UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS LETRAS E ARTES
DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
RAYANE TEIXEIRA DE LIRA DOS SANTOS
“NADA DO QUE FOI SERÁ”: UMA LEITURA NECESSÁRIA SOBRE O PAPEL DO CONSELHO ESTADUAL DE DESPORTO DO RIO GRANDE DO NORTE
ACERCA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL
NATAL – RN
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE
CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS LETRAS E ARTES
DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS
RAYANE TEIXEIRA DE LIRA DOS SANTOS
“NADA DO QUE FOI SERÁ”: UMA LEITURA NECESSÁRIA SOBRE O PAPEL DO CONSELHO ESTADUAL DE DESPORTO DO RIO GRANDE DO NORTE
ACERCA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Dissertação de Mestrado apresentada junto ao Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial à obtenção do título de Mestre em Estudos Urbanos e Regionais.
Prof. Orientador: Dr. Fábio Fonseca Figueiredo
NATAL – RN 2018
TERMO DE APROVAÇÃO
“NADA DO QUE FOI SERÁ”: UMA LEITURA NECESSÁRIA SOBRE O PAPEL DO CONSELHO ESTADUAL DE DESPORTO DO RIO GRANDE DO NORTE
ACERCA DA PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Texto submetido à apreciação da banca examinadora, composta pelos membros abaixo denominados, em 03 de março de 2019:
Prof. Dr. Fábio Fonseca Figueiredo UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE (Orientador)
Prof. Dr. Anderson Santos
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE (Examinador Interno)
Prof. Dr. Bertulino José de Souza UNIVERSIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE (Examinador Externo)
NATAL – RN 2018
Ao meu filho, Bernardo, pelo incentivo de não desistir dos desafios da vida. E a minha mãe, por me lembrar sempre, que o estudo é base da vida.
AGRADECIMENTOS
Agradeço principalmente, ao meu orietador Fábio Fonseca, que por incontáveis vezes, me fez entender qual caminho estou construindo, e como é importante o trabalho ao qual me dedico. Como sempre, Fábio, é mais do que orientador. É um amigo, um pai, um conselheiro e, por causa dele esta pesquisa pode dar andamento e chegar a este dia. Todo seu conhecimento e orientação, sempre acompanhando mesmo que de longe toda pesquisa, corrigindo o necessário e motivando para finalização de mais uma etapa. Obrigada, Fábio!
Agradeço à minha família por todo o incentivo que me oferecem desde pequena. Sempre fui a referência em casa de quem se dedica aos estudos, e de quem está sempre buscando mais conhecimento. Á minha irmã Raiza, que é umas das minhas minhas referências de pessoa, como sempre muito forte soube me levantar nos momentos de queda e me dar o apoio necessário para continuar. Meu irmão Ernesto por sempre estar presente, dando suporte a todos nós. A minha avó Ivonete, que em dezembro de 2018, virou estrelinha (como expliquei a Bernardo), ela foi a Matriarca da Família, foi exemplo de tudo que sou hoje, e mesmo em nossas incontáveis discussões (somos mulheres fortes), eu nunca deixei de concordar que ela sempre esteve certa. Sempre. Está ouvindo vovó? Você sempre esteve certa, inclusive nas vezes onde repetia, que eu nunca devia abaixar minha cabeça.
Em especial, agradeço à minha mãe que desde que me entendo por gente, me diz como é importante estudar e continuar aumentando o conhecimento, alimentando-se do saber a todo momento. Uma senhora que não pode concluir seus estudos, mas sempre deixou bem claro aos seus filhos, que estudar é sempre a saída para tudo em nossa vida. Sempre nos deixou livre para escolher o caminho que seguir, mas sempre observando por onde iam nossos passos (meu e de meus irmãos).
Agradeço as minhas amigas e amigos que estiveram sempre ao meu lado: A Janayne, Fabiana, Cintia, Larissa, Carol, Plácido, Licia, Denison, Roniê, Ingrid, Sabrina, Adriano e a Alice que puderam acompanhar toda minha trajetória e sabem que eles são peças principais em minhas conquistas. Agora neste último ano, meu instrutor choqueano Chaves, que tem me preparado para uma uma batalha bem
maior: Ser uma Policial Militar do Rio Grande do Norte. Estas pessoas participam diretamente da minha vida, e sabem tudo que tenho vivido nestes ultimos meses. Um mistura de conquistas e guerras. Mas nunca desistir.
Ao Grupo de Pesquisa Socioeconomia do Meio Ambiente e Política Ambiental (SEMAPA) que foi onde encontrei minha base, e pude aprender o que é fazer pesquisa. Agradeço aos meus colegas que compõem o grupo, e estão sempre dispostos a ajudar. Alguns puderam acompanhar minha rotina sempre na correria, divida sempre entre estudos, trabalho e meu filho. Laís, em especial que sempre esteve ao meu lado na pesquisa, e pode contribuir para que eu pudesse ampliar meu conhecimento de mundo. Também a Rebecca, o Hebert, a Paula, e em especial, ao Bismarck e a Jelisse, que sempre estiveram por perto nas últimas etapas, não somente contribuindo para a concretização deste trabalho, mas me apoiando em momentos difíceis, no qual seguir em diante parecia ser impossível.
Ao Professor Dr. José Gomes Ferreira, que durante toda minha jornada no mestrado, esteve sempre me apoiando, compartilhando seu conhecimento, contribuindo com meu texto de forma crítica e com seus conselhos que trago até hoje comigo. O José é daqueles professores, que você pode ter certeza que nunca te deixará na mão.
Minha gratidão também ao centro de pesquisa REDE CEDES do antigo Ministério do Esporte, onde pude conhecer pesquisadores que contribuíram de forma gigantesca para o meu trabalho. Em especial, o professor Lerson Maia, o professor Dr. Marcos, o professor Dr. Bertulino souza, na qual pude aprender sobre o esporte em sua essência. Eles são precursores no tocante a discussão das políticas públicas de esporte e lazer em nosso Estado, e serviram de base e inspiração para meu trabalho. Foi um privilégio conhecer vocês nesse processo. Obrigada!
Agradeço ao Departamento de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN e ao Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais – PPEUR pelas oportunidades que tive durante todo o mestrado.
Agradeço também aos professores do PPEUR e à Rosângela por toda ajuda e suporte que pode me oferecer, e como sempre muito paciente, atendia de forma sempre honrosa.
mais de sete anos. Foi nela que tracei todo meu caminho que me trouxe até este momento, e lembro como se fosse hoje, quando Bernardo estava com 1 ano e 6 meses, o meu orientador Fábio Fonseca me ofereceu a oportunidade de participar de um processo seletivo, e caso conseguisse a vaga, começaria meu caminho na pesquisa científica. Não sabe ele, que naquele dia voltando para a UFRN, meus olhos só conseguiam derramar lágrimas e não me contive, pois é muito importante saber que temos um mundo chamado UFRN e que lá, pessoas como eu, que vieram de classes mais baixas podem sonhar com o tão famoso diploma. Não tenho palavras para agradecer a esta instituição, que cresceu e muito, durante todo esse tempo que pude fazer parte dela. Obrigada UFRN!
E por último, mas não menos importante e com certeza o agradecimento mais significativo que posso fazer, não só pela concretização deste trabalho, mas por tudo que ele tem me ensinado nestes quatro anos: meu filho Bernardo. Só posso dizer obrigada, e que um dia ele entenda todos os motivos, que por algumas vezes ( e não foram poucas), como esta na qual escrevo, precisei me afastar e deixá-lo só. Que ele entenda que todas as vezes que precisei ir à UFRN, foi justamente para deixar para ele o legado mais importante que posso fazer como mãe, o de ir em busca dos sonhos mesmo que estes pareçam distantes. Obrigada Bernardo, por vir de surpresa e me transformar em tudo isso que sou hoje. Obrigada!
Meus sinceros agradecimentos a todos que não foram citados neste momento, mas que contribuíram direta ou indiretamente para o término deste trabalho que é fruto de toda esta troca de conhecimento e convivência. Concluo com toda certeza que este perído que estive no programa de mestrado, foi muito importante. Um divisor de águas na minha carreira. Muito obrigada!
RESUMO
Nas últimas décadas, a temática da participação social na área da Política Pública de Esporte vem ganhando relevância em estudos, pesquisas, relatórios de caráter técnico-político e na agenda política e cívica do país. Com a Constituição Federal de 1988, os conselhos tornam este cenário um novo espaço, no qual, Estado e sociedade deliberam diretrizes para elaboração de políticas públicas. Mas, ainda há alguns entraves que bloqueiam a ação destes mecanismos. A pesquisa propõe-se a analisar o Conselho Estadual de Desporto do Rio Grande Norte, no que tange ao seu funcionamento, sua organização e a forma como se dá a participação da população no tocante às Políticas públicas de esporte e lazer do Estado do Rio Grande do Norte. O colegiado possui toda a estrutura normativa, e sua criação, é baseada na Lei Estadual nº 7.133 de 13/01/1998. Neste sentido, o trabalho tem como finalidade apresentar os resultados da pesquisa sobre a efetivação e o funcionamento do Conselho Estadual de Desporto do Rio Grande do Norte, utilizado como uma arena de diálogo com a sociedade e se está cumprindo seu papel no plano consultivo, normativo e deliberativo. Como metodologia de trabalho, a pesquisa é de caráter qualitativo, e utilizou o método indutivo, e pode concluir através das pesquisas teóricas que, apesar da existência deste espaço, não há informações sobre o funcionamento do conselho, e se suas ações se concretizam enquanto instâncias deliberativas. Sabe-se que a existência legal e efetiva do colegiado é peça chave para a construção da Política Estadual de Esporte do Estado, no entanto, ainda não existe. Há a necessidade de aprofundar as pesquisas quanto ao seu funcionamento e a forma como os conselheiros recebem as demandas e se há participação social nas pautas e decisões. O estudo contribui para as discussões sobre as relações entre Estado, conselhos e sociedade.
ABSTRACT
In the last decades, the theme of social participation in the area of Public Sports Policy has been gaining relevance in studies, research, technical and political reports and in the political and civic agenda of the country. With the Federal Constitution of 1988, the councils become in this scenario a new space, where State and society deliberate guidelines for the elaboration of public policies. Yet, there are still some obstacles that block the action of these mechanisms. The research proposes to analyze the Rio Grande do Norte State Sports Council, about your operation, your organization and the way in which the population participates in the Public Sports and Leisure Policies of the State of Rio Grande from north. The collegiate has all the normative structure, and its creation, is based on the State Law nº 7.133 of 01/13/1998. This work has the purpose to present the results of the research on the effectiveness and functioning of the Rio Grande do Norte State Sports Council, utilized as an arena for dialogue with society and is fulfilling its role in the advisory, normative and deliberative. As a Working Methodology, research is qualitative, using the inductive method, and can conclude from the theoretical research that, despite the existence of this space, there is no information about the functioning of the council, and if its actions are concretized as instances deliberative It is known that the legal and effective existence of the collegiate is a key piece for the construction of State Sports State Policy, which does not yet exist. There is a need to deepen research on how it works and how counselors receive the demands - whether there is social participation in the guidelines and decisions. The study contributes to the discussions on the relations between State, councils and society.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1- Variedade de evidências ... 23 Figura 2- Fontes de pesquisa ... 23 Figura 3-Base bibliográfica da pesquisa ... 24
LISTA DE QUADROS
Quadro 1- Conselhos municipais brasileiros por área de atuação ... 33 Quadro 2- Conceitos de eficiência, eficácia e efetividade ... 40 Quadro 3- Estados da Federação e os Conselhos de Esporte ... 53
LISTA DE ABREVIATURAS
CED – RN – Conselho Estadual de Desporto do Rio Grande do Norte CNE – Conferência Nacional do Esporte
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IPEA – Instituto de Pesquisa Aplicada
JERNs – Jogos Escolares do Rio Grande do Norte PNE – Política Nacional do Esporte
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 14
1.1 Metodologia da Pesquisa ... 20
1.2 Procedimentos metodológicos da pesquisa ... 22
2 CONSELHOS COMO MECANISMOS DE EFETIVAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL ... 26
2.1 Democracia e Participação Brasil ... 26
2.2 Direitos e participação ... 30
2.3 A Trajetória dos Conselhos de políticas públicas no Brasil ... 31
2.4 A Efetividade nas políticas públicas ... 39
3 ESPORTE ENQUANTO POLÍTICA PÚBLICA: UMA TRAJETÓRIA NÃO LINEAR NO BRASIL ... 42
3.1 Política pública de esporte no Brasil ... 42
3.2 Conselhos de esporte na atualidade: limites e possibilidades ... 50
3.3 O esporte no Rio Grande do Norte ... 54
4 CONSELHO ESTADUAL DE DESPORTO DO RIO GRANDE DO NORTE ... 58
4.1 O Conselho ... 58
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS... 61
REFERÊNCIAS ... 65
1 INTRODUÇÃO
Nas últimas décadas, a temática da participação social na área da Política de Esporte vem ganhando relevância em estudos, fóruns, pesquisas, relatórios de caráter técnico-político e na agenda política e cívica do país. Pode-se verificar que o esporte, enquanto tema e objetivo de estudos está presente em diversas áreas do conhecimento, possuindo manifestações distintas e que concretizam o entendimento da importância da Política de Esporte em níveis Municipal, Estadual e Federal, para que estas possam regular as ações e direcionar de forma efetiva os mecanismos para sua construção. Para a compreensão do tema, define-se o esporte como sendo um fenômeno sociocultural, que envolve a prática de atividades onde estão envolvidas habilidades físicas e motoras dos praticantes, seja em uma atividade de esforço físico de baixa até a de alta intensidade, estando relacionada à prática lúdica das atividades do tipo recreativo e de rendimento (TUBINO, 1993).
Desta forma, o esporte passou a ser objeto de ação e expansão no mundo a partir do nascimento do Estado Moderno no século XVIII, junto ao processo de formação dos Estados nacionais e das sociedades industriais e capitalistas, sendo inserido e tratado como parte integrante destes Estados (LINHALES, 1996; BRACHT, 2005).
O Estado moderno concentrou suas ações no âmbito esportivo para o modelo de alto rendimento, tendo como objetivos o desenvolvimento de atletas, a coisificação do corpo e do movimento e a esportivização do setor estimulando a competição e busca de recordes bem como a instituição de regras e regulamentos para cada modalidade em práticas de esporte escolar e de lazer (BRACHT, 2005).
Ainda segundo o autor, entende-se por esportivização por um processo que utiliza práticas corporais e acaba perdendo seu sentido inicial, tornando-se dominado por critérios de alto rendimento. González (2006) também explica que a esportivização é um processo caracterizado pela incorporação em outros espaços que deveriam permear a troca de experiências sociais sem a questão da competição.
No Brasil, o esporte passou a ser tratado em matéria constitucional, sendo inserido como política pública a partir da Constituição Federal de 1988, onde passa a ser um direito de todos os cidadãos, conforme o artigo 24 no inciso IX: “Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: IX
-educação, cultura, ensino e desporto”; e no artigo 217 da Constituição Federal de 1988, fazendo com que seja conduzido como uma questão de Estado, como pode ser verificado no seguinte texto constitucional (BRASIL, 2016, p. 128):
Art. 217. É dever do Estado fomentar práticas desportivas formais e não-formais, como direito de cada um, observados: I – a autonomia das entidades desportivas dirigentes e associações, quanto a sua organização e funcionamento; II – a destinação de recursos públicos para a promoção prioritária do desporto educacional e, em casos específicos, para a do desporto de alto rendimento; III – o tratamento diferenciado para o desporto profissional e o não profissional; IV – a proteção e o incentivo às manifestações desportivas de criação nacional. § 1º O Poder Judiciário só admitirá ações relativas à disciplina e às competições desportivas após esgotarem-se as instâncias da justiça desportiva, regulada em lei. § 2º A justiça desportiva terá o prazo máximo de sessenta dias, contados da instauração do processo, para proferir decisão final. § 3º O Poder Público incentivará o lazer, como forma de promoção social.
Com base no trecho citado da Constituição Federal de 1988, pode-se afirmar que ela marca um dos momentos mais importantes dos últimos 30 anos da história do Brasil, não somente se tratando da inserção do esporte como um direito conquistado e da organização do setor esportivo, mas também, da demarcação dos direitos civis, políticos, econômicos e sociais inseridos em texto constitucional, tornando-se um marco. Neste período de transformações, o processo de redemocratização permitiu que a sociedade participasse de forma direta dos processos relativos às políticas públicas no país, podendo ser verificado a partir disto, a criação de conselhos, como mecanismos de organização e participação popular (SILVA, 2004).
Com base na literatura de referência, as Políticas Públicas em Esporte e Lazer identificam-se tanto em uma área de gestão gerencial como na gestão social. Segundo Lima (2001) a gestão gerencial caracterizada por uma participação funcional, de forma mais objetiva, essencialmente burocrática e técnica, visando a eficiência e deixando de lado questões referentes ao desenvolvimento das políticas sociais. Por outro lado, a gestão social torna-se importante nesse processo de diálogo ao estar dotada de um olhar para as suas estruturas técnicas, políticas e administrativas. França Filho (2006), Tenório (2008) e Pasche (2009) e Schommer dissertam sobre essas implicações sociais e políticas no modelo da gestão social, salientando a sua importância para uma gestão mais participativa e democrática.
Portanto, em decorrência das transformações e como consequência da descentralização das políticas públicas, participação da sociedade alarga-se, bem como o número de atores envolvidos e as formas de intervenção. Para tal, contribuiu o fato dos movimentos sociais já estarem mais maduros e buscarem direitos, tanto pela ampliação de espaço de participação quanto de se organizarem. Pateman (1992) defende a ideia de que se há um governo democrático em ação, consequentemente irá existir uma sociedade participativa em todas as formas, referenciando que a participação dos indivíduos no processo de decisão, gera como consequência uma igualdade política que destacaria a responsabilidade de cada um quanto às consequências e à aceitação nas decisões coletivas.
Nesse contexto, Gomes (2003) explica que um dos mecanismos de participação social que mais se destacou junto aos movimentos populares trazendo o tema em questão foram os conselhos de políticas públicas. Estas estruturas institucionais de caráter deliberativo e marcadas pela atuação direta e constitutiva da sociedade foram impulsionadas pela sociedade civil e se tornaram forte instrumento para a fiscalização e o controle social de políticas (GOMES, 2003). Os conselhos surgem em meio a esse contexto de mudanças e transformações nos novos valores culturais, tornando-se então uma possibilidade de diálogo entre Estado e sociedade.
Com base nisso, os conselhos configuram-se como um espaço marcado pela possibilidade de interação entre estado e sociedade civil, permitindo que a população crie um ambiente de discussão e decisão acerca das políticas públicas e que possa, de forma efetiva, decidir de forma coletiva a gestão das políticas (TATAGIBA, 2002; GOMES, 2003). Os conselhos caracterizados como espaços político-sociais se articulam à participação, contribuindo de forma direta para a elaboração e a definição das políticas públicas (LANDIM; CARVALHO, 2015). Nesse sentido, tornam-se espaços, ocupados fisicamente e intelectualmente, onde pode ser concretizado o direito da participação e dos mecanismos de controle social.
No que se refere ao Brasil, foram criados conselhos de forma setorial, os quais estão inseridos no Estado e possuem forma de organização e de poder de decisão distintos uns dos outros. Os conselhos estão previstos em lei e ligados as suas áreas de política pública, como por exemplo os conselhos de esporte no Brasil. Não tem sido tarefa fácil a concretização da participação nestes espaços de decisão; no setor de esporte constata-se não apenas o fato de ser ainda um espaço a ser ocupado, mesmo com a criação, pode-se identificar nos estudos já citados acima
problemas relativos à sua implementação, como a falta de efetividade dos dispositivos que permitem a participação da sociedade civil, a gestão efetiva das ações do estado em promover políticas voltadas para o setor de esporte que contribuam para uma maior participação, dificuldade no acesso às informações, a inexistência de recursos (ALCHORNE, 2009), a qualidade do processo decisório, entre outros (GOHN, 2000; DAGNINO, 2002; AMARAL, 2005; FERRAZ, 2006; RAICHELIS, 2006) contribuem para que uma parcela pequena da sociedade decida sobre as ações. Como implicações, a política pública de esporte do Brasil acaba não sendo concretizada de forma eficiente, planejada e deliberada.
Tratando-se da participação efetiva e de qualidade no processo das políticas públicas, Fucks e Perissinotto (2006) esclarecem que a forma como tem se dado o processo decisório é ineficiente, e ao invés de ampliar e democratizar o acesso à participação, acaba por destruir e desmotivar a sociedade, em se tratando da tomada de decisões.
Sabe-se que, para a efetivação da democracia e do processo decisório nestes ambientes, o fato da existência legal dos conselhos não confere que o processo democrático seja efetivo, no sentido que há a real necessidade de determinadas ações estatais que tenham como resultados benefícios para a sociedade (GOHN, 2000; DAGNINO, 2002).
Para tanto, há a necessidade de um sistema de ação e reação, onde as ações do Estado possam garantir de forma democrática e efetiva (CASTRO, 2006) mecanismos e possibilidades de participação associadas a uma gestão e administração pública de qualidade, propiciando um espaço onde, de fato, a sociedade possa reagir e exercer o poder de construção e decisão das políticas públicas. Nesse contexto, a existência de um conselho voltado para as políticas de esporte e lazer, tanto a nível Municipal, Estadual e Federal, torna-se um elemento constitutivo e importante para a construção, deliberação e efetivação das políticas públicas voltadas para o setor (MEZZADRI, 2006; CASTELLANI FILHO, 2006, 2007; STAREPRAVO, 2007; BONALUME, 2009; WERLE, 2010).
Sendo assim, é importante ressaltar o avanço que houve desde o período da redemocratização até os dias atuais, referente à criação destes espaços de participação, dos orçamentos participativos, conferências, fóruns consultivos, entre outros. A sociedade possui mecanismos capazes de influenciar diretamente em decisões governamentais, mas ainda há o que avançar, principalmente quanto a
identificar como tem se dado esta participação – bem como a qualidade desta –, a divulgação de informações, a organização, quais os limites e bloqueios que surgem dentro destes espaços, entre tantos outros questionamentos que surgem ao investigar um órgão consultivo como o conselho.
A partir destes questionamentos iniciais, compreende-se que os bloqueios à participação (RAICHELIS, 2006) precisam ser expostos por meio de estudos e pesquisas para que se possa avançar na área e transformar os conselhos em órgãos que efetivem a participação da sociedade civil na produção e implementação das políticas públicas de forma eficaz. Para tanto, os estudos da área tratam de como tem se realizado essa participação e seus dispositivos; Gohn (2000), Dagnino (2002), Mezzadri (2006), Castellani Filho (2006; 2007), Starepravo (2007), Bonalume (2009) e Werle (2010) levantam pontos que precisam ser investigados, inclusive alguns destes tratando diretamente sobre os Conselhos de Esporte e Lazer.
A pesquisa constitui-se em um estudo que identificará como o conselho de desporto do Rio Grande do Norte tem funcionado de forma quanto a questão das políticas de esporte e lazer do estado do Rio Grande do Norte.
O Rio Grande do Norte possui uma história importante no setor esportivo, como a realização dos Jogos Escolares do Rio Grande do Norte – JERNs, tendo no ano de 2017 completado 47 anos de existência (SANTOS; FIGUEIREDO, 2017); a presença dos times de futebol potiguar, ABC e América, com títulos brasileiros na série C do campeonato Brasileiro de Futebol sendo respectivamente, um em 2010 e o outro vice-campeão da série C em 2005; atletas olímpicos e paraolímpicos de origem Potiguar importantes no esporte Brasileiro, como Clodoaldo Silva na natação e ter sido escolhida cidade sede dos jogos da Copa do Mundo de 2014.
Apesar disso, não está disponível, na maior parte da mídia oficial do estado, informações sobre o Conselho Estadual de Desporto do Rio Grande do Norte – CED - RN: as informações disponíveis, noticiadas na mídia local, tratam sobre a constituição do conselho – quando há alguma mudança e quando é publicado algo – a participação do mesmo em eventos e a troca de presidentes.
Sabe-se como é imprescindível um órgão como o conselho estadual de desporto, para que ele fomente, crie espaços, planeje, discuta e concretize a política pública de esporte e lazer, pois ela promoverá um norte para a deliberação das ações do governo na área referida. O CED- RN foi criado pelo Governo do Estado, e
constitui-se como um órgão de caráter consultivo, normativo e deliberativo (Araújo, 2011), tendo completado no ano de 2018 vinte anos de existência legal.
Mediante isso, o estudo tem como norte, em sua fase conceitual, a pergunta norteadora de: “Como ocorre o funcionamento do Conselho Estadual de
Desporto do Rio Grande do Norte? ”. A partir deste questionamento foram
averiguadas outras questões, sobre como está a participação social nas pautas do conselho e se as decisões tomadas por este órgão têm sido deliberativas. Contribuindo assim, para os objetivos que esta pesquisa pretende alcançar, a fim de responder as questões elencadas neste trabalho.
Ainda, para nortear o estudo, houve a necessidade de caracterizar como se deu o processo de criação do CED- RN, elencando sua composição, representatividade de atores e funcionamento; conhecendo como ocorre o processo de definição das pautas desenvolvidas pelos conselheiros e como tem se dado a participação da sociedade civil dentro do órgão, comprovando se o conselho está sendo um fórum consultivo utilizado como arena de diálogo com a sociedade.
Ademais, esta pesquisa possui como norma balizadora a Política Nacional de Esporte - PNE e os documentos elaborados na II e III Conferência Nacional de Esporte - CNE no ano de 2006 e 2010, respectivamente, e que oferecem diretrizes para a criação e direcionamento de ações dentro dos espaços de participação, buscando identificar se o conselho tem cumprido seu papel em conformidade com as propostas aferidas na II e III Conferência Nacional do Esporte e Lazer.
Portanto, este estudo propõe analisar o CED- RN, como já dito anteriormente, e este possui suas especificidades e seus limites, como também seu poder de desenvolvimento. É sabido que o Rio Grande do Norte não possui ainda uma política estadual de esporte ainda definida, e o conselho, que existe de forma legal, precisa cobrar a efetivação desta política. Não se está afirmando aqui que o conselho não esteja cobrando, mas suas ações não são conhecidas, visto que no site oficial do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, não conta informações sobre o funcionamento do conselho e suas reuniões.
1.1 Metodologia da Pesquisa
O método é importante para a execução do estudo, como nos afirma Gil (2007), que também evidencia o fato da pesquisa ter como objetivo proporcionar respostas aos problemas que são tratados na sociedade. Com a delimitação do método de pesquisa exploratória, é possível orientar as ações necessárias à coleta de dados referentes ao CED- RN, constituindo-se de etapas desde o momento em que se questiona o problema até a apresentação dos resultados.
Assim, esta pesquisa possui como objetivo gerar novos conhecimentos e/ou contribuir para o crescimento ou a mudança referente ao que se é publicado sobre o Conselho Estadual de Desporto. De modo a concretizar os objetivos, a pesquisa baseada no modo exploratório ajuda a entender que há uma necessidade clara de conhecer o funcionamento deste Conselho, deste modo, buscando descrever como ocorre seu processo interno, as discussões e tomada de decisões, se assim houverem.
Mediante esse contexto, Creswell (2014) nos descreve sobre a importância das teorias sociais para estruturar os estudos. Serão utilizadas duas, sendo a primeira a estrutura transformativa, pois segundo ela, os pesquisadores podem usar uma estrutura alternativa, sendo norteada pelo princípio de que conhecimento não é neutro, mas reflete relações de poder e sociais dentro da sociedade.
A teoria predominante empregada neste estudo é a teoria crítica – que está voltada para uma interpretação dialética das relações sociais contribuindo com a construção de propostas para a mudança de práticas entre as relações de pessoas e as estruturas institucionais. A escolha dessas estruturas se justifica pois estas outorgam a investigação e exploração no estudo proposto, permitindo analisar as instituições e transformações através das mudanças que ocorreram na sociedade.
Diante disso, utilizando a indução como método científico, Gil (1994) explica que este método nos permite entender que o conhecimento pode ser baseado na experiência partindo de observações de realidades concretas e de suas particularidades, para uma questão mais ampla, buscando aumentar o alcance dos conhecimentos acerca do objeto de estudo. Assim, a visita à sede onde funcionava o conselho contribuiu bastante para compreender como funcionavam as reuniões, a estrutura física, etc.
Do ponto de vista da abordagem, a pesquisa foi do tipo qualitativa, na medida em que permitiu um aprofundamento do tema e uma aproximação maior com o Conselho. Entre suas diversas particularidades temos Goldenberg (1997, p. 34) contribuindo para o entendimento:
A pesquisa qualitativa não se preocupa com representatividade numérica, mas, sim, com o aprofundamento da compreensão de um grupo social, de uma organização, etc. Os pesquisadores que adotam a abordagem qualitativa opõem-se ao pressuposto que defende um modelo único de pesquisa para todas as ciências, já que as ciências sociais têm sua especificidade, o que pressupõe uma metodologia própria. Assim, pesquisador não pode fazer julgamentos nem permitir que seus preconceitos e crenças contaminem a pesquisa.
Diante disso, com objetivos de caráter exploratório, compreende-se que este método exploratório induz o pesquisador a frequentes e novas descobertas, compreensões e interpretações para seu estudo, fornecendo, com o decorrer da pesquisa, que seja feito o ajuste e recorte até conseguir responder a sua pergunta. Para tanto temos:
Pesquisa exploratória é quando a pesquisa se encontra na fase preliminar, tem como finalidade proporcionar mais informações sobre o assunto que vamos investigar, possibilitando sua definição e seu delineamento, isto é, facilitar a delimitação do tema da pesquisa; orientar a fixação dos objetivos e a formulação das hipóteses ou descobrir um novo tipo de enfoque para o assunto. Assume, em geral, as formas de pesquisas bibliográficas e estudos de caso. (PRODANOV e FREITAS, 2013, p. 51-52).
O recorte temporal da pesquisa foi transversal com perspectiva longitudinal, pois a coleta de dados buscou informações de momentos que já ocorreram, e foram utilizadas para justificar e explicitar ações referentes às ações do CED-RN, como as atas que foram consultadas, as legislações pertinentes e as resoluções que foram aprovadas pelos conselheiros durante este período.
Mediante esse fato, o período da pesquisa correspondeu a três anos de 2016 a 2019, pois a última pesquisa onde o CED-RN é citado faz referência ao ano de 2011, no estudo “Conselhos Estaduais de Esporte e lazer no Nordeste Brasileiro: participação popular e controle social em questão”, organizado por Silvana Martins de Araújo.
Com base nesse entendimento, a pesquisa identificou como está funcionando o CED- RN, frente a sua composição e representação. Ainda, verificou se tem ocorrido de forma efetiva a participação da sociedade nas deliberações do conselho.
Ademais, identificou, através da análise das atas de reuniões, o seu detalhamento, a partir da frequência da participação dos membros e da sociedade civil, quanto tempo elas têm de duração, entre outros itens que serão levantados. O universo de pesquisa foi definido pelos membros que participam atualmente do CED-RN e pelos representantes oficias da pasta que trata sobre o esporte e lazer no Rio Grande do Norte.
1.2 Procedimentos metodológicos da pesquisa
A estratégia de procedimento utilizada para a execução da pesquisa sobre o Conselho Estadual de Desporto do Rio Grande do Norte foi o estudo de caso. A justificativa para esta escolha é que este modelo de metodologia permite a colaboração para o acompanhamento mais aprofundado, gerando uma compreensão sobre o assunto.
Creswell (2014) nos explica que o estudo de caso é a exploração de um sistema limitado, no tempo e em profundidade, através de uma recolha de dados profunda envolvendo fontes múltiplas de informação ricas no contexto. Neste tipo de estudo, o pesquisador não tem a intenção de intervir sobre o objeto dedicado a pesquisa, mas revelá-lo tal como ele o percebe.
Assim, Yin (2005) contribui caracterizando o estudo de caso como um estudo vantajoso para a pesquisa, pois ele tem a capacidade de lidar com diversas fontes de dados permitindo a consistência do estudo através de fontes diferentes para embasar a pesquisa. A Figura 1 apresenta a variedade de evidências.
Figura 1- Variedade de evidências
Fonte: Adaptado de Yin (2005).
Através destas múltiplas evidências que o estudo de caso permite, há a possibilidade de caracterizar de forma mais clara e sistematizada o CED-RN. Não há nenhuma informação oficial sobre a desativação do conselho, por isso esta pesquisa identificou seu funcionamento através de estudos publicados recentemente (IBGE, 2016), e a partir deste, buscou entender como têm se dado a participação da sociedade nas políticas públicas de esporte e lazer.
Mediante à isso, e devido ao procedimento do estudo de caso, permitir múltiplas fontes de informação, esta pesquisa também utilizou como procedimento técnico para a obtenção de dados, a pesquisa documental, com o objetivo de aprofundar o conhecimento, fazendo a revisão e análise da literatura acerca do aporte teórico que embasa este estudo, dos mecanismos de funcionamento, das ações desenvolvidas, da representatividade e do papel dos conselheiros do objeto de pesquisa – o CED-RN.
Figura 2- Fontes de pesquisa
A pesquisa se embasou basicamente em três elementos: documentos, livros e artigos científicos. Porém, também foram consultados sites em busca de informação sobre o funcionamento do conselho, foram feitas ligações para o telefone oficial do Governo, tanto para a pasta específica quanto para as outras secretarias. Também foi feito um levantamento teórico dos principais autores que falam sobre o esporte, as políticas públicas e a questão da participação social, conforme apresenta a Figura 3.
Figura 3-Base bibliográfica da pesquisa
Fonte: Elaborado pela autora, (2019).
Foram levantados diversos autores, mas o estudo pode referenciar como alguns autores principais que servem de base para a maior parte dos estudos da área, pois são pesquisas que fazem o levantamento das políticas públicas de esporte e lazer, com objetivo de identificar o grau de participação e os mecanismos disponíveis para concretizá-la.
Nesse contexto, para compreender o funcionamento foi utilizada a pesquisa documental. De acordo com Gil (2007), a pesquisa documental utiliza documentos que ainda não receberam tratamento como, por exemplo, documentos oficiais, contratos, atas, projetos de lei, discursos, fotografias, reportagens de jornal, documentos jurídicos, entre outros. Para tanto, alguns documentos serviram de base para esta pesquisa, como a consulta dos seguintes documentos oficiais, como:
a) A Constituição da República Federativa do Brasil (Brasil, 2016), especificamente o artigo 24 e o 217 que tratam sobre a questão do esporte;
b) A Política Nacional de Esporte (BRASIL, 2005);
c) As Resoluções da II Conferência Nacional do Esporte (Brasil, 2006); e da III Conferência Nacional do Esporte (BRASIL, 2010);
d) Lei que regulamenta a criação do Conselho Estadual de Desporto Do Rio Grande do Norte, nº 7. 133/98.
e) DECRETO Nº 16.654, DE 27 DE DEZEMBRO DE 2002 que estabelece diretrizes básicas para implantação da Política Estadual de Desportos, e dá outras providências.
Não foram identificadas atas ou resoluções aprovadas pelos conselheiros, em páginas oficiais do Governo do Estado, como também documentos disponíveis que tratem diretamente das ações onde o conselho esteja envolvido.
2 CONSELHOS COMO MECANISMOS DE EFETIVAÇÃO DA PARTICIPAÇÃO E CONTROLE SOCIAL
Neste capítulo será visto como a literatura descreve a relação entre democracia e a participação social. Formado por quatro subcapítulos, abordamos ainda a questão da participação dentro dos conselhos, trazendo seu processo de formação e seus limites e possibilidades como órgão.
2.1 Democracia e Participação Brasil
A questão da democracia e da participação da sociedade no processo das políticas públicas do Brasil tem sido alvo de estudos e discussões, principalmente após o período de redemocratização vivido no país. A Constituição Federal de 1988 institucionalizou oficialmente a questão do direito à participação, onde a população pôde participar de forma mais direta das decisões governamentais. Anterior a isso, o Brasil viveu um período marcado pela quebra dos direitos trabalhistas e sociais conquistados através de organização dos trabalhadores e sindicatos, sofrendo retrocessos com a implantação da ditadura militar no período de 1964 a 1985.
O golpe militar que precedeu a ditadura ocorreu com o objetivo de conter as forças populares que já avançavam de forma crescente na organização e mobilização frente às reformas de base. Silva (2004) discorre que os anos de 1970 tornaram-se o divisor de águas para os estudos sobre democracia e participação popular, surgindo novos movimentos sociais que cobravam uma ação mais participativa da sociedade, nas decisões do Estado e das políticas públicas.
Deste modo, população questionava sobre as práticas da época, que o Estado adotava para decidir sobre o que seria melhor para o país, momento este de tensões sociais, devido a questão da estrutura e o regime político adotado no período. Gohn (2000) afirma que na década de 1970 surge o nascimento de novos anseios da sociedade, onde a busca por direitos sociais, econômicos e políticos torna-se uma pauta frente aos setores populares.
Sendo esse um período marcado por grandes lutas em nível nacional em busca do acesso aos direitos, permitindo a largada de uma nova cultura de cunho
político para os cidadãos. O Estado começa a ser entendido através de outro olhar: como provedor das políticas sociais e econômicas para o desenvolvimento do país. Nos anos 1980, os movimentos de cunhos sociais se apresentaram mais fortes e, de forma concreta, lutando para e efetivação de seus direitos de forma que sua participação fosse efetiva nas políticas públicas. Ribeiro (2007) esclarece que a população direcionava suas lutas na reinvindicação para elegerem novos representantes, pela liberdade de expressão e pelo direito de se organizarem livremente.
Em 1988 a Constituição Federal, através dos ordenamentos legais, reafirma e efetiva de forma constitucional a participação popular em seus artigos. Algumas dessas prerrogativas que estão presentes na Constituição Federal e incidem tanto sobre o planejamento participativo, mediante a cooperação das associações representativas no planejamento municipal, como preceito a ser observado pelos municípios (Art. 29, XII); como sobre a gestão democrática do ensino público na área da educação (Art. 206, VI); e sobre a proteção dos direitos da criança e do adolescente.
Nos artigos 204 e 227 da Constituição Federal de 1988 está assegurado o direito a participação da população através de organizações representativas no processo de formulação e controle das políticas públicas em todos os níveis da gestão administrativa – Municipal, Estadual e Federal.
Então, a partir da década de 1990 começam se institucionalizar os conselhos, tendo como pioneiros os conselhos da área da Saúde, baseados na Lei n. 8.142/90 por complementação à Lei n. 8.080/90. Noutro exemplo, os Conselhos de Defesa e Conselhos Tutelares estão disciplinados, de modo geral, no Estatuto da Criança e do Adolescente definidos na Lei n. 8.069/90.
Pode-se citar o Estatuto da criança e do adolescente, a Política Nacional do Idoso, a Lei que rege o Estatuto da Cidade, a criação de instâncias de participação direta como conselhos, fóruns, conferências, ouvidorias, na elaboração do planejamento e orçamento público, plebiscitos, audiências, entre outros. Adiante está a criação do Conselho Nacional de Esporte é mais tardia; a sua criação data da Lei 4.201, de 18 de abril de 2002.
Com a publicação e normatização da Constituição de 1988, novos paradigmas de participação para a sociedade foram estabelecidos, norteado através do parágrafo único, artigo 1º: “todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos direta ou indiretamente, nos termos desta Constituição” (BRASIL, 1988). Assim, torna-se legítimo o direito do povo de ser representado e representar suas demandas através de instâncias ou de seus representantes políticos.
Nesse sentido, sabe-se que a dimensão e a complexidade entre democracia e participação estão em continuo processo de crescimento. Pateman (1992) em sua teoria sobre a participação e a democracia explica de forma conceitual que a democracia seria uma forma de organização do poder público através da participação de todos, ou seja, o direito de participar está diretamente nas entranhas da democracia. O maior símbolo da efetivação de democracia seriam os sistemas políticos e a eleição direta, representada pelo voto do cidadão.
Para tanto, sobre a questão da democracia, Pateman (1992) defende que para sua efetivação há a necessidade da participação direta da população nas decisões governamentais. A teoria da democracia participativa, segundo a autora, infere como condição para um governo democrático, ao necessitar de uma sociedade participativa em suas diversas instâncias.
Pateman (1992) defende a participação através de outros mecanismos, não somente através do voto, bem como o atual sistema das cidades contemporâneas, democracia representativa onde se escolhe o representante, e o mesmo leva as demandas da sociedade para a pauta do governo. Nesse sentido, a autora elenca alguns pontos importantes que justificam seu ponto de vista em defesa da democracia participativa, e em um deles a autora defende:
O segundo ponto importante é que a oportunidade de participar nas áreas alternativas significaria que uma parcela da realidade teria mudado, a saber, o contexto dentro do qual ocorria toda a atividade política. O argumento da teoria da democracia participativa é que a participação nas áreas alternativas capacitaria o indivíduo a avaliar melhor a conexão entre as esferas pública e privada. O homem comum poderia ainda se interessar por coisas que estejam próximas de onde mora, mas a existência de uma sociedade participativa significa que ele estaria mais capacitado para intervir no desempenho dos representantes em nível nacional, estaria em melhores condições para tomar decisões de alcance nacional quando surge a oportunidade para tal, e estaria mais apto para avaliar o impacto das decisões tomadas pelos representantes nacionais sobre sua própria vida e sobre o meio que o cerca. No contexto de uma sociedade participativa o significado do voto para o indivíduo se modificaria: além de ser um indivíduo determinado, ele
disporia de múltiplas oportunidades para se educar como cidadão público (PATEMAN, 1992, p. 146).
Perceba que na democracia participativa, o homem comum, como a autora mesmo faz referência, tomaria uma posição de conhecimento sobre o meio em que ele vive, podendo ter a livre consciência de avaliar decisões que foram tomadas por seus representantes, capacitar-se no sentindo de buscar melhorar o seu meio e a sua participação como cidadão, e ser um multiplicador.
Através do entendimento de Pateman (1992) do papel do homem comum em democracias participativas, extrai-se o conceito de cidadão multiplicador, onde o mesmo está capacitado para que, através de suas ações e busca de diferentes formas para contribuir com seu meio, ele acaba multiplicando a forma de como agir perante a tomada de decisões, a avaliação de seus representantes, a contínua capacitação para garantir que sua intervenção seja de forma construtiva e concreta, e consequentemente multiplicando o número de cidadãos que irão influenciar diretamente em seu meio social.
Com a descentralização das políticas públicas uma nova forma de poder participar do processo decisório começou a ser criado, sendo este um anseio da população através das classes populares, mas também respondendo ao ideário neoliberal, que tem por objetivo reduzir o papel do Estado, mas servindo diretamente aos interesses do capitalismo. Dagnino (2004) explica:
Assim, o projeto neoliberal não operaria somente com a questão do Estado mínimo, mas também como uma concepção minimalista tanto de política como de democracia. Minimalista porque restringe não apenas o espaço, a arena da política, mas de seus participantes, processos, agenda e campo de ação. Assim o encolhimento das responsabilidades sociais do Estado encontra sua contrapartida no encolhimento do espaço da política e da democracia. Ambas devem ser limitadas ao mínimo indispensável. Como no Estado mínimo, esse encolhimento é seletivo e suas consequências são o aprofundamento da exclusão exatamente daqueles sujeitos, temas e processos que possam ameaçar o avanço do projeto neoliberal (p. 108-109).
Sabe-se que o processo participativo e a forma como se comporta o Estado e a sociedade vão se modificando, e mesmo com todo o avanço que o período da redemocratização trouxe a necessidade de uma gestão que efetive de forma concreta, e não apenas entendendo a participação a partir do voto, mas que ela seja
descentralizada e organizada, frente a uma gestão compartilhada entre governo e população, pois a participação instrumentalizada não irá garantir sozinha que as decisões sejam participativas e democráticas. Nessa conjuntura, percebe-se que o sentido de democracia é ampliado de tal forma, que não é somente o poder que emana do povo, mas o seu compromisso cidadão na esfera da participação popular e na tomada de decisões, garantindo todos os direitos para a sociedade.
2.2 Direitos e participação
No Brasil, a conquista de direitos que não se deu de forma linear, e foi inversa ao modelo inglês1. Os direitos políticos foram priorizados, em seguida os civis e por fim, os sociais, todos marcados por rupturas e entraves em seus processos (CARVALHO, 2004), onde a sociedade não reconhecia o direito de ter direitos. O autor caracteriza a questão da cidadania no Brasil como não linear, marcada por entraves na história do país que contribuíram para ser um processo ainda inconcluso. Carvalho (2004) explica como essa conquista de direitos, influenciou diretamente a forma como a sociedade se comporta ao falar sobre participação.
O Brasil até 1930 ainda vivia um processo lento de construção de direitos. Até a referida época, não possuía em sua história um povo que tenha se organizado politicamente, tampouco que carregasse em si o sentimento de cunho nacional por seu país. Através da urbanização e do avanço das questões trabalhistas surgem movimentos para efetivar direitos, neste caso, os trabalhistas. O Estado age não só em interesse da defesa do cidadão, mas para sua própria proteção, regulando ações que amenizavam os movimentos que tomavam força. Somente na década de 1980, como visto anteriormente, os direitos sociais tomam fôlego para continuar a luta pela efetivação da participação nos processos decisórios.
Assim, as transformações que ocorreram neste período de movimentos sociais e lutas por direitos ainda com a questão do avanço do ideário neoliberal, redefinem o debate da participação social no Brasil revelando a distinção entre
1Marshall (1967) descreve como se deu o processo da construção da cidadania na Inglaterra, de forma sincronizada, com a efetivação dos direitos civis, políticos e sociais que se desenvolveram durante os séculos XVIII, XIX e XX.
esses dois projetos políticos (DAGNINO, 2002; 2004) onde um busca o alargamento da democracia através da participação efetiva da sociedade em diversas instâncias do processo das políticas públicas, e outro a diminuição do papel do Estado, transferindo as responsabilidades de cunho sociais para a sociedade civil.
De fato, houveram avanços no processo democrático que não se podem negar nem negligenciar sua importância, mas como visto, esses processos não têm dado conta de efetivar de forma concreta a participação da sociedade civil na proposição das políticas públicas nem de ocupar os espaços que a Constituição Federal de 1988 normatizou na atual conjuntura política.
O esvaziamento político tem sido um dos assuntos entre as pesquisas recentes que tratam sobre a participação social no Brasil, e mesmo efetivado em lei, estes mecanismos que foram criados não têm sido capazes, sozinhos, de avançar significativamente na construção de um projeto político voltado para a participação e o controle social das políticas públicas.
Identificar os limites e desafios vividos nesses espaços investigando suas possibilidades e caminhos tem sido tarefa dos estudiosos e pesquisadores da área, como Dagnino (2002), Gomes (2003), Pires (2014) que retratam a realidade destes locais e atores que o compõem. Pensar neste novo e, ao mesmo tempo, vanguardista projeto político participativo para o Brasil é algo importante para atender as demandas sociais.
A garantia de que a democracia crie espaços para discussões e participação da sociedade na forma da lei, não quer dizer necessariamente que a participação seja concretizada. O fato dela estar em Lei, garante que o espaço exista institucionalmente, porém se este será ocupado e utilizado como arena de diálogos e tomada de decisões, este é o principal ponto onde a maior parte dos estudos se concentram atualmente. Os conselhos de políticas públicas, tornam-se mais um espaço onde o cidadão multiplicador poderá ocupar e trazer novas demandas e contribuições para o processo de construção das políticas públicas.
Os Conselhos “são canais de participação que articulam representantes da população e membros do poder público estatal em práticas que dizem respeito à gestão do bem público” (GOHN, 2001, p. 7). Raichelis (2006, p. 109) define que estes espaços “são arranjos institucionais inéditos”. Os conselhos de políticas públicas surgem no Brasil como novos espaços de participação, concretizados de forma constitucional na Constituição Federal de 1988 como resultados de um período marcado pela ação intensa dos movimentos sociais em busca de direitos e de participação frente às políticas públicas. Os conselhos são uma conquista da sociedade civil.
Assim, são constituídos por representantes do poder executivo e com representantes da sociedade civil e entidades, possuindo grupos distintos com interesses diferentes, caracterizando este espaço como um campo de conflito. São órgão colegiado, de caráter permanente e deliberativo, existindo também os conselhos que são de caráter consultivos.
As primeiras experiências conselhistas no Brasil surgem na área da saúde; devido ao histórico dos movimentos reivindicatórios por saúde e saneamento básico com início nos anos 1970 e com a ação ativa do movimento dos médicos, a área da saúde inaugura esse novo modelo de descentralização das políticas públicas.
Ademais, os conselhos gestores de políticas públicas surgem como uma exigência legal para o repasse de verbas do Governo Federal para os estados e municípios. Dagnino (2002) entende que estes espaços possuem potencialidades de poder conduzir a reforma do Estado, possuindo uma estrutura de poder autônoma e que pode, através da participação da sociedade civil com a articulação do Estado, contribuir para melhores políticas públicas.
Corroborando para essa ideia, Tatagiba (2002) esclarece que essa participação possibilita a democratização para o processo de definição das políticas públicas e do controle social, trazendo as demandas da sociedade para dentro desse campo de disputas, forçando o Estado a negociar suas decisões.
Sabe-se que no Brasil existem diversos conselhos com experiências bem organizadas e participativas, como os conselhos de saúde e de assistência social, devido ao seu pioneirismo na história dos conselhos, como também experiências que ainda buscam formas para efetivar de forma democrática e participativa a interação entre a sociedade civil e o Estado, como os conselhos de esporte.
A Pesquisa do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, juntamente com a Pesquisa de Informações Municipais – MUNIC do ano de 2009 traz um panorama geral sobre a situação dos conselhos a nível municipal, revelando possibilidades que podem contribuir para o processo democrático de participação. O estudo investigou 18 áreas do governo e pode-se identificar quantos conselhos existiam nos municípios brasileiros.
As experiências conselhistas no Brasil cresceram nos últimos anos, para tanto, temos os seguintes dados referentes aos conselhos municipais que o estudo do IBGE (2009) pode identificar:
Quadro 1- Conselhos municipais brasileiros por área de atuação
Tipo de Conselho Número Porcentagem
Conselho Tutelar 5.472 98,3
Conselho Municipal de Saúde 5.417,30 97,3
Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente 5.084 91,4
Conselho Municipal de Educação 4.403 79,1
Conselho Municipal de Meio Ambiente 3.124 56,1
Conselho Municipal de Habitação 2.373 42,6
Conselho Municipal de Direitos do Idoso 1.974 35,3
Conselho Municipal de Cultura 1.372 24,7
Conselho Municipal de Política Urbana 981 17,6
Conselho Municipal de Esporte 623 11,2
Conselho Municipal dos Direitos da Mulher 594 10,7
Conselho Municipal de Segurança 579 10,4
Conselho Municipal de Direitos da Pessoa com Deficiência 490 8,8
Conselho Municipal de Transporte 328 5,9
Conselho Municipal de Direitos da Juventude ou similar 303 5,4 Conselho Municipal de Igualdade Racial ou similar 148 2,7
Conselho Municipal de Direitos Humanos 79 1,4
Conselho Municipal de Direitos de Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais 4 0,1
Total 5.565 100
Fonte: Elaborado pela autora através do Documento MUNIC/IBGE de 2009.
Deste modo, percebe-se que desde o período da redemocratização, os arranjos constitucionais permitiram a criação destes espaços, de modo que a sociedade pudesse participar de forma mais concreta, seja de modo consultivo e/ou deliberativo. As diferenças em quantidades de conselhos são justificadas pela tradição histórica das primeiras experiências conselhistas no Brasil, sendo o de saúde como referência para entender como surgiu os primeiros conselhos.
O Quadro 1 identifica, segundo pesquisa do IBGE, que em 2009, uma pluralidade de conselhos, onde os mesmos estavam ativos e em pleno
funcionamento. A pesquisa ainda identificou que os conselhos em sua maioria, estão ligadas às estruturas administrativas das prefeituras, e seus representantes eram indicados pelos gestores.
Ferraz (2006) nos explica que mesmo alguns destes conselhos tendo encontro regulares, não há reuniões públicas, com a participação da sociedade, e o autor ainda identificou em sua pesquisa, que uma das maiores dificuldades destes espaços é a concretização destas reuniões dos representantes do conselho com a comunidade.
Para tanto, a Constituição Federal de 1988 e suas emendas, garantiu a criação de espaços como conselhos e fóruns, estabelecendo seu arcabouço constitucional e quem deveria participar, trazendo em níveis federal, estadual e municipal a regulamentação do espaço.
Em outro relatório, o Instituto de Pesquisa Aplicada – IPEA (2013) fez um levantamento sobre os conselhos gestores de políticas públicas a nível nacional. O relatório Conselhos Nacionais: Perfil e atuação dos conselheiros do ano de 2013 pode identificar a existência de 27 conselhos e três comissões de cunho nacional, ligadas à sua área de atuação.
O crescimento destes espaços no território nacional figura-se como um importante instrumento capaz de promover e fomentar a participação social e democrática nas políticas públicas e contribuir para o controle e fiscalização maior das ações do governo. Estes relatórios permitem inferir a importância que a sociedade civil possui no processo decisório, onde cada vez mais o alargamento da democracia torna-se algo importante para a construção de uma sociedade política e cidadã.
Entretanto, estudiosos da área (DAGNINO, 2002; GOMES, 2003; FUCKS e PERISSIONOTTO, 2006; FERRAZ, 2006) apontam que estes espaços têm enfrentado certa dificuldade na efetivação da participação. Os estudos direcionam agora sua atenção para a forma como estes ambientes tem funcionado, de que forma investigue-se como são constituídos, como surgem os debates, a seleção de temas, entre outros, são alguns dos pontos levantados pela literatura atual para a compreensão destes espaços como canais de participação e controle social das políticas públicas.
Ainda, Gomes (2003) nos esclarece em seu estudo sobre os conselhos gestores de políticas públicas que sua disseminação não significa necessariamente
que a qualidade na participação nesses espaços tem acontecido, e aponta desafios que precisam ser vencidos para que o processo democrático se efetive. A sociedade civil constitui um dos interlocutores deste processo, e ela precisa ocupar os espaços e levar as demandas para que sejam discutidas e negociadas, ao mesmo tempo em que o Estado precisa garantir formas que a população possa participar e conhecer sobre as ações inferidas. O autor completa:
Assim, é necessária a publicização do conselho, a divulgação de suas ações e a discussão política de sua pauta. Por outro lado, é preciso esclarecer que os conselhos são principalmente um lugar de interlocução e de discussão de propostas entre a sociedade civil e o governo. É um espaço institucional, e não um espaço de movimentos sociais que surgem e se qualificam independente do governo. O desempenho do conselho, portanto, não depende apenas de representantes da sociedade civil, mas de um intenso processo de negociação (GOMES, 2003, p. 43).
Neste aspecto, Gomes levanta um importante dado que se pode identificar na maior parte dos estudos, onde as ações dos conselhos não possuem publicização de suas reuniões, pautas, eleições, mudanças de presidências, etc. Portanto, não há como garantir que a sociedade civil ocupe os espaços e leve as demandas do seu meio social, se tem sido constatado a inexistência de um diálogo entre representantes do governo e das sociedades civis organizadas e a população.
Ou seja, o esvaziamento dentro destes ambientes é um dos limites que os estudos apontam. Ferraz (2006) levanta a questão que este esvaziamento corrobora para uma política elitista e excludente, podendo contribuir para a formação de acordos entre o executivo a favor dos seus interesses.
A autora ainda ressalta sobre a legitimidade dos atores dentro do conselho, identificando que há um conflito entre os representantes do poder executivo e da sociedade civil e entidades, no momento da troca de poderes, da partilha, onde alguns podem possuir articulação mais efetiva com o Estado, e acreditam que os outros não possuem tanta legitimidade para isso.
Ainda, os estudos identificam discursos tipicamente técnicos, também citados por Ferraz (2006, p. 93-94), corroborando para um distanciamento por parte de alguns setores, como afirma a autora: “os conselhos parecem ser, simultaneamente, privados de sua capacidade de decisão e de interferência na produção das políticas públicas”. A distância entre sociedade civil e Estado concretiza a realidade da atual democracia, onde a sociedade, em sua maioria, permanece distante das discussões,
e os discursos proferidos nesses espaços de conflitos precisam ser claros aos cidadãos, desde o especialista até o leigo.
A concretização da participação social nesses ambientes não tem sido tarefa fácil. Ainda podemos citar outros limitantes que corroboram para que os conselhos não efetivem a articulação entre sociedade civil e o Estado no processo das políticas públicas, tais como:
a) Recursos: esta tem sido um dos principais pontos levantados entre os
estudos e pesquisas. O baixo ou quase inexistente orçamento dedicado ao funcionamento básico da estrutura do conselho, equipamentos, recursos humanos, telefones, computadores, entre outros, não atende a demanda. Ainda, uma estrutura que seja dedicada ao arquivamento dos documentos do conselho também é um ponto a destacar.
b) Publicização2 de informações: a dificuldade em torno do acesso a
informações sobre o funcionamento, a composição, as reuniões, atas, os documentos normativos, a agenda, registros fotográficos e áudio- visuais, entre outros, é um dos maiores obstáculos para o conhecimento sobre os assuntos tratados nos conselhos.
c) Agenda: os estudos indicam que a definição das pautas é um tanto
conflitante, pois na maior parte dos casos fica na mão do presidente do conselho, prejudicando a autonomia dos outros conselheiros (FERRAZ, 2006). Outra questão levantada sobre a definição da agenda é entender de onde surgem as pautas, e através de que inferências elas entram na agenda para o debate.
d) Burocratização: por muitas vezes, os termos utilizados nestas arenas são
“técnicos” a um nível que os leigos não conseguem acompanhar. Documentos também possuem alguns termos que não são compreendidos pela sociedade civil, o que acaba contribuindo para o nível de qualidade da participação.
2Conforme Casaqui (2009a): “compreendemos a publicização em seu contexto mais amplo, como etapa do sistema produtivo, elemento decisivo da cadeia que parte da concepção do produto/serviço, do trabalho humano investido em sua elaboração, e depende da comunicação para tornar pública a mercadoria, que somente se complementa com o consumo das pessoas, podemos dizer, com sua consumação. (...) Expandimos essa compreensão da função da comunicação no sistema produtivo, uma vez que o discurso publicitário é municiador de atributos intangíveis, que dialogam com os interesses, necessidades, desejos, quereres dos indivíduos, abordados como consumidores potenciais pelas mensagens que lhes são direcionadas, objetivando estimular sua ação (p. 3).
e) Partilha de responsabilidades: a definição de conselho carrega em si
desde a sua concepção um conceito de conflito e tensões. Da mesma forma que o Estado precisa contribuir para o debate, a sociedade civil também precisa assumir seu papel; para além isso, assumir as responsabilidades perante a aprovação e implementação de ações. É um espaço que delibera de forma democrática, e todos são responsáveis pelas decisões tomadas ali, em prol do bem coletivo.
f) Resolução de Conflitos: o conselho possui uma função importante
frente a essa relação entre Estado e sociedade civil. Ele é a arena onde essas forças se correlacionam e buscam por melhoria na qualidade da gestão das políticas públicas. Um dos pontos levantados pela literatura sobre o assunto é se ele tem sido utilizado por seus atores para buscar pela resolução de conflitos.
g) Caráter: outro obstáculo a ser encarado é a que os conselhos têm
servido apenas como função consultiva, sem poder de deliberação, tornando-o apenas um órgão de consulta pública, mesmo possuindo em sua Lei de criação a deliberação como caráter. Gohn (2007) aponta em seus estudos a importância da função deliberativa nestes espaços.
h) Participação: a baixa participação nas reuniões dos conselhos é um
dos principais entraves para a concretização da participação democrática e social. Como já foi dito anteriormente, não temos em nossa história a cultura de participar das decisões que são importantes para o desenvolvimento do país. O Brasil viveu um movimento democrático recente, a Constituição Federal é recente, possuindo 30 anos de vida, e atualmente vem sofrendo constantes ataques aos direitos sociais e trabalhistas com o avanço do projeto neoliberal. A sociedade civil precisa tomar para si as causas sociais, os movimentos sociais precisam estar firmes e concretos na defesa dos direitos e de instâncias participativas, como também o papel do Estado em qualificar os recursos humanos que estão nesses ambientes, para que eles tenham a função de motivar aquelas pessoas que estão ali para um novo projeto político e social. A questão da participação possui vários contribuintes, como a questão da estrutura, da localização, dos equipamentos, da publicização de informações, das pessoas que estão a frente, entre outros. A participação é
