UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
Instituto de Economia
INSTITUIÇÕES E SEGURANÇA DOS ALIMENTOS:
CONSTRUINDO UMA NOVA INSTITUCIONALIDADE
Adriana Carvalho Pinto Vieira
Tese de Doutoramento apresentada ao Instituto de Economia da UNICAMP para obtenção do título de Doutor em Desenvolvimento Econômico – área de concentração: Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente, sob a orientação do Prof. Dr. Antonio Marcio Buainain.
Este exemplar corresponde ao original da tese defendida por Adriana Carvalho Pinto Vieira em 30/07/2009 e orientada pelo Prof. Dr. Antonio Marcio Buainain.
CPG, 30 / 07 / 2009
___________________________
Ficha catalográfica elaborada pela biblioteca do Instituto de Economia/UNICAMP
Título em Inglês: Institutions and food safety: building a new institutionality Keywords : Food Service; Food safety; Institutions
Área de concentração : Desenvolvimento Econômico, Espaço e Meio Ambiente Titulação : Doutor em Desenvolvimento Econômico
Banca examinadora : Prof. Dr. Antonio Marcio Buainain
Prof. Dr. José Maria Ferreira Jardim da Silveira Prof. Dr. Ademar Ribeiro Romeiro
Prof. Dr. Eduardo Eugênio Spers Profa. Dra. Maria Éster Soares Dal Poz Data da defesa: 30-07-2009
Programa de Pós-Graduação: Desenvolvimento econômico Vieira, Adriana Carvalho Pinto.
V673c Instituições e segurança dos alimentos: construindo uma nova institucionalidade / Adriana Carvalho Pinto Vieira. – Campinas, SP: [s.n.]. 2009.
Orientador : Antonio Marcio Buainain. Tese (doutorado) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia.
1. Serviço de alimentação. 2. Segurança alimentar. 3. Instituições. I. Buainain, Antonio Marcio. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia. III. Titulo.
09-023-BIE
Tese de Doutorado
Aluna: ADRIANA CARVALHO PINTO VIEIRA
“Instituições e Segurança dos Alimentos: Construindo uma Nova Institucionalidade“
Defendida em 30 / 07 / 2009
COMISSÃO JULGADORA
Prof. Dr. ANTONIO MARCIO BUAINAIN Orientador – IE / UNICAMP
Prof. Dr. JOSÉ MARIA FERREIRA JARDIM DA SILVEIRA IE/UNICAMP
Prof. Dr. ADEMAR RIBEIRO ROMEIRO IE/UNICAMP
Prof. Dr. EDUARDO EUGÊNIO SPERS ESALQ/USP
Profa. Dra. MARIA ESTER SOARES DAL POZ Nox – Consultoria/SP
AGRADECIMENTOS
A conclusão deste trabalho representa o cumprimento de mais uma etapa em minha vida. Uma etapa com muitos sacrifícios, tendo em vista não ser apenas a realização de um trabalho acadêmico, mas todo um processo de crescimento.
Agradeço, particularmente, o Prof. Dr. Antonio Márcio Buainain, (Tuca - como todos o conhecem), pelo estímulo e apoio constante, e por acreditar em mim, mesmo quando eu mesma não acreditava, não possuindo palavras para agradecer sua preciosa instrução, e acima de tudo, sua amizade.
Ao Prof. José Maria Ferreira Jardim da Silveira, meu co-orientador, pela dedicação em ajudar a desvendar os novos caminhos.
Aos professores que me receberam na Espanha, Prof. Ignácio Trueba, Julián Briz e Isabel de Felipe, pelo apoio dado na minha estadia para a pesquisa. Ainda, a Ricardo e Blanka, pela assistência que me deram no período de minha permanência no país.
Aos professores do Instituto de Economia da Unicamp, por sua dedicação em ensinar aqueles que não são economistas, pois o “professor é sempre uma luz para iluminar caminhos”, em especial, Profª. Maria Alejandra, Prof. Wilson Cano e Profª. Carol. Ainda ao Prof. Sergio Salles, Profª. Maria Beatriz Bonacelli e Bastiaan Philip Reydon pelos preciosos ensinamentos.
Dedico em especial, aos amigos, sempre presentes, Divina, Vanessa Pardi, Fernando Lima, José Eustáquio e Thiago Ademir, pelo apoio incondicional dado nos momentos mais difíceis da minha caminhada para conseguir terminar esta pesquisa e nos momentos em que mais precisei de um ombro amigo.
Aos demais colegas Andrea Leda, Carolina Barbosa, Paulo, Leonardo, Thiago Romanelli, Marisa e Gustavo, Adriana e Adriano (Tereré), José Victor, Christiano Bertoldo, Beatriz (Bia), Maria Laura (Lala), entre outros pelos momentos
de convivência no decorrer destes últimos anos. As novas amigas da Inova Unicamp Mariana, Veronique, Nanci, Letícia, Iara, Janaína e Karina pelo convívio.
Mas, preciso agradecer ainda mais, a Leonora, que me ajudou neste último ano a superar todos os desafios e a transpor as pedras que apareceram em meu caminho.
Ao Banco Santander pela possibilidade de desenvolver parte da minha pesquisa na Espanha, por me conceder uma bolsa de estudos.
Aos funcionários da Unicamp, em especial Tiana e Marinete pela atenção e carinho sempre dispensados.
Ao Prof. Eduardo Spers, da Esalq/USP, por suas importantes dicas.
Por sua presença sempre desejada e imprescindível, por seu carinho, por sua sabedoria e companheirismo, pelo simples fato de existirem, quero agradecer aos meus filhos Nicolle, Gabriella e Lucas, pelo apoio incondicional em todos os momentos em minha vida. A Tia Neide e a Tia Cordélia, pela amizade e carinho.
A chamada da vida o nosso coração relutante precisa estar sempre pronto para aceitar as mudanças, com despedida e recomeço. Tem que estar pronto para dar outros laços sem tristeza, mas com coragem. É com carinho que digo OBRIGADA a todas as pessoas, que direta ou indiretamente me ajudaram a remover as pedras e a trilhar novos caminhos. Os momentos partilhados e as mais simples alegrias estão guardados em meu coração como preciosas lembranças, que foram lapidadas ao longo desses últimos anos.
Aos meus filhos, simplesmente por existirem: Nicolle, Gabriella e Lucas
“De tudo ficam três coisas: A certeza de que estamos começando,
A certeza de que é preciso continuar e a certeza de que podemos ser interrompidos antes de terminar. Fazer da interrupção um novo caminho, da queda um passo de dança, do medo uma escola, do sonho uma ponte,
da procura um encontro. E assim terá valido a pena”. (Fernando Pessoa)
RESUMO
A valorização dos atributos de qualidade e de responsabilidade social vem crescendo significativamente no mercado mundial de alimentos. Percebe-se que as estratégias competitivas dos grandes grupos do setor agroalimentar procuram conquistar a confiança do consumidor no que tange à qualidade, à procedência e à sanidade dos alimentos na produção final. O problema da presente tese tem por análise questionar de que forma a complexidade institucional do ambiente econômico, notadamente no Brasil, influencia na dinâmica dos processos de segurança alimentar. Com a industrialização progressiva e a liberalização dos mercados, ocorreram diversas mudanças no setor alimentício, tanto na produção quanto na comercialização. Uma das principais transformações foi justamente o aumento da preocupação social relativa à questão da segurança alimentar. A alteração do ambiente institucional propiciou uma maior difusão do conhecimento sobre a segurança dos alimentos como resultado de processo complexo, que perpassa toda a cadeia produtiva, atitudes dos consumidores e da sociedade em geral, o que implicou em novas formas organizacionais das indústrias de alimentos (latu sensu) e dos países envolvidos. O aparato de regulação pública e privada tem crescido e se desenvolvido nos vários mercados. A importância da avaliação da conformidade, a identificação de origem e a rastreabilidade de processos produtivos adotados são exemplos deste tipo de controle e regulamento. A complexidade institucional (governo, setor privado e o terceiro setor), que visa assegurar a qualidade sanitária da oferta de alimentos, ainda que possa ser necessária, impôs custos de transação ex-ante elevados, - talvez exagerados – diante de uma percepção de risco ditada tanto por eventos e constatações de base científica como por propagação de “crenças” que, embora legítima socialmente, carecem de fundamentações objetivas. O mercado mundial de alimentos tem valorizado atributos de qualidade e responsabilidade social e cada vez mais as estratégias competitivas dos grupos do setor agroalimentar passa pela conquista da confiança do consumidor quanto à qualidade, procedência e
sanidade dos alimentos. Ao mesmo tempo, tem crescido e se desenvolvido o aparato de regulação público e privado, formais e informais, de avaliação da conformidade, identificação de origem e a rastreabilidade de processos produtivos adotados. A institucionalidade necessária para assegurar a oferta de alimentos seguros pelo governo, setor privado e terceiro setor, cada um movido por racionalidade própria em um contexto de mercados, é caracterizada/sofre pela forte imperfeição informacional. O presente estudo tem por objetivo analisar como as instituições tem se adaptado às mudanças e às necessidades de segurança dos alimentos no Brasil, dentro de um contexto de informação imperfeita e comportamento do consumidor no setor alimentício. Entretanto, no Brasil ainda há uma descoordenação entre as instituições que fiscalizam a qualidade dos alimentos, mesmo o país adotando um marco regulatório comum ao adotado em nível internacional, principalmente pelo fato do Brasil ser membro do Codex
Alimentarius.
Palavras-Chave: ambiente institucional, mudança institucional, Codex Alimentarius, segurança e inocuidade dos alimentos.
ABSTRACT
The importance of quality and social responsibility have been increasing meaningfully in the world food market. It has been observed that the competitive strategies of the big groups in agro food sector are seeking to boost consumer confidence related to quality, origin and sanitary conditions of food in final production. This thesis questions the way the institutional complexity of economic environment, as seen in Brazil, induces the dynamics of the food safety process. Due to progressive industrialization and market liberalization, varied changes in the food sector occurred, either in production or commercialization. One of the biggest changes was the rise of social concern regarding to the food safety issue. The change of the institutional environment provided a larger propagation of knowledge about food safety as a result of a complex process, which passes over the entire productive chain, general attitude of consumers and society, which implied a re-organization of the food industry and the countries involved (latu sensu). Public and private systems of regulation have been grown and developed in several markets. The importance of compliance evaluation, origin identification and tracking of productive processes adopted are examples of this kind of control and regulation. Institutional complexity (government, private and non-profit sector, which aims to ensure the safety quality of food supplies, even if necessary, demanded high ex-ante transaction costs (perhaps excessive ones) against a perception of risk dictated as much by events and scientific verification as by the spread of “beliefs” without objective substantiation, though they may be socially legitimate. The world food market has placed importance on quality and social responsibility, while competitive strategies of the agro-food sector groups have increasingly been conquering consumer trust regarding quality, origin and sanitary conditions of food. At the same time, the systems of private and public regulation, both formal and informal, have developed and grown, in relation to compliance evaluation, origin identification and traceability of adopted productive processes.
The needed institutionalism to assure a safe food supply by government, private and non-profit sector, which are driven by their own market rationality, have to cope with strong information asymmetry. The current study aims to analyze how the institutions have been adapting themselves to changes and food security requirements in Brazil, within a context of information asymmetry and food sector consumer behavior. However, there is still an incongruence in Brazil amongst institutions which supervise food quality, using, even, a common international regulatory guide, chiefly for being a member country of the Codex Alimentarius.
Key words: institutional environment, institutional changes, Codex Alimentarius, food safety and sanitary conditions.
RESUMEN
La valorización de los atributos de calidad y de responsabilidad social crece de manera significativa en el mercado mundial de alimentos. Se percibe que las estrategias competitivas de los grandes grupos del sector agroalimentario buscan conquistar la confianza del consumidor en lo que se refiere a calidad, al origen y a la sanidad de los alimentos en la producción final. El problema de la presente tesis tiene como análisis cuestionar de qué forma la complejidad institucional del ambiente económico, marcadamente en Brasil, influencia la dinámica de los procesos de inocuidad de los alimentos. Con la industrialización progresiva y la liberación de los mercados, ocurrieron diversas mudanzas en el sector alimentario, tanto para la producción como para la comercialización. Una de las principales transformaciones fue justamente el aumento de la preocupación social relacionada a la inocuidad de los alimentos. La alteración del ambiente institucional fue favorable para una mayor divulgación del conocimiento sobre la inocuidad de los alimentos como resultado del complejo proceso, que supera toda la cadena productiva, actitudes de los consumidores y de la sociedad en general, lo que generó nuevas formas de organización de las industrias alimentarias (latu sensu) y de los países involucrados. El aparato de regulación pública y privada ha crecido y se ha desarrollado en varios mercados. La importancia de la evaluación de la conformidad, la identificación del origen y acompañar los procesos productivos adoptados son ejemplos de este tipo de control y reglamentación. La complejidad institucional (gobierno, sector privado y tercer sector), que tiene el objetivo de asegurar la calidad sanitaria de la oferta de alimentos, aunque pueda ser necesaria, impone costos de transacción ex-ante elevados - tal vez exagerados – delante de la percepción del riesgo dado por eventos y comprobaciones de base científica como por la divulgación de “creencias” que, aunque verídicas socialmente, carecen de fundamentos objetivos. El mercado mundial de alimentos valora atributos de calidad y de responsabilidad social y cada vez más las estrategias competitivas de los grupos del sector agroalimentario pasan por la
conquista de la confianza del consumidor en relación a la calidad, origen y sanidad de los alimentos. Al mismo tiempo, ha crecido y se ha desarrollado el aparato de regulación público y privado, formal e informal, de evaluación de la conformidad, identificación del origen y acompañamiento de los procesos productivos adoptados. La institucionalidad necesaria para asegurar la oferta de alimentos seguros por el gobierno, sector privado y el tercer sector, cada uno movido por la racionalidad propia en un contexto de mercado, se caracteriza por proveer informaciones imperfectas. El presente estudio tiene por objetivo analizar como las instituciones han adoptado las mudanzas y las necesidades de inocuidad de los alimentos en Brasil, dentro de un contexto de información imperfecta y comportamiento del consumidor en el sector alimentario. Pero, en Brasil aún hay una desconexión entre las instituciones que fiscalizan la calidad de los alimentos, mismo que el país adopte una única legislación común como la adoptada a nivel internacional, principalmente porque Brasil es miembro del Codex Alimentarius.
Palabras clave: ambiente institucional, mudanza institucional, Codex Alimentarius, seguridad e inocuidad de los alimentos.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Níveis e dimensões do sistema de controle dos alimentos. ... 29
Figura 2. Esquema de três níveis de Williamson ... 36
Figura 3: Organizações referentes à segurança dos alimentos... 46
Figura 4. Gestores Governamentais da Saúde Envolvidos no Controle Sanitário de Alimentos. ... 75
Figura 5. Organograma Mapa (2009) ... 89
Figura 6. O Sistema de Certificação ... 124
Figura 7. Estrutura do Programa PAS Campo à Mesa. ... 180
Figura 8: Análise do Risco ... 197
Figura 9 . Estrutura Básica do Ministério de Sanidad y Consumo - MISACO (2008)... 213
LISTA DE QUADROS
Quadro 1. Marco institucional da ANVISA ... 77
Quadro 2. Marco institucional do MAPA ... 91
Quadro 3: Informação Nutricional ... 167
Quadro 4. Decretos de regulamentação da rotulagem ... 169
Quadro 5. Diretivas em matéria de proteção dos consumidores na União Européia... 207
Quadro 5. Complexidade ambiente institucional internacional e nacional após o advento de alguns episódios sanitários. ... 242
Quadro 7. Quadro comparativo ambiente institucional União Européia/Espanha x Brasil ... 249
LISTA DE TABELAS
Tabela 1. Tipos de Instituições ... 33 Tabela 2. Classificação dos mecanismos organizacionais ... 116 Tabela 3. Adesão de produtores, área colhida e produção sob o regime da Produção Integrada de Frutas – PIF em 2007. ... 141
LISTA DE SIGLAS
ABIA – Associação Brasileira das Indústrias de Alimentação ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas
ABIOVE - Associação Brasileira das Indústrias de Óleos Vegetais
Acordo SPS – Agreement on the Aplication of Sanitary and Phytosanitary
Measures (Acordo sobre a aplicação das medidas sanitárias e fitossanitárias)
Acordo TBT - Acordo sobre os obstáculos técnicos de comércio (Agreement on
Technical Barriers to Trade)
AESAN - Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición AGE - Administração Geral do Estado
AGEMDE - Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios ANEC - Associação Nacional dos Exportadores de Cereais
ANVISA – Agência Nacional da Vigilância Sanitária AoA - Acordo sobre Agricultura
APPCC - Análise de Perigos (riscos) e Pontos Críticos de Controle
APROVALE - Associação dos Produtores de Vinhos Finos do Vale dos Vinhedos ASGECO - Asociación General de Consumidores
BPA – Boas Práticas Agrícolas BPF - Boas Práticas de Fabricação BRC - Food Technical Standard BRC/IOP - Packaging Standard
BSE – Encefalopatia Espongiforme Bovina CA - Comunidades Autônomas
CF – Constituição Federal
CCAB - Comitê do Codex Alimentarius do Brasil
CCFL - Comitê do Codex Alimentarius sobre Rotulagem de Alimentos CDC – Código de Defesa do Consumidor
CEACCU – Confederación Española de Organizaciones de Amas de Casa Consumidores y Usuarios
CEPEA – Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada CFO - Certificado Fitossanitário de Origem
CI - Consumers International
CIG - Coordenação de Incentivo à Indicação Geográfica de Produtos Agropecuários
CGS - Coordenação Geral do Sistema de Vigilância Agropecuária CNA – Confederação Nacional da Agricultura Industrial
CNC – Conselho Nacional do Café
CONASEMS - Conselho Nacional de Secretários Municipais de Saúde CONASS - Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde
Conmetro - Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade
CNPq – Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CSs - Comitês Setoriais
DAP - Deutsches Akkreditierungssystem Prüfwesen GmbH
DEPROS - Departamento de Sistemas de Produção e Sustentabilidade
DEPTA - Departamento de Propriedade Intelectual e Tecnologia da Agropecuária DIPOA – Departamento de Inspeção de Produtos de Origem Animal
DO – Denominação de Origem
DPDC - Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor DTA - doenças transmitidas pelos alimentos
EFSA – European Safety Food Authority
EMBRAPA – Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária ENAC - Entidad Nacional de Acreditación
EUROPGAP - Euro-Retailer Produce Working Group FDA - Food and Drug Administration
FANFC - Fundo para a Aplicação de Normas e Fomento do Comércio FAO – Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura
FFA - Fiscal Federal Agropecuário FIOCRUZ - Fundação Oswaldo Cruz
FUCI - Federación de Usuarios-Consumidores Independentes
GATT - General Agreement on Trade and Tarifs CGN - Comissão do Gestor Nacional
GICRA - Gerencia de Inspeção e Controle de Riscos de Alimentos GLOBALGAP - The Global Partnership for Good Agricultural Practice GTFH - Grupo Técnico sobre Higiene dos Alimentos
GTFICS - Grupo Técnico sobre Sistema de Inspeção e Certificação de Importações e Exportações de Alimentos
GTTN - Grupos de Trabalho Técnico Nacionais ha - hectares
HACCP - Hazard Analysis and Critical Control Points
HISPACOP - Confederación Española de Cooperativas de Consumidores y Usuarios
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEC – Instituto de Defesa dos Consumidores IFA - Integrated Farm Assurance
IG – Indicação Geográfica
INC - Instituto Nacional del Consumo
INCQS - Instituto Nacional de Controle de Qualidade em Saúde
Inmetro – Instituto Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial INPI – Instituto Nacional de Propriedade Intelectual
INPM - Instituto Nacional de Pesos e Medidas IP – Indicação de Procedência
ISO - Organização Internacional de Normalização
JAS-ANZ - Joint Accreditation System of Austrália and New Zealand JECFA - Joint FAO/WHO Expert Committee on Food Additives
JEMRA - Joint Expert Committee on Microbiological Risk Assessment
LACENS - Laboratórios Centrais de Saúde Pública LPI – Lei de Propriedade Industrial
MMA - Ministério do Meio Ambiente
MAPA – Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento MAPA - Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino MICT – Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo MISACO - Ministerio de Sanidad y Consumo
MJ – Ministério da Justiça MS – Ministério da Saúde
MSF - Comitê de Medidas Sanitárias e Fitossanitárias
NACMCF - National Advisory Committee on Microbiological Criteria for Foods NASA - National Aeronautic and Space Administration
NEI – Nova Economia Institucional OCs - Organismos de Certificação
OCU - Organización de Consumidores y Usuarios
OECD - Economic Commission for Economic Cooperation and Development OGM – Organismo geneticamente modificado
OMC – Organização Mundial do Comércio
OMPI – Organização Mundial de Propriedade Intelectual OMS – Organização Mundial da Saúde
ONGs – Organizações não governamentais PAC – Política Agricola
PAS – Programa de Alimentos Seguros
PARA - Programa de Análise de Resíduos de Agrotóxicos em Alimentos PDVISA - Plano Diretor de Vigilância Sanitária
P&D – Pesquisa & Desenvolvimento PI – Produção Integrada
PIF - Programa Integrado de Fruta PIQ - padrão de identidade e qualidade
PPHO - Procedimentos Padrão de Higiene Operacional
PROCON - Órgãos de Proteção e Defesa do Consumidor estaduais e municipais PROFRUTA - Programa de Desenvolvimento da Fruticultura
PTV - Permissão de Trânsito Vegeta
RASFF - Rapid Alert System for Food and Feed
RIISPOA - Regulamento de Inspeção Industrial e Sanitário de Produtos de Origem Animal
RSI - Regulamento Sanitário Internacional
SAPI - Sistema Agropecuário de Produção Integrada SDA – Secretaria de Desenvolvimento Agrário
SEBRAE - Agência de Apoio ao Empreendedor e Pequeno Empresário SENAC Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural SIF - Serviço de Inspeção Federal
Sinmetro - Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial SCIRI - Sistema Coordinado de Intercambio Rápido de Informacción
SISBI - Sistema Brasileiro de Inspeção de Produtos de Origem Animal
SISBOV - Serviço de Rastreabilidade da Cadeia Produtiva de Bovinos e Bubalinos SNVS - Sistema Nacional de Vigilância Sanitária
SUASA - Sistema Unificado de Atenção a Sanidade Agropecuária TRIPS - Trade-Related Intellectual Property Rights
UE – União Européia
VIGIAGRO - Manual de Procedimentos Operacionais do Sistema de Vigilância Agropecuária Internacional
VISA - Centros de Vigilância Sanitária Estaduais, do Distrito Federal e Municipais WHO - World Health Organization
WTO - World Trade Organization
UCE - Unión de Consumidores y Usuarios
UNAE - Federación Unión Cívica Nacional de Consumidores y Amas de Hogar de España
SUMÁRIO
LISTA DE SIGLAS ...XXIII INTRODUÇÃO ...1 CAPÍTULO 1. ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE O AMBIENTE INSTITUCIONAL NA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS: CARACTERÍSTICAS E CONCEITOS ...7 1.1 CARACTERÍSTICAS E TENDÊNCIAS DA PRODUÇÃO DO ALIMENTO...7 1.2 A Qualidade e a Segurança do Alimento ...15 1.3 Instituições, Custos de Transação e Assimetria de Informação na Questão da
Segurança dos Alimentos ...29 CAPÍTULO 2. AMBIENTE INTITUCIONAL NA QUESTÃO DA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS...45 2.1 AMBIENTE INSTITUCIONAL ...45 2.2 Âmbito Internacional ...48 2.2.1As Organizações Internacionais: OMC, OMS e FAO ...49 2.3 Codex Alimentarius...54 2.4 Instrumentos de Aplicação Codex Alimentarius...64 2.5 Âmbito Nacional...70 2.5.1Ministério da Saúde - MS...70 2.5.2Ministério da Agricultura e Pecuária – MAPA ...83 2.5.3Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior...93 2.5.4Ministério da Justiça ...99 2.6 Consumidor coletivo como organização ...104 2.7 Apontamentos sobre a Complexidade do Ambiente Institucional Nacional na
Questão da Segurança dos Alimentos...110 CAPÍTULO 3. MECANISMOS ORGANIZACIONAIS PARA A QUALIDADE DOS ALIMENTOS ...115 3.1 A padronização...117
3.2 A Certificação...121 3.3 Protocolos internacionais de certificação...128 3.3.1GLOBALGAP (EUREPGAP)...129 3.3.2BRC (Global Standard Food)...135 3.4 Protocolos nacionais de certificação...137 3.5 Produção Integrada de Frutas (PIF) ...138 3.5.1Sistema Agropecuário de Produção Integrada (SAPI)...143 3.6 Indicações Geográficas ...147 3.7 Rastreabilidade...154 3.8 Rotulagem dos alimentos ...162 3.8.1A utilização da rotulagem no Brasil...163 3.8.2Rotulagem dos alimentos transgênicos ...168 3.9 A Marca ...170 3.10 Programas e Políticas Públicas ...174 3.10.1 Pró-Orgânico...174 3.10.2 Plano Nacional de Controle de Resíduos (PNCR)...177 3.10.3 Programa de Alimentos Seguros (PAS)...178 3.10.4 PAS Campo (Segurança dos Produtos no Campo) ...180 3.10.5 PAS Indústria ...182 3.10.6 PAS Distribuição ...183 3.10.7 PAS Mesa ...183 3.10.8 PAS Ações Especiais ...184 3.11 apontamentos sobre os mecanismos organizacionais para a garantia da
qualidade do alimento...185 CAPÍTULO 4. SEGURANÇA DOS ALIMENTOS NA UNIÃO EUROPÉIA – UM MODELO DIFERENCIADO – MARCOS GERAIS...189 4.1 União Européia – marcos gerais...189 4.1.1Livro Branco...192 4.1.2Autoridade Européia de Segurança Alimentar (EFSA) ...200
4.1.3Segurança dos Consumidores – Livro Verde ...206 4.2 Organização institucional sobre segurança dos alimentos na Espanha ...209 4.2.1Ministerio de Sanidad y Politica Social (denominado no governo anterior de Ministerio de Sanidad y Consumo) ...212 4.2.2Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutricion - AESAN...214 4.2.3Instituto Nacional del Consumo - INC...217 4.2.4Dirección General de Salud Pública ...221 4.2.5Ministerio Medio Ambiente y Medio Rural y Marino...221 4.3 apontamentos sobre o ambiente institucional da união européia e espanha
...234 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...237 REFERÊNCIAS...253 ANEXO...265
INTRODUÇÃO
A valorização dos atributos de qualidade e de responsabilidade social vem crescendo significativamente no mercado mundial de alimentos. Percebe-se que as estratégias competitivas dos grandes grupos do setor agroalimentar procuram conquistar a confiança do consumidor no que tange à qualidade, à procedência e à sanidade dos alimentos na produção final. O problema da presente tese tem por análise questionar de que forma a complexidade institucional do ambiente econômico, notadamente no Brasil, influencia na dinâmica dos processos de segurança dos alimentos.
Com a industrialização progressiva e a liberalização dos mercados, ocorreram diversas mudanças no setor alimentício, tanto na produção quanto na comercialização. Uma das principais transformações foi justamente o aumento da preocupação social relativa à questão da segurança alimentar. Cabe ressaltar que este fenômeno se evidenciou mediante a exposição pública de alguns desastres ecológicos bem como a constatação de uma maior contaminação dos alimentos.
Alguns incidentes sanitários foram expostos ao conhecimento da sociedade. É possível citar a contaminação de metanol no vinho, da salmonela em ovos, do chumbo no leite em pó, do benzeno em água mineral, da dioxina em frangos e do uso ilegal de hormônios em carne bovina. Na União Européia, os consumidores perderam a confiança em certos produtos e processos, reagindo com a restrição do consumo de produto adulterado ou contaminado, o que priorizou a questão da segurança dos alimentos e, conseqüentemente, aumentou a demanda por um maior controle público e privado.
Ao longo dos anos foram criados na sociedade de risco, órgãos específicos e sistemas de informação para o tratamento da questão da qualidade dos alimentos bem como foram estabelecidos mecanismos para identificação para assegurar ao consumidor uma maior segurança para o consumo. As informações fornecidas através desses mecanismos, a rastreabilidade, os selos de qualidade e a notoriedade da marca servem para assegurar aos consumidores, no seu ato de
compra e de consumo de alimentos, um padrão mínimo de qualidade, o que reduz o grau de incerteza de um possível evento.
Essa demanda gerou um grande número de informações fundamentadas em legislações e normas de comércio, as quais são repassadas aos consumidores, informando sobre a composição, as técnicas de produção, e algumas vezes a origem dos alimentos. Mesmo quando o consumidor esteja limitado em sua capacidade de avaliar os fundamentos e a pertinência dessas informações, o simples fato da informação existir acaba gerando uma sensação de que existe um controle, decorrendo daí o sentimento de que o alimento é seguro, conforme expõe Vaz (2006).
No entanto, a demanda social por esses controles resultou em um aumento da complexidade dos processos de produção que resultaram em custos irreversíveis e profundas reestruturações nas cadeias produtivas (LLOYD et al, 2001).
No cenário mundial, também se observa a ascensão e o fortalecimento de movimentos sociais que defendem, entre outras bandeiras políticas, os direitos dos consumidores e a preservação do meio ambiente com vistas a enfrentar as contradições econômicas e sociais inerentes ao intenso processo de integração da economia mundial. Soma-se, também, a contestação contra a abertura dos mercados, em especial ao dos alimentos, alegando a falta tanto de transparência no lidar com as questões da saúde quanto de legitimidade dos acordos internacionais do comércio firmados no âmbito da Organização Mundial do Comércio (OMC), os quais sobrepõem os interesses econômicos, em detrimento aos da segurança sanitária. E no Brasil, estes acontecimentos parecem ter alterado, de um lado, o comportamento do consumidor em relação à segurança sanitária dos alimentos e, por outro, contribuíram para uma maior atuação de organizações de defesa do consumidor (tais como o Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor, os Procons, o Movimento das Donas de Casas, a Curadoria do
Ministério Público, entre outros) no provimento de informações e de fiscalização dos processos de produção de alimentos.
É provável que a “preocupação” ou maior conscientização dos consumidores quanto à segurança dos alimentos não se traduza em ações concretas no mercado, e que os mesmos tomem o preço – mais que a qualidade e o atributo da segurança – como referência básica para decisão de adquirir os produtos. Ainda assim, dois fatos são inegáveis. O primeiro refere-se à mudança do ambiente institucional da segurança dos alimentos; o segundo é que essas mudanças acarretaram conseqüências sobre a estratégia das empresas e sobre a sua organização de produção.
Muitas dessas mudanças, ainda são embrionárias, localizadas, mas sem dúvida, apontam tentativas relevantes para alcançar o objetivo maior que é a segurança dos alimentos. E o sentimento de insegurança se agrava à medida que o desenvolvimento científico na área de alimentos avança de forma rápida, com o uso de novas tecnologias na pesquisa e na disponibilidade de extensa base de dados. O avanço científico lança no mercado constantemente novos produtos a uma velocidade que é de difícil processo de cognição por parte dos consumidores da questão da qualidade dos alimentos. Aparentemente, atualmente a vida encerra tantos riscos quanto em épocas passadas, embora qualitativamente distintos. Mas, hoje há o reconhecimento de que existem riscos associados às inovações tecnológicas, algumas delas ainda com repercussões ainda pouco estimadas, que podem gerar incertezas coletivas e mudanças comportamentais dos consumidores (VAZ, 2006).
Com a alteração do ambiente institucional propiciou uma maior difusão do conhecimento sobre a segurança dos alimentos como resultado de processo complexo, que perpassa toda a cadeia produtiva, atitudes dos consumidores e da sociedade em geral, o que implicou em novas formas organizacionais das indústrias de alimentos (latu sensu) e dos países envolvidos.
O aparato de regulação pública e privada cresce a cada novo episódio sanitário e se desenvolve nos vários mercados. A importância da avaliação da conformidade, a identificação de origem e a rastreabilidade de processos produtivos adotados são exemplos deste tipo de controle e regulamento. A complexidade institucional1 (governo, setor privado e o terceiro setor), que visa assegurar a qualidade sanitária da oferta de alimentos, ainda que possa ser necessária, impôs custos de transação ex-ante elevados, - talvez exagerados – diante de uma percepção de risco ditada tanto por eventos e constatações de base científica como por propagação de “crenças” que, embora legítima socialmente, carecem de fundamentações objetivas.
Além disso, a complexidade institucional dificulta a coordenação do controle da segurança da produção de alimentos, em especial no Brasil, onde o Estado tem dificuldade para a coordenação horizontal das instituições/organizações que seguem pautas prósperas de ações de comando político fragmentado2.
A hipótese estudada nesta tese indica que há desarticulação entre os órgãos responsáveis pela segurança dos alimentos no Brasil, principalmente, em função da sobreposição de atuação e das normas sobre a segurança dos alimentos entre as organizações, a exemplo da Anvisa e do MAPA. Nesse sentido, embora o marco regulatório siga as regras internacionais referentes à segurança,
1 Na presente pesquisa, a complexidade é decorrente da própria natureza das instituições formais
e não formais.
2 Além da coordenação vertical dos sistemas produtivos, deve-se considerar a coordenação
horizontal entre segmentos de uma mesma indústria de produção de alimentos. No caso da produção primária, normalmente é realizada por milhares de agricultores localizados distantes dos consumidores, com baixo grau de organização e com dificuldades de ter acesso às informações, estabelecendo-se assimetrias tecnológicas, mercadológicas, organizacionais e institucionais que dificultam os negócios entre os segmentos a montante e a jusante. As transações horizontais entre as organizações do mesmo segmento são representadas pelas cooperativas, associações, associações comunitárias, religiosas, ajudas mútuas e outras organizações formais e informais. Lazzarini, Chaddad e Cook (2001), baseados em vários autores, salientam que agentes intensivamente conectados entre si em uniões fortes baseadas na afetividade e troca relacional, facilitam o aparecimento da confiança, criam normas sociais e promovem cooperação como uma conseqüência. Estas relações também podem criar condições para o aparecimento de coalizões entre organizações de uma mesma indústria que negociam melhores condições de comércio com firmas ou reduzem competição dentro da própria indústria.
o mesmo não auxilia nas necessidades da evolução da demanda, pois são criadas regras conforme a necessidade, com deficiência de monitoramento aumentando o risco de consumo dos alimentos adulterados.
Se for certa a hipótese de que o consumidor não exerce seu poder de mercado, e mesmo que o exercesse plenamente, não teria como controlar a segurança do alimento. Nesse sentido, tem-se uma necessidade crescente de que o Estado fiscalize a cadeia alimentar de modo global, para garantir ao consumidor alimentos com informações claras e seguras. Ao mesmo tempo, a sociedade demanda uma maior variedade de produtos disponíveis e mais saudáveis, e o Estado tem uma maior preocupação com as questões relativas à saúde e as associações entre saúde e o alimento.
A política pública, voltada à obtenção de alimentos seguros, compreende o atendimento das exigências sanitárias, tecnológicas, ambientais e sociais, homogeneizando os procedimentos e o apoio às cadeias produtivas agropecuárias.
A presente pesquisa está estruturada em quatro capítulos, além dessa introdução. O primeiro capítulo trata dos aspectos teóricos sobre o ambiente institucional na segurança dos alimentos, apresentando as principais características da produção de alimentos e principais conceitos no que se refere à qualidade e segurança e o marco teórico econômico. O segundo capítulo trata do ambiente institucional na questão da segurança dos alimentos: internacional e nacional. O terceiro capítulo trata sobre os mecanismos organizacionais para a garantia da qualidade dos alimentos e o quarto capítulo, apresenta um modelo diferenciado da segurança dos alimentos, o ambiente institucional da União Européia, seus marcos gerais, dando maior ênfase de como funciona a questão da segurança dos alimentos na Espanha. E por final estão as considerações finais.
CAPÍTULO 1. ASPECTOS TEÓRICOS SOBRE O AMBIENTE INSTITUCIONAL NA SEGURANÇA DOS ALIMENTOS: CARACTERÍSTICAS E CONCEITOS
CARACTERÍSTICAS E TENDÊNCIAS DA PRODUÇÃO DO ALIMENTO
As modificações do estilo de vida, graças à urbanização, à industrialização crescente, à intensificação do trabalho feminino, à evolução das formas de distribuição dos alimentos e à divulgação e promoção do produto (marketing), propiciaram uma alteração do hábito alimentar e, conseqüentemente, uma reestruturação produtiva.
Ao longo do século XX, a expansão da demanda, as pressões competitivas e a necessidade de abastecer mercados urbanos mais distintos e numerosos, a produção de alimentos passou a utilizar técnicas, as quais permitissem o barateamento dos custos produtivos e requisitos de logística e econômica foram sendo criados à medida que o mercado se expandia e se transformava. Algumas dessas técnicas reutilizam alimentos como matéria-prima na busca de novos produtos alimentícios. Outras obtêm nutrientes sintéticos, bem como produzem medicamentos e antibiotióticos3.
Mas os avanços tecnológicos nos métodos de produção agrícola, as novas técnicas de preparo dos alimentos, as embalagens dos produtos e a crescente preocupação com o meio ambiente e o desenvolvimento sustentável são aspectos que estão presentes nos debates sobre a questão legislativa da qualidade e segurança dos alimentos para o consumidor por apresentarem componentes
3 No início da segunda metade do século XX, tem-se conhecimento do fato de que algumas
moléculas de antibióticos - quando usadas como aditivos em alimentos para animais - permitem uma melhora de desempenho dos animais, particularmente de aves e de suínos. Tem sido repetidamente comprovado que o uso de aditivos antimicrobianos produz em aves e suínos aumento do ganho de peso, diminuição do tempo necessário para que se atinja o peso considerado como ideal para o abate, diminuição do consumo de ração, aumento da eficiência alimentar, melhora das qualidades organolépticas e da conservação dos alimentos para animais, bem como prevenção de patologias infecciosas e parasitárias, reduzindo a mortalidade. Tais efeitos tornam a produção animal mais eficiente, reduzindo os custos produtivos.
desconhecidos, com a implicação de riscos, cada vez que se cria um alimento novo.
Para minimizar a questão dos riscos, foram criados mecanismos para monitorar a produção do alimento, como a rastreabilidade, principalmente em decorrência do avanço do comércio internacional, que pressupõe maior regulação dos processos produtivos, com base em uma legislação internacional aceita pela maioria dos agentes envolvidos, com a adoção do princípio da precaução. A adoção deste princípio é a resposta inovadora que se buscou para preservar a sociedade de ameaças reais ou mesmo do sentimento geral de medo em relação à defesa da saúde pública, da qualidade dos alimentos e do equilíbrio do meio ambiente.
De todos os princípios relacionados à biossegurança nenhum é tão importante que o princípio da precaução. Ele é base que sustenta o Protocolo de Montreal sobre Biossegurança, que torna obrigatória a análise de risco de qualquer OGM, é ele que obriga o empreendedor a realizar o Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA/RIMA previsto no art. 225, inciso IV, da Constituição Federal, e também serviu como argumento definitivo para a sentença judicial que determinou a rotulagem de produtos transgênicos, proibindo o plantio, em escala comercial, da soja Roundup Ready. Como medida essencial de prevenção de riscos ambientais, o princípio da precaução foi elevado à categoria de regra do direito internacional ao ser incluído na Declaração do Rio, como resultado da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento-RIO/92, sendo considerado atualmente um princípio fundamental direito ambiental internacional, assim redigido: Princípio n.º 15: "com a finalidade de proteger o meio ambiente, os Estados devem aplicar amplamente o critério da precaução conforme às suas capacidades. Quando houver perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma certeza absoluta não deverá ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas eficazes para prevenir a degradação ambiental".
No setor de alimentos o princípio da precaução é aplicado quando há casos em que os dados científicos sejam insuficientes, pouco conclusivos ou incertos e em casos em que um exame científico preliminar revele que se pode recear efeitos potencialmente perigosos para o ambiente e para a saúde das pessoas e dos animais bem como para a sanidade vegetal4.
Ainda, o princípio da precaução repercute diretamente na cadeia produtiva, quando ligado à segurança do alimento, em função das variações de consumo e forma de controle do risco. A complexidade das cadeias agroalimentares as torna sistemas difíceis de serem controladas, pois podem surgir problemas sanitários em determinados pontos da cadeia que se multiplicam várias vezes e que podem atingir um grande número de consumidores, altamente dependentes do alimento no dia a dia. Manter sob controle uma situação de risco está relacionada à escala de produção de alimentos: uma empresa de avicultura moderna, por exemplo, leva ao mercado mais de 20 milhões de frango ao ano; a soja participa em mais de 60% dos alimentos transformados e o amido de milho é um ingrediente de vários tipos de alimentos (VAZ, 2006).
Segundo Conceição e Barros (2005):
Em um cenário de expansão das relações comerciais com o resto do mundo torna-se vital desenvolver um arcabouço institucional que permita o país defender perante os fóruns internacionais que regulamentam as práticas comerciais. São conhecidas as barreias tarifárias e não tarifárias existentes no comércio internacional. Embora hoje seja relativamente mais fácil dimensionar o tamanho das barreiras tarifárias impostas, o mesmo não pode ser dito às barreiras não tarifárias. São inúmeras as possibilidades de restrições que se abrem no campo das barreiras não tarifárias: restrições ambientais, sociais, sanitárias e padrões de
qualidade distintos (grifo meu) (p.9).
4
O episódio do mal da vaca louca foi um marco na questão ambiental em função da ciência não conseguir prever os possíveis riscos científicos e evitar os possíveis problemas. Passa-se a adotar o princípio da precaução, é a garantia contra os riscos potenciais que, de acordo com o estado atual do conhecimento, não podem ser ainda identificados. Este Princípio afirma que a ausência da certeza científica formal, a existência de um risco de um dano sério ou irreversível requer a implementação de medidas que possam prever este dano (VIEIRA & VIEIRA JUNIOR, 2005).
Conforme argumenta Farina (2000), as ações de políticas direcionadas apenas para o aumento da produção, principalmente agrícola, embora sejam importantes, não parecem ser suficientes em um mercado globalizado e competitivo. Pois, são identificadas ações de caráter público importantes e que devem ser assumidas visando ao aumento da competitividade do agronegócio em geral, seja valorizando o produto, seja garantindo a qualidade. Ainda, as transformações internas que ocorreram nas últimas décadas sinalizam a importância desses atributos inclusive para a comercialização doméstica.
Novos produtos alimentares, criados pela indústria têm conquistado um público sempre mais amplo, principalmente nos grandes centros urbanos, nos quais a cultura de preparo rápido dos alimentos (fast-food) é uma realidade. O mesmo ocorre com os pratos preparados. De acordo com Garrido, Urquizu & Vicente (2008), no que tange ao perfil dos consumidores de pratos preparados, em Aragon na Espanha, constatou-se que o número de consumidores deste tipo de alimentos era de 37,9% da amostra analisada5.
Os principais produtos consumidos por estas pessoas são massas, croquetes, batatas, empanadas e pescados, adquiridos mensalmente em mercados e hipermercados. A compra destes produtos é motivada pela sua comodidade, o que evita o preparo mais demorado do próprio alimento. O consumo de carne preparada tem uma porcentagem de 22,9% superior à carne empacotada pelo fornecedor, sendo uma opção mais atrativa ao consumidor.
De forma simultânea ao crescimento do consumo de alimentos de preparo mais rápido, houve também o aumento da ingestão de gorduras e proteínas, acarretando o desequilíbrio na alimentação humana, principalmente com o avanço da obesidade6, considerada como um dos mais graves problemas de saúde
5 A entrevista foi realizada em dois anos consecutivos, 2006 e 2007. No primeiro ano, 449 pessoas
foram entrevistadas por telefone. No segundo, 1234 pessoas foram questionadas em pontos de venda de forma presencial. Vale destacar que a idade das pessoas entrevistadas variava de 25 a 45 anos e que a renda mensal média era de 1500 Euros.
6 Estudos epidemiológicos em populações latino-americanas têm relatado dados alarmantes. À
pública no mundo moderno7. Percebe-se, assim, que a cultura e os hábitos
alimentares se alteraram significativamente em grande parte dos países, o que foi em parte influenciado pelo consumo compulsivo de alimentos de preparo mais rápidos impulsionado pela indústria de alimentos (FILETTI JUNIOR, 2005).
Há o aumento de alimentos enlatados e pré-cozidos, os quais precisam de conservantes para garantir a vida útil no mercado, o que requer maior garantia de sua produção e distribuição. Hutton (2003) afirma que a utilização de aditivos e conservantes para a manipulação dos alimentos são fatores que acabam causando certa desconfiança nos consumidores da União Européia. Cerca de 70% num grupo de 10 consumidores europeus admitiram que confiam somente nos alimentos in natura (pescados, carnes, leite, frutas e hortaliças, incluído ovos e queijos), conforme apontado no Eurobarómetro. O consumidor tem maior confiança nas agências e autoridades sobre segurança dos alimentos quando estas informam suficientemente sobre o tema para que possam livremente decidir o que comprar e o que comer.
A qualidade dos produtos agroalimentares in natura também é motivo de preocupação com a segurança dos alimentos e está presente nos debates, uma vez que pode ocorrer a presença de agrotóxicos utilizados no controle de pragas e doenças que interferem na produção agrícola, podendo causar problemas à saúde dos consumidores. A qualidade duvidosa de um produto pode trazer prejuízos à saúde dos consumidores, além de diminuir a credibilidade das empresas.
Este fator é motivo de preocupação constante no âmbito da saúde pública, que realiza a avaliação toxicológica e do estabelecimento de parâmetros de
obesidade desponta como um problema mais freqüente e mais grave que a desnutrição. Este
problema sobrecarrega o sistema de saúde pública com uma demanda crescente de atendimento a doenças crônicas, como o diabetes tipo 2, a doença coronariana, a hipertensão arterial e diversos tipos de câncer.
7 O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE – divulgou os dados da pesquisa realizada
no país sobre obesidade. Segundo os dados divulgados, a freqüência do excesso de peso atinge 38,8 milhões de brasileiros, o que corresponde a 40,6% da população adulta. Destes, 10,5 milhões possuem IMC acima de 25 e são considerados obesos. Disponível em:
http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=278&id_pagina= 1. Acesso em 10maio2009.
segurança relativos à sua utilização, com foco na prevenção e controle de riscos à saúde humana decorrentes do consumo de alimentos contaminados (ANVISA - Relatório de Atividades, 2008). É freqüente a identificação de resíduos de agrotóxicos nos alimentos e, em muitos casos, se detectam concentrações acima dos limites máximos permitidos, além daqueles não autorizados8.
Diversos países como Estados Unidos, Holanda, Suécia e Inglaterra têm estabelecido programas de monitoramento de resíduos de agrotóxicos com análises contínuas e programadas. No Brasil, foi firmado um Protocolo de Cooperação Operacional e Técnica entre a Agencia Nacional de Vigilância Sanitária, o Departamento de Proteção e Defesa do Consumidor (Ministério da Justiça) e Associação Brasileira dos Supermercados (ABRAS), com o objetivo de promover e incrementar condutas e estudos direcionados a uma estruturação mais abrangente de serviços e cautelas para a qualidade do alimento ofertado ao consumidor, em relação a presença de agrotóxicos.
Pesquisa realizada por Torres, Bichir & Carpim (2006) expôs em evidência importantes mudanças no padrão de consumo alimentar. Os resultados atestam que, nas últimas três décadas do século XX, houve um declínio no consumo de alimentos básicos, como cereais e derivados, e de frutas e hortaliças, ao passo que se verificou um aumento da participação de alimentos de baixo teor nutricional, como biscoitos e refrigerantes. O estudo constatou ainda um aumento na disponibilidade de alimentos de origem animal, como carnes e leite. Apesar de a tendência apresentar características positivas devido ao aumento no consumo de proteínas e de cálcio, tais alimentos também constituem fontes de gordura animal e de colesterol, nutrientes danosos à saúde quando consumidos em quantidade excessiva, segundo aponta o estudo.
8 Segundo dados da SINDAG, o consumo de agrotóxicos no ano de 2007 no Brasil, foi cerca de 5,4
bilhões de dólares. Considerando-se o consumo em dez países que representam 70% do mercado mundial de agrotóxicos, o Brasil está em 2º lugar no ranking. Em âmbito nacional, o emprego de agrotóxicos nos Estados do Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, São Paulo e Tocantins representam 70% (Brasil, ANVISA - Relatório de Atividades, 2008).
Segundo Maclean (2003), algumas pesquisas são realizadas com a manipulação genética em animais com propósitos alimentícios. Esta manipulação tem por objetivo transformar os genes do crescimento (tais como, hormônio de crescimento somatotropina, hormônio do fator de liberação, fator de crescimento insulínico, principalmente em bovinos). No caso de peixes, além dessas características, procura-se aumentar ainda a tolerância ao frio, resistência a doenças e esterilidade. Além disso, suínos, bovinos e caprinos geneticamente modificados têm sido criados com novas enzimas em seu epitélio intestinal para aumentar a eficiência na utilização de ração. Como exemplos, citam-se os animais que expressam a fitase9 para aumentar a absorção de fósforo ou enzimas que catalisam a síntese da cisteína (KLETER e KUIPER, 2002).
Conforme apontado por Dória (2008)10, existem atualmente alimentos
criados a partir da engenharia humana, que não são naturais. Por exemplo, a canola se imagina que é uma planta, estampada no rótulo de um óleo para fritura com baixo teor de trans. Mas na verdade se trata de uma mera sigla - CANadian
Oil Low Acid - de modo que dizer “óleo de canola” é mera cacofonia11. A planta da
qual ele se origina é a colza, usual na geração de um óleo industrial que foi responsável, no passado, por um episodio alimentar na Espanha.
É natural que os consumidores tenham dúvidas em relação às informações obtidas, já que não há referências quanto ao seu histórico de segurança ou formas de administrar possíveis riscos no consumo de alimentos.
Produzir e fornecer alimento seguro são fatores que desafiam os diversos agentes envolvidos na cadeia de alimentos. O recolhimento de produtos alimentares pela indústria, proveniente de contaminação tem se tornado uma
9A fitase (mio-inositol hexafosfato fosfohidrolase) está amplamente distribuída nos tecidos animais
e vegetais, em várias espécies de fungos e em algumas bactérias. Essa enzima hidrolisa o ácido fítico em inositol e fosfato inorgânico. Ao hidrolisar os resíduos de fosfato do ácido fítico diminui a sua forte afinidade por certos minerais.
10 Disponível em: <http://p.php.uol.com.br/tropico/html/textos/2968,1.shl>. Acesso em: 12maio2008. 11 Segundo o Dicionário Houaiss, cacofonia é repetição de sons (fonemas ou sílabas) considerada
pratica recorrente, seja esta causada por microorganismos patogênicos, parasitas, contaminantes, seja por materiais estranhos, ou qualquer outra causa. Bem como deve haver praticas que garantam o alimento seguro desde o campo.
Nesse sentido, o Estado é acionado para fiscalizar a cadeia agroalimentar de um modo global, para garantir que a sociedade (consumidor) irá adquirir um alimento com informações claras e seguras sobre o produto. Ao mesmo tempo, essa sociedade deseja ter uma variedade cada vez maior de produtos disponíveis a fim de que possa escolher o que consumir e que estes sejam saudáveis, tendo em vista que nos dias atuais as pessoas estão mais preocupadas com a saúde.
Diante das incertezas, a União Européia adotou o mecanismo da rastreabilidade (trazabilidad) para toda a cadeia alimentar como princípio básico da sua regulamentação da segurança dos alimentos. Entende que, com a adoção desse mecanismo haverá uma maior gestão no controle de qualidade e segurança dos alimentos produzidos.
Com o contínuo crescimento da população e a crescente necessidade da produção de alimentos, a segurança dos alimentos tem sido um desafio para todos os elos da cadeia produtiva de alimentos cada dia mais exigido pelo mercado. A exigência parte do mercado consumidor nacional e internacional, e com esta realidade, os produtores e beneficiadores de alimentos precisam se adequar às novas tecnologias e a sistemas de gestão para qualidade e segurança dos alimentos.
Uma das preocupações atuais com a segurança dos alimentos é com a ocorrência das “doenças transmitidas por alimento (DTA), de origem biológica, que tem aumentado de modo significativo mesmo em países desenvolvidos. Segundo relatos da OMC, grande parte das doenças de origem alimentar registrada nos países latino-americanos é causada pelo consumo de alimentos contaminados por microrganismos patogênicos; no Brasil, mais de 60% destas doenças são causadas por Salmonella SP Staphylococcus aureus, Clostridium perfringens,
Com a globalização do comércio de produtos alimentares, é importante que o Brasil consolide sua posição de grande produtor de alimentos e, para isso, precisa antecipar tendências e acompanhar as principais dinâmicas nas vertentes da inovação, a fim de garantir a capacidade de forma a incorporar de forma contínua e sustentada, os avanços da produção de alimentos. Mas para que isso ocorra, precisa adotar de forma rápida, mecanismos e estratégias para lidar com as incertezas geradas pela falta de informação no mercado cada vez mais competitivo, principalmente no quesito relacionado à segurança e inocuidade dos alimentos.
A QUALIDADE E A SEGURANÇA DO ALIMENTO
A preocupação com a segurança dos alimentos acompanha a evolução e trajetória da produção dos alimentos. O homem, na época remota, desenvolveu diversas inovações neste setor, tais como, o processo de defumação para conservar por mais tempo as carnes. Posteriormente, desenvolveu o processo de salgamento (que também se aplica a alguns produtos não cárneos), a fermentação, conserva em vinagre, entre outros. Mas foi com a Revolução Industrial e a urbanização que os problemas de segurança dos alimentos (food
safety) aumentaram; a demanda cresceu de forma abrupta e se deslocou do ritmo
de crescimento populacional, abriu espaço geográfico e temporal entre a produção e o consumo (ROBERTS et al, 1981). Os fatos relacionados à falta de segurança dos alimentos contribuíram para valorizar o “atributo à segurança do alimento”.
Conforme expõe Belik (2003 e 2004), a alimentação disponível para o consumo não pode estar submetida a qualquer tipo de contaminação, problemas de apodrecimento ou outros decorrentes de prazos de validade vencidos. Mas a qualidade do alimento não se limita aos atributos físicos, sendo recoberta de sociabilidade e diz respeito também à pessoa consumir o alimento de forma digna, segundo as normas de higiene.
Deve-se ainda salientar que um produto pode ter uma aparência ótima e de alta qualidade segundo todos os critérios de qualidade aparente, mas mesmo
assim apresentar sérios riscos à segurança; por exemplo, contaminação com organismos patogênicos não-detectáveis, produtos químicos tóxicos ou perigos físicos. Por outro lado, um produto de aparência insatisfatória pode ser perfeitamente seguro. Os produtos com defeitos de qualidade detectáveis com facilidade, a maioria aparentes, serão rejeitados pelo consumidor, ao passo que muitos defeitos ocultos, dos que oferecem risco real à segurança, não serão advertidos antecipadamente pelos consumidores.
Para melhor contextualizar o que é segurança dos alimentos, primeiramente é importante analisar o significado de “qualidade” e sua aplicação. Desnecessário dizer que qualidade tem significados diferentes, segundo o setor, ponto de vista, cultura, etc. O termo “qualidade” aplicado no setor agroalimentar é um conceito complexo o qual é definido com base na satisfação e nas preferências dos consumidores finais, e que na atualidade inclui também conceitos mais abrangentes como de segurança alimentar, sustentabilidade, meio ambiente, bem estar animal e valores nutricionais.
A Organização Internacional de Normalização (ISO)12 define qualidade como a capacidade de um produto ou serviço satisfazer as necessidades declaradas ou implícitas do consumidor através de suas propriedades ou características. Mediante a importância para o desenvolvimento da gestão da qualidade, as organizações (empresas, instituições, exportações agrícolas, etc.) estabeleceram processos contínuos para satisfazer os clientes com seus produtos ou serviços.
Para analisar o conceito de qualidade nos produtos alimentícios, são distinguidas as seguintes categorias (ABLAN et al, 2002):
• Segurança dos alimentos: a qualidade como resguardo de inocuidade, ou seja, é um alimento que se encontra livre de contaminação, que se supõe ser uma ameaça para a saúde. Os requisitos mínimos de
segurança para os produtos alimentícios são controlados pelas Administrações Públicas e de cumprimento obrigatório.
• Qualidade nutricional: é a qualidade que se refere aos atributos dos alimentos para satisfazer as necessidades do organismo humano em termos de energia e nutrientes. Este é um fator que tem adquirido grande relevância para o consumidor que é informado e que se preocupa com uma dieta saudável e equilibrada.
• Qualidade definida por atributos de valor: atributos estes que estão além dos atributos nutricionais ou de segurança de um alimento, e se diferenciam de acordo com suas características organolépticas e pela satisfação do ato de alimentar-se ligada a fatores socioculturais, ambientais, éticas, tradicionais, etc. São considerados elementos como a cor ou sabor dos alimentos (requisitos organolépticos de algumas denominações de origem como vinho ou azeite de oliva, na Comunidade Européia).
Ainda, a qualidade pode ser relacionada com a escolha compreensível e desejável realizada pelos consumidores. Assim, segundo Peri e Gaeta (1999), para que os fornecedores possam obter vantagem competitiva em razão da assimetria de informação, ele precisa se munir de instrumentos para convencer propositadamente o consumidor dos atributos de seus produtos.
Em face de tantas incertezas pode-se ter uma certeza: os padrões de exigência quanto à qualidade dos produtos alimentos vêm crescendo, e se materializam em garantias, tais como certificados confiáveis que ateste e garantam a existência de atributos de qualidade, regras mais rígidas, organizações mais ativas e atentas.
Segundo Andrigueto et al (2008):
O aperfeiçoamento dos mercados consumidores, a mudança de hábitos alimentares e a procura por alimentos seguros vêm pressionando os sistemas produtivos para atenderem às novas demandas, o que pode ser comprovado pelas seguintes atitudes: (i) movimento dos consumidores, principalmente europeus, na busca de frutas e hortaliças sadias e a
ausência de resíduos de agroquímicos perniciosos à saúde humana; (ii) cadeias de distribuidores e de supermercados europeus, normas do setor varejista europeu, representados pelo EUROPGAP (Euro-Retailer
Produce Working Group – EUREP for a Good Agriculture Pratices),
denominado atualmente de GLOBALGAP, que tem pressionado exportadores de frutas e hortaliças para o atendimento a regras de produção que levem em consideração: resíduos de agroquímicos, meio ambiente e condições de trabalho e higiene (p.25).
Diante disso, os produtores agropecuários e industriais começaram a adotar várias estratégias para demonstrar a qualidade de seus produtos para os consumidores. Admite-se que, se bem informados e esclarecidos, o consumidor poderá dispor de conhecimento para estabelecer um juízo próprio sobre o grau de qualidade do produto, tomar suas decisões de consumo com maior consciência e melhor adaptar sua cesta de alimentos às suas necessidades. Este ideal não parece corresponder à realidade e sem prejuízo da autonomia individual, as decisões de consumo parecem ser cada vez mais ditadas por “padrões” comportamentais que de alguma maneira definem “grupos de identidade”.
O consumidor a cada ato de compra passa a associar a qualidade do produto ao nome do fabricante ou do vendedor. Quanto maior é a reputação de uma marca de produto, maior é o prejuízo se a mesma não apresentar atributos de qualidade conquistada ao longo de muitos anos. Neste caso, o preço muitas vezes não importa, pois o consumidor paga a mais pela marca que já está bem estabelecida no mercado. Sadia, Perdigão, Danone, Nestlé, entre outros, são exemplos típicos de marcas reconhecidas e aceitas pelos consumidores com alto grau de aceitação pela sua qualidade endógena.
No entanto, existem atributos que, embora exigidos e compreensíveis para o consumidor, são difíceis de identificar. Por exemplo, além dos atributos perceptíveis de qualidade organoléptica (cor, sabor, cheiro, textura, maciez) de um corte de carne resfriada, o mercado requer informações detalhadas sobre alimentação e cuidados com cada animal desde seu nascimento ao seu abate e consumo (a exemplo de como ocorre na União Européia).
Mas nem todos os atributos podem ser avaliados pelos consumidores no momento da aquisição do produto. O nível de contaminação por microorganismos e/ou resíduos químicos, por exemplo, somente é determinado por meio de testes laboratoriais mais sofisticados. Nesse contexto, como o consumidor poderá avaliar o nível de segurança do alimento?
Para o controle da qualidade dos alimentos, a FAO - Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura13 - define alguns parâmetros a serem observados pela legislação e regulamentação por todas as autoridades nacionais e locais dos Estados Membros, com o fim de proteger o consumidor e garantir que todos os alimentos, durante a sua produção, manipulação, armazenamento, elaboração e distribuição, sejam inócuos, saudáveis e aptos para o consumo humano, e que cumpram os requisitos de inocuidade e qualidade, e estejam rotulados de maneira precisa e objetiva, de acordo com o disposto em lei.
Ainda, para o órgão, o sistema de controle dos alimentos deve-se configurar um marco institucional oficial, a nível nacional e sub-nacional, visando garantir a segurança e a qualidade dos alimentos fornecidos. Os elementos centrais do sistema integrado de controle dos alimentos são: gestão do controle dos alimentos; legislação, regulamentação ou normas alimentares; garantia da qualidade e boas práticas; serviços de laboratórios; informação, educação, comunicação e capacitação.
Segundo Pessanha & Wilkinson (2003), são distinguidos quatro conteúdos e campos políticas envolvidos no conceito de segurança alimentar, pois segundo os autores, para que cada um desses itens sejam superados, exige a implementação de conjuntos distintos de políticas públicas por parte dos governos: a) Garantia de produção e da oferta agrícola, relacionada ao problema da escassez da produção e da oferta de produtos alimentares (food
security);
