Universidade Técnica de Lisboa
I nstituto Superior de Economia e Gestão
Mestrado em Economia e Política da Energia e do Ambiente
A
MBI ENTE E SECTOR ELÉCTRI CO
G
ESTÃO DA PROCURA
,
UMA SOLUÇÃO
Pedro Campos Rodrigues da Costa
Orientação: Prof. Doutor Álvaro Martins Monteiro
Júri: Prof. Doutor Álvaro Martins Monteiro Prof. Doutor Rui Junqueira Lopes Prof. Dr. Nuno Ribeiro da Silva
Lista de siglas e acrónimos
AIA – Avaliação de impacte ambiental
AT – Alta tensão (tensão entre fases cujo valor eficaz é superior a 45 kV e igual ou inferior a 110 kV)
BT – Baixa tensão (tensão entre fases cujo valor eficaz é igual ou inferior a 1 kV)
CAE – Contrato de Aquisição de Energia
DGE – Direcção-Geral de Energia
DSM – Gestão da procura (“demand side management”)
ERSE – Entidade Reguladora do Sector Eléctrico
EURELECTRIC – Union of the Electricity Industry
INE – Instituto Nacional de Estatística
MAT – Muito alta tensão (tensão entre fases cujo valor eficaz é superior a 110 kV)
MT – Média tensão (tensão entre fases cujo valor eficaz é superior a 1 kV e igual ou inferior a 45 kV)
PRE – Produção em regime especial
REN – Rede Eléctrica Nacional, S.A.
RNT – Rede Nacional de Transporte
RRC – Regulamento de Relações Comerciais
RT - Regulamento Tarifário
SEI – Sistema Eléctrico Independente
SEN – Sistema Eléctrico Nacional
SENV – Sistema Eléctrico não Vinculado
SEP – Sistema Eléctrico de Serviço Público
UNIPEDE – União Internacional dos Produtores e Distribuidores de Energia Eléctrica
Resumo e palavras-chave
Tal como no passado a consciência relativa às questões sociais ganhou relevância, hoje as questões ambientais começam a ser consideradas um parceiro das outras políticas, assumindo o seu carácter de horizontalidade. O sector energético, tanto mais porque está entre os principais responsáveis por muitos dos actuais problemas ambientais, tais como a acidificação ou o aquecimento global e consequentes alterações climáticas, não pode ser excepção. Dentro do sector energético encontra-se o eléctrico, foco deste trabalho, responsável em Portugal por cerca de 50% das emissões de SO2 e 30% das emissões de CO2.
Neste trabalho identificam-se diversas soluções que permitem melhorar o desempenho ambiental do sector eléctrico, tais como a utilização de determinados combustíveis, o aproveitamento de energias renováveis, a instalação de medidas de fim-de-linha ou a adopção de políticas de gestão da procura. A gestão da procura, cujo objectivo é alterar o padrão de consumo (diminuindo-o ou deslocando-o no tempo), apresenta na maioria das situações vantagens económicas para o consumidor. Apesar disso, é conhecido um conjunto de obstáculos a este tipo de medidas, destacando-se os problemas de informação, a “prioridade” dada a outras utilizações do capital e a diferente dimensão e estrutura entre a oferta e a procura. As soluções também são conhecidas, mas para terem sucesso necessitam de apoios financeiros. Onde recolher estes fundos?
Neste trabalho sugere-se um esquema de financiamento, gerido pelo regulador do sector, em que os fundos são recolhidos através das tarifas de energia eléctrica e entregues pelo regulador a uma outra instituição, especialista em questões de gestão da procura, que seleccionaria projectos envolvendo medidas de utilização racional da energia no lado da procura. São ainda ensaiadas duas soluções para recolha destes fundos: encargo volumétrico físico ($/kWh) e encargo fixo ($/cliente), tendo sido feita uma análise em termos de influência no preço médio de diversos tipos de clientes.
Abstract and keywords
Likewise the social questions took their place in the society, nowadays environmental concerns start to be a partner to the other policies. Environmental policies have moved from a sectorial policy to an horizontal policy. As energy sector is responsible for several environmental problems, like acidification or global warming and consequently climate changes, the environmental concerns can not be forgotten. Electric sector is a sub-sector of the energy sector and is responsible, in Portugal, for about 50% of SO2 emissions and 30% of CO2 emissions.
Several measures to improve the environmental performance of the electric sector are pointed out, like fuel switching, renewable generation, end of pipe measures or demand side management (DSM) policies. Reducing or shifting the consumption are the objectives of DSM, usually bringing economical advantages to the customer. Although, several barriers to DSM implementation are identified, like incomplete information, financial questions or asymmetry between the supply and the demand side. The mechanisms to remove these barriers are known, but they usually need financial support to be successful. Where does this money can be collected from?
In this work, a scheme managed by the electric sector regulator is suggested. The money is collected from the electricity customers, through electricity tariffs and goes to a fund managed by the regulator. This fund supports DSM projects selected by a DSM expert entity, an “outsourcing” to the regulator. Two solutions to collect this fund are tested: physical volumetric charge ($/kWh) and fixed charge ($/customer). The influence in the average price of several customers is analysed.
Índice
1. Introdução ...17
2. Sector eléctrico e ambiente...21
2.1. Principais impactes ambientais associados ao sector eléctrico - levantamento sumário ...22
2.1.1 Produção ...23
2.1.2 Transporte e Distribuição ...25
2.2. Breve caracterização do desempenho ambiental do sector eléctrico português ..25
2.2.1 Sector eléctrico e total nacional...25
2.2.2 Sector eléctrico ...26
2.3. Utilização de energia eléctrica em Portugal...30
2.4. Classes de medidas para melhorar o desempenho ambiental do sector eléctrico33 3. Ambiente, liberalização e regulação económica do sector eléctrico ...37
3.1. Actuação do regulador do sector eléctrico...38
3.2. Liberalização e ambiente ...39
3.2.1 Alterações na estrutura do sector...40
3.2.2 Comportamento do Estado/Regulador...41
3.2.3 Comportamento das empresas ...42
3.2.4 Comportamento dos clientes...43
3.3. Síntese...44
4. URE/DSM...47
4.1. Porquê apoiar medidas de URE e políticas de DSM? ...49
4.1.1 Informação...49
4.1.2 Comportamento da procura ...51
4.1.3 Comportamento da oferta ...52
4.3. Incentivos a políticas de DSM...54
4.3.1 Campanhas de informação...54
4.3.2 Regulamentação de mínimos de eficiência (“Standards”)...56
4.3.3 Rotulagem...57
4.3.4 Promoção de campanhas...60
4.3.5 Intervenção nos preços ...61
4.3.6 Acordos voluntários...63
4.3.7 Investigação e desenvolvimento ...63
1.4. Financiamento de políticas de DSM...63
5. Regulação do sector eléctrico – caso português ...65
5.1. Plano de Expansão do Sistema Electroprodutor...66
5.2. A ERSE e a fixação das tarifas ...72
5.3. Responsabilidade da ERSE em questões ambientais...73
5.4. Estabelecimento das tarifas...76
5.5. Regulação económica de monopólios naturais ...79
5.5.1 Taxa de rendibilidade permitida ...80
5.5.2 Regulação directa dos preços...82
5.5.3 Comparação entre métodos...84
5.6. Regulação económica das diversas actividades...85
5.6.1 Actividade de aquisição de energia ...85
5.6.2 Actividade de gestão global do sistema ...88
5.6.3 Actividade de transporte de energia eléctrica...90
5.6.4 Actividade de distribuição de energia eléctrica ...91
5.6.5 Actividade de comercialização de energia eléctrica...93
6. DSM e tarifas de energia eléctrica...99
6.1.1 Colector e gestor de um fundo...99
6.1.2 Estrutura tarifária das tarifas de venda a clientes finais ...100
6.1.3 Informação...101
6.1.4 Síntese...102
6.2. Custos ociosos e DSM ...102
6.3. Esquema de financiamento para DSM ...103
6.3.1 Quem paga? ...106
6.3.2 Pagar em função de quê? ...108
6.4. Outras questões...109
6.5. Impacte nos preços dos clientes...110
6.5.1 Esquema $/cliente...112
6.5.2 Esquema $/kWh...114
6.5.3 Comparação entre os dois mecanismos ...115
6.5.4 Preço médio constante ...116
6.5.5 Outros clientes não domésticos ...117
6.6. Síntese...118
7. Conclusões...121
8. Referências Bibliográficas...125
ANEXOS ...131
Anexo I - Regulação e medidas de gestão da procura noutros países...133
Bélgica ...133
Espanha...134
França ...135
Itália ...135
Irlanda do Norte...135
Conclusão ...138
Anexo II - Alterações recentes no sector eléctrico ...139
Aquisição de energia eléctrica ...139
Gestão global do sistema ...139
Transporte de energia eléctrica...141
Distribuição de energia eléctrica ...143
Comercial de redes ...145
Comercial no SEP...146
Outros assuntos...148
Anexo III - Breve historial do sector eléctrico em Portugal...149
Índice de figuras Figura 1 – Sector eléctrico e ambiente ... 21
Figura 2 - Emissões de SO2, NOx e CO2 por sector de actividade ... 26
Figura 3 – Evolução das emissões totais e específicas de SO2 das centrais do SEP... 27
Figura 4 - Evolução das emissões totais e específicas de NOx das centrais do SEP... 28
Figura 5 - Evolução das emissões totais e específicas de partículas das centrais do SEP ... 28
Figura 6 - Evolução das emissões totais e específicas de CO2 das centrais do SEP ... 29
Figura 7 – Evolução do consumo final de energia em Portugal, por forma de energia ... 30
Figura 8 – Evolução do consumo de energia eléctrica, por sector (1957-1999)... 31
Figura 9 - Intensidade eléctrica e consumo per capita nos países da União Europeia (1997) .... 32
Figura 10 - Evolução da intensidade eléctrica em Portugal (1985-1997) ... 33
Figura 11 – Actuações para melhor o desempenho ambiental do sector eléctrico ... 35
Figura 12 – Liberalização e ambiente - síntese ... 45
Figura 13 – Organização do sector eléctrico português (DL 182/95) ... 66
Figura 14 – Fases essenciais para o planeamento do sistema electroprodutor do SEP ... 68
Figura 15 – Determinação de tarifas ... 78
Figura 16 – Actividades e tarifas... 79
Figura 17 – “Price-cap” – fixação do índice de preços e do X... 83
Figura 18 – Actuação do regulador na promoção da gestão da procura... 102
Figura 19 – Esquema de financiamento DSM... 105
Figura 21 – Variação preço médio conjunto e fundo recolhido com esquema $/cliente ... 113
Figura 22 – Variação do preço médio e fundo recolhido, com esquema $/kWh... 114
Figura 23 – Variação do preço médio conjunto e fundo recolhido, com esquema $/kWh ... 115
Figura 24 – Comparação entre $/cliente e $/kWh... 116
Figura 25 – Variação do preço médio igual para todos os consumidores tipo ... 117
Índice de quadros Quadro 1 - Taxas de crescimento médio anual do consumo de electricidade (%), no período 2000-2020 ... 69
Quadro 2 - Taxa de crescimento do consumo de electricidade de 1996 a 2000 ... 69
Quadro 3 – Estratégias de expansão ... 70
Quadro 4 - Inclusão da “taxa DSM” nas actividades existentes... 107
Quadro 5 - Consumidores domésticos tipo ... 111
Quadro 6 – Representatividade dos consumidores domésticos tipo em Portugal... 112
Quadro 7 – Gama de consumos dos consumidores tipo industrial e doméstico... 118
Quadro 8 – Síntese da análise comparativa $/cliente e $/kWh... 118
Índice de caixas Caixa 1 – Energia nuclear – breves tópicos ... 24
Caixa 2 - Formas de intervenção económica numa economia mista... 37
Caixa 3 – Novas tecnologias e energia ... 43
Caixa 4 – Conservação de energia ... 47
Caixa 5 – Classe A ou classe B?... 49
Caixa 6 – Sistema de rotulagem na UE ... 57
Caixa 7 – Como reagem os consumidores de electricidade ao preço?... 62
Caixa 8 – Planeamento e avaliação de impacte ambiental... 68
Caixa 9 - ERSE e produção em regime especial... 74
Caixa 10 - Correcção de hidraulicidade... 85
Agradecimentos
A realização deste trabalho não teria sido possível sem o apoio de diversas pessoas e entidades, às quais gostaria de expressar o meu agradecimento:
Prof. Álvaro Martins, professor responsável pela orientação do trabalho - pelas diversas sugestões dadas para o desenvolvimento do trabalho e pelo empenho colocado no funcionamento do mestrado.
Entidade Reguladora do Sector Eléctrico, nas pessoas do Dr. Ing. Jorge
Vasconcelos, Prof. João Santana e Dr. Carlos Robalo - não só pela oportunidade que me deram de realizar o mestrado, mas também pelas sugestões dadas, desde a escolha do tema até à finalização do trabalho.
Eng. José Afonso, meu director - pela disponibilidade que sempre teve para discutir comigo estes temas, bem como pela paciência posta na leitura de diversas versões deste trabalho. Isto, claro, para além do tempo que sempre me ofereceu para o mestrado.
Colegas da ERSE – eles sabem quem são, pelo que não necessito de correr o risco de, ao enumerar, me esquecer de alguém, pelo apoio e pelas diversas sugestões e auxílio em áreas mais afastadas da minha formação.
Ms Marcella Pavan, Ms Myriam Roobrouch, Mr. Alan Smith, Mr Luís Jesus
Tembleque e Mr. Thierry Trouvé – membros do grupo ambiente e fiscalidade do
CEER, pela informação cedida sobre a experiência dos seus países nestas temáticas.
Eng. Lívio Honório, da EDP – Electricidade de Portugal, S.A. – não só pela preciosa informação sobre o Prémio EDP, de que tem sido coordenador, mas essencialmente pela interessante conversa sobre estas temáticas.
Drª Júlia Boucinha, Drª Ana Maria Noronha, Drª Célia Godinho, Drª Isabel Apolinário e Sr. José João Domingos – equipa da EDP Distribuição, já amiga de outras paragens, não só pelas informações, mas também pelos conselhos e auxílio na resolução de algumas dificuldades.
Sofia Simões – acabaram por ser umas conversas muito proveitosas, espero que para ambos.
GEOTA – Grupo de Estudos de Ordenamento do Território e Ambiente – lá
Victor Baptista, da REN – Rede Eléctrica Nacional, S.A. – pelas discussões que vamos tendo sobre estes e outros assuntos.
Minha família e amigos – por tudo e muito mais. Os outros que me desculpem, mas considero justo destacar a paciência e apoio dado pela Patrícia e pelo meu Pai. Com eles discuti toda a tese.
1. INTRODUÇÃO
O tema ambiente tem vindo gradualmente a ganhar importância, começando a nossa sociedade a aperceber-se que não é mais possível continuar a consumir os recursos ao ritmo que se tem verificado desde a revolução industrial, nem continuar a exercer uma pressão sobre os ecossistemas muito superior ao que estes podem suportar. De complexidade superior são as questões de âmbito global, como as alterações climáticas. É difícil aceitar que os povos do hemisfério Sul estejam sujeitos a catastróficos fenómenos climatéricos cuja responsabilidade é, cada vez com menos incerteza, atribuível aos do outro hemisfério, mais poluidor.
O sector energético é responsável por diversos problemas ambientais, tais como a acidificação e o aquecimento global, com impacte ao nível das alterações climáticas. Este sector (transportes incluídos) é hoje responsável, em Portugal, por cerca de dois terços das emissões de gases de efeito de estufa, tendo ainda contribuído com perto de 90% para o aumento registado entre 1990 e 1999 do total de emissões deste tipo de gases. O sub-sector eléctrico, mais concretamente a produção, transporte e distribuição de energia eléctrica, é um dos principais sub-sectores do sector energético.
É hoje indispensável que as preocupações e a sensibilidade para estas questões estejam presentes em qualquer política sectorial, não constituindo a energética uma excepção. Tal como no passado as questões sociais ganharam relevo nas sociedades ditas ocidentais, o mesmo começa já a suceder para as questões ambientais.
É interessante verificar que o Programa E4 (Ministério da Economia, 2001), recentemente publicado, prevê um conjunto de iniciativas diversas, com a preocupação de reforçar uma visão integrada e coerente.
A gestão da procura é uma das áreas em que a dificuldade de actuação é maior e onde não têm sido visíveis grandes acções, para além da tradicional diferenciação horária implícita nos tarifários de energia eléctrica. Se, em termos ambientais, esta parece ser uma das melhores soluções, porque tem tido pouca aplicação prática? Porque se tem investido mais noutras áreas, como as energias renováveis ou as tecnologias de fim de linha? Como orientar as atenções para a gestão da procura? É a busca de resposta a estas questões o principal estímulo para este trabalho.
Muito já foi dito sobre gestão da procura. Haverá algo de novo a dizer? Esta parece ser uma angústia comum quando se começa a explorar um tema. É verdade que muitas causas do “insucesso” da gestão da procura estão já identificadas e analisadas. No entanto, é também verdade que o sector eléctrico tem vindo a sofrer grandes transformações, resultantes em grande parte da sua liberalização crescente. Novos agentes surgiram, os agentes tradicionais mudaram “a maneira de pensar”, a regulação independente ganhou o seu lugar. Tendo em conta esta nova envolvente, qual poderá ser o papel da regulação do sector eléctrico no incentivo à gestão da procura?
Sintetizando, o objectivo deste trabalho é apontar pistas para que o regulador do sector eléctrico tenha uma atitude mais activa na definição de políticas incentivadoras da promoção da gestão da procura. Portugal Continental é analisado como caso estudo, nomeadamente o papel a desempenhar pela Entidade Reguladora do Sector Eléctrico (ERSE).
Durante a realização do trabalho, bem como no tempo que mediou entre a versão provisória e a versão final, surgiram diversas novidades, nomeadamente em termos regulamentares. Não tendo sido possível incorporá-las todas no corpo do trabalho, o seu tratamento, quando possível, é feito em anexo.
Tendo em conta o objectivo referido, este trabalho apresenta a seguinte estrutura:
• Capítulo 3 – Trata-se ainda de um capítulo introdutório, descrevendo-se as principais alterações no sector eléctrico resultantes da sua liberalização crescente, bem como se discute o papel do regulador e a sua actuação no que respeita às problemáticas ambientais;
• Capítulo 4 – Capítulo em que se discute a temática central do trabalho, a gestão da procura. Tenta-se melhor definir o conceito, responder à questão “qual a racionalidade que justifica os apoios à gestão da procura?”, bem como apontar os principais tipos de incentivos possíveis. É ainda analisada a questão do financiamento;
• Capítulo 5 – Para que seja possível efectuar uma aplicação prática ao caso de Portugal Continental, considerou-se necessário efectuar uma breve análise à regulação do sector em causa. É este o tema deste capítulo, tendo sempre como “pano de fundo” as questões ambientais e a solução gestão da procura;
• Capítulo 6 – Neste capítulo é proposto um esquema de financiamento para gestão da procura, cuja responsabilidade caberia ao regulador, a ERSE, e onde a fonte de financiamento seriam os clientes finais de electricidade, através das tarifas de energia eléctrica. É dado especial destaque ao efeito que um esquema deste género pode ter sobre os preços aplicados aos clientes, bem como à comparação entre clientes de diferentes tipos;
• Capítulo 7 – Apresentam-se as principais conclusões do trabalho, bem como pistas para eventuais futuros desenvolvimentos;
2. SECTOR ELÉCTRICO E AMBIENTE
As preocupações ambientais e respectivas políticas têm vindo a assumir crescente importância, sendo hoje reconhecida a necessidade da sua incorporação nas restantes políticas. O sector energético é responsável por diversos e significativos impactes ambientais, pelo que esta abordagem integrada é já um objectivo comunitário, expresso no documento da Comissão Europeia COM(1998)571 final – “Reforçar a integração da dimensão ambiental na política comunitária da energia”.
Neste capítulo procuram-se interacções entre o sector eléctrico e o ambiente. Este objectivo levará à enumeração e discussão dos principais impactes ambientais associados ao sector, mas também às limitações impostas ao sector eléctrico por razões ambientais.
Antes de se procurar a ponte entre os dois sectores, pode colocar-se a seguinte questão: como definir ou limitar cada um dos sectores/áreas?
Figura 1 – Sector eléctrico e ambiente
Ambiente
Sector eléctrico
Impactes ambientais Restrições
Neste trabalho, “ambiente” será entendido no sentido amplo da palavra, perto da noção expressa na Lei de Bases do Ambiente1, como o “conjunto dos sistemas físicos, químicos, biológicos e suas relações e dos factores económicos, sociais e culturais com efeito directo ou indirecto, mediato ou imediato, sobre os seres vivos e a qualidade de vida do homem”.
Já no que respeita ao “sector eléctrico”, a principal questão coloca-se na inclusão, ou não, do consumo (ERSE, 1998). Na definição tradicional de “sector eléctrico” o
consumo não é considerado, sendo apenas incluídas as actividades correspondentes ao lado da oferta: produção, transporte e distribuição. No entanto, em questões ambientais, parece adequado considerar o consumo, uma vez que o consumidor é o responsável pelo impacte ambiental2. Porém, se compararmos a utilização da energia eléctrica com outros sectores, por exemplo combustíveis, rapidamente concluiremos que a utilização da electricidade é uma actividade razoavelmente limpa. Em conclusão, para a análise dos impactes ambientais associados ao sector eléctrico, o “consumo”3 não será tido em consideração. No que respeita a políticas e actuações que têm como objectivo a melhoria do desempenho ambiental do sector, o “consumo” será claramente considerado.
Assim, neste capítulo far-se-á uma identificação dos principais impactes ambientais associados à produção, transporte e distribuição de energia eléctrica, nomeadamente no caso português. Será ainda analisada, de modo sumário, a forma como a electricidade é utilizada em Portugal e, finalmente, apontar-se-ão as principais classes de actuação que podem conduzir a um melhor desempenho ambiental do sector.
2.1. Principais impactes ambientais associados ao sector eléctrico -levantamento sumário
A avaliação de impactes ambientais é uma tarefa complexa e sujeita a um conjunto alargado de dificuldades, que se devem, nomeadamente, às características dinâmicas dos sistemas a analisar, à heterogeneidade no espaço, ao carácter temporal, a impactes cumulativos e à, ainda, falta de conhecimento sobre alguns fenómenos (MARN e FCT/UNL, 1994). Na análise de impactes de uma actividade há ainda que definir o âmbito do estudo, podendo este alargar-se de tal modo que leva à realização de uma análise de ciclo de vida. Por outro lado, os critérios de avaliação dos impactes nem sempre são objectivos e mensuráveis.
De seguida apontam-se os principais impactes ambientais associados a cada actividade ((Antunes et al, 2000) e (EEA, 1995)). A determinação da significância de cada impacte é uma tarefa sempre subjectiva, que depende do projecto em causa, do meio e
2 Em termos de consumo, há que distinguir claramente o consumo eficiente do consumo evitável.
do próprio avaliador (Gilpin, 1995). Não é assim possível efectuar este tipo de análise neste trabalho.
2.1.1 PRODUÇÃO
2.1.1.1 Térmica – fóssil
A produção tendo por base combustíveis fósseis (carvão, fuelóleo, gás natural, etc.) é responsável pela:
- Emissão atmosférica de diversos poluentes (SO2, NOx, CO2, partículas, CO, etc.) que contribuem significativamente para a acidificação, alterações climáticas e poluição atmosférica local.
- Produção de um conjunto de resíduos (cinzas, produtos resultantes da dessulfuração ou desnitrificação), sendo alguns deles considerados resíduos perigosos.
2.1.1.2 Grande hídrica
Os principais impactes associados aos grandes aproveitamentos hidroeléctricos4 são os decorrentes da regularização do curso de água e da ocupação de solos resultante da represa. Naturalmente que a área inundada depende do tipo de aproveitamento, sendo significativamente menor nos aproveitamentos tipo fio-de-água.
2.1.1.3 Nuclear
As questões relacionadas com a exploração de centrais nucleares colocam-se, essencialmente, a dois níveis: percepção do risco associado a acidentes e resíduos.
O risco é algo com que os humanos não lidam bem, tendo tendência para valorizar a gravidade de um potencial acidente e a desvalorizar a probabilidade de ocorrência. Provavelmente tem sido este o principal factor que tem condicionado a construção de novas centrais na Europa. Na realidade, um acidente nuclear tem sempre consequências catastróficas e prolongadas no tempo. No que respeita aos resíduos, as principais questões colocam-se relativamente ao seu transporte e destino final.
4 O termo “grande hídrica” é utilizado como contraponto aos pequenos aproveitamentos, normalmente
Caixa 1 – Energia nuclear – breves tópicos
Actualmente cerca de um quarto da electricidade produzida nos países da OCDE tem origem nuclear (OECD/IEA, 2001). Apesar de se tratar de tratar de uma quota significativa, o futuro da energia nuclear continua a ser incerto.
No quadro seguinte apresentam-se alguns factos mais relevantes relativos à energia nuclear, nos países da OCDE.
Utilizam energia nuclear
Novas centrais projectadas
Sem restrições a utilização futura
Restrições legais ou políticas a utilizações futuras
Não utilizam a energia nuclear Japão Corea Canada Espanha EUA República Checa Finlândia França Hungria México Reino Unido Alemanha Bélgica Holanda Suécia Suiça Austrália Austria Dinamarca Grécia Islândia Irlanda Itália Luxemburgo Nova Zelândia Noruega Polónia Portugal Turquia
Quota na produção total de electricidade da OCDE (%)
14 64 10 12
Fonte: adaptado de (OECD/IEA, 2001)
Para além das questões ambientais e associadas ao risco, têm existido questões económicas desincentivadoras da energia nuclear, nomeadamente a forte concorrência das centrais de ciclo combinado a gás natural.
As questões relacionadas com as alterações climáticas e as crescentes preocupações com a segurança de abastecimento parecem hoje ter tendência a colocar novamente em discussão a tecnologia nuclear.
2.1.1.4 Renováveis
Na generalidade dos casos este tipo de produção apresenta impactes ambientais menores do que outras formas de produção, embora não nulos. Conforme o tipo de tecnologia, podem apontar-se os seguintes impactes:
- Eólica: ocupação de solo, ruído, impacte sobre a avifauna, etc.
- Biomassa: emissões atmosféricas, dependentes do tipo de biomassa utilizada (Staiss e Pereira, 2001).
- Solar: ocupação de solo, etc. A indústria de fabrico de células fotovoltaicas é energeticamente intensiva e produz quantidades significativas de resíduos (Antunes et al, 2000).
2.1.1.5 Resíduos
A valorização energética de resíduos é responsável por um conjunto de emissões atmosféricas, tal como as centrais termoeléctricas clássicas referidas em 2.1.1.1. No entanto, e em função do tipo de resíduos, há ainda a assinalar a emissão de outros compostos tais como as dioxinas.
2.1.2 TRANSPORTE E DISTRIBUIÇÃO
As linhas de energia eléctrica apresentam os seguintes impactes ambientais: ocupação de espaço (incluindo o corredor e limitações impostas pela servidão de segurança), impactes sobre a avifauna, impacte visual e o eventual efeito nocivo dos campos electromagnéticos.
Ainda nesta actividade há que considerar os impactes associados às subestações e postos de transformação, nomeadamente os relacionados com a utilização de substâncias perigosas, tais como os bifenilos policlorados (PCB).
2.2. Breve caracterização do desempenho ambiental do sector eléctrico português
Tendo sido enumerados, no ponto anterior, os principais impactes ambientais associados ao sector eléctrico, far-se-á agora uma breve caracterização do desempenho ambiental deste sector em Portugal.
2.2.1 SECTOR ELÉCTRICO E TOTAL NACIONAL
Figura 2 - Emissões de SO2, NOx e CO2 por sector de actividade
16 199 68 769
180 056
0% 20% 40% 60% 80% 100%
SO2 (t) NOx (t) CO2 (kt)
Produção pública de calor e electricidade Refinação do petróleo
Indústria transformadora e construção Transportes
Processos industriais Outros
Fonte: (DGA, 2000)
(1998)
O sector eléctrico (produção pública de calor e electricidade) foi responsável (1998) por cerca de 50% das emissões de SO2, 20% das emissões de NOx e 33% das emissões de CO2, do total nacional de emissões.
2.2.2 SECTOR ELÉCTRICO
Nos gráficos seguintes analisa-se a evolução das emissões e emissões específicas das centrais do Sistema Eléctrico de Serviço Público (SEP). A emissão específica é calculada como o quociente entre a soma das emissões atmosféricas anuais das centrais do SEP e a soma da produção líquida5 das centrais. São consideradas as seguintes centrais: Barreiro, Carregado, Pego, Setúbal, Sines, Tapada do Outeiro (CPPE) e Tapada do Outeiro (Turbogas). As centrais de turbina a gás, ciclo simples, de Tunes e Alto Mira não foram consideradas porque nos últimos anos têm sido muito pouco utilizadas, tendo funcionado em situações de emergência ou como compensadores síncronos6. Uma vez que a utilização do parque de produção térmico está muito dependente da pluviosidade, optou-se também pela indicação do índice de
5 Produção que pode ser fornecida à rede, depois de descontados os consumos nos serviços auxiliares da
central e das perdas nos transformadores principais (UNIPEDE, 1991).
produtibilidade hidroeléctrica7 (IPH). Este índice, embora não representado, para não diminuir a legibilidade do gráfico, está indicado na tabela.
A variação do índice de emissões específicas pode dever-se a alterações nas próprias centrais (introdução de filtros, queimadores de baixo NOx, etc.) ou a alterações no padrão de produção, com utilização de centrais diferentes. Num ano seco são utilizadas centrais térmicas diferentes das de um ano húmido, mais correctamente, a utilização das centrais é diferente.
Figura 3 – Evolução das emissões totais e específicas de SO2 das centrais do SEP
50 000 100 000 150 000 200 000 250 000
Emissões (t)
0,00 2,00 4,00 6,00 8,00 10,00 12,00
E. Específica (g/kWh)
Emissões (t) 173710 173540 225610 162840 133222 166800 117300 119101 151278 153850
IPH 0,78 0,82 0,41 0,73 0,9 0,73 1,3 1,22 1,04 0,68
E. Esp. (g/kWh) 10,05 9,37 9,97 8,80 8,21 8,55 8,10 7,87 7,77 5,50
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fonte: DGA, EDP, Tejo Energia, Turbogas
A utilização de combustíveis com menor teor em enxofre, bem como a introdução do gás natural no Carregado (1998) e na Tapada do Outeiro (Turbogas) (1999) conduziu a uma diminuição do índice de emissões específicas de SO2.
7 Quociente entre a produtibilidade (quantidade máxima de energia eléctrica que o conjunto das
Figura 4 - Evolução das emissões totais e específicas de NOx das centrais do SEP 10 000 20 000 30 000 40 000 50 000 60 000 70 000 Emissões (t) 0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50
E. Específica (g/kWh)
Emissões (t) 50290 54510 64010 52890 51440 59400 45500 47098 54569 58870 IPH 0,78 0,82 0,41 0,73 0,9 0,73 1,3 1,22 1,04 0,68 E. Esp. (g/kWh) 2,91 2,94 2,83 2,86 3,17 3,04 3,14 3,11 2,80 2,11 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fonte: DGA, EDP, Tejo Energia, Turbogas
A diminuição do índice de emissões específicas de NOx nos últimos anos deve-se, essencialmente, à instalação de queimadores de baixo NOx em alguns grupos.
Figura 5 - Evolução das emissões totais e específicas de partículas das centrais do SEP
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000 Emissões (t) 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20
E. Específica (g/kWh)
Emissões (t) 16910 17390 19530 13210 11071 8360 5731 5267 4867 4090 IPH 0,78 0,82 0,41 0,73 0,9 0,73 1,3 1,22 1,04 0,68 E. Esp. (g/kWh) 0,98 0,94 0,86 0,71 0,68 0,43 0,40 0,35 0,25 0,15 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fonte: DGA, EDP, Tejo Energia, Turbogas
O controlo de emissões de partículas pode ser efectuado instalando precipitadores electroestáticos ou filtros. A instalação de precipitadores electroestáticos na maioria das centrais tem permitido diminuir significativamente o índice de emissões específicas8.
8 Nos precipitadores electroestáticos instalados em centrais da CPPE – Companhia Portuguesa de
Figura 6 - Evolução das emissões totais e específicas de CO2 das centrais do SEP
5 000 10 000 15 000 20 000 25 000
Emissões (t)
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000
E. Específica (g/kWh)
Emissões (t) 13650 14450 17280 13980 13898 16473 12650 13153 15038,2 20033,2 IPH 0,78 0,82 0,41 0,73 0,9 0,73 1,3 1,22 1,04 0,68 E. Esp. (g/kWh) 789,88 780,47 763,69 755,43 856,74 844,16 874,04 869,22 772,57 716,64
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
Fonte: DGA, EDP, Tejo Energia, Turbogas
As emissões de CO2 dependem essencialmente do tipo de combustível utilizado. Não é ainda economicamente viável a utilização de dispositivos de fim-de-linha9 (Watson et al, 1996). A evolução do índice de emissões específicas depende essencialmente do “padrão” de produção utilizado no ano. Com a introdução do gás natural verifica-se uma melhoria neste índice nos últimos dois anos.
Embora normalmente menos explicitados, os impactes ambientais associados à produção hidroeléctrica não são desprezáveis. Um dos principais impactes é a ocupação de espaço, ou seja, a destruição do todo o ecossistema que fica submerso, impacte ambiental irreversível. A área correspondente ao espelho de água dos aproveitamentos hidroeléctricos do SEP é de 21 855 ha, a que corresponde uma ocupação média de 1,9 ha/GWh (Antunes et al, 2000).
No que respeita às actividades de transporte e distribuição, destaca-se o seguinte:
- Área total de espaço sujeito a restrições de uso (corredores das linhas, etc.): 28 770 ha (Antunes et al, 2000);
9 Em Watson et al (1996) encontram-se alguns números relativos a esta questão, dos quais se destacam:
remoção de 87% do CO2 dos gases de combustão numa central de carvão, com eficiência de 40%, reduz a
eficiência para 30% e aumenta o custo de produção em cerca de 80%; a remoção de 82% do CO2 dos
- Em Março de 1997 a rede de transporte tinha instalado nos seus postes 433 plataformas de nidificação e 140 dispositivos dissuasores (EDP, 1999). Desde então foram instalados pela REN cerca de 1500 dispositivos dissuasores em cerca de duas dezenas de vãos (Antunes et al, 2000);
- Cerca de 80% dos postes de betão postos fora de serviço estão a ser armazenados e serão objecto de um programa de eliminação/valorização (Antunes et al, 2000);
- A REN pretende obter em breve a certificação do seu sistema de gestão ambiental pela Norma ISO 14001.
2.3. Utilização de energia eléctrica em Portugal
A energia eléctrica tem vindo a ganhar peso na estrutura do consumo final de energia em Portugal, tal como se observa no gráfico seguinte10. O aumento do consumo dos sectores dos serviços e doméstico é uma das justificações para este efeito.
Figura 7 – Evolução do consumo final de energia em Portugal, por forma de energia
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997
2 000 000 4 000 000 6 000 000 8 000 000 10 000 000 12 000 000 14 000 000 16 000 000 18 000 000
Tep
Petróleo Carvão Electricidade Outras Gás natural Total (Tep) % electricidade
1971-1997: cresceu de 10,6% para 17,2%
Fonte: DGE Nota: 1 GWh=86 tep
10 Uma vez que se está a analisar em termos de consumo final, considerou-se o equivalente para a
Analisando somente o consumo de energia eléctrica, verifica-se que há uma alteração na estrutura dos consumos, diminuindo o sector industrial e aumentando os sectores dos serviços e doméstico. Este facto deve-se, nomeadamente, ao aumento da taxa de posse de electrodomésticos e à utilização de equipamento de refrigeração ambiente nos serviços.
Figura 8 – Evolução do consumo de energia eléctrica, por sector (1957-1999)
0% 20% 40% 60% 80% 100%
1957 1959 1961 1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000
GWh
Doméstico Serviços Indústria Agricultura Autoconsumo Total (GWh)
Fonte: DGE e EDP Nota: Valores provisórios para 1999
No que respeita a eficiência energética, medida em energia primária por unidade de produto interno bruto (intensidade energética), CEEETA et al (2001a) considera que Portugal, juntamente com a Bélgica e a Grécia, apresenta a menor eficiência energética dos países da UE.
A intensidade eléctrica representa a energia eléctrica necessária para cada unidade do produto interno bruto. É um indicador utilizado frequentemente para avaliar a eficiência da utilização da energia eléctrica. Como qualquer indicador, deve ser utilizado com a devida ponderação. Na realidade, não considera diversos efeitos, nomeadamente diferenças climáticas (Portugal tem menores necessidades energéticas para climatização do que um país nórdico) e a estrutura do PIB11.
11 As recentes cheias em Portugal farão aumentar a despesa, pelo que, se tudo o resto se mantiver
No gráfico seguinte, tendo como objectivo efectuar uma comparação da eficiência eléctrica na União Europeia, apresentam-se as intensidades eléctricas para cada país. Esta comparação pode efectuar-se recorrendo a duas metodologias: taxas de câmbio e paridade do poder de compra. Ambas apresentam vantagens e desvantagens, tendo-se optado pela taxa de câmbio.
No mesmo gráfico apresenta-se ainda o consumo de energia eléctrica per capita. Este indicador pode dar uma noção do potencial de crescimento futuro.
Figura 9 - Intensidade eléctrica e consumo per capita nos países da União Europeia (1997)
0 100 200 300 400 500 600 700
Alemanha Austria Bélgica Dinamarca Espanha Finlândia
França Grécia Irlanda Itália
Luxemburgo País Baixos
Portugal
Reino Unido
Suécia UE15
Intensidade Eléctrica (kWh/ EURO 1990)
0 2000 4000 6000 8000 10000 12000 14000 16000
Consumo electricidade per capita (kWh/p.c.)
Intensidade Eléctrica Consumo electricidade per capita Fonte: (DG Energia, 2000)
Da análise do gráfico, pode concluir-se:
- Portugal é dos países que apresenta uma intensidade eléctrica mais elevada, a par da Grécia, só inferior a países como a Finlândia e a Suécia12.
tenha melhorado. Este exemplo ilustra a limitação deste indicador. Por outro lado, o problema também está no denominador, ou seja, não se trata somente de utilizar mal a energia, mas também de um problema de produtividade, ou seja, de para um determinado consumo, produzir pouca riqueza. A solução passa também por alterar a estrutura da indústria, aumentar as qualificações, etc.
12 Nos países nórdicos a electricidade é muito utilizada, nomeadamente porque têm uma contribuição
- O consumo per capita em Portugal é o mais baixo da Europa, a par da Grécia, o que pode indicar que as actuais elevadas taxas de crescimento (na ordem dos 5% ao ano) se poderão manter nos próximos anos.
No gráfico seguinte pode analisar-se a evolução da intensidade eléctrica em Portugal, sendo de assinalar o crescimento de cerca de 20% em 12 anos.
Figura 10 - Evolução da intensidade eléctrica em Portugal (1985-1997)
0 100 200 300 400 500 600
19851986 19871988 19891990 1991 19921993 19941995 19961997
Intensidade eléctrica (kWh/EURO 1990) 0
20 40 60 80 100 120 140
Intensidade Eléctrica
Int. Eléctrica (kWh/EURO 1990) Int. Electrica (1985=100)
Fonte: (DG Energia, 2000)
2.4. Classes de medidas para melhorar o desempenho ambiental do sector eléctrico
A necessidade de implementar medidas com vista à redução dos impactes ambientais está já justificada pelo exposto nos pontos anteriores. Dias de Deus (2001) afirma que o argumento ambiental é o argumento chave na escolha de soluções para o sector energético.
Podem ser implementadas diversas medidas para melhoria do desempenho ambiental do sector eléctrico. Na indústria portuguesa prepondera uma estratégia de fim de linha (Canas et al, 2000), não sendo o sector eléctrico uma excepção. Por norma, o resultado de uma medida ou actuação é mais eficiente (melhores resultados a menor custo) se for aplicada mais perto da origem do problema, ou da fonte geradora do impacte, aplicando-se assim o princípio de prevenção/redução na fonte13. Deste modo,
apresentam-se de seguida um conjunto de medidas, começando pelas mais a “montante”, mais próximas do problema:
- O planeamento integrado de recursos (IRP) combina as medidas de gestão da procura (DSM) e de gestão da produção de modo a que as necessidades energéticas possam ser satisfeitas ao mínimo custo, incluindo custos ambientais e sociais (Jannuzzi et al, 1997). Permite que a escolha entre medidas de DSM e as formas/vectores de energia seja feita de modo a minimizar impactes ambientais;
- As políticas de gestão da procura (DSM) têm como objectivo incentivar medidas que permitam diminuir o nível de consumo ou alterar o respectivo padrão (diagrama de carga). Este tema será objecto de detalhe mais adiante no trabalho;
- Dentro das medidas de gestão da produção, destaca-se a escolha do tipo de produção (combustível, tecnologia) de modo a minimizar o impacte ambiental. Neste âmbito, enquadra-se a escolha de combustíveis menos intensivos em carbono (sendo disso exemplo o gás natural), “combustíveis” renováveis e a selecção de tecnologias com rendimentos superiores (cogeração e ciclo combinado);
- As medidas de “fim de linha” caracterizam-se por serem técnicas ou tecnologias aplicadas num processo com objectivo de minimizar os impactes ambientais. São exemplos os despoeiradores, precipitadores electroestáticos, queimadores de baixo NOx, dessulfuradores, etc. (Costa, 1999);
- Relativamente às actividades de transporte e distribuição de energia eléctrica, também é possível agrupá-las nesta mesma lógica. Relativamente às linhas e cabos, a medida mais a “montante” passa pela correcta escolha de traçados (minimizando os impactes ambientais). Depois de estabelecidas as linhas, podem ser instalados dispositivos minimizadores do impacte sobre a avifauna (bóias, apoios para ninhos, etc.). No que respeita à gestão dos resíduos resultantes destas actividades, aplica-se a política dos 3 R: redução, reutilização e reciclagem, devendo ser respeitada a ordem. A redução pode ser entendida como redução da quantidade, bem como da perigosidade.
A significância de algumas classes de impactes ambientais depende da forma como a população reage ao elemento estranho. O efeito NIMBY14 é um sintoma muito actual.
Um dos modos de minimizar este efeito é a adopção de uma postura que favoreça a informação aos cidadãos de forma a incentivar a sua participação em matérias de decisão.
Figura 11 – Actuações para melhor o desempenho ambiental do sector eléctrico
Gestão da procura (DSM)
- Melhorar a eficiência
(equipamentos, processos, etc.)
- Adaptar o padrão de consumo (diagrama)
Gestão da produção
- Renováveis
- Escolha do combustível
- Escolha da tecnologia (cogeração, ciclo combinado, etc.)
- Medidas de fim de linha
(despoeiradores, dessulfuradores, etc.)
- Escolha de traçados
- Dispositivos para minimizar impacte sobre avifauna
Estratégia de informação e participação
3. AMBIENTE, LIBERALIZAÇÃO E REGULAÇÃO ECONÓMICA DO SECTOR ELÉCTRICO
A teoria da regulação económica aponta um conjunto de situações que justificam a regulação de um sector, permitindo responder à questão, porquê regular? São essencialmente de três tipos as falhas de mercado: assimetria de informação, externalidades e poder de monopólio (Santos, 1995). Perante alguma destas falhas de mercado pode haver racionalidade económica para se proceder à regulação económica de um sector.
Se, na grande maioria das situações, não existem mercados perfeitos, ou seja, onde a “mão invisível” de Adam Smith actuaria, o regulador propõem-se substituir a “mão invisível” (Santos, 1995), minimizando os efeitos das falhas de mercado acima referidas.
Caixa 2 - Formas de intervenção económica numa economia mista
Para além da regulação económica, podem ainda ser consideradas as seguintes formas de intervenção: política fiscal e política monetária.
Na política fiscal, o Governo, na elaboração do Orçamento de Estado, define as receitas (impostos e endividamento público) e a despesa (corrente e de investimento).
A política monetária na UE é actualmente controlada pelo Banco Central Europeu, não podendo o Governo de um Estado-membro optar por controlar a moeda em circulação, valorizar ou desvalorizar a moeda ou fixar a taxa de juro.
Esquematicamente:
Política fiscal
Política monetária
Regulação económica
Despesa
Receita (impostos, dívida pública)
Oferta monetária
Taxa de juro
Nível preços (inflação)
A regulação pode ter um âmbito mais amplo do que a regulação económica, cuja racionalidade acima se discutiu. Neste âmbito mais vasto incluem-se questões sociais e ambientais (Sanz, 1995). Não querendo isto significar que a regulação económica, ou seja, num sentido mais estrito, não deva ter em consideração questões sociais ou ambientais.
Como se verificou no capítulo 2, o sector eléctrico é rico em externalidades, ou seja, da relação entre um fornecedor de energia eléctrica e um cliente resultam efeitos sobre outros agentes15. Quem deve intervir no sector eléctrico e ter em conta as questões ambientais?
Não sendo objectivo deste trabalho procurar resposta para esta questão, pode constatar-se que, na maioria dos casos, a regulação das questões ambientais está a cargo de autoridades que intervêm em diversos sectores (electricidade, indústria, etc.). A horizontalidade das questões ambientais dificulta uma regulação ambiental efectuada por sectores. Assim, torna-se necessário a existência de uma entidade responsável pela coordenação das acções nos diversos sectores. No entanto, essa mesma horizontalidade justifica a, já referida, necessidade de incorporar as questões ambientais nos outros sectores. Sintetizando, embora a regulação global das questões ambientais seja normalmente feita por uma entidade específica, que efectua uma regulação num sentido mais amplo, conforme discutido acima, os responsáveis de cada sector devem ter em consideração os efeitos sobre o ambiente a diversos níveis, nomeadamente na definição de políticas e estratégias de actuação. O sector eléctrico não constitui uma excepção.
Pode então colocar-se outra questão, como pode ou deve actuar o regulador do sector eléctrico?
3.1. Actuação do regulador do sector eléctrico
A actuação do regulador relativamente às questões ambientais tem duas faces:
- Ter em consideração as restrições ambientais impostas ao próprio sector. São exemplo as restrições impostas à produção de energia eléctrica (limites de emissões,
15 Em Stiglitz (2000) diz-se que há uma externalidade quando da acção de um indivíduo ou empresa
regras de gestão das albufeiras, etc.) e ao transporte e distribuição (traçados de linhas, utilização de medidas de minimização do impacte ambiental, etc.). Estas restrições conduzem a determinadas práticas de exploração (por exemplo, no despacho dos centros electroprodutores) e têm, normalmente, custos que o regulador pode ter de incorporar nas tarifas;
- Introduzir na sua regulação económica preocupações ambientais, dando sinais económicos aos agentes que induzam comportamentos no sentido da melhoria do desempenho ambiental do sector, nomeadamente a implementação das medidas indicadas em 2.4.
Em Portugal, a regulação é feita pela Entidade Reguladora do Sector Eléctrico (ERSE) e, em determinados temas (mais técnicos ou relativos à produção em regime especial), pela Direcção Geral de Energia (DGE). A actuação acima referida aplica-se a ambas as instituições.
O CEER – Conselho de Reguladores Europeus de Energia16 tem um grupo de trabalho dedicado a questões ambientais, cujo trabalho se tem centrado nas seguintes áreas: ambiente e fiscalidade, DSM e apoio a energias renováveis. Neste grupo participam representantes da Bélgica, Dinamarca, Espanha, França, Irlanda, Irlanda do Norte, Inglaterra, Itália e Portugal, tendo havido ainda alguma colaboração de representantes da Holanda e Suécia.
A actuação do regulador do sector energético em matéria ambiental deve ser exercida em cooperação e coordenação com a “entidade reguladora ambiental”, de modo a evitar desarticulação de acções (Oliveira, 2001).
3.2. Liberalização e ambiente
A liberalização de um mercado conduz a alterações no comportamento dos agentes, o que tem consequências ambientais. Nos pontos seguintes pretendem-se identificar algumas das consequências resultantes da liberalização do sector eléctrico que possam
16 Criado em 7 de Março de 2000, o CEER agrupa as entidades reguladoras do sector energético
influenciar o desempenho ambiental do sector. Parece ser interessante, antes de analisar as consequências, procurar precisar melhor o conceito de “liberalização”.
Não é simples encontrar uma definição para liberalização, aparecendo frequentemente associado ao conceito de desintervenção do Estado em sectores de serviço público17. A liberalização é mais um dos mecanismos de desintervenção do Estado, tal como a privatização, a concessão, a credenciação ou a contratação de serviços a entidades privadas (Marques e Moreira, 1998). Deste modo, pode existir desintervenção do Estado sem que haja liberalização, sendo disso exemplo uma empresa monopolista privada onde a liberalização é reduzida18 ou inexistente.
O conceito de liberalização aparece associado à acção que pretende retirar a força a um monopólio ou a eliminar barreiras artificiais (Ministério das Finanças, 1999), reduzindo o monopólio ao essencial (à sua parte natural). Parece ser esta uma “definição” interessante, em especial para o sector eléctrico.
Associado ao conceito de liberalização surge também o conceito de concorrência. Pode dizer-se que existindo liberalização há condições para que surja concorrência. No entanto, podem existir mercados completamente liberalizados em que a concorrência é muito baixa. A liberalização é uma condição necessária à concorrência, mas não suficiente.
3.2.1 ALTERAÇÕES NA ESTRUTURA DO SECTOR
A busca de uma liberalização crescente tem levado a que os governos ou os reguladores intervenham no mercado, tendo vindo a ser adoptadas novas estruturas de mercado. Da tradicional estrutura de monopólio verticalmente integrado, tem-se progressivamente passado a uma estrutura organizada por actividade: produção, transporte, distribuição e comercialização. No Reino Unido existe ainda destacada a actividade de leitura do equipamento de medição. Em Portugal, apesar da existência do Grupo EDP, esta
17 Não é do âmbito deste trabalho discutir o que são sectores de serviço público, tema que seria suficiente
para outro trabalho. Normalmente este conceito aparece associado a sectores que tradicionalmente foram detidos pelo Estado em regime de monopólio, tais como o abastecimento de água, saneamento, electricidade, telefone fixo, etc.
18 Pode ter existido algum grau de liberalização consoante o método utilizado na venda da empresa,
separação já se faz sentir, com a existência de mais operadores na produção que não pertencem ao Grupo EDP, bem como pela separação da REN-Rede Eléctrica Nacional, S.A. do universo EDP. Por outro lado, aguarda-se que numa próxima revisão legislativa seja introduzida a figura de comercializador19.
A alteração de estrutura tem como consequência uma alteração de comportamento nos agentes. Se no monopólio verticalmente integrado os interesses dentro da empresa nem sempre convergiam, com esta alteração, os interesses deixam de ser comuns, tendo cada actividade interesses próprios. Esta mudança deve ser seguida pelos agentes reguladores ou políticos, cuja actuação deve ter em conta este novo comportamento. Também nas questões ambientais, estes novos comportamentos têm consequências, como se verá adiante.
3.2.2 COMPORTAMENTO DO ESTADO/REGULADOR
A alteração de estrutura acima descrita tem sido acompanhada por uma alteração na propriedade das empresas. Frequentemente, e na Europa, os monopólios verticalmente integrados pertenciam ao Estado (no todo ou numa parcela maioritária), desempenhando o Estado o papel de principal accionista e de regulador. O Estado aparecia não só como regulador do sector eléctrico, mas também como regulador de outras temáticas, nomeadamente as ambientais. Tratam-se de papeis que, em muitos campos, são contraditórios. As competências de fiscalização são exemplo flagrante desta contradição.
Com a desagregação dos monopólios ocorreram frequentemente privatizações, tendo o Estado deixado de ser o accionista maioritário, podendo exercer com mais independência o seu papel de regulador, nomeadamente no que se refere a questões de fiscalização (Eikeland, 1998). O Department of Trade and Industry (2000) considera que, no Reino Unido, a criação de reguladores fortes e independentes tem sido um sinal de que o Governo tem tomado em consideração, de modo sério, as questões ambientais.
19 Apesar de não existir esta figura na legislação nacional, com a atribuição dos primeiros estatutos de
3.2.3 COMPORTAMENTO DAS EMPRESAS
Com a liberalização do mercado, as empresas passam a ter interesses e comportamentos distintos, conforme a sua actividade. Nas actividades de rede (transporte e distribuição) o negócio mantém uma estrutura monopolista, uma vez que a existência de uma rede justifica a existência de monopólios naturais. Na actividade de produção e comercialização há condições para que ocorra concorrência entre os agentes.
Deste modo, as empresas, ou por pressão da concorrência ou por pressão do regulador (nos negócios monopolistas), tendem a procurar o preço mais baixo e, muito frequentemente, o lucro mais imediato. Adoptam uma visão mais empresarial, esquecendo algumas funções que anteriormente desempenhavam. Talvez se possa dizer que passam a ter uma visão de mais curto prazo. Na realidade, e pensando nas empresas monopolistas, a função objectivo de um monopolista estatal não é igual à de uma monopolista privado. No segundo caso, o objectivo é maximizar o lucro, ao passo que no primeiro seria maximizar o bem estar geral. No monopólio estatal havia algum lugar a práticas voluntárias na protecção do ambiente (como ocorreu em diversos países, nomeadamente Portugal). Numa época em que a liberalização permite a escolha do fornecedor, as atitudes voluntárias assumem riscos superiores e tendem a ser menos frequentes. Por outro lado, e uma vez que existem negócios monopolistas, as atitudes voluntárias tendem a concentrar-se nestes, diminuindo o risco.
A maior agressividade das empresas tende a colocar o foco do negócio mais perto do cliente, o que em termos ambientais pode ser vantajoso. Se os clientes valorizarem o “verde” as empresas tendem a “esverdear-se” para fidelizar os seus cliente. Há uma diferenciação do produto, no sentido de um melhor desempenho ambiental, como se verá no ponto seguinte.
Também se conhece o reverso da medalha. Algumas das tecnologias tradicionais podem ser abandonadas pela visão de curto prazo já referida em parágrafos anteriores. Será que ainda há alguém disposto em investir numa grande barragem? Os novos projectos tendem a fugir de investimentos cujo retorno é demorado (Eikeland, 1998).
Caixa 3 – Novas tecnologias e energia
Basta pensar-se um pouco e rapidamente se encontram diversas situações em que a utilização da internet permite a redução dos consumos de diversos recursos. Um estudo desenvolvido pelo The Center for Energy and Climate Solutions (Romm et al, 1999) sistematiza os efeitos da utilização da internet, dos quais se destacam:
- Desmaterialização – com a internet muitos produtos podem passar a ter uma existência virtual, denominada no estudo como e-materialização. É fácil encontrar situações destas, tanto na comercialização ao cliente final, como nas relações comerciais entre empresas. Se um catálogo for distribuído em formato electrónico, num CD, poupa-se o papel, tinta e energia necessária à impressão. Se em vez de um CD for utilizada a internet, podem ainda poupar-se os recursos gastos na distribuição (camião, barco, avião, etc.). De acordo com o mesmo estudo, em 2010, a e-materialização poderá vir a ser responsável por uma redução de 1,5% do consumo energético no sector industrial dos Estados Unidos.
- Redução dos transportes – as deslocações tornam-se menos necessárias. O tele-trabalho e as tele-vendas são exemplos deste facto. Pensemos num supermercado com vendas via internet. Na realidade, é energeticamente mais eficiente a distribuição planeada (como, por exemplo, um trajecto optimizado) do que cada cliente ir individualmente ao supermercado. As vendas via internet permitem que os produtos se tornem energeticamente menos intensivos.
- Edifícios – as vendas via internet são também um bom exemplo da diminuição de recursos conseguida em termos de edifícios. Um supermercado virtual necessita de muito menos área (de venda, de estacionamento, de circulação, etc.), e tem um consumo energético naturalmente inferior.
3.2.4 COMPORTAMENTO DOS CLIENTES
consciência disso, tal como noutros negócios. Assim, as empresas tendem a fornecer o que o cliente pretende (ou pelo menos a convencê-lo de que é aquilo que ele pretende).
Se o cliente pretender electricidade “mais verde” a empresa vai ter de a fornecer, ou corre o risco de um concorrente seu se antecipar. Se há quem esteja disposto a pagar para ter electricidade “verde”, este bem passa a ter um determinado valor. Se, conjuntamente, existir um conjunto de fornecedores que estão dispostos a fornecer esse bem, há condições para que se crie um mercado. Um dos problemas associados às externalidades é não existir um mercado para elas, que as permita valorizar. A criação deste mercados “verdes”, associada à liberalização do sector, aparece como um dos caminhos promissores para a sua “internalização”.
Resumindo, há espaço a que surjam mercados “verdes”. Claro que este tipo de mercados necessita de ser bem desenhado e regulado, sendo certo que só com organismos que garantam a origem dos produtos, ou seja, a veracidade do “verde”, os clientes estarão dispostos a pagar. A rotulagem e certificação tornam-se fundamentais, tendo o cliente que saber o que compra.
Em contraponto a isto, a liberalização tem conduzido a uma diminuição dos preços, o que pode fazer aumentar a procura. No Reino Unido, de 1990 a 2000, os preços da electricidade para os consumidores industriais diminuíram, em média, cerca de 35% (Comissão Europeia, 2001a)20.
3.3. Síntese
As consequências da liberalização em termos ambientais são ainda difíceis de prever (Heydlauff, 1999). No entanto, é certo que num mercado concorrencial o Estado, ou um regulador, deve desempenhar um papel fundamental na criação de mecanismos que permitam aos agentes “internalizar” as questões ambientais e contribuir para uma maior sensibilização e divulgação da informação.
Por outro lado, a sociedade está hoje mais atenta e receptiva às questões ambientais, pelo que um regulador terá de gerir um conjunto de restrições ambientais.
20 Não deixa de ser interessante verificar que, em Portugal, os preços da electricidade têm vindo a
No esquema seguinte tenta-se sintetizar as ideias fundamentais:
Figura 12 – Liberalização e ambiente - síntese
Produção
Transporte
Distribuição
Comercialização
M
o
n
o
p
ó
lio
N
at
u
ra
l
Atitudes voluntárias
“Vender o verde” Curto prazo
Evolução tecnológica
4. URE/DSM
Nos capítulos anteriores já se analisaram as “pontes” entre o sector eléctrico e as questões ambientais, bem como o seu enquadramento num mercado mais liberalizado, embora regulado. Neste capítulo entrar-se-á no cerne do trabalho, começando a analisar, mais especificamente, os seguintes temas: utilização racional de energia (URE) e gestão da procura (DSM). Estes conceitos aparecem frequentemente associados, sendo assim conveniente clarificá-los.
A terminologia “utilização racional da energia” é normalmente utilizada indistintamente de “conservação da energia”, termo mais vulgar na literatura anglo-saxónica (“energy conservation”). Diz-se que é feita uma utilização racional de energia quando foram tomadas um conjunto de medidas que permitem reduzir o consumo energético, tais como a redução das necessidades (por exemplo, com a correcta orientação dos edifícios e com a utilização de isolamentos), a utilização de equipamentos mais eficientes ou mesmo a alteração de hábitos21 (Jannuzzi et al, 1997). Estas medidas podem ser implementadas tanto na procura como na oferta de energia.
Caixa 4 – Conservação de energia
A terminologia “conservação de energia” não é muito adequada em termos físicos. Na realidade, a energia “está conservada”, tal como assegura a primeira lei da termodinâmica. A noção de conservação deve ser associada à disponibilidade da energia, ou seja, à capacidade de produzir trabalho. Na realidade, se se pensar numa utilização pouco eficiente da energia, por exemplo um motor pouco eficiente, a energia de perdas “não se perde”, mas transforma-se noutra forma de energia (essencialmente térmica) cuja disponibilidade é menor, ou seja, a capacidade de produzir trabalho é menor, de acordo com as leis da termodinâmica (Cengel e Boles, 1989)
Tal como foi discutido em 2.4, a gestão da procura (DSM – demand side management) é uma opção de planeamento, que conjuntamente com o planeamento da oferta constitui o planeamento integrado de recursos, que pretende incentivar o consumidor a alterar o
21 Podem ser dos mais variados, podendo passar por pequenos hábitos caseiros (utilização correcta dos
seu padrão de consumo (amplitude e forma) (Jannuzzi et al, 1997), conduzindo a uma utilização mais racional da energia.
Em síntese, as políticas de DSM devem ter como objectivo alterar o padrão de consumo de energia dos consumidores, no sentido de uma utilização mais racional da energia.
O aumento da eficiência na utilização da energia é uma das medidas que pode ser adoptada para uma utilização mais racional da energia e que pode ser incentivada por uma política de DSM, como opção de planeamento energético.
É ainda importante alertar para que, desejavelmente, as políticas de DSM devam ser vistas numa óptica alargada, ou seja, devem ter em conta, pelo menos, o sector energético e não somente o sub-sector eléctrico. Na realidade, podem até ser dados incentivos aos consumidores para que mudem a forma de energia consumida. Vejamos um exemplo: por norma, o aquecimento a gás natural é mais eficiente do que o aquecimento eléctrico22. É então uma correcta política de DSM “conduzir” os consumidores a optarem por aquecedores a gás, aumentado o consumo de gás e diminuindo o de electricidade.
A Comissão Europeia (2000) estima que exista um potencial de poupança energética de 18% na União Europeia. Se se conseguisse reduzir um ponto percentual por ano na intensidade energética, atingir-se-ia uma poupança, em 2010, de dois terços do potencial estimado.
Sobre estes temas deve colocar-se a seguinte questão: porque há necessidade de nos preocuparmos com estas questões?
Para além de as políticas de DSM poderem conduzir a opções de planeamento menos dispendiosas, as principais razões que são alvo deste trabalho são as questões ambientais. A Comissão Europeia considera, na sua comunicação sobre o “Enquadramento comunitário dos auxílios estatais a favor do ambiente” (Comissão Europeia, 2001), que as acções a favor da poupança de energia se incluem na categoria de medidas a favor da defesa do ambiente.
22 Existem algumas tecnologias de aquecimento eléctrico, com acumulação, que permitem deslocar
4.1. Porquê apoiar medidas de URE e políticas de DSM?
Apesar da própria Comissão Europeia permitir que sejam dados auxílios de estado para a efectivação de políticas de DSM, deve ser colocada a seguinte questão: porque se torna necessário apoiar este tipo de políticas?
Na realidade, uma utilização mais racional da energia leva, na grande maioria das situações, a uma redução da factura energética. Por outro lado, existem diversos estudos que demonstram que os investimentos normalmente efectuados têm tempos de retorno curtos, sendo investimentos com uma boa taxa de rendibilidade. Seria uma decisão economicamente racional a execução destes investimento.
Apesar do exposto, é facto que os investimentos nesta área não são habituais. Nos parágrafos seguintes tentar-se-á apontar algumas das barreiras ao investimento em medidas deste género.
Apesar da dificuldade inerente à classificação ou organização de um conjunto de ideias, optou-se por agrupar o conjunto de dificuldades de implementação de políticas de DSM, seguidamente discutidas, em três classes: informação, comportamento da procura e comportamento da oferta.
4.1.1 INFORMAÇÃO
O desempenho energético é pouco visível na altura de aquisição de um equipamento, ou mesmo de um edifício. Pensando no consumidor doméstico, não parece ser ainda factor determinante de escolha de um electrodoméstico a sua eficiência energética, sendo a escolha essencialmente efectuado tendo em consideração outras características (IEA. 2001). É vulgar que o preço de compra do equipamento seja significativamente mais baixo do que o seu preço de utilização, razão acrescida para que o consumo energético se torne um factor de escolha.
Caixa 5 – Classe A ou classe B?
Em Siemens (2001) podem encontrar-se dois modelos de arcas congeladoras horizontais, com as seguintes características:
Modelo Classe Volume Consumo anual
(kWh)
PRVP (PTE)
OKO Plus
GT33S03
A 312 259 134 900
Confort Plus
GT31K04
B 284 336 109 900
As restantes características parecem semelhantes em ambos os modelos. Para eliminar a variação resultante do volume, optou-se por utilizar valores unitários por litro, naturalmente uma aproximação.
Modelo Consumo litro (kWh/l) Preço/ litro (PTE/l)
OKO Plus
GT 33S03
0,83 432,4
Confort Plus
GT 31K04
1,18 387,0
Considerando o preço do kWh na BT (tarifa simples) em 2001, 17,9 PTE/kWh, conclui-se que seriam necessários cerca de 7 anos para amortizar o investimento feito em eficiência energética (taxa de actualização de 5%). Se considerarmos que o principal “negócio” de quem compra uma arca congeladora deste género não é o negócio do frio, bem como o facto de ter de pagar “à cabeça” mais cerca de vinte cinco mil escudos (+23%), a escolha pelo modelo de classe A não parece muito interessante. Esta conclusão é ampliada quando um consumidor está a comprar diversos electrodomésticos, situação vulgar quando se equipa uma habitação.
