O regime das notificações da
Administração Eletrónica
- As garantias dos Administrados e o
exemplo prático da Autoridade Tributária
Vítor Manuel Rodrigues Teixeira dos Prazeres
MESTRADO EM DIREITO ADMINISTRATIVO
- 2017 –
2 RESUMO
Este trabalho tem por objetivo enquadrar o regime das notificações eletrónicas face ao Novo Código de Procedimento Administrativo e à Lei Tributária em geral. Com o intuito de contextualizar o objeto de estudo, começa-se por traçar uma panorâmica da Administração Eletrónica em Portugal face ao crescente grau de sofisticação. Perante o qual, a Administração Pública é obrigada a evoluir para uma administração pública eletrónica, onde tem de garantir celeridade, desburocratização e qualidade dos serviços prestados.
Inicialmente, analisa-se a evolução do regime das notificações eletrónicas, identificam-se os princípios basilares que norteiam o nosso ordenamento jurídico e por sua vez, enquadram-se com os novos princípios relativos à administração eletrónica, pretendendo assim, ir ao encontro da importância que os meios eletrónicos hoje assumem, tanto nas relações interadministrativas, como nas relações da Administração Pública com os Particulares.
Seguidamente, estuda-se, especificamente, o regime das notificações eletrónicas na nova lei administrativa, os problemas que se levantam e algumas soluções já encontradas pela Administração Tributária, principalmente nas suas relações com os contribuintes, tendo em especial atenção às garantias dos administrados. Pelo que, é feito um enquadramento histórico da evolução das notificações eletrónicas na Administração Fiscal, atento à extensa e profunda adaptação das suas disposições legais, designadamente na Lei Geral Tributária e no Código de Procedimento e de Processo Tributário. Para tal, foi necessário enquadrar temas como o serviço público de caixa postal eletrónica, morada única digital e o serviço público de notificações eletrónicas.
Por último, apresenta-se uma contextualização da jurisprudência, com algumas soluções já em uso nos Tribunais Tributários que ainda não se levantam na lei administrativa.
Em conclusão são enquadradas as mais recentes alterações legislativas no que diz respeito às notificações eletrónicas que se refletiram diretamente no direito tributário enquanto que, ao mesmo tempo, a lei administrativa, ainda está à procura de soluções para as alterações introduzidas em 2015.
3 PALAVRAS-CHAVE:
ADMINISTRAÇÃO ELETRÓNICA EM PORTUGAL; NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS; SERVIÇO PÚBLICO DE CAIXA POSTAL ELETRÓNICA; DOMICÍLIO FISCAL ELETRÓNICO; A MORADA ÚNICA DIGITAL E O SERVIÇO PÚBLICO DE NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS
4 SUMMARY
This work aims to frame the electronic notifications scheme in light of the New Code of Administrative Procedure and the general Tax Law. With the goal of contextualizing the studied object, we start by delineating an overview of the Electronic Administration in Portugal vis-à-vis the increasing levels of sophistication. As such, the Public Administration is forced to evolve to an electronic public administration where swiftness must be guaranteed alongside debureaucratization and the quality of the services provided.
Initially, we analyse the evolution of the electronic notifications scheme, identifying the basic principles that govern our legal framework which, in turn, fall in line with the new guiding principles regarding the electronic administration, thereby acknowledging the importance electronic means hold nowadays in inter-administrative dealings, as well as in dealings between the Public Administration and private individuals.
Hereinafter, we specifically study the electronic notifications scheme within the new administrative law, the problems therein and some solutions already identified by the Tax Administration, mainly in dealings with taxpayers, focusing especially on the guarantees of persons subject to administrative acts.
An historical context of the evolution of electronic notifications within the Tax Administration is further discussed, focussing on the long and profound adaptation of its legal provisions, mainly within the General Taxation Law and the Code of Tax Procedure and Proceedings. For this, it was necessary to contextualize such themes as the public electronic postal service, single digital address and the public electronic notifications service.
Lastly, there is a context analysis of the jurisprudence with some solutions already being applied in Fiscal Courts, which do not yet occur within administrative law.
The most recent legislative amendments regarding electronic notifications, which were directly mirrored in the tax law, while administrative law is still searching for solutions to the amendments enacted in 2015, will be contextualized in the conclusion.
5 KEYWORDS:
ELECTRONIC ADMINISTRATION IN PORTUGAL; ELECTRONIC NOTIFICATIONS; PUBLIC ELECTRONIC POSTAL SERVICE; ELECTRONIC TAX RESIDENCE; SINGLE DIGITAL ADDRESS AND THE PUBLIC ELECTRONIC NOTIFICATIONS SERVICE
6 AGRADECIMENTOS
Agradeço reconhecidamente:
- Ao Professor Doutor João Miranda, orientador deste trabalho, por acreditar em mim, que era possível terminar esta tese e pelo apoio demonstrado no momento crucial.
- O meu apreço incessante à minha esposa e ao meu bebé, que foram uma fonte de inspiração constante, não só pelo contributo que tiverem para a minha estabilidade emocional, mas também pela compreensão demonstrada na maratona final a que foi sujeito para que fosse possível concluir esta dissertação.
7 “Nenhum homem realmente produtivo pensa como se estivesse escrevendo uma dissertação.”
8 ÍNDICE
1. A ADMINISTRAÇÃO ELETRÓNICA EM PORTUGAL 1.1. O CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO ELETRÓNICA
1.2. A IMPLEMENTAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO ELETRÓNICA EM PORTUGAL NO ATUAL CPA
2. O REGIME DAS NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS NO CPA
2.1. O USO DOS MEIOS TECNOLÓGICOS NAS COMUNICAÇÕES ENTRE ADMINISTRAÇÃO E PARTICULARES
2.2. AS NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS
2.3. A (IMP)PERFEIÇÃO DAS NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS
3. AS NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS TRIBUTÁRIAS
3.1. ENQUADRAMENTO JURIDICO TRIBUTÁRIO DAS NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS TRIBUTÁRIAS
3.2. SERVIÇO PÚBLICO DE CAIXA POSTAL LECTRÓNICA
3.3. DA OBRIGATORIEDADE DAS NOTIFICAÇÔES ATRAVÉS DA CAIXA POSTAL ELETRÓNICA
3.4. DA OBRIGATORIEDADE DE ADESÃO AO SERVIÇO PÚBLICO DE CAIXA POSTAL ELETRÓNICA
3.5. A MORADA ÚNICA DIGITAL E O SERVIÇO PÚBLICO DE NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS
3.6. A APLICAÇÃO PELOS TRIBUNAIS
3.6.1. OS ALERTAS E EVENTOS OCORRIDOS NA CAIXA POSTAL ELETRÓNICA
3.6.2. O DOMICÍLIO FISCAL ELETRÓNICO
3.6.3. A CITAÇÃO PESSOAL POR TRANSMISSÃO ELETRÓNICA DE DADOS
4. CONCLUSÕES
9 1. A ADMINISTRAÇÃO ELETRÓNICA EM PORTUGAL
1.1. O CONCEITO DE ADMINISTRAÇÃO ELETRÓNICA
A Administração Pública Eletrónica1 e a sua necessária construção jurídica
são instrumentos de uma política pública reguladora, de um sistema de governação portador de valores, princípios que são orientados para a mobilização não só do Estado, como também das empresas e dos cidadãos em geral, tendo em vista objetivos de melhoria numa condição administrativa, social ou económica.
A Administração Pública Eletrónica caracteriza-se pela utilização de tecnologias de informação e comunicação para melhorar a eficiência e eficácia da gestão pública, de forma a que seja fomentada substantivamente, uma maior transparência do setor público, nomeadamente nas relações do cidadão com o Estado. No entanto, esta eficiência e eficácia da gestão pública, tem de acompanhar a evolução da sociedade digital em que nos encontramos inseridos, na qual, tudo acontece a uma velocidade vertiginosa, pelo que, quer os cidadãos, quer os
1 Governo eletrónico ou Administração Publica Eletrónica. Discute-se bastante os conceitos de “Governo Eletrónico” e “Administração Publica Eletrónica”, que resultam da mesma palavra em inglês (e-Government), mas que merece tradução mais adequada na nossa língua, sob pena de se confundirem os dois níveis institucionais. Contudo, embora muitos autores portugueses utilizem o anglicanismo, optamos por usar a expressão em Português. “De facto, o que se pretende englobar é mais do que o poder central, em especial o poder
politico. Desta forma, uma vez que se pretende incluir os serviços, regulação e demais órgãos da Administração Publica a designação Publica Eletrónica parece ser a mais adequada.” Assim,
ver Luís Borges Gouveia, Local E-Government - A Governação Digital na Autarquia, Sociedade Portuguesa de Inovação, 2004, 20.
“Em português deveria ser Administração Publica Eletrónica. A institucionalização do
conceito Governo Eletrónico, por parte de alguns governantes, linearmente importado e traduzido pelas multinacionais anglo-saxónicas, ao segmentarem os seus clientes por áreas de atividade, ignora que o Governo e a Administração Pública são entidades diferentes em qualquer país. Esquece-se que os Governos vão e a Administração Pública fica e que o processo de modernização e transformação do Estado deve assentar não apenas em estruturas de missão voláteis e limitadas no tempo, mas sobretudo deve garantir estruturas permanentes que assegurem a continuidade da execução das medidas de política que vão surgindo atrás umas das outras, sem necessidade de ruturas para a sociedade. Quando falamos em Administração Pública Eletrónica falamos de sistemas administrativos horizontais que se traduzem no fornecimento contínuo de serviços Eletrónicos aos cidadãos e às empresas, através da adequada partilha e reutilização da informação recolhida na sociedade. Quando falamos em Governo Eletrónico devemos querer nos referir (talvez) a um nível de acesso restrito aos Gabinetes dos Membros do Governo (assegurado por uma rede de comunicações distinta), permitindo nomeadamente o acesso a indicadores de gestão mais reservados, automação do processo decisório e legislativo e outro tipo de trabalho cooperativo e eletrónico no seio da governação.”
Ver, Luis Vidigal, A face oculta da Administração Púbica Eletrónica, - Uma abordagem
10 empresários e empresas, necessitam de uma Administração Pública forte, que para além de proporcionar serviços com uma maior qualidade, que estes sejam prestados de uma forma mais célere, com menor burocracia e simplificação de processos.2
Somos invadidos diariamente com procedimentos administrativos, com tratamento informático, que tem, inevitavelmente, repercussão na formação das decisões administrativas.3 Esta é a era dos sistemas inteligentes de informação e de
comunicação, através dos quais é feita uma gestão eletrónica de expedientes, através de portais eletrónicos, os quais incentivam à sua adesão, criando uma relação mais próxima e proativa entre a Administração e os particulares.
Face ao crescente grau de sofisticação, esta mudança passa pela introdução, entre outras medidas, de ferramentas avançadas na atividade administrativa,
2 O processo tecnológico vertiginoso tem contribuído não só para uma aproximação entre a administração pública e aqueles que com ele se relacionam como para uma evidente melhoria da eficiência, celeridade e simplificação dos procedimentos administrativos. Não só os meios tecnológicos (eletrónios e mecânicos) têm sido empregues para aliviar o fardo administrativo – designadamente, através da reestruturação das necessidades de recursos humanos -, como os mesmos implicaram uma profunda mudança no quotidiano dos funcionários e dos serviços públicos. A relação entre tecnologia e modernização administrativa surge, assim, como inegável. Ver Miguel Prata Roque, O Procedimento
Administrativo Eletrónico, in Cometários ao novo Código do Procedimento Administrativo,
2015 reimpressão, Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 274; Paulo Otero, Manuel de Direito Administrativo, Volume I, Almedina, Coimbra, 2013, 486-489; Aitor Cubo Contreras/Emilio Garcia Garcia, Evaluando la Administración Eletrónica: Medición de
servicios o de una politica publica?, in “Índice – Revista de Estadistica y Sociedad”, 55 (2013),
16; Luis Vidigal, A face oculta da Administração Púbica Eletrónica, - Uma abordagem sócio-técnica, in “Sistemas de Informação Organizacionais”, Edições Sílabo, Lisboa, 2015, 1-2; Álvaro Sánchez Bravo, La administración eletrónica en España, in “Imprenta”, 28 (2007), 92-93; Miguel Prata Roque, O Nascimento da Administração Eletrónica num Espaço Transnacional (Breves notas a propósito do Projeto de Revisão do Código de Procedimento Administrativo ),
in “e-Publica – Revista Eletrónica de Direito Publico”, 1 (2014), 4-5 e 10.
3 A importância do uso da informática no desempenho das funções administrativa está bem expressa numa sugestiva formulação de Vittorio Frosini, “(…) l’elaboratore
elettronico rappresneta una nuova figura di funzioario, dotato de uno zelo instancabile e privo di umane debolezze”, L’informatica e la pubblica amministrazione, in Rivoista trimestrale di
diritto pubblico, 1983, pág. 491, que nos elucida sobre a “natureza revolucionária” da designada automação administrativa, enquanto fator de uma crescente “desumanização” de alguns setores da função administrativa, e nos desafia a refletir sobre as suas consequências e sobre o impacto que a “administração através das maquinas” (expressão que dá titulo a uma monografia sob o tema, de Hans Peyter Bull, Verwaltung durch Maschinem, Köln,1964) pode ter na configuração jurídica de um instituto central do direito administrativo, originariamente concebido para exprimir uma decisão humana: o ato administrativo. Sobre este assunto ver, Pedro Gonçalves, O Ato Administrativo Informático (O Direito administrativo
português face à aplicação da informática na decisão administrativa), trabalho elaborado para
o Instituto Jurídico da Comunicação da Faculdade de Direito de Coimbra, inserido na coletânea sobre “Estudos de Direito da Comunicação” in Scientia Ivridica, Tomo XLVI – Números 256/267, pág. 47 e ss;
11 resultado das soluções tecnológicas já hoje existentes no domínio das infraestruturas da informação e da comunicação.
A Administração Pública, perante estas novas instâncias, teria obrigatoriamente de evoluir para uma Administração Pública Eletrónica, através da qual, tem de garantir celeridade, desburocratização e qualidade dos serviços prestados. Como refere Miguel Prata Roque, com o surgimento da internet, surge o “Estado Global”4 e através de uma Administração Eletrónica é possível trazer um
conjunto de alterações ao modelo Administrativo, nomeadamente no contacto estabelecido entre a Administração e os particulares, que iremos ver de seguida.5
1.2. A IMPLEMENTAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO ELETRÓNICA EM PORTUGAL E NO ATUAL CPA
O dever de boa administração, vem hoje associado à materialização da exigência de eficiência e eficácia, quer da atividade administrativa, quer da salvaguarda das garantias dos particulares. Para tal, como já vimos antes, foi necessário uma mudança radical no modo como os serviços públicos são prestados, deixando para traz uma máquina administrativa obsoleta, de forma a ser capaz de dar reposta às exigências das tecnologias de informação e de comunicação.
As alterações introduzidas no (Novo) Código do Procedimento Administrativo (CPA), foram, por um lado, face à desconformidade de alguns preceitos com alterações entretanto trazidas ao texto constitucional e ao direito ordinário, e por outro lado, face às novas exigências que foram colocadas à Administração Pública e ao exercício da função administrativa que por força da lei e do direito da União Europeia, impunham que essas exigências tivessem correspondência no texto do Código.
Neste sentido foram incluídos os novos princípios da responsabilidade (artigo 16.º), da administração aberta (artigo 17.º), da segurança de dados (artigo
4 Miguel Prata Roque, in “O Nascimento da Administração Eletrónica num Espaço
Transnacional”, número 1, 2014, 2.
5“(…) a referência aos antecedentes históricos (e geográficos) da descoberta da
internet, faço-o porque a transformação do procedimento administrativo num procedimento eletrónico, de comunicação e de decisão à distância, não só veio revolucionar as dinâmicas de contacto entre a administração pública e os particulares, como veio transformar o próprio
objeto da atividade administrativa.” Assim, ver Miguel Prata Roque, in “O Nascimento da
12 18.º), da cooperação leal da Administração Pública com a União Europeia (artigo 19.º), bem como os princípios relativos à administração eletrónica (artigo 14.º).6
A inovação respeitante à cooperação entre a Administração Pública portuguesa e à União Europeia, à semelhança do que dispõem as leis alemã e espanhola, dá cobertura à crescente participação da Administração Pública portuguesa no processo de decisão da União Europeia, bem como à participação de instituições e organismos da União Europeia em procedimentos administrativos nacionais.
Por sua vez, os princípios relativos à administração eletrónica pretende ir ao encontro da importância que os meios eletrónicos hoje assumem, tanto nas relações interadministrativas, como nas relações da Administração Pública com os particulares. No entanto, a sua introdução não é mais do que dar expressão a um conjunto de princípios já existentes, tanto na Constituição da República Portuguesa (CRP) como no (velho) Código de Procedimento Administrativo (CPA).7 Contudo, o
“dever utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade” deve ser em coadunação com as várias disposições existentes no CPA, quer respeitante à atividade da Administração Publica, quer às relações desta com os interessados.8 No entanto,
6 Começou por incluir-se no novo Código o princípio da boa administração, indo ao encontro ao que era sugerido pelo direito comparado, com essa ou outra designação, e a sugestões da doutrina. Integraram-se nesse princípio os princípios constitucionais da eficiência, da aproximação dos serviços das populações e da desburocratização.
7 Veja-se o n.º 1 do artigo 14.º quando se refere à “eficiência administrativa”, onde se reflete o princípio da boa administração, consagrado no artigo 5.º do CPA. Também no seu n.º 1, o princípio da Administração aberta, previsto no artigo 17.º do CPA, quando se refere a “transparência administrativa”. Ou o princípio da desburocratização e aproximação dos serviços das populações, contemplado no n.º 1 do artigo 267.º da CRP, na parte em que está em causa a proximidade dos interessados e o “dever” de facultar o recurso a meios eletrónicos na relação com os interessados. No seu n.º 2, ao prever que “Os meios eletrónicos
utilizados devem garantir a disponibilidade, o acesso, a integridade, a autenticidade, a confidencialidade, a conservação e a segurança da informação”, ou seja, o princípio da
proteção de dados, previsto no artigo 18.º do CPA. Ou mesmo o princípio da igualdade, conforme o artigo 13.º da CRP e artigo 6.º do CPA, no que respeita ao acesso aos serviços da Administração Publica, numa vertente de não descriminação, ou mesmo, na sua dimensão positiva, quando no seu n.º 6, favorece a utilização de meios eletrónicos.
8 Veja-se já a posição da jurisprudência quanto à utilização de meios eletrónicos nas relações com a Administração Pública, em aplicação do artigo 14,º do NCPA, “Refira-se que do
facto de a requerente expor as suas pretensões por correio eletrónico, não lhe pode resultar qualquer desvalor. Desde logo porque tal resulta do artigo 14° do CPA revisto, que expressamente afasta a possibilidade de o uso demeioseletrónicospoder implicar restrições ou descriminações para os que se relacionem com a Administração por meiosnão eletrónicos. (...) Assim, (e na falta de elementos que deveriam compor o processo administrativo) há que apreciar a conduta da requerente à luz daquilo que foi exteriorizando na correspondência trocada, eletrónica e por correio., para daí se inferir se efetivamente foi ou não violado o princípio da boa -fé, e quais as consequências que daí podem decorrer.” Acórdão do Tribunal
13 cabe à Administração Pública disponibilizar esses meios eletrónicos, de forma que todos os destinatários os possam usar.9 Mais, sempre que na instrução do
procedimento se utilizem meios eletrónicos, os interessados têm direito a obter os instrumentos necessários à comunicação por via eletrónica com os serviços da administração, designadamente nome de utilizador e palavra-passe para acesso a plataformas eletrónicas simples e, quando legalmente previsto, conta de correio eletrónico e assinatura digital certificada. 10
Contudo a Administração Eletrónica não constituí uma novidade introduzida pelo Código de Procedimento Administrativo de 2015. Antes da aprovação do novo Código do Procedimento Administrativo (NCPA)11 pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7
de janeiro, no ordenamento jurídico português já existia um conjunto de disposições dispersas relativas ao recurso a meios eletrónicos no exercício da atividade administrativa.
Já na década de 90, o Governo de então, reconhecia no seu Programa de Governo, que o resultado global da economia e do desenvolvimento social dependiam, em grande parte, da interligação, complementaridade e cooperação entre setores público, privado e social. 12
Central Administrativo Sul, de 02 de fevereiro de 2017, processo n.º 71/16.8BEPDL, disponível em http://www.dgsi.pt.
9 Veja-se o n.º 4 do artigo 14.º do CPA, ao referir que “Os serviços administrativos
devem disponibilizar meios eletrónicos de relacionamento com a Administração Pública e divulgá-los de forma adequada, de modo a que os interessados os possam utilizar no exercício dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, designadamente para formular as suas pretensões, obter e prestar informações, realizar consultas, apresentar alegações, efetuar pagamentos e impugnar atos administrativos.”
10 Conforme artigo 61.º, n.º 4, alínea b) do NCPA. Contudo, já antes da entrada em vigor do NCPA, a administração pública aceitava manter e até promover o contacto automatizado com os particulares, através da utilização de correio eletrónico ou a através da inscrição numa plataforma eletrónica, onde era já atribuída um username (nome de utilizador) e uma password (palavara-passe), sem que houvesse qualquer exigência de assinatura digital certificada, desde que, o email fizesse parte do processo como sendo de pertença do interessado. Assim ver Miguel Prata Roque, Comentários ao projeto de revisão do
Código do Procedimento Administrativo – Mais um passo a caminho de uma administração globalizada e tecnológica?, in «Direito & Política», 4 (2013), pp. 167-168.
11 No uso da autorização legislativa concedida pela Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, o
Código do Procedimento Administrativo foi aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, tendo sido revisto pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro. Desde 1996, nunca mais foi objeto de revisão.
12 “O Governo vindo a desenvolver um esforço permanente de reforço das relações
entre a Administração e a sociedade, aprofundando a cultura do serviço público, orientada para os cidadãos e para uma eficaz gestão pública que se paute pela eficácia, eficiência e qualidade da Administração. Criar um modelo de Administração Pública ao serviço do desenvolvimento harmonioso do País, das necessidades da sociedade em geral e dos cidadãos e agentes económicos em particular tem sido uma das preocupações permanentes da modernização
14 Veja-se o exemplo do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril,13 que define os
princípios gerais de ação a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração Pública na sua atuação face ao cidadão, o qual reúne de uma forma sistematizada as normas vigentes no contexto da modernização administrativa.14
Este diploma além de acolher um conjunto de disposições legais inovadoras, sistematiza um conjunto de áreas fundamentais na relação cidadão-Administração, tão vastas e variadas como são o acolhimento e atendimento ao público, a comunicação administrativa, a simplificação de procedimentos, a audição dos utentes, os sistemas de informação para a gestão e a divulgação de informação administrativa.
Ou seja, com a aprovação do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril, que definiu os princípios gerais de ação a que devem obedecer os serviços e organismos da Administração Pública na sua atuação face ao cidadão, reuniu de uma forma sistematizada as normas vigentes no contexto da modernização administrativa, através do qual foi dado um passo decisivo na consolidação das políticas públicas de modernização da Administração Pública e, em particular, dos seus serviços de atendimento ao público.15
administrativa, que se vem consubstanciando pela aproximação da Administração aos utentes, pela prestação de melhores serviços, pela desburocratização de procedimentos e pelo aumento de qualidade da gestão e funcionamento do aparelho administrativo do Estado.” Assim, ver o
Programa do XIV Governo constitucional - 1999-2002, disponível em
http://www.portugal.gov.pt
13 Com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.º 29/2000, de 13 de março,
n.º 72-A/2010, de 18 de junho, n.º 73/2014, de 13 de maio, n.º 58/2016, de 29 de agosto e por fim o n.º 74/2017, de 21 de junho.
14 As exigências das sociedades modernas e a afirmação de novos valores sociais têm conduzido, um pouco por todo o mundo, ao aprofundamento da complexidade das funções do Estado e à correspondente preocupação de defesa dos direitos dos cidadãos e respeito pelas suas necessidades face à Administração Pública. A resposta pronta, correta e com qualidade, que efetive direitos e viabilize iniciativas, não se compadece com processos e métodos de trabalho anacrónicos e burocráticos, pouco próprios das modernas sociedades democráticas, que devem superar conflitos de valores da tradicional cultura administrativa, face às imposições dos atuais ritmos de vida e às aspirações cada vez mais exigentes do cidadão, cliente do serviço público. A dispersão das medidas e diplomas legais que têm vindo a ser publicados de há 20 anos a esta parte, em matéria de modernização administrativa, impõe ao Governo a decisão de racionalizar, sistematizar e inovar, num único diploma, as normas de âmbito geral aplicáveis à Administração Pública e aos seus agentes, por forma a facilitar o acesso às mesmas por parte dos seus destinatários e a torná-las mais conhecidas e transparentes ao cidadão, cliente do serviço público. Assim, o preâmbulo do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril que aprova as Medidas de Modernização Administrativa.
15 Em particular, importa adequar o modo de funcionamento da Administração Pública a um paradigma de prestação digital de serviços públicos, o qual vem sendo aprofundado pelo presente Governo, designadamente através de um conjunto considerável de diplomas que alargam o número de serviços disponíveis no «balcão único eletrónico dos serviços», que se assume como ponto único de contacto entre os cidadãos ou demais agentes
15 Este marco, na modernização da administração pública, não foi mais do que acompanhar o rápido desenvolvimento das tecnologias de informação e comunicação, assim como pela idêntica mudança dos paradigmas do relacionamento interpessoal, comercial e administrativo nas sociedades contemporâneas.
Este ritmo de transformação da realidade social e económica, na qual se insere e atua a Administração Pública também necessitava de uma urgente transformação, a par do ritmo igualmente acelerado da evolução tecnológica, pelo que, exigia, dos então governantes, uma atuação célere de forma a impulsionar alterações legislativas de carácter sistemático, como o foi o caso do Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril.16
Deste modo, procede-se à consolidação nas políticas públicas dos vários governos em matéria de modernização e simplificação administrativas, atualizando os instrumentos previstos para esse efeito no então inovador Decreto-Lei n.º 135/99, de 22 de abril, com as alterações introduzidas pelos Decretos-Lei n.º 29/2000, de 13 de março, n.º 72-A/2010, de 18 de junho, n.º 73/2014, de 13 de maio, n.º 58/2016, de 29 de agosto e por fim o n.º 74/2017, de 21 de junho.
Veja-se também o Decreto-Lei n.º 74/2014, de 13 de maio, que veio estabelecer as regras da prestação digital de serviços públicos, consagrando o atendimento digital assistido como seu complemento indispensável, definindo o modo de concentração de serviços públicos em Lojas do Cidadão. O denominado, Espaços do Cidadão, que veio garantir que a prestação digital de serviços públicos não implica a exclusão de quem não saiba ou não possa utilizar os serviços públicos disponibilizados online, foi garantida assim, a criação de uma rede nacional de serviços de atendimento digital assistido, designada por Rede Espaços do Cidadão, coordenada ela Agência para a Modernização Administrativa, I.P.17
económicos e a Administração Pública, exigido, em larga medida, para dar cumprimento à Diretiva n.º 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno. Assim, ver o Programa do XIX Governo constitucional, disponível em http://www.portugal.gov.pt
16 A modernização e simplificação administrativas correspondem, aliás, a um desígnio político plenamente assumido pelo XIX Governo constitucional, que o inscreveu nas Grandes Opções do Plano para 2014, mas também na Agenda Portugal Digital, aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 112/2012, de 31 de dezembro, e ainda no Plano Global Estratégico de Racionalização e Redução de Custos com as Tecnologias de Informação e Comunicação na Administração Pública, que foi aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 12/2012, de 7 de fevereiro.
17 Os objetivos eram aumentar a literacia digital (feito de forma simples através de um segundo ecrã); facilitar o acesso à Administração Pública; promover a utilização do canal
16 Nesta senda, uma das grandes medidas, no âmbito da implementação da administração eletrónica, que não podemos deixar de fazer uma breve análise é o Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de julho, estabelece os princípios e as regras necessárias para simplificar o livre acesso e exercício das atividades de serviços e transpõe a Diretiva n.º 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro, relativa ao balcão único eletrónico. Com a criação deste, em reposta ao princípio da desburocratização, conforme o artigo 62.º do CPA, e face ao contexto europeu em que estamos inseridos, passa a ser disponibilizada toda a informação necessária para o desenvolvimento da atividade em Portugal, bem como a informação relevante para os destinatários dos serviços. Ou seja, a partir de um único portal passa a ser possível, para qualquer pessoa ou empresa que pretenda prestar serviços em território nacional, saber quais os requisitos que tem de cumprir para o exercício da sua atividade e quais os atos e permissões administrativas de que necessita.18
Também o Código dos Contratos Públicos (CPP),19 veio introduzir novas
exigências, face à forma como se deve pautar a apresentação das propostas, no âmbito de procedimentos pré-contratuais, sob a égide do regime aprovado pelo
população residente em zonas periféricas; complementar a rede de atendimento presencial. Ver, Agência para a Modernização Administrativa (AMA), Espaços do Cidadão, em www.ama.gov.pt.
18 A simplificação e a desburocratização são conseguidas através de vários mecanismos que visam facilitar a vida às pessoas e às empresas prestadoras de serviços. O balcão único dos serviços vem permitir que os procedimentos e as formalidades necessárias sejam tramitados eletrónicamente, de um modo simples e célere. Vem disponibilizar também informação relevante para os destinatários dos serviços, para além de permitir a apresentação de reclamações ou de pedidos de informação específica. São limitados os casos em que é possível exigir-se uma licença ou autorização para a prestação de serviços em território nacional. Desta forma, as licenças ou as autorizações que correspondem a procedimentos administrativos mais complexos e demorados passam agora a ser exigidas apenas em situações excecionais, em que imperiosas razões de interesse público assim o justifiquem. A agilização dos procedimentos é acompanhada do necessário reforço dos meios e modos de fiscalização. A simplificação introduzida tem, assim, no seu reverso, por um lado, a responsabilização dos agentes económicos e, por outro lado, o reforço da fiscalização. São eliminadas formalidades consideradas desnecessárias, como, por exemplo, a necessidade de obter certos pareceres prévios ou de realizar vistorias, no âmbito dos procedimentos administrativos. Finalmente, é reconhecida a liberdade de prestação de serviços e de estabelecimento de qualquer pessoa ou empresa da União Europeia no território nacional. Com esta medida, é aprofundado o processo de integração europeia e de consolidação do mercado único. Com estas medidas, para além da competitividade do mercado dos serviços, garante-se ainda aos consumidores uma maior transparência e informação, proporcionando-lhes uma oferta mais ampla, diversificada e de qualidade superior, a preços mais reduzidos. Assim, ver o preâmbulo que transpôs a Diretiva n.º 2006/123/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro.
19 A alínea c), do n.º 1, do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, revogou todo o Capitulo III, da Parte IV do Código do Procedimento Administrativo, ou seja, todas as disposições relativas a contratos administrativos,
17 Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, que aprova o Código dos Contratos Públicos (CCP). Veja-se o artigo 62.º do referido diploma, sob epígrafe, “Modo de apresentação das propostas”, o qual define que “Os documentos que constituem a proposta são apresentados diretamente em plataforma eletrónica utilizada pela entidade adjudicante, através de meio de transmissão escrita e eletrónica de dados, sem prejuízo do disposto na alínea g) do n.º 1 do artigo 115.º. (…) A receção das propostas é registada com referência às respetivas data e hora, sendo entregue aos concorrentes um recibo eletrónico comprovativo dessa receção.
Além do supra transcrito artigo 62.º do CCP, releva o disposto na alínea l), do n.º 2 do artigo 146.º do mesmo Código, que o júri deve propor, fundamentadamente, a exclusão das propostas, “que não observem as formalidades do modo de apresentação das propostas fixadas nos termos do disposto no artigo 62º”.
Tais preceitos assumiram a opção feita pelo legislador do CCP pela desmaterialização dos procedimentos pré-contratuais ou por outra, a opção pela contratação pública eletrónica, baseada na utilização de tecnologias, designadamente, pela utilização de plataformas eletrónicas por parte de todos intervenientes dos procedimentos. Para tanto, foi definido o respetivo regime jurídico, isto é, um conjunto de regras, requisitos e condições quanto à utilização e funcionamento das plataformas eletrónicas, com relevo, quanto ao modo de apresentação e receção das propostas.20
20 Em cumprimento do disposto no n.º 4 do artigo 62.º do CCP, veio o Decreto-Lei n.º 143-A/2008, de 25 de julho, estabelecer os termos a que deve obedecer a apresentação e receção de propostas, candidaturas e soluções no âmbito do CCP, ou seja, segundo a letra do seu artigo 1.º, “os princípios e regras gerais a que devem obedecer as comunicações, trocas e
arquivo de dados e informações, previstos no Código dos Contratos Públicos, aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro, em particular, a disponibilização das peças do procedimento, bem como o envio e receção dos documentos que constituem as candidaturas, as propostas e as soluções”. Para isso estipula-se nos n.ºs 1 e 2 do artigo 2.º do Decreto-Lei n.º
143-A/2008 que, “As comunicações, trocas e arquivo de dados e informações previstos no
Código dos Contratos Públicos processam-se através de plataformas eletrónicas que obedecem aos princípios e regras definidos no presente decreto-lei, bem como às especificações técnicas a regulamentar através da portaria referida nos n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro. (…) As plataformas eletrónicas são meios eletrónicos compostos por um conjunto de meios, serviços e aplicações informáticos necessários ao funcionamento dos procedimentoseletrónicos prévios à adjudicação de um contrato público, constituindo as infraestruturas sobre as quais se desenrolam os procedimentos de formação daqueles contratos.” Como claramente assumido no respetivo preâmbulo do Decreto-Lei n.º
143-A/2008, de 25 de julho, o legislador nacional foi “mais longe do que o estabelecido a nível
comunitário”, por se prever a desmaterialização integral dos procedimentos relativos à
formação e celebração dos novos contratos públicos. Os documentos passam, assim, a ter um formato eletrónico e são transmitidos por essa via, prevendo-se quanto ao que ora releva, em relação à assinatura eletrónica da proposta, que as “propostas, candidaturas e soluções devem
18 Aqui chegados, depois de uma breve referência a algumas das disposições dispersas relativas ao recurso a meios eletrónicos no exercício da atividade administrativa no nosso ordenamento jurídico português, podemos dizer que o novo CPA, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 4/2015, de 7 de janeiro, mantém muitas opções fundamentais previstas no diploma original de 199121, contudo este vem introduzir
alterações de significativo relevo, tais como a nova figura de responsável pela direção do procedimento, ou institutos como as conferências procedimentais e o auxílio administrativo, bem como as novidades no regime da invalidade, revogação e execução do ato administrativo, assim como no capitulo dos procedimentos administrativos de segundo grau.
Embora este mantenha a estrutura formal do seu antecessor, o NCPA, vem incorporar, alterações, aditamentos, supressões ou simples ajustes ao diploma
ser autenticadas através de assinaturas eletrónicas cujo nível de segurança exigido, salvo razão justificada, deve corresponder ao nível mais elevado que, em termos tecnológicos, se encontre generalizadamente disponível à data da sua imposição” (cfr. n.º 1 do artigo 11.º do Decreto-Lei
n.º 143-A/2008, de 25 de julho, sob epigrafe “Assinaturas eletrónicas”). Segundo o disposto nos nºs. 2 e 3 desse artigo 11.º, “Para efeitos do disposto no número anterior, o nível de
segurança exigido corresponde àquele que se encontra definido na portaria a que se referem os n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto -Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro.” (nº 2) e “No caso de entidades que devam utilizar assinaturas eletrónicas emitidas por entidades certificadoras integradas no Sistema de Certificação Eletrónica do Estado, o nível de segurança exigido é o que consta do Decreto-Lei n.º 116 -A/2006, de 16 de junho.” (nº 3).
Veja-se também o que estipula o artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 143-A/2008, sobre a “Data e hora de apresentação da proposta, candidatura ou solução”, e os n.ºs 2 e 3 do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, relativo ao “Portal dos contratos públicos e
plataformas eletrónicas utilizadas pelas entidades adjudicantes”, o qual, estão prevista a
definição dos requisitos, as condições da utilização e regras de funcionamento das plataformas eletrónicas pelas entidades adjudicantes, as obrigações a que as mesmas se encontram sujeitas e as condições de interligação com o portal único da internet, concretizados pelas Portarias nºs. 701-F/2008 e 701-G/2008, ambas de 29 de julho.
Nesta senda, o n.º 1 do artigo 7.º do Decreto-Lei. n.º 290-D/99, de 02 de agosto, alterado pelos Decretos-Leis nº 62/2003, de 03 de março, n.º 165/2004, de 07 de junho, n.º 116-A/2006, de 16 de junho e n.º 88/2009, de 09 de março, regula a validade, eficácia e valor probatório dos documentos eletrónicos, assim como o regime da criação, constituição e atribuição das assinaturas eletrónicas, “A aposição de uma assinatura eletrónica qualificada a
um documento eletrónico equivale à assinatura autógrafa dos documentos com forma escrita sobre suporte de papel (…)”. O seu artigo 2.º vem definir o que se deve entender
por assinatura eletrónica, assinatura eletrónica avançada e assinatura qualificada. Nos termos do n.º 4 desse artigo 7.º, “A aposição de assinatura eletrónica qualificada que conste de
certificado que esteja revogado, caduco ou suspenso na data da aposição ou não respeite as condições dele constantes equivale à falta de assinatura.”.
21 O CPA de 1991, aprovado em anexo do Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de novembro, sofreu alterações em 1996, pelo Decreto-Lei n.º 6/96, de 31 de janeiro e, no ano de 2008 em consequência da aprovação do Código dos Contratos Públicos, conforme alínea c), do n.º 1, do artigo 14.º do Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, através da qual se revogou todo o Capitulo III, da Parte IV do Código, ou seja, todas as disposições relativas a contratos administrativos.
19 original de 1991. Contudo, não nos podemos esquecer que em mais de 20 anos de vigência, para além das alterações legislativas introduzidas em 1996 e 2008, este só foi alvo de mais duas alterações de inconstitucionalidade, com força obrigatória geral, por parte do Tribunal Constitucional.22 Pelo que, apesar do seu reconhecimento pela
doutrina especializada, existia na comunidade jurídica o anseio de que o mesmo deveria sofrer alterações, de forma que, fosse incorporado neste, as alterações trazidas por nova doutrina e pela jurisprudência, que à data da sua publicação original não se poderia alcançar. Tal anseio, após um primeiro projeto de 2013, foi alcançado em 2014, quando a Assembleia da Republica aprovou uma lei de autorização, a Lei n.º 42/2014, de 11 de julho, destinada à aprovação de um novo CPA.
Face a este novo CPA, com importantes introduções e alterações ao nível da Administração eletrónica e face a mais alguma legislação que aborda o regime das notificações, iremos de seguida centrar o nosso breve estudo no regime das notificações eletrónicas à luz do NCPA.
2. O REGIME DAS NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS NO CPA
2.1. O USO DOS MEIOS TECNOLÓGICOS NAS COMUNICAÇÕES ENTRE ADMINISTRAÇÃO E PARTICULARES
Como já vimos no ponto anterior, antes da entrada em vigor do novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), já eram utilizados outros meios tecnológicos para o estabelecimento de comunicações administrativas.23 O agora revogado artigo
70.º, na alínea c), do seu n.º 1, já acolhia que as notificações podiam ser feitas por telegrama, telefone, telex ou telefax, se a urgência do caso recomendasse o uso de tais meios. Ou seja, na sua redação originária, já era possível a utilização de meios
22 O n.º 1 do artigo 53,º, por violação do artigo 56.º da CRP, na parte em que negava às associações sindicais legitimidade procedimental, pelo Acórdão n.º 118/97, de 19 de fevereiro e a alínea a), do n.º 1, do artigo 70.º, quando interpretada no sentido de que existindo distribuição domiciliária na localidade de residência do notificado, seria suficiente o envio de carta, por via postal simples, para notificação da decisão de cancelamento do apoio judiciário, conforme o Acórdão 363/2013 de 1 de outubro.
23Para maior desenvolvimento ver Miguel Prata Roque, Comentários ao projeto de
revisão do Código do Procedimento Administrativo – Mais um passo a caminho de uma administração globalizada e tecnológica?, in «Direito & Política», 4 (2013), pp. 167-168.
20 tecnológicos, contudo, estes estavam sujeitos à condição “se a urgência do caso recomendar o uso de tais meios.”
De ora diante, a lei procedimental administrativa deixa cair o requisito da urgência, pelo que, o recurso a meios tecnológicos pode ser efetuado como uma normal tramitação do procedimento administrativo, porém, exige o consentimento dos interessados, ou seja, o novo código abre a porta para que o procedimento possa assentar num contacto digital e à distância entre os seus sujeitos, mas à cautela, torna o uso dos meios eletrónicos como meramente facultativo, mediante consentimento dos particulares, como iremos ver mais adiante.24
Contudo, importa diferenciar que meios eletrónicos não se delimitam ao usual correio eletrónico, pelo que, pode a administração usar outros meios, a título de exemplo, as vulgares “SMS”, como acontece com a Administração Tributária, no caso dos contribuintes com número de telemóvel associado. Dai no artigo 63.º do CPA, haver a referência ao correio eletrónico, conforme o seu n.º 1 e aos meios eletrónicos no seu n.º 2.
Face ao mencionado “dever” de utilizar meios eletrónicos no desempenho da sua atividade, previsto no n.º 1 do artigo 14.º do NCPA, podemos então afirmar que, deve ser em coadunação com as várias disposições existentes na lei procedimental administrativa, quer respeitante à atividade da Administração Publica, quer às relações desta com os interessados, atento que, a utilização de meios eletrónicos no exercício da sua atividade, dirige-se, designadamente, à sua utilização preferencial na instrução de procedimentos, conforme estatui o artigo 61.º do CPA.
24Sobre este assunto ver Miguel Prata Roque, o qual, defende na sua publicação que
“É duvidoso se estas normas se bastam com um “consentimento tácito” ou se antes exigem um
“consentimento expresso”. A redação literal aponta no sentido de que haja uma indicação expressa, pelo particular, do “seu número de telefax” ou da sua “identificação da caixa postal eletrónica”, logo no momento da primeira intervenção procedimental. Porém, pode vir a suceder que o particular – mesmo sem ter procedido a essa indicação expressa –, apresente requerimentos ou documentos diversos, por via de “telefax” ou de “correio eletrónico” [108º, n.º 1, al. c)]. Sempre que seja possível detetar, a partir da análise da tramitação procedimental, uma “habitualidade de uso de meios eletrónicos”, talvez não fosse de excluir a constatação de que subsiste um “consentimento tácito”, à luz do “princípio da tutela da confiança” inspirada na administração pública. Para evitar dúvidas interpretativas futuras, conviria precisar que também pode haver “consentimento tácito”, sempre que o particular tenha mantido contactos regulares com a administração, durante o procedimento, através de meios eletrónicos ou de telefax. De outro modo, caso não se adote esta explicitação normativa, a invocação da ilegalidade da notificação efetuada por meios eletrónicos pode ainda consubstanciar uma
violação do “princípio da boa-fé” e do “princípio da colaboração”. In, O Nascimento da
Administração Eletrónica num Espaço Transnacional (Breves notas a propósito do Projeto de
Revisão do Código de Procedimento Administrativo), in “e-Publica – Revista Eletrónica de Direito Publico”, 1 (2014), 8.
21 No entanto, cabe à Administração pública disponibilizar esses meios eletrónicos, de forma que todos os destinatários os possam usar.25 Mais, sempre que
na instrução do procedimento se utilizem meios eletrónicos, os interessados têm direito a obter os instrumentos necessários à comunicação por via eletrónica com os serviços da administração, designadamente, nome de utilizador e palavra-passe para acesso a plataformas eletrónicas simples e, quando legalmente previsto, conta de correio eletrónico e assinatura digital certificada. 26
Na verdade, esta disposição consagra o principio da igualdade previsto no n.º 5 do artigo 14,º do CPA, no qual, os interessados têm direito à igualdade no acesso aos serviços da administração, não podendo, em caso algum, o uso de meios eletrónicos implicar restrições ou discriminações não previstas para os que se relacionem com a Administração por meios não eletrónicos. Desta forma a administração poderá garantir o princípio da igualdade, não apenas permitindo o recurso a meios manuais, mas também disponibilizando os meios eletrónicos adequados. 27 O legislador criou
um novo ónus que recai sobre a administração, que implica, por parte desta, o
25 Veja-se o n.º 4 do artigo 14.º do CPA, ao referir que “Os serviços administrativos
devem disponibilizar meios eletrónicos de relacionamento com a Administração Pública e divulgá-los de forma adequada, de modo a que os interessados os possam utilizar no exercício dos seus direitos e interesses legalmente protegidos, designadamente para formular as suas pretensões, obter e prestar informações, realizar consultas, apresentar alegações, efetuar pagamentos e impugnar atos administrativos.”
26 Conforme artigo 61.º, n.º 4, alínea b) do NCPA. Contudo, já antes da entrada em vigor do NCPA, a administração pública aceitava manter e até promover o contacto automatizado com os particulares, através da utilização de correio eletrónico ou a através da inscrição numa plataforma eletrónica, onde era já atribuída um username (nome de utilizador) e uma password (palavara-passe), sem que houvesse qualquer exigência de assinatura digital certificada, desde que, o email fizesse parte do processo como sendo de pertença do interessado. Assim ver Miguel Prata Roque, Comentários ao projeto de revisão do
Código do Procedimento Administrativo – Mais um passo a caminho de uma administração globalizada e tecnológica?, in «Direito & Política», 4 (2013), pp. 167-168.
27 Veja-se a título de exemplo a relação entre os contribuintes singulares e a Administração Tributária e Aduaneira (AT) aquando da entrega da declaração de rendimentos, regulada nos artigos 60.º e 61.º, ambos do Código do Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Singulares (CIRS). No prazo estabelecido para entrega da declaração de rendimentos, prevista no n.º 1 do artigo 57.º do CIRS, face à redação dada pelo Decreto-Lei n.º 198/2001, de 3 de julho, o contribuinte tinha à sua disposição dois prazos para entrega da declaração: um em suporte em papel e outro para a transmissão eletrónica de dados. Com a redação da Lei n.º 42/2016, de 28 de dezembro, o prazo para entrega da declaração passou a ser único, ou seja, a declaração passou a ser entregue de 1 de abril a 31 de maio, sem referência à sua entrega através do suporte em papel, contudo, de forma a garantir o principio da igualdade, as declarações e demais documentos podem ser entregues em qualquer serviço de finanças ou nos locais que vierem a ser fixados ou, ainda, ser remetidos pelo correio para o serviço de finanças ou direção de finanças da área do domicílio fiscal do sujeito passivo, podendo ainda ser efetuado através dos meios disponibilizados no sistema de transmissão eletrónica de dados, para o efeito autorizado (Conforme artigo 61.º do CIRS).
22 disponibilizar de meios eletrónicos ao interessado, quer para aceder ou prestar informações, quer para efetuar alegações relacionadas com as sua pretensões, quer para impugnar decisões administrativas ou ainda para proceder a pagamentos.
A título de exemplo, veja-se as notificações eletrónicas efetuadas através do CITIUS, aplicação de gestão processual nos Tribunais Judiciais de Portugal e os problemas que se levantam, nomeadamente no caso em que o Tribunal através de despacho judicial, convidou a parte a apresentar a sua contestação via Citius, tendo sido notificada eletronicamente a Advogada diferente daquela que subscrevera o correspondente articulado entregue na secretaria judicial ou remetido por correio, embora indicadas ambas na procuração forense junta aos autos. Neste caso, o Tribunal da Relação de Lisboa, decidiu que não pode, razoavelmente, defender-se que caiba à secretaria “escolher”, de forma aleatória e a seu critério, qual dos mandatários constituídos pela parte, através de procuração conjunta apresentada, a quem deverá passar a dirigir as notificações eletrónicas no âmbito do processo. Quando através da subscrição da peça ou peças processuais apresentadas, deverá concluir quem está, de facto, encarregado de acompanhar a causa, devendo dirigir ao mesmo, em primeira linha, as notificações pertinentes. Tal entendimento é reforçado pelo facto do advogado subscritor das peças processuais dever estar registado na plataforma Citius o que não se imporá aos restantes que não tenham concreta intervenção nesse ou noutros processos judiciais em curso.28
Neste seguimento, a administração não se pode ficar só pelo disponibilizar de novos meios tecnológicos adequados, terá que disponibilizar, também, apoio efetivo ao cidadão para o exercício dos seus direitos, de forma a que estes não fiquem frustrados com esta alteração radical na relação com a administração pública. Com a entrada dos recursos tecnológicos nas relações entre a administração e os cidadãos, terá que haver sempre por parte da administração a necessária observância dos deveres de informação na área informativa, ou em qualquer outro formato de comunicação, de forma que esta mudança não venha criar uma litigância maior entre ambos.
Neste sentindo veja-se, a titulo de exemplo, a posição da Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo (STA), já no ano de 2009, quanto à entrega da declaração de rendimentos do imposto sobre as pessoas singulares, regulado no
28Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa n.º 315/14.0TVLSB.L1-7, de
23 artigo 61.º do Código do Imposto sobre o Rendimentos das Pessoas Coletivas, o qual entendeu que a expressão “entregar” utilizada no artigo 61.º do CIRS há de ser entendida na sua vertente jurídica, isto é, que o ato material da receção não é relevante, considerando-se satisfeito o ónus real com a respetiva remessa. No douto Acórdão, não tendo sido provada a hora em que o contribuinte digitalizou a declaração de IRS, suscitou-se a dúvida quanto ao tempo da digitalização e da submissão à validação do sistema eletrónico, pelo que, decidiu in casu que havia de ser valorada no sentido mais favorável ao arguido, como corolário lógico do princípio “in dubio pro reo”. Ou seja, concluiu que, se a Administração Tributária pretende que todos os atos processuais se processem através de correio eletrónico, de acordo, aliás, com o sentido da lei, é patente que tem, também, que suportar os possíveis desvios e irregularidades do sistema, que não podem, assim, ser imputados ao contribuinte.29
29 O caso: “(…) dispõe o artigo 57.º, n.º 1 do CIRS que “os sujeitos passivos devem
apresentar, anualmente, uma declaração de modelo oficial, relativa aos rendimentos do ano anterior e a outros elementos informativos relevantes para a sua concreta situação tributária, nomeadamente para os efeitos do artigo 89.º-A da lei geral tributária, devendo ser-lhe juntos, fazendo dela parte integrante…”. Por sua vez, o artigo 60.º mesmo diploma legal estabelece os prazos em que aquela declaração tem que ser entregue (vide nºs 1 e 2). E no seu artigo 61.º explicita-se que “as declarações e demais documentos podem ser entregues em qualquer serviço de finanças ou nos locais que vierem a ser fixados ou, ainda, ser remetidos pelo correio para o serviço de finanças ou direção de finanças da área do domicílio fiscal do sujeito passivo” (nº 1) e que “o cumprimento das obrigações declarativas estabelecidas neste Código pode ainda ser efetuado através dos meios disponibilizados no sistema de transmissão eletrónica de dados, para o efeito autorizado” (nº 2). Do que fica exposto e como bem anota o Mmº Juiz “a quo”, é por demais evidente que o legislador sempre utilizou a palavra “entregar”. Todavia esta expressão “entregar” há de ser entendida na sua vertente jurídica, isto é, que o ato material da receção não é relevante, considerando-se satisfeito o ónus real com a respetiva remessa, à semelhança, aliás, daquilo que acontece no procedimento tributário e noutros ramos de direito (vide, a título de exemplo, o artigo 150 do CPC). Posto isto, no caso em apreço e como vimos, ficou provado que a declaração em causa foi enviada por meios eletrónicos e foi rececionada pela administração tributária às 00h:10m:33s, do dia 18/3/03, muito perto, assim, das 24 horas do dia 17/3. Por outro lado, não ficou provada a data e a hora em que o arguido procedeu à entrega da declaração em causa. A isto acresce que, como bem se anota na sentença recorrida e resulta da experiência comum, a utilização de meios eletrónicos nem sempre tem “a mesma capacidade de resposta, e são muitos os fatores que contribuem para o sucesso ou insucesso da utilização” e que na utilização destes meios “o momento em que se submetem os dados à validação não é o mesmo em que o sistema os dá como recebidos”. Ora, a dúvida que daqui, assim, resulta quanto ao tempo da digitalização e de submissão à validação no sistema eletrónico, há de ser valorada no sentido mais favorável ao arguido, como corolário lógico do princípio “in dubio pro reo”. Aliás, se a Administração pretende que todos os atos processuais se processem através de correio eletrónico, de acordo, aliás, com o sentido da lei, é patente que tem também que suportar os possíveis desvios e irregularidades do sistema, que não podem, assim, ser imputados ao contribuinte.” Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo n.º 71/09, de 16/12/2009,
24 2.2. AS NOTIFICAÇÕES ELETRÓNICAS
Com a aprovação do novo Código de Procedimento Administrativo (CPA) a comunicação eletrónica ficou instituída como um verdadeiro meio procedimental de uso comum, em equivalente identidade com as outras formas de comunicação.30
Assim sendo, as notificações podem ser efetuadas, por telefax, telefone, correio eletrónico ou notificação eletrónica automaticamente gerada por sistema incorporado em sítio eletrónico pertencente ao serviço do órgão competente ou ao balcão único eletrónico, sem qualquer condição objetiva de aplicação. Seja por iniciativa da administração, sem necessidade de prévio consentimento, para plataformas informáticas com acesso restrito ou para os endereços de correio eletrónico ou número de telefax ou telefone indicados em qualquer documento apresentado no procedimento administrativo, quando se trate de pessoas coletivas ou, mediante o consentimento prévio do notificado, nos restantes casos. Salvo disposição legal em contrário, as comunicações da administração com os interessados ao longo do procedimento podem processar-se através de telefax, telefone ou correio eletrónico, contudo só mediante seu prévio consentimento, prestado por escrito, devendo o interessado, na sua primeira intervenção no procedimento ou posteriormente, indicar, para o efeito, o seu número de telefax, telefone ou a identificação da caixa postal eletrónica de que é titular, nos termos previstos no serviço público de caixa postal eletrónica. Ou seja, as comunicações eletrónicas entre a administração e os particulares passam a ser um meio procedimental comum, em pé de igualde com as outras formas de comunicação, da mesma forma, quanto ao regime de notificação de atos administrativos, os quais podem ser notificados através do envio de correio eletrónico ou de uma “notificação eletrónica.”
Porém, a nova lei administrativa, passou a distinguir entre as comunicações eletrónicas condicionadas e as comunicações eletrónicas livres. As primeiras, exigem sempre o consentimento expresso dos interessados, conforme os artigos 63.º n.º 1 e artigo 112.º, n.º 2, alínea b), ambos do NCPA, as quais, resultam de uma conduta prévia dos interessados, da qual, se pode extrair o seu consentimento tácito quanto à
30 A epigrafe do artigo 63.º do CPA tem por objeto comunicações, enquanto que, os artigos 110.º e seguintes referem-se a notificações, contudo, deve ser equacionada a interpretação segundo a qual, as comunicações do n.º 1 do artigo 63.º do CPA, se referirem numa norma geral comum, quer a comunicações, quer a notificações administrativas.
25 utilização dos mecanismos automatizados.31 Isto é, quando decorre da indicação pelo
interessado do seu endereço eletrónico, integrado no serviço público de caixa postal eletrónica, que nos termos da Lei do Comércio Eletrónico, o Decreto-Lei n,º 7/2004, de 7 de janeiro, é um serviço que permite receber correio em formato digital, com valor legal, respeitando as características definidas no n.º 1 do artigo 3.º do CPA.32
Quando resultem de um contacto superveniente mas regular entre o interessado e administração pública mediante utilização de meios eletrónicos, ou seja, conforme refere o n.º 2 do artigo 63.º do NCPA, “presume-se que o interessado consentiu na utilização (…) de meios eletrónicos de comunicação quando, apesar de não ter procedido à indicação constante do número anterior, tenha estabelecido contacto regular através daqueles meios.” E, quando, resultem da utilização de endereço eletrónico indicado pelo interessado em qualquer documento por ela apresentado no procedimento administrativo, conforme n.º 3 do artigo 63.º do NCPA.
Contudo importa referir que, o referido consentimento do artigo 63.º do CPA, dever ser interpretado em respeito ao preceituado no artigo 15.º do CPA, ou seja, o princípio da proteção de dados pessoais, através do qual, os particulares têm direito à proteção dos seus dados pessoais e à segurança e integridade dos suportes, sistemas e aplicações utilizados para o efeito, nos termos da lei. 33
Já quanto às segundas, as comunicações eletrónicas livres, são aquelas nas quais os interessados se encontram registados, com um nome e código de utilizador, conforme refere o n.º 3, do artigo 63.º do CPA, as “comunicações da Administração com pessoas coletivas podem processar-se através de telefax, de telefone ou de meios eletrónicos, sem necessidade de consentimento, quando sejam efetuadas para
31 “Por exemplo quando aderem a plataformas eletrónicas ou enviam correios
eletrónicos à administração pública”. Assim Miguel Prata Roque, Comentários ao projeto de
revisão do Código do Procedimento Administrativo – Mais um passo a caminho de uma administração globalizada e tecnológica?, in «Direito & Política», 4 (2013), 168.
32 Em Portugal existe apenas um serviço de caixa postal eletrónica de caracter público que e encontra concessionado aos CTT e é designado por “Serviço ViaCTT”. O “ViaCTT”, é uma caixa postal eletrónica que funciona como um recetáculo de correio digital, no qual, apenas podem ser carregados pelos CTT, documentos de entidades previamente autorizadas, ou seja, subscritas pelos cidadãos ou empresas. Este assunto irá ser abordado mais à frente com mais rigor, no que diz respeito à adesão às notificações eletrónicas por parte dos sujeitos passivos, nas suas relações com a Autoridade Tributária e Aduaneira.
33 Neste sentido o artigo 63.º, face às exigências relativas ao consentimento, deve ser interpretado tendo em consideração a legislação de proteção de dados, a Lei n.º 67/98, de 26 de outubro. Em especial no domínio das comunicações eletrónicas, conforme a já referida Lei n.º 41/2004, de 18 de agosto, alterada pela Lei n.º 46/2012. de 29 de agosto. Contudo apesar do Código do Procedimento Administrativo fazer apenas referência ao consentimento ao telefax, telefone ou correio eletrónico, nada impede que nos termos gerais da legislação de proteção de dados sejam adotadas outras formas de comunicação.
