Finanças públicas municipais: relação entre receita transferida do estado e receita própria dos municípios do Paraná

Texto

(1),. 1199400590. -. I I I 1""1'1I I"111I 111. 1111 1i'" 1I 1II 11". FUNDAÇ~O GET~LIO VARGAS. • J. !'. ESCOLA DE ADMINISTRAÇ~O DE EMPRESAS DE S~O PAULO '.'. FINANÇAS ENTRE. P~BLICAS. RECEITA. MUNICIPAIS:. TRANSFERIDA DO. RELAÇ~O ESTADO. E. RECEITA PRoPRIA DOS MUNICípIOS DO PARANA. PERíODO 1980 - 90.. JoAo ARAMI MARTINS PEREIRA .~. 'iGV. Fundação. Gfl!tufio. Vargas. EscolildeAdministração. do Emp",,,,,,, do. SO". "."'n. \w.') .,.~"'-~,. ,~~~\. ~ 1IIIIIIIIIililllllllllf / 1199400590. ". SAO PAULO FEVEREIRO DE 1994.

(2) ·. . \'. í. \. I. ,. ti. ~..

(3) FUNDAÇ~O. GETÚLIO. ESCOLA DE ADMINISTRAÇ~O. FINANÇAS ENTRE. VARGAS. DE EMPRESAS. PÚBLICAS. RECEITA. DE S~O PAULO. MUNICIPAIS:. TRANSFERIDA. CElTA PRóPRIA DOS MUNICtPIOS PERtODO. DO. RELAÇ~O ESTADO E RE-. DO PARANA.. 1980 - 90.. Dissertação Graduação da ção: Economia quisito para Administração. ORIENTADOR:. de Pósapresentada ao Curso Area de ConcentraEAESP/FGV. como ree Finanças Públicas, obtenção da título de Mestre em Pública.. Praf. Haroldo C. Giacometti. /.

(4) t N D I C E CAPtTULOS. pAGINA. AGRADEC H1ENTOS •.. " • " • _ • " • " • " ..•••••..••••• .1.. t 1'1t r' O d uç: ã o ...."... 2.. t1et;odo 1og ia" .". 2 .. 1.. Fo.ntrede dados ,,. 2 ..2. Deflator. 2.3. Os índices da quota-parte. H. Evolução. •. •. •••. _. w. •••••••••••••••••••••••••••••. _. ".. " ._.. ". ~Ll. Divisão. 4.2. A dimensão. 4_2. A centralização como dimensão no federalismo fiscal. .... _.. ".. 14. ._. 15. __ ..•... _.. 1.6. _. .. __. w. do federalismo_"_"." __ .. ". no Brasil .. __ ". o. sistema tributário nacional e as finanças públicas regional e local. ..r'::'. 26. ._. 28. _. 34. .. 44 46. Metodologia para fixação dos índices de distribuição da quota-parte dos municípios .. o_._.. 49. A Constituição. ...... ::'. de 1988 e as finanças. A nova abrangência Fatores. do sistema. municipais .... tributário .... institucionais_._ ..... www. •••••. w. ••. _. ••. w. •••••. ". na competência. r:.. nas transferências_o .... __ ..... _.. r;; ... ~. ..!•..•. - Modificações. tributária. Histórico e legislação dos principais impostos estaduais e municipais.o_ 6.1. O imposto sobre a circulação. 3. 57. . 6.1. __. de mercadorias _ _._.._._.. e se rv i ços. 5~·. _. 5.. .5.1 - MOdificações .J •.•. 32. A reforma tributária ...........•.................... .~4. .•• 1 ••.•. 19. ••. política _...........•...... A questão dos níveis de governo. 11 14. nos três _ ". de receitas ...........•.._. 06. •. "... dos municípios ... da idéia de tributação. •. 05. ._...... Imc Lí c ít.o de p/-eços_..__ .__...... As relações intergovernamentais 1'1í\le is de gove I" no. _ _"_". "1{. ". _. politica. "" _. 4.. 4' ..0. _ • " •..•••. .:.?.

(5) 6.2. O imposto sobre a propriedade territorial urbana. predial e _ _. 6.~5 O imposto sobr-e se r-v Lçoe ••••... __. _ ••••••••••..•..••. ". 66 68. _.... 7.. Transferências. entre níveis de governo .._.......... 72. 7.1. Transferências. do governo federal._._ .. _.... __ .... 75. 7.2. Transferências. do governo estadual .... _........... 82. 7.2.1 - A quota-parte 7~2.2 - Evolução 7.3. municipal. do ICM8. das transferências. __. 82. estaduais.......... A importância relativa das transferências estaduais em relação a receita própria dos municípios do Paraná _. _.. estaduais............. 91. 7.4. Objetivos. 7.5. O atual critério. 7.6. As transferências estaduais para os municípios regionais e locais _ __ .. .. _.__ ... 93. 8.. A receita própria. 98. 8.1. Desempenho. e evolução. do IPTU..................... 100. 8.2. Desempenho. e evolução. do 188_..................... 108. 8.3. Importância. 8.4. Estratégia. 9.. Conclusões __ ..__ ." ..... 10_. 8ibliogl~afia. __... __.._._.. 11. Anexos ... _.. _. o. da transferências. 86. de distribuição. fiscal. o. o. o. •••••••. da QPM-ICM8...... dos municipios_. para as receitas. 92. __ ... municipais .... _...... 114. _........... 115. _. o. 92. ... _.._.~_ .._._ ... _._"_. ••••••. o... o. 4. o. _. ••••. _._o............. ••. «. o. •••••••. 118 125. 0. _. 13.1.

(6) AGRADECIMENTOS. Ao precisão. papai. e. paciência. honestidade. alcançar. pois. souberam. os principias. deles. transmitir-me,. da razão,. herdei a disposição. e. da a. com. coragem. energia. da para. os meus objetivos. Aos. sacrifiquei. n~us. filhos Belini,. Patricia. e Priscila.. a. quem. com minha ausência.. Aos valiosos. e à mamãe que. colegas. sinceros. e colaboradores. de. quem. recebi. incentivos. Ao. professor. além. da. dissertação,. contribuição. nos ministrou. Administração. Financeira. muito aprendemos. nosso. C. Giacometti, direta. para. as disciplinas da Empresa. e delas tiramos. Igualmente da presente. Haroldo. a. conclusão. de Finanças. Pública.. orientador. através. desta.. Públicas das. e. quais. liç6es e experiências.. aos professor~s. membros. da Banca Examinadora. dissertação.. Também. nossa gratidão. sores de pós-graduação. que sempre demonstraram,. Sem. a. da EAESp/FGV, nos ajudaram. a formação compreensão. pessoas. que. trabalho. se tornaria. a cada um dos. profes-. que tivemos.. Aos funcionários. de nos consolidar. se estende. por ventura. acadêmica. pela atenção. a somar esforços. e dedicação no sentido. 1. e profissional.. e contribuição. foram esquecidas,. de extrema dificuldade.. de. o ut.r ass. realização. deste. dessas e a.

(7) I.. I N T R O D U ç ~ O.

(8) I N T R O O U ç ~ O. 1.. Como complexidade. um pr-ocesso dinâmico. das. TRIBUTATIO. atividades. NACIONAL. três décadas,. 1965-67. e com a Constituição. têm. gerado. debates. autoridades tendo. em. VIsta. encerraram. o. que. privilegiou. o contrário. de poderes,. e. segmentos. da sociedade. encerrou.. Magna. de. 1988. da. federação. e. quer-se Os. apresentam,. simplificar. debates. tributária. da. centralização. de. as distorções. nas finanças. tributária. objetivando. a. com menos. anteriores.. Vários. Nacional. contribuir. do sistema. para. e há autores - rUT.. e ã quantidade. o que ou de. ao extremo.. vêm ganhando. pela importância. não. central. vêm buscando. devido ã grande complexidade. variadas. se. o governo. Tributário. negativos,. não. da reforma. e despesas. organizada. do Sistema. e. até a adoção do Imposto Onico sobre Transações. impostos,. de. conse-. mais. municípios,. deixando. os mesmos encargos. aperfeiçoamento. nas. Tributária. Já a última reforma. e principalmente. recursos. seja,. o debate. do sistema tributário. para a União.. estados. descentralização. propõem. das. de 60. Esta por sua vez, trouxe grande. poder de decisões. a. SISTEMA. metodologia,. opiniões. Por certo,. Representou. o. modificações. positivos. as reformas da Carta. redesenho. brasileira. década. suscitado. do assunto.. Pais.. com. de 1988.. nos seus aspectos e. de acordo. com a Reforma. sobre seus objetivos,. das reformas. no. importantes. principalmente,. Discussões qUências. desenvolvidas. tem sofrido. últimas. evoluindo. destaques. da reforma. pÚblicas. 7. pelas propostas. tributária,. originadas. para. que. atenuar. na Carta de 1988..

(9) No contexto. de reformulação. d Isse I~-taçao. que. í. aperfeiçoamento A impostos quanto. tenta. "--. deste. de competência. municipal. Serviços. - ICMS. no Estado do Paraná.. Circulação. de Mercadorias. constituem. suas participaç6es,. interrelacionamentos. pl~l. especificamente. e. a. municipal. do. Prestação. de. atrelada. ao. receitas municipais, evoluç6es,. ao 10n90 do periodo. í. co s .. Póss i ve 1rnerrt e ,. municipal. não acompanharam. de preços,. principalmente. ã evolução. relação regionais. debate. estudo. visando. desempenho. municipal. aspectos. das receItas. como também em. das administraç6es. municipais. de. dos municipios. com análises. \J. ampliar. o'. do Estado do. e consideraç6es. sobre. em termos comparativos. um diagnóstico. sistematizado. no periodo compreendido. i~)ostos". Imposto sobre Circulação. pequenos.. evolução. o. entre. regional e local.. dos municipios. principais. choques. os indices de. tem ainda, a perspectiva. para. e comportameto. e. do Estado.. contribuir. Partimos. dos. nos municipios. dos impostos municipais. administração. e. oompe t.ê nc i a. impostos. em torno das receitas próprias. Paraná,. que. de 1980 - 90.. nesse periodo. da arrecadação. e da capital Este. os. em. comportamentos. Os anos 80 foram de várias crises econômicas he ce r-odóx. ao. . nClpal .•. .. ,~, S ... os. deste objeto de estudo está. fato de que tais impostos verificaram. com. (IPTU e ISS),. sobre. relevância. é. em relação ã quota-parte. ao seu desempenho a. trabalho. Imposto. se. SUgestoes. com. contribuir. do STN, com o estudo de caso.. preocupação. A. é. de vários temas nacionais. pequenos. de Mercadorias 8. entre 1980 -. e regionais.. ou seja. a. sobre. quota-parte e Serviços. os 90,. especific~mente municipal. do. - QPM-ICMS,. o. -"...

(10) Imposto sobre a Propriedade o. I~)osto. Predial. Sobre Serviços. e Territorial. Urbana. - ISS, que são os mais. relação ao total da arrecadação. - IPTU e. relevantes. municipal.. Para viabilizar. tais objetivos~. faz-se conveniente. se realize um agrupamento. dos municipios,. de acordo. Visando. habitantes.. de. regionais. e a capital,. (IPTU. ISS), e a receita transferida. e. ocorre. por. tratamento maneira,. individual. quais. sejam:. a) até 20.000 micros. habitantes, produção. industrial, habitantes,. pouco. através. em. e. finalmente. industriais. teoria das finanças. pGblicas. desenvolver. dedicam. até. 80.000. mas com. alguma. 80.001. produção mais. serviços,. de de. influência de sua. 1.000.000. até. que. região;. habitantes, comerciais,. atividades. de serviços. procura-se. base. 40.000. se. uma. pequenas. de. de. No plano teórico,. governo,. até. de. com. num raio. mais. essencialmente e de prestação. que. c). e. municipais com. território,. é a agropecuária,. atuando. capital.. seu. 20.001. regionais.. Dessa. categorias. b) de 40.001. industrial. complexa,. a. e de. de. cinco. em. municípios,. municípios. opção. administrativa.. significativa;. várias administraç5es. concentradora. de. investigação. agropecuária;. comercial,. desenvolvida. moderna. pequenos. própria. Esta. os municípios. habitantes. pequenos,. (QPM-ICMS).. unidade. cuja base econômica. agropecuária,. d). e. ã atividade. essencialmente. atinge. a. que número. da arrecadação. com base no nGmero de habitantes. habitantes,. 500.000. de cada. foram classificados. distintas,. da análise. se tornar muito dificil. com o. municípios. confrontar. através. em. da questão. os antecedentes. apresentar. em relação aos três. do federalismo. históricos 9. a abordagem. dos. fiscal, referidos. bem. da. níveis como. impostos..

(11) quinto Tributário. capitulo, Nacional. e as finanças. reforma. tributária,. ã. quanto. Constituição. principais. no capitulo impostos. estaduais. de. governo.. Através. transferida,. desempenho,. bem. í. da. às conclusões. um estudo. tributária.. histórico. abrangendo. dos a. também. evolução. oitavo". e a::~deficiências. do "esforço. sentido. de. diminuir. sentido. de. uma. estados. comparativas,. de os. entre. mun c. e. í. p os..• í. í. evolução. da. critérios. de. paranaenses. da. receita. permitiu. no nono capítulo, ocorridas. sistemática. análise. a. e da participação. apresentadas. aperfeiçoamento. entre. as transferências. estaduais.. sumal'izando-se as criticas. í. locais,. municipal,. como demonstram-se. (IPTU e ISS) dos municípios. oras. e. na competência. abordam-se. de tabelas. oap t.u l o. No. 80,. regionais. quota-parte. e municipais,. .verificadas. rateio das transferências. ava nçoa. ã. sistema. do. de sua legislação.. paranaenses. receita. relação. públicas. sexto, existe. No sétimo capitulo. níveis. uma. de 1988 e as modificações. Já. evolução. desenvolve-se. ao longo da década. e sugestões. o grau de dependência cada vez. própria chegasse. onde se apontam. elaboradas. fiscal de arrecadação. aproximação. que se. do. dos. de. anos. visando. o. municipal",. dos municipios. maior. os. uma. no e. no. federação. lei r-a.. .,'JI'.. f/. 10.

(12) 2_. "E. T O D O L O G I A.

(13) M E T O D O L O G I A. 2.. quantidades. de. 1.000.000. de. existência. A. população.. municípios. variadas. mais. das. desde 2.000 habitantes. até. ma,~i~,$ dE:"!. hab tantes ~ f ez com que se buscar..;;se uma al'ter'na,ti'~~qUe \'''\' simplificasse a análise dessa variável, ou seja, os municípios. foram. í. distribuídos. em cinco categorias.. total de cada um deles,. da seguinte. de acordo com a população. maneira:. o. a. 20.000 habitantes. 11:. De 20.001. a. 40.000 habitantes. CATEGORIA. 111:. De 40.001. a. 80.000 habitantes. CATEGORIA. IV:. De 80.001. a 500.000 habitantes. CATEGORIA. V:. CATEGORIA. I:. CATEGORIA. De. Acima de 500.001 habitantes. Para se chegar Censo. Censitário. foram utilizados. de 1980 e o Censo por Estimativa. divulgados. pela. Estatística. - FIBGE.. Todos. a essas categorias.. Fundação. Instituto. Brasileiro. os dados de produção,. etc .._.. obedeceram. a tais parâmetros,. citados~. tanto em sua metodologia. de. receita, salvo. de. 1981-90,. Geografia. área,. os. especificamente. como em suas fontes.. ser mais fáci 1, dada sua s rLe histór-ica ser' di vulgada é. 't odo s. critério. os. municípios,. de distribuição. bem como. da QPM-ICMS,. por' ser. novos municípios. anua~.inte'. utilizada, '\dpmo. J(;~'. vários. no Estado do Paraná. 12. vista.. em muitos Estados.. A partir de 1983, foram desmembrados criando-se. p. população,. o critério de população foi o adotado, tendo em. para. os. Dessa. distritos, maneira,.

(14) diversos. municipios. perderam. Outro aspecto e. diminuição. outra caso. onde muitos. é a relação municipios. crescimento. passaram. Isto ocorreu ora para a categoria. localidades. que per'deram população. dos municipios. regionais. administrações. locais. que receberam em. busca de. habitantes, emprego,. para. menor,. para os. maior, como é o caso do crescimento. para a categoria. econômica. para os recém criados.. a ser ressaltado. populacional,. categoria. de. população. novos,. no ora. populacional. emigrados. dada. a. das. situação. nacional.. TABELA. I -. POPULAÇ~O, POR CATEGORIA PERtODO DE 1980 - 90.. DE. HABITANTES 40.001 De 80.001 Até 80.000 Até 500.000. MUNICtPIO,. NO. DO. Acima de 500.000. ESTADO. 1.543.512. 1.024.975. 7.629.392. 1.590.166. 1.597.892. 1.079.598. 7.799.710. 1.670.704. 1.531.975. 1.720.163. 1.127.396. 7.908.682. 2.162.459. 1.541.072. 1.359.249. 1.792.580. 1.177.310. 8.032.670. 1984. 2.147.033. 1.605.904. 1.342.504. 1.846.984. 1.229.434. 8.171.859. 1985. 2.093.971. 1.713.926. 1.329.919. 1.904.940. 1.283.866. 8.326.622. 1986. 2.122.703. 1.578.695. 1.397.050. 2.042.179. 1.333.099. 8.473.726. 1987. 2.113.841. 1.610.274. 1.347.019. 2.183.955. 1.384.223. 8.639.312. 1988. 2.143.648. 1.564.273. 1.416.860. 2.251.699. 1.437.307. 8.813.787. 1989. 2.230.431. 1.313.943. 1.354.023. 2.045.317. 1.255.257. 8.198.971. 1990. 2.265.506. 1.339.086. 1.338.118. 2.089.274. 1.283.849. 8.315.833. Até 20.000. 20.001 Até 40.000. 1980. 1.829.501. 1.754.538. 1.476.866. 1981. 1.881.492. 1.650.562. 1982. 1.858.444. 1983. ANO. De. De. FONTE: Elaboração própria a partir dos dados da FIBGE, fornecidos pela Base de Dados do Estado - BDE/IPARDES. 1980 - Censo Demográfico / 1981-90 - Censo por Estimativa. ~ 1-. TOTAL.

(15) FONTES DE DADOS. 2.1. Os receita,. dados. brutos. valor adicionado.. sobre. produção,. indices, etc, foram coletados. Base de Dados do Estado - SOE, do Instituto volvimento Esses acordo. Econõmic~. com. necessIdades. as categorias do presente. DEFLATOR. 2.2. dade Interna acrescido. DE PREÇOS. DesenVieira.. do autor,. de. obedecendo. às. l J. o Indice Geral de preçds tendo como base. da variação. TABELA 11 - VARIAÇAo. percentual. =. 100,. At-J.UAL. DIsponibi.l1,-. o ano de 1980~. do IGP!OI.. ANUAL E ACUMULADO. VARIAÇ~O. ANO. DO IGP/DI ACUI1ULADO 100,000. 1980. 209,900. 109,90. .1981. 9.5,40. 1982 .1983. 1.54,50. 1.043,818. 1984. 220,60. 3. :346,48.1.. .1986. 225,.50. 10.892,794. 142,30. 26.393,240. 224,80. 8.5,,72.5,244. 684,.50. 1988. 2.739,70. 1990. Conjuntura. 672 ..514"540 9 ..549.706,3.53. .1989. FONTE:. de. à. trabalho.. (IGP!DI!FGV),. anualmente. junto. Edson. sob a responsabilidade. citadas anteriormente,. IMPLtCITO. utilizado. Foi. Paranaense. e Social - IPARDES - Fundação. dados foram tabulados. área,. população,. Econômica. 271.183.0.1.4,600. I Fundação GetúlIo Vargas. 14.

(16) OS tNDICES DA QPM/ICMS. 2.3. Os sobre. a. indices da quota-parte. Circulação. de Mercadorias. ICMS, para o período compreendido do Diário Oficial do Estado, da Fazenda,. do Estado. Definidas foram. relacionados. chegando-se. a. como a evolução. existente. entre. sobre. vários. os. receitas próprias. Imposto. Serviços. foram. extraídos de Estado. de. municípios,. os totaiS dê cada uma com o total do representativo. aspectos. das. sobre. estado.. grupo,. os. foram confrontadas. cada categoria,. a administração. de cada. delas. bem. ao longo do período.. a partir das tabelas. e municipais,. de. de. pela Secretaria. cinco categorias. de cada categoria. participação. entre 1980-90,. do. do Paraná. as. Finalmente,. a. e a Prestaçâo. divulgados. um percentual. impostos estaduais. dos municípios.. principais. a evolução. com o. destaque. da. mu~icipal. regional. e. r .. transferências. municipais.. 15. e. relação a. estaduais. local e. as.

(17) 3.. A EVOLUçnO. DA. ID~IA DE. TRIBUTAÇAO.

(18) EVOLUÇ~O DA IDÉIA DE TRIBUTAÇ~O. 3.. Estudando citando. E.. a. evolução. identificou. SELIGMAN,. t.rí.b utaçâo. e. primeira. etapa:. ao originar-se,. com a de uma contribuição Segunda etapa: voluntários,. os governos. o donativo. solicitar. ajuda financeira. C!.. donativo,. voluntário.. ma nte r+se com. 0:5. donativos. do. hábito. gover'narnental de. do povo. a idéia de tributação. passa a. ã coisa pública. sob. material.. idéia de t.r Ibut.aç ão evolui. mas. do. a. para. idéia. um. sacrifício. que. o. contribuinte. de. menos faz. em. do governo;. etapa:. sacrifício,. o. interessante entre. confunde-se. Já não é um favor' p resst.a do ao gover'no, rnu ito. :::;acrifício ... Quinta. ou donativo. de. idéia. tributo. urna espécie de favor prestado. etapa:. da. já é solicitado.. com a continuação. a forma de assistência. beneficio. etapas. DALTON. passam a implorar o apoio financeiro. etapa:. ser considerada. tributação,. a idéia de. espontânea. Terceira. um. seiS. mais t.ar-de , não podendo. povo e nesta etapa.. Quarta. da idéia de. gur'ge a idéia de obrigação.. Em vez de. contribuinte. uma. observar. quem. faz. Subjetivamente,. um. passa a cumprir. a diferença sacrifício. cumprir. e. de atitude quem. uma obrigação. fazer'. um. obrigação.. psicológica. cumpre. uma. é menos penoso. (. que. há. obrigação. do que fazer. um sacr f c o ; í. Sexta. í. í. etapa:. transforma-se. a idéia de trí cut.acâo , já. na teoria da compulsoriedade;. donativo.. nem de favor.. de. ou ção. cont.rí. plenamente. í. comp. nem de sacrificio.. uls.óría , quer' dizer', 17. desenvolvida,. já não se trata nem de obrigação. f or-ç. ada,. i rnp 1. a c. de ma~. á. v e 1,..

(19) ,. I'. i mpoct;a. (1). .Já. Ada.m srn ít.h, "argumenta. sobre as distintas lucro as. fontes de rendimentos.. e os salários". suas respectivas. principio. que o imposto deve ser. (2).. de eqüidade.. quais sejam: a renda. o. O contribuinte. paga em proporçâo. Este critério. capacidades. O segundo. pago. principio. foi. com. denominado. postula.do f o. o da ,r>; trib\utlb .. í. . ". certeza.. o. Define claramente. terceiro. pr-incipio. possibilitando quarto principio modo. que. pessoas.. seja. data. forma. soma a pagar do. refe r-e+s,e. facilidade. à. conveniência.. ao seu recolhimento.. preocupa-se. com a economia retirar-se. planejado. o. do Por. \. .... ~'. ;. pagamerl'tô, Gltimo,. o. no recolhimento, minimo. Estas regras têm sido recomendadas,. possivel. em maior ou. de das menor. grau, a todas as naç5es.. (.1)OAL.TON, Hugh. "PrLnc p Loe de Finanças de Janeiro, FGV, 1980. í. Püblicas",. 4ª ed., Rio r-»;. (2)SMITH, Ad<:J.lll. "A r-iqueza das naçõe s c investigação natureza e suas causas, Ed. Abril Cultural, são Paulo,. sobr'e' s'ua 1983. \. .1.8. ,I.

(20) 4.. AS RELAÇõES. INTERGOVERNAMENTAIS. 'NOS TREs NtVEIS DE GOVERNO..

(21) AS RELAÇõES. 4.. INTERGOVERNAMENTAIS. NOS. TRE:S. NtVEIS. DE. GOVERNO ?. De. modo. federalismo t; 1-- b ut í. no. ár ia.. mesmo. da. os estudos. têm. estado. política e. tributária. diversificou. financeiras. sobre. a. problemática à. circunstanciado. entretanto.. em que centralizou. importância relações. Brasil Acontece,. tempo. gestão. geral,. que a reforma de. do. questão 1966.. a arrecadação. de. nas mãos. União,. ampliou. mecanismos. de. enormemente. e administrativas. da os. impostos. ao. com os governos. e. a a. suas. estaduais. e municipais_ Hoje. em dia, uma análise abrangente. Brasil. requer. além do aspecto. ligada. ã realidade. esferas. de governo. Num. r-e f. or-ma. a. adiante,. momento.. em meio aos. ao. crescentemente. entre. das transferências. importância. estaduaIS. e municipais,. relativa. fina.nceir-os "não r-egular-E:ls ou negociados". informais. e determinados A. aqui t at v dade í. de. basicamente. distribuição dos. acor-do. dos. rec ursoss p úb I cos í. com. a divisão 20. receita. federais.. Mais. "co~stitu-. cotas-partes das. ampliação. de. receitas. dos repasses. pr-oces:::,;;ldos por- canais. por negociações. impostos,. da. passam. na composição. face ã progressiva. três. os quais. (fundos de participação,. perdem. questão as. da. enfraquecimento. ao final da década de 70. as transferências. impostos). ~:10VfJI~no.. da. no. desdobramentos. dos estados e dos municípios,. ou regulares". í. o estudo. em que está inserida. assiste-se. 66.. própria. depender. cionais. primeiro. de. tributária. política. tributário.. do federalismo. visando. de funções. uma. t r-ê s. e nt.r-eos e. políticas_. a. ,.. rne I hor-. n:iveis de~ divisão. de.

(22) receitas,. tem. tributária e. 1969. sido. de 1966.. governo. de. centralizado, Cartas. ora. através. da. impostos sistema. n:í.vel de. fica. inferiores planejamento a. foi. Estado. de. e. de governo.. instituído. um. os. dos. compatibilização. de. r-ece Lt.a. três das. níveis medidas. de. nas. níveis os. para. de. quais. legislar. Na política. fiscal.. t.r Lbu't.é rLa. p r-óp r a, í. com o esforço. próprio. desses. decisões,. recursos, dos. a. níveis. adicionais. do. num pa:í.sfederativo,. integração. a serem. tem como. setores. de governo,. 2.1. política. dos. do setor público. mecanismos. com. desníveis. federativo. Surgem daí as dificuldades. das atividades. União. os. Municipios,. e com poderes de aplicação direto. de. com. de diferentes. Neste sentido. controle. das. inferiores,. ou seja, competência. govel'no d i s.põe. da. net r-ume nt.o de. que lhes dizem respeito.. sem. criação. planejamento. própria,. mais. nacionais.. a existência. União,. prioritários.. arrecadação. União. í. três. tônica. ficado. os recursos de acordo com as necessidades. que julgarem. com. pública.. atividades. utilizando. de. se rv Lndo de. de um pais de sistema. principal,. autonomia. ter. esferas. .. tributária. com isto atenuar. tendo em vista os objetivos. administração. cada. visando. e locais e t.ambém. característica. sobre. as. r.. ora. como foi a. sentido. .t946.,. aos. sistema .•. por. reforma de. impostos. de poder nas mãos. Nesse para. na. federal. a reforma. legislar,. produtivos.. A organização. possuem. de. de despesas,. regionais federal,. concentração. transferências. vinculações. um. e 1988, enquanto. competência. de. suscitado. de. maIs descentralizado.. grande. mais. discutidos. de competência. tem. Magnas de 1946 provocou. 1966. mais. bem como nas constituições. A outorga. 1988.. níveis. dos assuntos. do. tendo. adotadas. sIstema em com. vista. de a. objetivos.

(23) es t abe Leo í.do s. no. fortalecimento. Plano. do Sistema. Os. problemas. federativo. dependem. funções. a. e. firmou-se quanto. de. Federativo. ("X). a. finalidade. com. intervenção. do estado. instrumentos. para. eqüitativa. da. estabilidade. No. (1) assegurar (2). precipua. relacionadas. Tratam-se. de. eficiente. distr-ibuição. na é;. de. públicas~. na alocação. nacional. para a promoção. divisão. justificar. de. ajustamentos. sistema. contemporâneo,. sócio-econômico.. e da riqueza. econômica,. a. governo.. ajustamento. assegurar. renda. entre. um. das finanças. para o. no sistema. de. estado. geral entre os teóricos especificas. r"ecul"sos;. •. fiscais caracteristicos. a três funções. intimamente.. ,0. de receitas.. par-a. Oese nvo 1v i me nt.o,. do grau de equilibrio. divisão. opinião. Nacional. a. garantir. (3). do crescimento. econômico. (4-) ... A divisão de responsabilidades níveis. de. pÚblico dos do. governo. poderá considerar. no comportamento. serviços beneficio. funções. públicos,. eficiência. e. nos. ideal. estados. e municipios. melhor. avaliarem. e. do. três niveis de governo dos serviços. de atribuições. fiscais. a atividades. (4) . t'1USGF<~A"'/E F~.?~.. e ,·1US(;,Rf.\VE. Ed. Campos/EDUSP.. P.. pode. beneficiários do custo. depender. prestados. entre. governos. essencialmente. as necessidades. orçamento. A atr-ibuição. de cada jurisdição.. (3). (.1) REZEr.J.DE D(~ SIL'v'A.F< A.• Ed. Atlas, 1983. p. 50-53.. Prática",. efeitos. levando em conta a incidência. da natureza. modelo. os. de seus contribuintes. do orçamento. fiscais. fiscais entre diferentes. básicas. e as. B... da. confinará. alocativas, preferências. ..F i na nç ae P úb 1 i oa.s : 1980. p. 6-13.. de. A:::",sim. um. "Fina.nças püblica.s". São. são Paulo,. e. por de. Pa ulo ,. Teo ria. (1.

(24) seus cidadãos.. Por outro. como, atividades. alocativas. segurança (embora. nacional), as. ações. substancial assegurar. sistema. e. fazer. que. uma. entidade. que podem alterá-las, Há serviços. públicos. de muitos. serviços,.. se. nacional. suas. funções de. instâncias. de funções estão. nos. maneira. de. poder,. não. sofra. sujeitas. as economias. não apresentando necessários. em várias administrações,. custos,. alóm de possibilitar. assumem. de. de. a. escala. a nível local que têm custos fora das. e com mais intensividade,. estados,. necessidade. um. de outra.. municípios,. utilizados. região;. ã. e. central.. tenham. administrativa. tais como:. adequada. determinada. locais,. uma distribuição. Com os insumos e equipamentos. escala.. e. que. entre as diversas. as regras de divisão. possibilidades. dos. requer. pela ação ou omissão. Mas. (5). federativo. bem. (ex.: defesa. pelo governo. e a unidade da politica. coordenada com. interferência. fatores. devido. niveis de governo tenham. integrada para. estaduais. distributivo),. distributivas,. nacional,. ser executadas. dos governos. a eficiência. diferentes. de carácter. poderão. efeito. o. lado, as atividades. haverá em principio. um planejamento. Os beneficios. externos. os custos de obras para. melhor (6). economia ã. execução. de. maneira. redução de ajustado. - municípios. oferecer. de. a ou. determinado. (5) Quando todos os serviços públicos são executados pelo goverllO central, espera-se uma tendência em direção ã uniformização entre estados, dos serviços públicos, podendo tais níveis uniformes de consumo de serviços públicos são serem eficientes, porque eles não refletem as possiveis variaCões nas preferências e/ou nível de renda dos residentes de diferentes Estados e Municipios. (6) Cabe assinalar que um serviço público nacional é um serviço público dentro de, e entre comunidades, enquanto um serviço público local é um serviço público dentro de uma comunidade, mas t privativo entre comunidades.. 23.

(25) serviço. municipios de. que é utilizado. público,. ou estados. recursos. por. e que não seriam. com. o. responsáveis. de. desenvolvimento. humano. podem. estar. básica. (ex.:. (ex.:. educação),. bem como, com a oferta de infraestrutura. construção. de rodoviárias,. controle. outros. pela provisão. Esses beneficios. para sua execução.. re La.o Lo na dors. beneficiários. de poluição,. abastecimento. de. (7 ) ô."::;lua). ã divisão. Quanto deve-se. refletir a contrapartida pais. Num atribuições integrada volver. e coordenada. confinaria. nos vários. governos. estaduais. básicas. União caberia. a atribuição. carácter. de. interferências.. planejada, para. ou. desen-. não. e distribuição. niveis. de. a atividades. local, por melhor. governo essenci-. avaliarem. de suas comunidades.. de distribuição. da riqueza e da. de preços e nível de atividade, bem como, atividades. e a unidade. renda visando. alocativas. da moeda e energia).. a eficiência. sejam. ou vice-versa.. e municipais. (ex.: administração assegurar. maneira. niveis de governo,. preferências. econômico.. nacional. necessidade econômica. e. a estabilização. desenvolvimento. de. ideal de atribuição. de carácter. alocativas. federativo,. de funções.. fiscal entre diferentes. necessidades. o. distribuídas. um modelo. sistema. forma. pela ação de outras entidades,. responsabilidades. nacional.. de. que não sofram. Na teoria,. alrnente. ser. no. da divisão. organizado. precisam. atividades. anuladas. de. de receitas,. da. de. dada a. política. do pais.. (7)LOHGO. C. A. ,< "Fd na nç aa í-tun c pa e e a ociosidade dos terrenos na r-ea ur-bana In Rev i st.a Br,a.sileira de Economia, Rio de .Jane:ir'o, 33(4):599-608, out/dez .. 1979 .. í. á. ?. í. ,. 24. í.

(26) t alterados. importante devido. r'essal·ta CORTEZ, nível. local. que. salientar. a fatores,. que esses objetivos. como. economias. têm. custos. escala.. elevados. por. não. Tais custos poderiam. ser. de. reduzidos,. caso os insumos e equipamentos. serviços. fossem. utilizados. (8). administrativas ... funçSes,. são. municlpio. ou. determinado. Outros. fatores. os beneficios. externos.. estado. com. arca. serviço público. ou municípios. f Lnanc. Esses serviços. í. ame nt.o ,. (a) os relacionados. gr"upos: e. educação) ;. infraestrutura. (b). básica. oferecidos. os. sensivelmente ã. produção isto. unidades. maior. de. que alteram. a. divisão. de. Eles ocorrem. quandO. um. custos. de. oferta. usufruido. (controle de poluição,. em. humano. com. um. para o seu. podem ser classificados. relacionados. de. por pessoas. e que não contribuíram. com o desenvolvimento os. a.. a p r'ese nt;a r E:~HI. necessários. que sera também. de outros estados. Como. de forma mais intensiva,. núme r o. um. atendessem. ser. escala.. "existem alguns sE~r"viçospúblicos. economias. desses. de. podem. a. dOIS ,.. (e"'"' ".. de. oferta. abastecimento. de. água, e·te."").. A obriga. os. suportarem. necessidade municípios sozinhos. pressionar.. de. administrativas, ".. suas recelcas. de. oferta. a incorrerem. de serviços em. negativa.. levando-as. os. a efetuarem. nivel. dispêndios. o custo de alguns serviços. forma. a. gastos. maiores. públicos. orçamentos. das. local. que. ('OI';' ".. vêm. unidades. incompatíveis. com. 4"1 _. Crl)utarlBs.. "r- L.•... -::"7 , A ~ L. 11.. '.... .."FInança.s munící" oa ís " --nd e a d s t rí bu íção I.C.M.". Dissertação apresentada ao Curso de Pós-graduação r:-~ES"/F-~\' SI lCC7 :~H_, I" "0,;1\', ao F1"au.o, ... ;>8~,. r",_, ç:, ). ou. í. do da.

(27) DIVIS~O DAS RECEITAS. 4.1. Em receitas,. é. contrapartida,. no. 16gico. que ela. afirmar. Segundo UEOA, pensamento. arrecadar, í. pelo. governo. propriedade governos. os. diversos. propriedades,. etc .. _,. í. í. possibilidade tributária, nos. de. duas. linhas. í. de. levando. '. De acordo. Esta. dupla. e. até tripla. de estruturas. inferiores. de. governo. vendas. responsabilidade (b ). é. as. pode. venda ~. restriçBes t. pela. criticada da. tributárias. as. já. r-enda ,. e. 'dOS. nível de governo. taxação. e. essa. arrecadado. sobre. consideração. alternativa. -...•. com. ser. impostos em. •. í. respectivamente; que cada. os. t':'~' a d m..n et r at.Lvame'nt;e .. ... impostos. sobre a. sugerem. tipos. pela presença. niveis. os. municipais,. (9). :i nsti t.uc cna s. ~. de receitas.. ficariam. imobiliária e. recursos. responsabilidades. de. econômica. enquanto. fontes mútuas de receitas coletar-. fiscal existem. o Imposto de Renda deveria. central,. estaduais. apresentar. de. (a) cada nivel de governo deve coletir. fontes exclusivas. de pensamento,. divisão. de funçBes_. no federalismo. nos quais é eficiente. denominadas. ã. refere. deve. sobre a melhor divisão. quais sejam:. rnpoe t.oa. linha. se. para fazer face ã divisão. suficientes. de. que. mesma. base. diferenciadas pel a. t.arnbém. maior-. ). p robab. í. 1idade. instrumentos comparada. de. to. guer-ra. fiscal",. nas mãos dos governos. devido. estaduais. ao. maior. númer-o de. e municipais,. quando. com a linha de fontes exclusivas_ De. outra. forma LONGO, afirma que " os. encargos. (9) UEDA, Etwico H•• "Finanças mun c ípa ís e federalismo In Revista de Finanças Públicas, Rio de Janeiro, jan/mar.1978. p.14-23. í. 26. e. fiscal", nQ 333".

(28) beneficios. da provisão. tí vame nt;e. ne ut r-oe ,. respectivas. por. beneficios. j urí ed'í cão. a. varejo,. beneficiária. semelhantes,. as. governo. deverão. impostos. pessoais. interesse. modo,. "1 •. • t~r10ucarlas. arrecadação. da. níveis. um. e. Por'. estabilizadoras. do. financiarão,. a nivel central,. bens pÚblicos. de. enquanto. instâncias. públicos,. (. partição. através. intermediárias. í. locais. de poder.. ., -.J prGprle0a0e5 J. ". i··lsca15.. limitarão. a. tanto a nível global,. Co nforme. CORTEZ,. í. reduz a capacidade. para. c o na ls ,. Do. í. explorar. financiar. questões quanto. DUE,. c ít.arido. bases. o. quanto. a nivel. ã das. "a fl"agmerrtação. tributária. de poder quando comparada. unít ãr o. í. adotando. l'·mo··v'~l·'."~)" (10). ~-. de receitas fere algumas. tributária. inferiores. se. de governo. irnpo::;;tos:i nd i ret.os ,. de. ex t.e rna I dade s. tributária,. govet~no. ã. os. ,. proprlas. estrutura. o imposto. especialmente,. públicos.. redistributivas. na. Desta f or ma. governos. A. esferas. gastos. e. e. imposto. tributária. de destino),. de de s t i no" nas tr'ansélçõesi nter'juríad. í. cus t os. a nivel central.. minimizar. "prí nc p ío. propriedade. cu.i os. confinar-se.. das. í. concentrar-se. bens. mesmo. podem. aloca-. Lí m t.ee. harmonização. o principio. dos. funções. nacional,. pr-ocur-ando. ser. Da mesma forma, o. com adequada. (aplicado segundo. vendas. nos. local,. um tributo. no seu preço.. sobre o valor adicionado,. sobre. deveriam. Assim, o imposto sobre a. excelência,. repercutem. fronteira. pÚblicos. isto é, pagos e ap r oprLadoe. jurisdições.. é,. imóvel. dos serviços. total. com a habilidade mesmo. nível. dos de de. (.10) LONGO, C. A. "~~distribuição dos ga:~;tose r-eooí t:i:i:::; e nt.r-e níveis de governo: um enfoque econômico", In Revista de Finan~4s Públicas. nQ 369. Rio de Janeiro. jan/mar. 1987..

(29) ·atividade" (11) .. da. forma. de. exercer menores. um. arrecadação controle. atí vidades. as. causando, nível. A. administrativas. unidades,. diferenças. na. não. mesma. a. se. da. graus de rentabilidade. talllbérndesníveis necessidades comunidades. de. de. po t.enc. í. incorrendo. de. receita. Ou. atividade. serviços". de. pais. atrair o. para. seu. sofrem. do. igualitária. unidades. entre. as. seja,. como. econ6mica,. f ís.caI.. por melhores. custos. em um. trata. e organização,. públicos. em. perdas de receita ... estabelece. gastos. central. o risco de concorrência. distribuição. aI. e. passam. (~1ém do pressão. existem dados. a. os. existir. mais,. das. próprias. A DIMENS~O POLíTICA DO FEDERALISMO. 4.2. Até aqui o federalismo tributária, receItas. sempre. e despesas. de grande União,. governo. se. instância". localização. o. quando. geradoras. espacial,. da. existe. conseqüentemente,. tributár'io. pot:encial. diversos. várias. da incidência. Além disso.. federativas ... pr-odutivas,. território,. pode. maior e mais eficaz.. sob a forma federativa.. entre. dependendo. do tributo,. do que as unidades. organizado fiscal. Em outras palavras.. e. da desigual. para se alcançar. municípios,. recuperem. (11) COFrTEZ" ~lna, L" 11.. ,. I.C.M,,". EAESP!FGV.. a bandeira. partição. entre os tres níveis de governo ... número de fórmulas. estados. inferiores. levantando. fiscal está no centro da reforma. de. a autonomia. modo. que. financeira. Proposição. o equilíbrio os e a. dois. entre n íve i:;:.. capacidade. "Finanças mun c ca ís e a distr-ibuição apresentada ao Curso de Pós-Graduação. Dissertação são Paulo, 1983.. í. í. de. de. r '". !. do. dá:.

(30) é. investir superar. prova. as. irrefutável. distorções. de que existe. do atual estágio. a. do. preocupação. federalismo. de. fiscal. b raa Le r-o , í. í. ~ do. tema. vezes. claro que esta pletora. na literatura. a discussâo. finanças implica inserida,. afastamento Finanças decisão. Por mais. do dominio. da politica. Públicas, final,. realismo. nunca resolvido como. com. o. sistema. produtivo. teórico. das. explicar. o. comportamento. pr'opõem. met.odo 1 0'Í:1 i a. explicativo:. o. das. de. dos. públicas. efetivo. o. fulcro. perdeu. de suas preocupações~. a capacidade. verdadeiramente (12)MUSGRAVE,. de analisar. útil. ou seja, R. A. e MUSGRAVE.. no. e em. das. (12). a teoria das. O. interação. de. receitas. e. a. rejeitar. o. incapaz. da. despesa. out.r o. estatal. nos processos. de e. marco. que deveria. finanças. a ação econômica. P. B .• op. cito. da. contribuição. comportamentais. do estado,. integrando-a. esse. de análise. julgá-lo. ou. estudo. a Teoria. social em. baseada. está. pareça. numa. que chegam. positivas. Ao elidir a questão. que. MUSGRAVE. fluxos. por. pois. pelo seu escasso. da receita. pesquisa. teorias. em. que. aponta. há autores. finanças. das. de um processo. categoria. através. Em razão disso,. despesa.s. corpo. do Estado,. especifico. predominante. é que a teoria pouco tem a oferecer. real para a compreensão. das. em que incorreu. bem. destaque. maioria. politica. satisfatoriamente. muito. o. limitação,. paradoxal. ele é o resultado. politico.. resultado. importante. cãnone metodológico. Estado.. do. na. ao âmbito. a questão da realidade. conforme. financeiro. restrita. o que representa. considerar. atesta. Entretanto,. econômica.. tem ficado. públicas,. de estudos. da ser. públicas de forma básicos.

(31) da. dinâmica. social:. a acumulação. de capital. e. o. controle. do. análise. do. Est:ado" Entende-se, federalismo. fiscal. empobrecedor. a. por que restringir. dizer. como. uma. embora cair,. pois significa. eliminar. que o Federalismo questão. uma. A ao fenômeno. não possa. públicas.. mas. ser que. de. é sem. Isto. não. considerado tal. pois induz o. vez, na velha armadilha. dimensão. politica. da centralização. movimento. Percebido. entendida. análise~. estudioso. a. examinar. os. fiscal é. redutivel. ele. fatos. mais amplo,. do poder polltlCO. percebida. como a dominação. é. no seu sentido. politica. por uma classe. abrangên-. pelo Estado. e como a materiali-. socIal,. uma idéia, a de uma. aná Lí.ee. f':). em toda a sua. do domínio da politica. do poder politico. ambigüidade:. do federalismo. de concentração. cia como a culminância. interesse. politica,. em sua totalidade.. não é suficiente,. dessa questão está diretamente. zação. Públicas. desl igEJ.dosde seu oo rrt ext.o social.. econômicos. do. sua dimensão. Fiscal. de finanças. necessária, mais. a. ao âmbito da Teoria das Finanças. qual ele não pode ser apreendido. quer. o. assim,. o estado. ordem. que. tem. uma. encarna. o. da classe capaz de impor esse ideal a toda a socledade~. mas também é a organização O poder politico.. que garante. a sustentação. desta. idéia.. por sua vez, é simultaneamerrte a capacidade. Lmoor o ideal social e o cont.r-o le da or"Ç.lanização que gaTante. de ElStE~. ideal.. o expressa0. parâmetro. do econômico;. sua questão. politico. não é. ele tem seu próprio. básica, que é o controle. ser visualizado. um. separadamente. simples. campo de atuaçao. do estado;. como também. do campo especifico 30. reflexo. ou e. a. pode. das relações. de.

(32) produção. e. separação. da acumulação analítica,. mas. necessária.. fatores. de produção. é uma realidade. controle. do estado. se interpenetrem.. natureza. de luta politica. sua. dupla. gestão. como. diferente. exercício. Estado. duas. dessas. processos: dinâmica. do. controle. e. se entre. geográfica. local,. luta política federalismo. atingido desempenha. então. e conquista. do. político. e o. ela. e. política. do poder lógica. o. em. e. de. própria. Estado da do. repartição. diferentes. níveis.. regional. ou nacional. ã. compreendido. inse,'ção. dele. federalismo. de. seus. na. fiscal. Estado. se. recursos. e. uma. base. condicionada. pela. marcados está. o. l.uz dOiS. encerra. A forma como. por eles.. pais. pelas. maneira, s6. por. Estas são as duas dimensões. a estrutura. suas forças produtivas. dentro do sistema social. pelos. De. do sistema. pode ser analisada. outra. movimentos. se revela a dimensão de. embora,. dos. do. fiscal.. acumulação.. balizado. uma. propriedade. A dominação. questão. na. é. do capital.. e pela acumulação.. Dessa determinado. distinta,. o entendimento. estrutura. dispêndios. pano. A. da acumulação.. organiza. a. está perfeitamente. necessariamente,. passa,. de. só. lógicas.. o. pois. efetivo do poder tem sua. da lógica da reprodução. o. é claro que essa. de capital.. função. do. e do papel que. e especialmente. maneira, de. em. tributário. o. estágio o. no. federalismo. Estado processo. fiscal. centralização-descentralização. política. que pode aparecer. fundo para o exame dos instrumentos. tários.. 31. r •. •. riscaIS. de. como e. é e. mero tribu-.

(33) A CENTRALIZAÇAO. 4.3. COMO DIMENSAo. POLtTICA. DO. FEDERALISMO. FISCAL.. Na titulo. verdade,. como. sintese. 'de um. sociedades. a. que. nos. processos. questão. de transformação. adquiriu.. pendular. pode~. em suas evoluções. um exemplo de pais cujo movimento. decorrente. 'centralizaçãoc. o termo. movimento. politica. descentralização diferentes. utilizou-se. social;. centralizaçãosujeitas. estar. o. históricas.. referido. as. Brasil. sempre esteve. política. é. presente. dai a importância. da centralização. no. que. no. a. nivel. de gestão.. o. federalismo. centralização ordem. tem. ver com a própria. dos fatores polltlCOS. têm sido suficientemente um. sistema A. A. centralização. desse. se realiza. soc1a1s. de. seja.. e a. a. a. despesa. ver. maior. de. com. a. menor. ou. lo. materialização. seu. maior poder, é preciso. ~ grupos de interesse na articulação. grau de articulação a. tem. de. primeira. a importância. Já vimos que a. no Estado através. assegurar. ção da homogeneidade. te.. ordem. a. controle. por. SOC1alS. Para. efetivo. demonstrando. reduz. Ou. fiscal.. é o resultado. do poder político.. classes. se a. sobre a tributação. segunda. concentração poder. natureza. estudadas,. tributário.. política.. no plano político,. que ocorre por duas ordens de razão: a. influência. f1scal.. da dominação. regional e a baixa. do poder político,. embora essas 32. classes exercicio. AssIm.. a combina-. social. com o alto. politi~a.. conduz ã concentração. as. tenham maior. regional de estratificação. heterogeneidade. dispersão. envolvidos. que. política.. Inversa~en-j. articulação idéias. levam. mereçam. ã. maior.

(34) comprovação explicar. No Brasil,. empirica.. a oscilação. centripetas. entre o predomínio. fundamental. na. facilmente. dinâmica. configuração a. outro,. apenas. papel. sob. ponto. da unidade do mercado do. o politico. os. atores. desconsiderar. interpretações. participação. nos. política. que são extremamente brasileira.. a. revela. significativas. político. o. e. econômico,. ela. que. erro. fundamentais. que. fragmentação. ã luz da 33. qual. o. das 1\. <:1. de. representação, a centralização. de controlar. hierarquizada. vai. poder.. SCHWARTZMAN,. e a. se. exerce. outro. formas. na medida em uma. que. No caso de cooptação. na centralização, a. politica. o. Segundo. de. existe. exerce. sido. da sociedade. que. levar. pois é. para explicar. há uma forma altamente. para. esforço. politica. a cooptação. na esfe~a política.. predomínio,. tem. duas. no Brasil:. divisão. Além desse equivoco.. do estado.. para baixo). influi. vão. do grupo que. devido ã incapacidade. representantes. do. a. integração. da. das formas da. do Estado,. mediação. mecanicistas. politica. mediação. nacional.. legitimos. porém.. movimentos. são. vista. Mas é a mediação. controle. comprova. centralizaçAo. a idéia de que a dominação. com a econômica.. determinar. se. a. porque. de. pelo econômico.. no. entre. ~ mais uma faceta. trabalho.. fundamental. Então,. o. como. Não se deve interpretar. influenciados.. quando se configura. confunde. e. parâmetro. é. Não se deve esperar,. brasileira.. econômica,. mutuamente. nacional.. centralização,. integração. autônomos. centralização. da. do espaço. sincronismo. e. analisar. para. das forças centrifugas. de rigoroso. politica. regional. econômica. na evolução. econômica.. razoáveis. no Estado.. A integração. a. são hipóteses. seus. (de cima. de participação tem entre. movimento. permanente o. dominio pendular.

(35) centralização-descentralização A. questão. foderação,. do. sintoma. explicada. da tendência. de. uma. na.dialética. transformações. deve. ser buscada. contradição. formais. do Estado,. político. I nsp implantou. o. Constituição. í. r ado. responsabilidades. estavam funções,. por. sob o encargo os estados. algumas. do Governo. receberam,. positivas Até. para. funções Federal.. mesmo a. próprias.. primeira. vez, previa a transferência (14). das. que. ser. deve. superfície ou. seja,. de classes. Unidos, e. e. maiores. da. poderes. anteriormente,. Para. executar. Carta. de recursos. Dessa forma, foi assegurada. Bra~:,i)'. que,. recursos. própria. o. aprovação. em contrapartida,. receitas. es t.ado s. na maioria. NO BRASIL.. aos estados. arrecadar. fortes,. política.. na elaboração. de 1891, sendo atribuído. a. frações. de dominação. federativo,. favorecendo. do Estado,. na Consti t uí ção dos Estados. sistema. na. e não na. das ~lasses,. o processo. sobretudo. pontos. profunda,. A QUEST~O DOS NíVEIS DE GOVERNO. 4.4. seus. da organização. nos arranjos. (13). relevante,. centralizadora. do movimento. grupos que configuram. e. Ó. Este ó um de. poder.. o aparecimento. vezes,. das. da centralização. que é a forma organizativa. desconcentração sendo. pode ser entendido". tais. atribuiçõ~s. e. através. de. Magna,. entre. uma certa. pela. União. e. autonbmia. (.13) SCHI,I.JAFHZt1AN, Simon. "Representação e cooot.acão po lítica no i 1 '", I rrs t.Lt.ut.o lJn.i\/ersitári,() de Pes(1uisél. di Rio de .Lar.•e r o , ''"'-.'] Rio de .Jane r-c, (7) :9--41, 1970.. 8"'8.:5. '!. í. í. (14)OLIVEIRA, A. e WEISTHERSCHAN Feder-alismo no BI-asil", In Fundação v.9, nQ 10, out.1979. p , 747.. "Aspectos histórilço~, do H., .João Pinheiro, Belo Horitónte. J .1. 34. I. ·7 I.

(36) aos. os murd c íp oa. ".Já. estados.. não foram. í. objeto. de. ne nhum: I. dispositivo. direto ou expresso re Laç âo. com. competê nc ia,•. designando. .3. os. alguma. I. atribuição. ou' .'. Ao. impostos.. I. disciplinar através. a organização. de suas constituições. das administrações dos. dos municípios,. aos. e leis orgânicas,. locais, cobertas. estados,. da. maneira. t.r-ans f er r a eles" (15) .. í. caberia. por aqueles. aos. com as. despesas-. impostos. atribui~. Assim, continuavam. quisessem. ou. pudessem. que. estàdos.. os municipios. sendp I. meros apêndices Com. administrativos a. . ·1 constituclona,. estados, dos. revolução .,. unltarlo,. passando no. es t.ados. e financeiros. de. 1930,. a. um. ao. sistemà. . per da d",e autonomia. processo. ~I. ,. â União, em relação as. diz respeito. que. passou-se. com acentuada. essa liberdade. dos estados.. d' o~. i. funções. de. clecisões". competência mais se,. federativo. grande. constituição competência segundo. para. um avanço. no aspecto. acentuar. as. parte. dos recursos. introduziu. 1934 um. municipal,. significado constituindo-. da divisão. características continuava. arrecadados.. de. receitas. do. sistema. com a competência Também. rigidez na discriminação,. a. mesma. limitando. a. bitributação. que,. A'taliba, "pela pr i me Lra vez, em t:odo o. mundo". concorrente. um. de. assumindo. na autonomia. Mas, o Governo Federal. Ger'aldo. estrutura-se. aos municipios,. e eficiente. dessa maneira, í. de. privativa. positivo. oo rrtr-Lbu ndo. lado, a constituição. outro. Por. sistema. pelo. bloqueio. constitucional. da. tributário. rígido. e. (,1.5 )KOF-?FF,Eud,co . "Finanças Púb 1icas Municipais", In Revi sta::l'é, Administração de Empresas, são Paulo, EAESP/FGV, nQ 51, v. (17, set/out. 1977~ 1.

(37) í. inflexível,. que. ao. legislador. d ecr ção. ou liber'dade,,(16).. te,. tendência. í. í. com. constituição. de. sel~ chamada. das. sensivelmente,. de "Revo I uçâo. inovações. alheia. deixa. o sistema. elaborou. a. federativo. e. A mais. reforçar. em obediência. de'. municipais.. na arrecadação a. margem. municipais,. Municipal Ls t.a " .. destinada. municipais,. não. as finanças. foi a participação. competência.. receitas. reivindicações. 1946, que restabelecia. veio a favorecer, a. as. ordinário. chegando importante. dos impostos. de. substancialmente. aos intuitos. as. de redistribuição. (J,7 ). Tal regionais. iniciativa. e locais,. garantir. patamares. tinha. finalidade. a. decorrentes. da. surge. uma. alterações. novos. ampla no. de. de arrecadação. amenizar. e/ou. desigual. é. as. desigualdades. insuficiente. tributária eliminar. reforma tributária então. Nacional".. e municípios. os. e. problemas as. que. vigente,. de. várias. através. Com a implantação. brasileiros. í. op. cit., p_ 13.. 36. do. sobre. as. esses encargos. profundas denominado. desse sistema,. não têm autonomia. bem como para decidir ficando. 25/10/1966,. introduziu. (~L6)ATPILIB(.:i, Ger'aldo. "s st ema Corisst Lt.uc i o na I Editora Revista do Tribunais, 1966. p_ 61. Eurico.. própria). da renda entre. a partir da Lei nQ 5.172. de sua competência,. (17)KORFF.. para. da federação.. sistema. impostos,. impostos. minimos. entanto,. "Sistema Tributário os estados. (cuja a base Gcon6mica. distribuição. unidades componentes No. estava de acordo com. para. criar. aliquotas atribuidos. dos ao. Br'asilei ro ";':'.

(38) t·· ,~,. Gover'no Centr-al e ao Senado Fe de ra I decorreu. do próprio. regime político. concentração em. modelo econômico. autoritário.. de esforços. beneficio,. interesses. politicos. partilha. transferência í. Dessa maneira,. como. uma. nação. municípios. que. os. federativa. encontram-se. ô.r-ea fiscal.. parcelas. usualmente. correspondente. organização. unitária.. numa. posição. tipica,. não pode ser. aos. de. poder. mais. departamentos. entre os sistemas. e. estados. de legislar. unitário, amplas. de. Seria um pais quase federal.. intermediária. (não.. ··. considerado. que. na sua autonomia. da. federais. fundos. urna vez. de. além. negocia.da.s. não pode ser considerado. detêm. os. os mecanismos. tributários,. de. o Brasil. limitados. Também. estados. recursos. at ravés. m i n i :3 t:é r' i os .. com. compensar. í. ,.. dos. de capital,. e a negociação. t.r-ans fer-ênc ae. constitucionais). do. pe rm i tia. União. foram fortalecidos. de. í. de renda e. da acumulação. visando. de. .-,t .ce s .st.erné. Tal pe rf Ll. ,. (18). lado,. de competência.. sofisticada. da. do grande capital. concentração e. econômica. regionais. out.r o. Por'. concentrador. na dinamização. portanto.. nt.e. na medida em que a concentração. política. de. i nst r-urnen+os. r'espectivame. um. na. visto a. que. pais. de. pois situa-se. unitário. e. federa-. ti \10 1:1p1c05. Como a capacidade extremamente atividade t.ri b ut.éri a ,. desigual, econômica. tributária. dos estados. dadas as diferenças. que. conseqüentemente,. Diante disso,. persistem. na gera. problemas. e municípios. distribuição a. é. \da. arrecadação. próprios. de. um "" .•.,. (18 )DA SILV?), t1ár'ioT" ,. "r\ c riee f inancei r-a do setor' p úb Iico no BraSIl e a Reforma Tributária"~ In Revista de Finanças Públicas, nQ 366, Brasilia. 1986. p. 3-31..

(39) paIS. federativo, fiscal. o que nos permite. na. especificamente. analise. no estudo. das. utilizar. da quota-parte. de Serviços. - QPM-ICMS. distribuição. A. constitui-se existir. em. um. desigual. dos problemas. a necessidade. recursos. e da arrecadação. do. de implantação. para garantir. própria. da. federalismo.. federativos. própria.. do que nos paises tipicamente. ou. seja.. competência. da. os. na sua capacidade. impostos. União,. com. mais. os r-ecurs oe das un ídades locais.. importância. os repasses. í. públicas. devido esses sua. referidas. Tributária, a redução. repasses. transferências,. arrecadação passaram. ã. de. 1966,. isso.. ganham. para as finanças. segundo. a. tinham a função de compensar. na sua capacidade. objetivos. fiscal.. alocativos. Simplesmente. implantação.. forma. entre níveis de governo.. os. municipais. As. Reforma. de. Por. mais grave porque. Tributária. dí m nu ndo í. é. produtivos. Reforma. a. a. nível de oferta de serviços. no. ficaram debilitados. passando. de repasses de. A situação. municípios. tr'ibutát-ia. capacidade. - t, 1 lCOS J t t .1 pU0 a t000S os ti"1a)1:an:es 00 pals.. Brasil,. Pn:!sta.ção. dos municípios.. de um sistema. um determinado. federa-. dos municí-. do IUlposto sobr-e <3. Ci r-c ulaç âo de t1er'ca.dor·ias e a. pios. Comissão. da. os. municípios. e portanto,. não tinham. ou redistributivos,. foram transferidos. quando da. recursos. de. indiscriminada. Concernente. estados zada. das. do. intergovernamentais,. relações. dos recursos. a teoria. e municípios, ao contrário. empresas. órgãos. a. outros. a abrangência. tratando. é igualou. Dessa maneira, de rodovias 38. do. federalismo,. da administração. do Governo Federal. produtivas.. autárquicos. aspectos. nos. descentrali-. maior do que. os estados. CDER's). obras. dispõem. a de. públicas,.

(40) pr-ev dê nc a. soc a I. í. í. í. e junta.::':, comer-cí eí s ,. também mantêm ora como autarquia, atividades. :::,l,..laS. (hospitais),. em. ensino. ora como fundação,. superior. Nos municipios. etc .... Os governos. centralização. A. reforma. de. predominam. os. processo. de concentração. execução. da política. integração pelo. de. programas. e do planejamento setoriais. extremamente. desenvolvidos cago. grande dependência funciona. em. de autarquiag de recursos um. atravég. convêniog,. mecanismo. parece. das EMATERg. pesquIsa. fundações,. nümero. público. e. medida. nas. atuação. e. em. municipais. a projetos. ou. as. constata-ge. casos,. auxilios. e. de. de obras de infraestrutura,. uma sua. agência federais. diversos. dos OER's. das universidades. atividades. como. com entidades. no relacionamento. com a EMBRAPA.. relação. a. liderados. local, o qual, por. de. negociadas. fundos. predominar. e. com o CNPq e a FINEP e dos hospitais Em. e a. de. induzir. sistemas. da integração. do tesouro. grande. de transferências. de. do poder. ao. estaduais. do. a nivel nacional.. repassadora. DNER,. a grandes. dependentes. pe l a. importante. econômico,. Agsim. o investimento. Federal.. No. vez,. instrumento. alguns setores dos governos. tornaram-se. p úbI icos ,.. preconiza.da. administrativa, num. saüde. departamentos. nas mãos do Governo Central. das politicas. Governo. geral,. í. 1967, congtituiu-se. boa parte de. (Universidades),. de t râns I to e ór'gâog de or-ev dênc a doe s er-v ídor-ee í. estaduais. e. com. o. órgâog. de. com o SINPAS.. prestação concentradas. de em. serviço grande. -~ ',-. organizadas grandes elétrica,. empregas. estatais,. setorialmente,. gistemas. de ámbito. água e saneamento,. verifica-se. de mc~o a acompanhar nacional:. transportes, 39. a estrutura. distribuição habitação,. ,. estão. que. de. dos. energia. urbanização,.

(41) abastecimento,. etc.. Ao longo dos últimos anos, em parte como decorrência contração. da arrecadação. própria dos estados. e municipios. parte. devido. ã. orientação. política. e econômica. niveis. inferiores. de governo. viram-se. torçados.. siva,. a. contraírem. empréstimos. Estes últimos.. federal. estatais. da. tesouro. compromissos,. dos. quais,. acabavam. Esse processo. perda. autonomia. acordados. na impossibilidade suas dividas. estados. e. insustentável. com. em. União,. os. o. executivo. com as. empresas. nacional de. ou. honrar. junto. municípios para. e. de forma progres-. se deu de forma desordenada,. dos. financeira. situação. e. o aval do tesouro. por an~liar. Central. de. normalmente. União, possuíam. local,. externos. da. da. seus. ao. Banco. agravando. e. várias. do. a. gerando. uma. unidades. da. federação. A redução da autonomia conseqüência. de dois fatores:. pedidos. técnicos.. de. Porém, existem. importantes em. empréstimos. indicadores. consideração,. determinada. por. vinculação. de. previamente. definidos. endividamento dificil. a. ter. como. negociações. na. de natureza dos. recursos. junto ao governo. base. requisitos prática,. não sao. maioria. vezes,. b). certos. da. projetos. O processo. de. situação. de. pois o tamant~ da divida é de tal ordem que,. em. dos estados. e municípios. o equacionamento. nos. reclamando. federal.. levados. das. politica; a. em. Ou seja,. na. de que,. financeir~. avaliação,. muitos casos, fluxos,. deviam. foi. do poder discri-. e senado federal.. fortes evidências. aplicações. solução,. federal. de capacidade. sendo. e municípios. a) - concentração. cionál-io nas mãos do executivo os. dos estados. levou a uma. não se resume apenas a. acertos. patrimoniais. 40. Não. rearranjos basta. a.

(42) simples. recuperação. dos impostos. públicos financeiro forma,. para. decorrente. exige-se. do montante. cobrir. de um estoque. a necessidade. no período. Constituição. transferências. sentido. do caminho. " " centrallzaç~o. cent:o desse. clara. "a.. (20). ,," <~ ,. o aumento. da. expressivo,. já. a. proposta. e. no. re d ie. t r-i bu i LI. os municípios. foram. descentralizador: insofismável,. ("'O) ,L. da quota-parte. mas. do ICMS que passou. ba:,,,e. da. ". de estados. Rio de Janeiro._ ..1()SÓ. e. dos. para os atuais vinte e cinco por. (20%). em razão da ampliação. t-'-'l1ll' :"'TI ..c. :>LI. í. SERRA.. pelo. nova Const~itui9ão ficou. das transfer'&ncias federais,. vinte por cento. imposto. aos estados.. e municípios. terem sido. \I.. (·;FONSO •. aquinhoados. f-( • r-< • , •. F:i nanças Púb 1 :i cas Co .... E-:(1. da ~. n.i I. urrt ' 1 .. ura , '<3. E' :::.con0I111Ca, ~ __ 1J.,' nov. _,;-)". p. 37 . 45,.,nº loc1. (J,9 ) SEF,~F-~A" ,] osé El AFOHSO,.J osé t-tun c oa Ls e Tr'ajei:ór'ia ,R t·iitos".In. FGV,. ao. e. rma SERM~A,. pelo aumento. (?t:"~) '-<".'.)'0. e até ampliadas. tinham como essenCIa. no seu propósito. Apesar. í. junto. (1.9) " das despesas ".'. Além beneficiados. í. forma. de. anteriores. da. l~ecul":30S da::::.. de. qo\/el"natllenta.is. Como a f. r-eoe ít.as. press6es. foi menor. mas. da Constituição. descentralização. meio. à promulgação. a urnerrt ar ... Quanto. em ambos os periodos. as decis6es. de. anterior. exerceram. de. renegociação. e municipios.. foram confirmadas. texto constitucional.. arrecadação. de. federais.. Essas conquistas. que. de algum processo. imediatamente. no. í.c ít. déf. o. p. tão grande de divida.. de 1988. os municípios. -:':lover'no. de bens. consistentemente. atual da divida dos estados. Já. último. ou das transferincias. ,. .J nsé> R ...,.... .". I.. R. 41. j'. ••. ~. op •. ••. c.J...I. ,i ~.. l..... ,- •• r).

(43) com maior participaçâo asslm.. persistem. Especificamente funç6es. a. de. problemas. exercidas. ã autonomia. duas décadas,. de um. de autonomia pelos. decorrentes. Mas,. os municipios,. sem dúvida ao das. suas competências. para arrecadar. para evitar desgaste perderem. tornam-se União,. politico. recursos,. COrllO. co nst I t.u i ção , tributária. e:;:, tados.. os. municipios. por cento. Segundo. F i nanoe Ir-as. instituir. isenções. contribuiçâo obr-a. p úb I I ca. de •. União. melhoria Quanto. centralização,. obras. e. serviços. foi. que abrangem. forte. passaram. a. próprios.. públicos. f':\::::;sim, além. SEFmPl,. tanto a. com. competência.. pagos, participação. municipais vinculada. tipicamente. de. ã. e. por fim, a execução. de funções.. regionais. ou. da. devido de. ã. 1966. Loc a ís. por órgâos da Uniâo,. não. de tr-a nsf erLr- ta:i.sencar-gos. (21) SERRA, José e AFONSO, José R. R .• opu cito. 42. em. proibida. com a reforma tributária. have ndo a conseqi..iente preocupaçâo. qUE!. do Imposto sobre Operações. tributos. a ser cada vez mais executados. da nova. do Imposto de Renda,. ao aspecto de divisão ocorrida. utilizaram. possivelmente. expressamente. ficou apenas. das. tributos.. sub. í. (21): a permanência. IOF,. Com. ne~-Joc iacías " ,. dos. !'"eceber~arnma or-. (70%) da arrecadação. longo. de recursos,. retém na fonte sobre todos os rendimentos setenta. I. autonomia.. das transferências. cios. própria. lO. junto aos municipes.. acabam perdendo. dependentes. oU. os pequenos,. tributos. nas. transferêllcias. legal e regular. principalmente. e. subnacionais.. ocorreu forte elevação. da participação. atnda ,. federativo.. dos municipios. governos. dos municipios,. nacional,. sistema. rec u rs oe • de norn inadas de "rião+t; r- ib ut.á r- ii:1S ". não. de. próprios. nas questões. serem. referência últimas. na ar-recadaçâo tributária. a..

(44) ),',. ,I. e. municipios,. arr-ec.adaçâo. tiri b ut.á rLa Referente. propósito. a. nac íona I. pEKjUenOS. com. interesse. o esforço. rnun ícíp ío s , em r e l.aç ão. - QPM-ICMS.. repassada. dos principais. pelo Governo. tributos. analisando. a evolução. QPlvj--I C~1S". Ou. quant;o ma lar'. t; ransf. erênc. i as. a... es.t.adua Ls ,. menor. m 1.I n i c i. p i os ... 43. local, à. da. do Estado. deles. c. é. rte. a. comparativamente. esforço. sub. municipios com. r'e:,,",cilTlen·to apresentar' o. dos. do Paraná. para caracterizar dos. o. principal-. quot.a+pa. competência. de. paranaenses.. se.]. parcela. desta monografia,. tributário. seus rnunic:ipIos. Este estudo servirá. utilização. maior. ti". ao particular. será investigar. me nt.e nos. municipios. conjuntamente. ,. fiscal. a as dos.

(45) ,. 5. O SISTEMA TRIBUTARIO. NACIONAL E AS. FINANÇAS POBLICAS REGIONAL E LOCAL.