FACULDADE DE DIREITO
DEPARTAMENTO DE DIREITO PRIVADO CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
SILVANI MATOS NOGUEIRA
O IMPACTO DOS RESTOS A PAGAR NO PERÍODO DE
TRANSIÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS
FORTALEZA
SILVANI MATOS NOGUEIRA
O IMPACTO DOS RESTOS A PAGAR NO PERÍODO DE
TRANSIÇÃO DE GESTORES PÚBLICOS
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade Federal do Ceará como requisito parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
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N715i Nogueira, Silvani Matos.
O impacto dos restos a pagar no período de transição de gestores públicos / Silvani Matos Nogueira. – 2016.
43 f.
Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Universidade Federal do Ceará, Faculdade de Direito, Curso de Direito, Fortaleza, 2016.
Orientação: Prof. Dr. Regnoberto Marques de Melo Júnior.
1. Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. Endividamento Público. 3. Restos a pagar. I. Título.
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO
7
2. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL 10
3. PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS 11
4. PLANEJAMENTO PÚBLICO 13
5. RECEITA PÚBLICA 16
5.1
RECEITA ORÇAMENTÁRIA17
5.2
RECEITA EXTRAORÇAMENTÁRIA17
5.3 Estágios da receita 18
5.3.1 Previsão 18
5.3.2 Lançamento 18
5.3.3 Arrecadação 19
5.3.4 Recolhimento 19
6. DESPESA PÚBLICA 19
6.1
DESPESA ORÇAMENTÁRIA21
6.2
DESPESA EXTRAORÇAMENTÁRIA22
6.3
ESTÁGIOS DA DESPESA23
6.3.1 Empenho 23
6.3.2 Liquidação 24
6.3.3 Pagamento 24
7. RESTOS A PAGAR 25
8. VEDAÇÕES E SANÇÕES 33
9. CONCLUSÃO 39
RESUMO
Um dos grandes problemas enfrentados pelos gestores públicos é o endividamento, principalmente no período de transição de governantes. A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), criada por meio da Lei Complementar número 101, de 04 de maio do ano 2000, determina procedimentos que devem ser seguidos, quanto ao controle dos gastos públicos, pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal e, por fim, pelos Municípios. A LRF estabelece normas orientadoras para o equilíbrio das finanças públicas, bem como sanções em caso de descumprimento. Com isso, pretende-se, inclusive, realizar a transmissão da boa herança administrativa na transição de gestores públicos. Trata-se de uma questão de controle de despesas frente ao desempenho da arrecadação, analisando, conjuntamente, entre outras legislações correlatas, o Plano Plurianual, a Lei Orçamentária Anual, bem como a Lei de Diretrizes Orçamentárias. O trabalho demonstra a relevância do cumprimento da inscrição de restos a pagar com a situação financeira favorável para a próxima gestão pública, assim como deixa evidente a responsabilidade no cumprimento da citada lei, para o equilíbrio das contas públicas e arrecadação. Para isso, foram analisados a referida lei, os princípios orçamentários e do planejamento público, da receita, da despesa e dos restos a pagar. Foi incluído na presente pesquisa a dinâmica do processo eleitoral (vedações) e sanções. Conclui-se que o impacto dos restos a pagar, no período de transição de gestores públicos, caso não haja um planejamento eficiente, acarreta a elevação dos riscos de endividamento público.
ABSTRACT
One of the major problems faced by public managers is the debt, especially in the period of transition of rulers. The law of Fiscal responsibility (LRF), established by complementary law 101, number 04 of may of the year 2000, deter -mines procedures to be followed, as the control of public expenditure, by the Union, the States, the Federal District and the municipalities. The LRF esta-blishes guidelines for the Public Budgeting, as well as sanctions in case of noncompliance. With this, the aim is to even perform the transmission of good ad -ministrative heritage in the transition of public managers. It is a question of con-trol of expenditure outside the performance of the collection, analysing, jointly, among other related legislation, the multi-annual plannig, the Annual Budget Law, as well as the budget guidelines law. The work demonstrates the impor-tance of compliance with the inscription of the pay with the favourable financial situation for the next public management, as well as makes clear the responsi-bility in compliance with the aforementioned law, for the balance of public ac-counts and collection. For this, we analyzed the said law, the budgetary princi-ples and public planning, revenue, expenditure and debris to pay. Was included in the present research the dynamics of the election process (seals) and sancti-ons. It is concluded that the impact of the pay in the period of transition of public managers, if there is not an efficient planning, entails high risks of public debt.
1.
INTRODUÇÃO
O orçamento público é um documento aprovado por lei que contém
a previsão de receitas e a estimativa de despesas de um governo num dado
exercício. Com isso, o gestor público poderá planejar seus gastos e
investimentos, compatibilizando-os com as receitas disponíveis. É uma
importante ferramenta que permite aos cidadãos a fiscalização dos atos
administrativos dos mandatários.
Na vigência de um exercício financeiro, o orçamento estabelece
temporalmente o momento em que receitas e despesas devam ocorrer.
Conforme dispõe o Art. 34 da Lei nº 4.320/64 (Lei das Finanças Públicas), “o
exercício financeiro coincidirá com o ano civil”. De acordo com o Arts. 35 e 36,
caput, da lei acima citada, as receitas arrecadadas e as despesas empenhadas
compreendem o exercício financeiro, sendo considerados restos a pagar as
despesas empenhadas e não pagas até o último dia do ano.
Parte-se, logo, para o seguinte pergunta: “ como os restos a pagar
impactam no período de transição de gestores públicos? ”. Justifica-se, com
isso, a apresentação do presente estudo.
O objetivo geral do trabalho é verificar o impacto dos restos a pagar
no período de mudança dos gestores públicos. De modo específico, objetiva
demonstrar como atua o controle da lei de responsabilidade fiscal para o
equilíbrio financeiro; apresentar o planejamento na gestão pública; analisar a
receita e a despesa públicas, e, por fim, expor sobre a inscrição dos restos a
pagar na transição de gestores públicos.
Nesta pesquisa, demonstra-se a relevância de um rigoroso controle
nos gastos públicos. Este rigor é justificado a fim de combater a longa trajetória
de dívidas exorbitantes, sem planejamento e sem fontes de arrecadação para
pagamento, transmitindo para os mandatários seguintes.
Aspectos relativos à LRF são analisados como forma de conter
despesas sem receitas e equilibrar o orçamento público. Para isso, a
controle: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei
Orçamentária Anual (LOA).
A relevância da transparência da gestão pública é apreciada, como
forma de garantir aos interessados o acesso às informações das ações
praticadas pelos gestores públicos.
A imputação da responsabilidade dos maus gestores públicos, assim
considerados quando ocorre o descumprimento dos dispositivos legais
pertinentes, é também posta em relevo. Essa responsabilização é verificada
por meio das sanções administrativas, penais, políticas ou morais.
Para melhor entendimento de como os restos a pagar impactam na
transição de gestão, o trabalho foi dividido em partes.
O primeiro capítulo aborda acerca da LRF: demonstra a relevância,
os objetivos e os aspectos no rigor do controle dos gastos públicos.
Os princípios orçamentários são explanados no segundo capítulo.
Expõe acerca do exercício financeiro e do ciclo orçamentário para um melhor
entendimento dos elementos que norteiam a matéria.
O planejamento público é apresentado no terceiro capítulo. Expõe
sobre exercício financeiro e ciclo orçamentário no planejamento público,
demonstra como funciona a integração entre o PPA, a LDO e a LOA e quais
demonstrativos são imprescindíveis para a transparência da gestão pública.
A receita pública é alvo no quarto capítulo. Neste encontram-se os
conceitos, o regime contábil, as espécies, os estágios, as ocorrências, bem
como o que ocorre com a anulação de despesa e a conversão em receita.
A despesa pública é representada no quinto capítulo. Expõe os
significados, o regime contábil, as espécies, os estágios e as ocorrências.
Os restos a pagar são comentados no sexto capítulo. São
mencionadas as definições e as possibilidades de inscrição da dívida em restos
a pagar de acordo com a Constituição Federal; da LRF; da Lei no 4.320, de 17
de março de 1964 e do Decreto-Lei 201, de 27 de fevereiro de 1967, bem como
As vedações e sanções são citadas no sétimo capítulo. Identifica as
vedações de acordo com calendário eleitoral e os tipos de punições para o
gestor público que não administrou as contas públicas na forma legal.
Por fim, o artigo científico apresenta as considerações na conclusão
2.
LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)
A Lei Complementar nº 101, criada em 04 de maio de 2000,
determina princípios e regras do regime fiscal. Deve ser observada pela União,
pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, assim como as
administrações diretas, autarquias, fundações públicas e empresas estatais
dependentes. Suas normas devem ser obedecidas por todas as esferas dos
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, assim como o Ministério Público e
Tribunal de Contas.
A LRF surgiu no ordenamento jurídico brasileiro como melhoria na
gestão financeira da coisa pública. Esta lei estabelece o controle racional,
proporcional e probo do orçamento, tendo por base a redução do deficit
público.
A Lei Complementar no. 101 expõe condições para o atendimento de
limites a serem cumpridos para as principais variáveis fiscais. Oferece,
portanto, condições a fim de cumprir de objetivos e metas fiscais, bem como as
formas de combate de eventuais desvios.
O criterioso controle encontra-se no endividamento público, nas
despesas com seguridade e ações de duração continuada, nos custos com
pessoal e na administração financeira e patrimonial.
Ela impõe uma rigorosa conduta fiscal aos gestores na
administração do patrimônio público. A eficiência compreende a atuação
responsável entre a receita arrecadada e a despesa realizada.
A citada lei determina que, no último ano de legislatura e do
mandato do chefe do executivo federal, estadual e municipal, não poderá ser
assumida a despesa que não tiver condições de ser paga dentro do mesmo
exercício. Em caso de restar alguma parcela a ser paga no exercício seguinte,
o valor não deverá ultrapassar ao caixa disponível.
Trata-se de um modo de agir de forma planejada, responsável,
controlada e transparente, a fim de coibir riscos e retificar desvios que possam
atingir o equilíbrio entre receitas e despesas. O planejamento se refere ao
ferramentas seguintes: Plano Plurianual (PPA), Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO), bem como a Lei Orçamentária Anual (LOA). A transparência está na
ampla publicidade dos atos ligados à gestão de receitas e despesas pelo
mandatário. Por fim, o controle é exercido pelo Tribunal de Contas e Casas
Legislativas. Tanto o Ministério Público, como o cidadão podem também
exercer o controle nos termos da Carta Magna e da própria LRF.
A citada lei determina regras quanto ao cumprimento de
arrecadação de receitas e realização de despesas, assim como aos limites e
condições em caso de: renúncia de receitas, geração de despesas, despesas
com dívidas consolidada e mobiliária, concessão de garantia, inscrição em
restos a pagar e realização de operações de crédito, inclusive por antecipação
de receita.
A inclusão dos valores inscritos em restos a pagar deve constar em
documentos específicos de controle, assim como em balanços e
demonstrativos que individualizam tais espécies de despesas e constam dos
arquivos da Administração Pública. O Relatório de Gestão Fiscal, conforme Art.
55, III, ‘b’, itens 1,3 e 4, da LRF, quanto aos restos a pagar, deve conter as
despesas liquidadas, empenhadas e não liquidadas, bem como empenhos
cancelados.
3.
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O exercício financeiro compreende entre primeiro de janeiro e trinta
e um de dezembro de cada ano. Deve conter as variações qualitativas e
quantitativas que afetem os elementos patrimoniais da Administração Pública.
Por sua vez, o ciclo orçamentário possui o lapso temporal em que são
processadas as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção
até apreciação final. Compreende um período maior do que o exercício
financeiro, pois engloba todas as fases do processo orçamentário: elaboração;
discussão e votação da Lei Orçamentária Anual; execução e
O orçamento público surgiu como ferramenta de controle do gasto
público. Os princípios surgiram para fins de vinculação do orçamento a
determinadas regras, destacando-se os seguintes: periodicidade, totalidade,
globalização, exclusividade, especialização, publicidade, equilíbrio, orçamento
bruto e desvinculação das receitas.
A periodicidade determina que o orçamento não deverá ultrapassar
um exercício financeiro (1º de janeiro a 31 de dezembro) (Lei n° 4.320/64 art.
34).
A totalidade prevê que deve existir apenas um orçamento em cada
exercício financeiro para cada ente federativo. Com isso, objetiva-se eliminar
orçamentos paralelos (Lei n° 4.320/64, art. 2°).
A globalização regra que o orçamento deve conter todas as receitas
e despesas (Lei n° 4.320/64, arts. 2°, 3° e 4°). Este princípio, no entanto, não
se aplica ao Plano Plurianual (PPA), pois nem todas devem estar contidas no
PPA.
A exclusividade orienta que o orçamento não deve conter matéria
estranha à orçamentária, exceto autorização para abertura de créditos
suplementares e contratação de operações de crédito (mesmo que por
antecipação de receita) (Lei n° 4.320/64, art. 7°). As exceções ao princípio
possibilitam uma margem de flexibilidade para a realização de alterações
orçamentárias.
A especialização refere-se à discriminação de receitas e despesas,
demonstrando a origem e aplicação de recursos (Lei n° 4.320/64, art. 15°).
Com isso, combate-se a “ação guarda-chuva”, que é genérica, bastante
flexível. As exceções são os programas especiais de trabalho (exemplo,
proteção à testemunha) e reserva de contingência (para evitar prováveis
perdas decorrentes de situações emergenciais) que são dotações globais, pois
prescindem de discriminação. Não se trata de dotação ilimitada (sem valores
definidos), pois esta é vedada.
A publicidade designa que as decisões orçamentárias devem ser
divulgadas por meios de comunicações oficiais para conhecimento público e
O equilíbrio informa que, em cada exercício financeiro, o montante
da despesa autorizada não será maior que à receita prevista para o período
(LRF, art. 4°, I, “a”).
O orçamento bruto determina que todas as parcelas da despesa e
da receita devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem
deduções (Lei n° 4.320/64 art. 6°), independentemente se o saldo líquido é
positivo ou negativo. É diferente do princípio da globalização.
A desvinculação das receitas veda a vinculação de receita de
impostos a órgão, fundo ou despesa para atender a determinados gastos, salvo
os casos previstos na Constituição (Constituição Federal, art. 167, inc. IV).
Portanto, o orçamento público obedece aos princípios a fim de
exercer o controle sobre a dívida, sob o ponto de vista da formalização
orçamentária.
4.
PLANEJAMENTO PÚBLICO
O planejamento estrutural das ações governamentais refere-se à
decisão no que diz respeito aos objetivos, recursos e políticas sobre aquisição,
utilização e disposição de recursos. O planejamento e o orçamento de cada
ente são compostos do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO) e da Lei Orçamentária Anual (LOA). Estas leis preveem
as receitas e fixam as despesas por meio dos planejamentos.
O PPA é uma lei de iniciativa do Governo Executivo Federal que
define, de modo regionalizado, diretrizes, objetivos e metas da administração
pública para as despesas de capital e outras decorrentes delas e para as
relativas aos programas de educação continuada. É uma ferramenta de
planejamento de médio prazo, que dura quatro anos, sendo três do governo
que o elaborou, abrangendo até o primeiro ano do mandato seguinte.
Ele retrata as intenções do gestor público para um período de quatro
anos. Ele pode ser revisado, enquanto viger, por inclusão, exclusão ou
A elaboração do plano de forma regionalizada promove que
oportunidades de investimentos sejam determinadas conforme realidades
regionais e locais. Com isso, busca-se um equilíbrio no desenvolvimento das
diversas regiões do país.
Sob pena de crime de responsabilidade, nenhum investimento, cuja
execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem a prévia
inclusão no PPA ou em lei que autorize a inclusão, conforme previsto na
Constituição Federal, Art. 167, § 1º.
A LDO compreende metas e prioridades da Administração Pública
Federal, bem como inclui despesas de capital para o exercício financeiro
subsequente. Ele também dispõe acerca das alterações da legislação
tributária, bem possui a função, inclusive, de estabelecer a política de aplicação
das agências financeiras oficiais de fomento. Ele representa um elo entre o
PPA e LOA, uma vez que é um plano prévio à LOA, assim como o PPA é um
plano prévio à LDO.
É obrigatória a autorização específica na LDO para fins de
concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de
cargos, empregos e funções ou alteração de estrutura de carreiras, assim
como a admissão ou contratação de pessoal pelos órgãos e entidades da
Administração Pública Direta ou Indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas por ela, exceto no caso de sociedades de economia mista e
empresas públicas.
O presidente da república deverá enviar o projeto anual de LDO até
oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro (15 de abril).
O Congresso Nacional deverá devolvê-lo para sanção até o encerramento do
primeiro período da sessão legislativa (17 de julho), que não será interrompida
sem aprovação do projeto (CF, Art. 57, § 2º).
A LOA é uma lei especial que contém somente a previsão das
receitas e fixação das despesas públicas, sendo liberadas, excepcionalmente,
as autorizações para créditos suplementares e operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita orçamentária. A vigência é de um ano.
A LOA poderá conter autorização do Executivo para abrir limite de
como para realizar em qualquer mês financeiro operações de crédito por
antecipação de receita para atender as insuficiências de caixa.
A finalidade é a efetivar objetivos e metas estabelecidos no PPA. É o
cumprimento anual das etapa do PPA, em conformidade com o que foi
estabelecido na LDO. Em relação à vigência, a LOA deverá ser encaminhada
ao Legislativo quatro meses antes do final do exercício financeiro (31 de
agosto), e devolvido ao executivo até o encerramento da sessão legislativa (22
de dezembro) do exercício de sua elaboração.
De acordo com o § 3º do art. 165 da Constituição Federal, "o Poder
Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, o
relatório resumido da execução orçamentária”. Este relatório, conforme dispõe
o art. 52 da LRF, será publicado até trinta dias após o encerramento de cada
bimestre, composto de balanço orçamentário especificando receitas e
despesas e demonstrativo da execução detalhada de receitas e despesas.
O Relatório de Gestão Fiscal (RGF) deverá ser emitido e assinado
ao final de cada quadrimestre pelos titulares dos Poderes e órgãos citados pela
Lei Fiscal. De acordo com o Art. 54, parágrafo único da LRF, os agentes
públicos responsáveis pela área financeira do ente também deverão assiná-lo.
No caso dos Municípios com menos de cinquenta mil habitantes, os
demonstrativos do RREO constantes do art. 53 e o RGF poderão ser
divulgados semestralmente, conforme o art. 63, inciso II, da LRF. O § 1º cita
que a divulgação deve ocorrer até trinta dias após o encerramento do
semestre.
Já em relação ao Município que supere os limites relativos à
despesa total com pessoal ou à dívida consolidada, tal faculdade não será
concedida, devendo ser cumpridos os mesmos prazos atribuídos às demais
5.
RECEITA PÚBLICA
Sérgio Mendes nos ensina, em sua obra “Administração Financeira e
Orçamentária, no capítulo “Receitas”, que, em sentido amplo, a receita pública
corresponde a todas as entradas de bens e direitos, em certo período de
tempo, que o Estado usa para fins de financiar seus gastos, podendo, ou não,
ser incorporada ao patrimônio, independentemente de contrapartida no
passivo. Em sentido estrito, compreende todas as entradas de bens e direitos,
em certo lapso temporal, que se incorporam ao patrimônio público sem a
necessidade de devolução posterior. De qualquer forma, a receita arrecadada é
um instrumento condicionante à execução orçamentária da despesa.
Dispõe o artigo 38 da Lei 4.320 que o valor correspondente a uma
eventual anulação da despesa empenhada deverá retornar à dotação inicial e,
quando essa anulação ocorrer após o encerramento do exercício em que a
despesa tiver sido empenhada (despesa inscrita em Restos a Pagar), a
importância correspondente reverterá como receita do exercício em que ocorrer
a referida anulação. O valor da despesa relativa ao cancelamento só pode ser
convertido em receita se houver uma disponibilidade guardada em caixa para
aquela finalidade.
Assim, as receitas arrecadadas são obtidas pelo ente com meios
próprios e são compatíveis conforme o critério da competência. O mesmo não
pode ocorrer com as receitas recebidas, que, pelo regime de caixa, apenas
podem ser contabilizadas pelo ente que as recebe quando efetivamente
transferidas pelo ente que as detinha.
O regime de caixa é adotado para as receitas. Estabelece que
pertencem ao mesmo exercício financeiro as receitas nele arrecadadas. A
causa para a adoção do regime de caixa às receitas é fundada na constatação
de que, a maioria dos entes da federação, em especial aos municípios, nem
todas as receitas são arrecadadas. Algumas, inclusive, transferidas por
mandamento constitucional.
Tal sistemática possibilita maior segurança e realidade à
escrituração orçamentária, evitando o uso de dados fictícios. Estes dados
A receita pública é classificada em duas categorias: orçamentária e
extraorçamentária.
5.1 RECEITA ORÇAMENTÁRIA
Corresponde a entradas de recursos que o Estado utiliza para
honrar seus gastos, transitando pelo patrimônio público. É prevista no
orçamento e designa fonte para pagamento de despesa autorizada. Tem por
base a fonte econômica de sua geração, exceto as transferências entre órgãos
e esferas de governo cuja classificação é conforme o destino dos recursos, se
para aplicações correntes ou de capital. A receita orçamentária é composta
pelas seguintes receitas: corrente e de capital. Destacam-se na categoria de
receita corrente: tributária, de contribuições, patrimonial, agropecuária,
industrial, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes. Na
categoria receita de capital, destacam-se: operações de crédito, alienação de
bens, recebimento de dívidas e auxílios recebidos pelo órgão ou entidade.
A codificação da receita para efeito da elaboração do
acompanhamento e da avaliação do orçamento compreende 8 dígitos, nesta
ordem: categoria econômica; fonte; rubrica; alínea, e os 4 seguintes separados
dos primeiros por um ponto e entre eles, de 2 em 2, também por um ponto,
indicam as subalíneas.
A receita gasta com determinada finalidade é agrupada em uma
mesma codificação, conhecida como fonte. A fonte é o agrupamento de
receitas por natureza sob determinados códigos, mediante a vinculação legal
dos respectivos dispêndios.
5.2
RECEITA EXTRAORÇAMENTÁRIAPossui caráter transitório, não é prevista no orçamento e designa
fato de natureza financeira, decorrente da própria gestão das entidades. Assim,
o Estado é depositário de valores não oportunamente restituídos aos
também, com prescrições, insubsistências, decisões administrativas e
sentenças favoráveis. São receitas extraorçamentárias: valores em poder de
agentes financeiros e outras entidades; salários não reclamados de servidores;
consignações e outras retenções não pagas ou recolhidas no período; valores
recebidos de bens de ausentes; valores registrados em depósitos de diversas
origens (administrativos, judiciais e provisões para cheques não resgatados no
exercício); saldos em poder dos fundos especiais, e inscrições de restos a
pagar e do serviço de dívida a pagar, bem como saldos em poder dos fundos
especiais.
5.3 ESTÁGIOS DA RECEITA
Para que haja recursos, faz-se necessário o cumprimento de quatro
estágios para o processamento da receita: previsão, lançamento, arrecadação
e recolhimento (IBAM- Instituto Brasileiro de Administração Municipal, 2001).
5.3.1 Previsão
É a estimativa de quanto se deve arrecadar no exercício por parte do
governo. Por meio desta fase, as despesas são autorizadas. Uma parcela da
receita poderá sofrer lançamentos, correspondendo aos impostos diretos,
taxas, contribuições de melhoria, etc.
5.3.2 Lançamento
É a identificação do devedor ou do contribuinte. Corresponde ao ato
da repartição competente que verifica a procedência do crédito fiscal ao
devedor e inscreve a débito deste. Os impostos diretos e quaisquer outras
rendas com vencimentos determinados em lei, regulamentos ou contratos são
5.3.3 Arrecadação
Corresponde aos pagamentos efetuados pelos contribuintes às
repartições fiscais e rede bancária autorizada.
5.3.4. Recolhimento
Corresponde ao repasse dos valores recebidos pelos agentes
arrecadadores ao Banco do Brasil para crédito da Receita da União do Tesouro
Nacional ou bancos estaduais para crédito da conta da Receita Estadual do
Tesouro Estadual ou da conta Receita Municipal do Tesouro Municipal,
conforme o caso.
Conclui-se, então, que os estágios da receita pública representam a
fase reconhecida e o comportamento da cada uma. Com isso, facilitam-se o
conhecimento e a gestão de entrada de recursos.
6. DESPESA PÚBLICA
A despesa pública corresponde à distribuição e ao emprego das
receitas para o custeio dos diferentes setores da Administração e para os
investimentos.
Para as despesas foi adotado o critério da competência, ao dispor
que são computados no exercício todos os gastos legalmente empenhados,
ainda que não pagos no mesmo período.
O art. 36 da lei n° 4.320/64 ainda distingue as despesas em
processadas e não processadas. As processadas referem-se a empenhos
executados e liquidados, prontos para o pagamento; as despesas não
processadas são os empenhos de contratos e convênios em plena execução,
Após o cumprimento da condição estabelecida, conforme art. 58, a
despesa está processada, podendo prosseguir ao pagamento, com inscrição
na contabilidade. Entretanto, se a despesa não for paga até o término do
exercício financeiro o crédito será inscrito em restos a pagar, com quitação a se
realizar no próximo exercício. Restos a pagar, portanto, referem-se apenas aos
empenhos processados.
Quanto aos empenhos não processados, referentes a projetos de
convênios ou contratos em plena execução, sem o implemento da condição
prevista, seus registros contábeis ocorrerão nas contas de compensação. Com
isso, evita-se a inclusão no registro do passivo financeiro da entidade e a
consequente visualização enganosa de sua real situação financeira.
O parágrafo único do art. 36 ordena que os empenhos que correrem
à conta de créditos com vigência plurianual e que ainda não foram liquidados,
só serão computados como restos a pagar no último ano de vigência do
crédito.
O art. 35 encerra o princípio da competência para os registros
contábeis de receita e despesa públicas. Cria-se, então, uma correspondência
entre o recurso e o período de sua geração, ao qual deverá ser escriturado a
fim de preservar a ordem da contabilidade pública, trazendo transparência na
gestão e previsibilidade financeira. Esta divisão de competência, porém, nem
sempre é rigidamente observada, pois, pelo princípio da continuidade do
serviço público, as obrigações não pagas em um exercício podem ser
transferidas para o próximo exercício financeiro.
A dívida pública compreende a dívida flutuante e a dívida
consolidada. A dívida flutuante corresponde aos seguintes compromissos
exigíveis, cujo pagamento independe de autorização orçamentária: os restos a
pagar, excluídos os serviços da dívida; os serviços da dívida; os depósitos,
inclusive consignações em folha; as operações de crédito por antecipação de
receita e o papel-moeda ou moeda fiduciária. A dívida consolidada abrange os
compromissos de exigibilidade acima de 12 meses contraídos mediante
emissão de títulos ou celebração de contratos para atender a desequilíbrio
orçamentário, ou a financiamento de obras e serviços públicos, e que
6.1
DESPESA ORÇAMENTÁRIAÉ a despesa, autorizada pelo Poder Legislativo, que integra o
orçamento na sua elaboração. A despesa orçamentária é composta pelas
seguintes despesas: corrente e de capital. Destacam-se na categoria de
despesa corrente: pessoal e encargos sociais, juros e encargos da dívida
interna, juros e encargos da dívida externa e outras despesas correntes. Na
categoria despesa de capital, integram: investimentos, inversões financeiras,
amortização da dívida interna e amortização da dívida externa.
A modalidade de aplicação indica quem realiza o gasto. Com isso,
efetua-se a despesa por aplicação direta ou através de transferências na
mesma ou em outras esferas da Administração Pública, ou mesmo a entidades
privadas, no país ou no exterior. Os tipos são: transferência intragovernamental
a entidades não integrantes do orçamento fiscal e da seguridade social;
transferências à União; transferências aos Estados e ao Distrito Federal;
transferências aos Municípios; transferências a instituições provadas sem fins
lucrativos; transferências a instituições multigovernamentais; transferências ao
exterior (governos); transferências ao exterior (organismos internacionais);
transferências ao exterior (fundos internacionais) e aplicações diretas.
Os elementos da despesa correspondem ao objeto do gasto.
Destacam-se: aposentadorias e reformas; pensões; contratação por tempo
determinado, outros benefícios previdenciários; benefício mensal ao deficiente
e ao idoso; contribuição a entidades fechadas de previdência; outros benefícios
assistentes; salário-família; outros benefícios de natureza social; vencimentos
de vantagens fixas (pessoal civil); vencimentos de vantagens fixas (pessoal
militar); obrigações patronais; diárias (civil); diárias (militar); outras despesas
variáveis (pessoa civil); auxílio-financeiro aos estudantes; auxílio-fardamento;
auxílio-financeiro a pesquisadores; juros sobre a dívida por contrato; outros
encargos sobre a dívida por contrato; juros, deságios e descontos da dívida
mobiliária; outros encargos sobre a dívida mobiliária; encargos sobre operação
de crédito por antecipação de receita; material de consumo; material de
distribuição gratuita; passagens e despesas com locomoção; serviços de
mão-de-obra; arrendamento mercantil; outros serviços de terceiros (pessoa jurídica);
contribuições; auxílios; subvenções sociais; subvenções econômicas;
equalização de preços e taxas; auxílio-alimentação; auxílio-transporte; obras e
instalações; equipamentos e material permanente; aquisição de imóveis;
aquisição de bens para revenda; aquisição de títulos de crédito; aquisição de
títulos representativos de capital já integralizado; constituição ou aumento de
capital e emendas; concessão de empréstimos; depósitos compulsórios;
principal da dívida contratual resgatado; principal da dívida mobiliária
resgatado; correção monetária ou cambial da dívida contratual resgatada;
correção monetária ou cambial da dívida mobiliária resgatada; correção
monetária de operações de crédito por antecipação de receita; principal
corrigido da dívida mobiliária refinanciado; principal corrigido da dívida
contratual refinanciado; distribuição de receitas; sentenças judiciais; despesas
de exercício anteriores; indenizações e restituições; indenizações trabalhistas;
indenização pela execução de trabalhos de campo e regime de execução
especial
A classificação da despesa quanto à sua natureza corresponde à
agregação de 6 dígitos na seguinte ordem: categoria econômica (primeira),
grupo (segunda), modalidade de aplicação (terceira e quarta) e objeto de gasto
(quinta e sexta).
6.2
DESPESA EXTRAORÇAMENTÁRIAÉ a despesa que não integra o orçamento do poder público.
Compreende devoluções dos valores de terceiros que foram recebidos
anteriormente.
6.3 Estágios da despesa
São três estágios de realização da despesa: empenho, liquidação e
pagamento. Publicada a LOA e observadas as normas de execução
orçamentárias utilizam seus créditos, considerando a realização ou execução
de despesa. A execução orçamentária corresponde ao empenho e à
liquidação; o pagamento já é a execução financeira.
6.3.1 Empenho
A despesa empenhada é aquela: ordenada por agente competente,
investido ou delegado, previamente empenhada, anteriormente autorizada por
lei orçamentária ou constante de créditos adicionais, e, finalmente, advinda de
processo licitatório ou dos casos de dispensa de tais formalidades. A referida
despesa deve ocorrer até o limite dos créditos orçamentários previstos na Lei
de Orçamento.
Com base na dotação orçamentária à respectiva despesa, após a
realização do empenho, inicia-se o cumprimento do contrato, convênio ou
determinação legal.
No decorrer do exercício, o empenho deverá ser anulado
parcialmente, quando o valor exceder o montante da despesa realizada;
totalmente, quando o serviço contratado não foi realizado ou quando o
empenho foi emitido de forma incorreta.
No encerramento do exercício, deverá ser anulado quando se referir
a despesas não liquidadas, exceto nos casos previstos em restos a pagar.
São três modalidades de empenho que variam conforme natureza e
finalidade: ordinário, global e por estimativa.
O empenho é considerado ordinário quando se refere a despesas
com montante previamente conhecido e cujo pagamento deve ocorrer de uma
só vez. O empenho é global quando atende às despesas com montante
previamente conhecido, porém de pagamento parcelado. É previsto em
contrato, como, por exemplo, prestação de serviços por terceiros. O empenho
por estimativa acolhe despesas cujo valor não se possa determinar com
antecedência, a exemplo das contas de água, luz e telefone.
Para cada empenho será extraída uma nota de empenho.
Registra-se esta operação indicando o nome do credor, a especificação e a importância
É vedado aos municípios empenhar, no último mês do mandato do
prefeito, mais do que um duodécimo da despesa prevista no orçamento vigente
ou assumir compromissos financeiros para execução depois do término do
mandato, exceto nos casos de calamidade pública.
6.3.2 Liquidação
A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido
pelo credor, por meio da apuração da origem e do objeto do que se deve
pagar, da importância exata e a quem se deve pagar para extinguir a
obrigação.
Envolve, portanto, todos os atos de verificação e conferência, desde
o ingresso do material ou prestação do serviço, até o reconhecimento da
despesa, para que se conclua se houve implemento da condição ou não.
6.3.3 Pagamento
O pagamento é estágio que se dá por ordem da autoridade
administrativa competente, determinando que uma determinada despesa seja
paga. Consiste na entrega de recursos equivalentes à dívida líquida ao credor
por meio de ordem bancária (OB).
O regime de competência exige que as despesas sejam
contabilizadas no exercício em que foram gerados. Por ter sido realizado no
ano anterior, o eventual pagamento da despesa no exercício seguinte deve ser
considerado extraorçamentário.
O suprimento de fundos é a modalidade de pagamento de despesa
permitida em casos excepcionais e só quando sua realização não possa
subordinar-se ao processo normal de atendimento por meio de OB. Nesta
modalidade, poderão ser atendidas as seguintes despesas: de pequeno vulto,
de serviços que exijam pronto pagamento em espécie e as que devam ser
De acordo com a análise, os estágios aumentam o grau de
confiabilidade nas operações dos atos dos gestores. O objetivo é evitar
possíveis falhas, fraudes ou desvios dos recursos públicos.
7. RESTOS A PAGAR
Restos a Pagar são, conforme definição do art. 36 da Lei no
4.320/64, "as despesas empenhadas, mas não pagas até o dia 31 de
dezembro".
Logo, os restos a pagar são obrigações assumidas pelo ente público
enviadas ao efetivo pagamento, uma vez reconhecidas a certeza de liquidez do
direito do credor.
A expressão "restos a pagar" é composta de duas partes:
a) restos – a diferença entre o total das obrigações assumidas pelo ente
público no exercício financeiro e o volume das obrigações pagas no mesmo
período. Indica, conseqüentemente, o que o governo deveria ter pago no
exercício, no entanto, não o fez;
b) a pagar – indicativo de que a obrigação assumida e ainda não paga será
quitada no próximo seguinte.
Sobre o exposto, Hélio Kohama afirma que,
Restos a pagar constituem uma operação do sistema financeiro de escrituração contábil, sendo a despesa realizada normalmente pela sua liquidação, e lançada como Despesa Orçamentária do Exercício a Pagar. O saldo que porventura houver nessa conta no dia 31 de dezembro será transferido para a conta de Restos a Pagar de despesas processadas, após o devido relacionamento para efeitos de inscrição (...) São restos a pagar de despesas processadas aquele cujo empenho foi entregue ao credor, que por sua vez forneceu o material, prestou o serviço ou ainda executou a obra, e a despesa foi considerada liquidada por ter sido cumprido o terceiro estágio correspondente à liquidação, estando na fase do pagamento, sendo considerada, em termos orçamentários, despesa realizada (KOHAMA, 1998, p. 172-4).
São restos a pagar processados as despesas liquidadas, enquanto
empenho, no primeiro caso, não pode ser anulado, enquanto que, no segundo,
já é passível.
Enquanto os restos a pagar referem-se a despesas administrativas,
o serviço de dívidas a pagar compreende despesas financeiras com juros e
amortizações empenhadas e não pagas.
A LRF ratifica a base do conceito de restos a pagar, pois, enquanto
não ocorrer o implemento da situação prevista, não haverá o reconhecimento
da liquidez do direito do credor. Não se pode, portanto, emitir o empenho, ser
considerado processado nem contabilizado como resíduo a ser quitado em
próximo exercício financeiro.
Após o cumprimento da condição estabelecida, vide art. 58, a
despesa está processada, podendo prosseguir ao pagamento, com inscrição
na contabilidade pública. Todavia, se a despesa não for paga até o término do
exercício financeiro, dia 31 de dezembro, fim do ano civil, o crédito será inscrito
em restos a pagar, com quitação a se realizar no próximo exercício. Restos a
pagar, portanto, referem-se apenas aos empenhos processados (Lei n°
4.320/64, art. 58).
O parágrafo único do art. 36 ordena que os empenhos que correrem
à conta de créditos com vigência plurianual e que ainda não foram liquidados,
só serão computados como restos a pagar no último ano de vigência do crédito
(art. 36, parágrafo único lei n° 4.320/64).
Na apuração da disponibilidade de caixa, são considerados os
encargos e as despesas compromissadas a pagar até o final do exercício (art.
42, parágrafo único, LRF), como o pagamento das despesas já empenhadas e
o pagamento de obrigações constitucionais até o final do ano.
Para proceder ao pagamentodos restos a pagar, a lei distingue três
situações práticas (art. 37, lei n°4.320/64):
A primeira envolve os restos de exercício anterior com existência de
crédito próprio no orçamento respectivo capaz de atendê-los. Apesar do
empenho não ter sido processado na época devida em que foi gerada, a
seguinte, à conta de dotação específica. Neste caso, há crédito próprio no
orçamento anterior com saldo suficiente para atendê-las.
A segunda corresponde aos restos a pagar com prescrição
interrompida. Na hipótese do administrador não integrar os restos a pagar ao
patrimônio, nem chamar os credores, apresentando os créditos sempre como
compromissos já prescritos legalmente e, se algum credor provocar o
pagamento dentro do prazo legal, terá seu empenho processado e pago
conforme o art. 37. Dessa forma, os valores advindos destes restos prescritos
serão convertidos em patrimônio.
A terceira situação é a de compromisso reconhecido depois do
encerramento do exercício respectivo. Neste caso, é necessário que a
autoridade competente reconheça a despesa a pagar, mesmo que não
empenhada no exercício de origem, e admita a ocorrência, neste exercício, de
sua contrapartida. É o caso da prestação de um serviço contínuo
disponibilizado em dezembro. Como se trata do último mês de um exercício
financeiro, apenas cobrará do órgão público no início do exercício posterior.
Tratando-se de obrigação líquida e certa, o administrador deveria empenhá-la
por estimativa e incluí-la no item orçamentário "despesas contratadas em
execução".
Se não o fizer, o gestor público a pagará com suplementação da
dotação por meio de inclusão nas "despesas de exercícios anteriores", que
contará com reserva de contingência.
Quanto à inscrição e pagamento dos restos a pagar é vedado, ao
titular de Poder ou órgão referido no art. 20, nos últimos oito meses do seu
mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito (art.
42, LRF).
Dentre as várias limitações à atividade administrativa impostas pela
LRF, encontra-se a que veda o gestor público contrair obrigação de despesa
que não possa ser cumprida integralmente dentro de seu mandato, ou que
tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente
que o ordenador de despesas verifique se há disponibilidade de caixa líquida,
deduzindo todas as despesas que o vincularão até o final do mandato, a fim de
previamente saber se poderá ou não assumir nova despesa.
Os restos a pagar têm como base a organização da atividade
financeira do Estado em ciclos e a impossibilidade do cumprimento de
determinadas despesas dentro do exercício.
Pressuposto de uma gestão financeira responsável, a escrituração
deverá divisar os ciclos da movimentação econômica. Para melhor publicidade
dos atos administrativos, os períodos de arrecadação e de gasto público devem
ser discriminados.
O administrador pode, no final de mandato, determinar o empenho
de despesa sem recursos financeiros, contando com verba que será repassada
por convênio, desde que este já foi assinado. Se o gestor contrair obrigação de
despesa a partir de maio do último ano de seu mandato que não poderá ser
integralmente cumprida até seu término, o respectivo empenho poderá ser
inscrito em restos a pagar, desde que haja suficiente disponibilidade de caixa
para saldá-lo no exercício seguinte. O mandamento também se aplica às
obrigações acessórias, sendo que as disponibilidades de caixa deverão ser
consideradas para seu respectivo pagamento.
Por sua vez, o art. 59 da Lei nº 4.320/64 determina que: “O empenho
da despesa não poderá exceder o limite dos créditos concedidos”. O artigo não
limita a quantidade de empenhos; apenas determina que os valores
empenhados não superem o limite da dotação previamente fixada.
A norma referida da LRF, por outro lado, proíbe contrair obrigação
de despesa nos oito últimos meses de mandato. Não se aplica às despesas
empenhadas nos últimos oito meses geradas em decorrência de obrigações
anteriormente assumidas. Portanto, a despesa assumida antecipadamente ao
período eleitoral, ainda que seu empenho ocorra neste ínterim, não vincula seu
ordenador a cumpri-la integralmente em seu mandato ou que reserve
disponibilidade de caixa do próximo exercício (LRF, art. 42).
A LRF impõe ao gestor assumir obrigação de despesa nos últimos
oito meses de mandato que se adéqüe à capacidade financeira de sua
equilíbrio entre os recursos de caixa e os restos a pagar. Isto ocorre nas
seguintes situações (LRF, art. 42):
a) se o saldo financeiroem abril, final do período pré-eleitoral (para fins do art.
42), for de superávit, o gestor poderá assumir despesa até o limite do superávit
somado ao total de receita realizada. Ao término do mandato, o saldo
financeiro não deve ser deficitário.
b) se o saldo financeiro em abril for zerado ou deficitário, o valor total das
despesas assumidas nos últimos oito meses de mandato não poderá superar o
valor das receitas a ser realizadas neste período. Nesta posição, o saldo
financeiro em 31 de dezembro deverá, pelo menos, ser o mesmo do período
pré-eleitoral. Não se exige, então, que o gestor crie superávit nem zere a dívida
flutuante, contanto que não deixe restos a pagar ao próximo exercício.
Assim procedendo, o administrador estará respeitando, quanto às
despesas assumidas antes e depois do início do prazo eleitoral, a ordem
cronológica de pagamento dos credores, nos moldes dos artigos 1º, inciso XII,
do Decreto-Lei n. 201/67; e 5º e 92 da Lei n. 8.666/93.
Não poderão ser cancelados, por motivo de inexistência de
disponibilidade de caixa, os empenhos originados de obrigações
constitucionais ou legais destinados ao pagamento da dívida que, nos termos
do disposto no § 2º, do art. 9º da LRF, não podem ser objeto de limitação de
empenho. Se ao administrador é vedado limitar tais empenhos, também estará
impedido de promove-lhes o cancelamento.
A questão da suficiente disponibilidade de caixa do exercício
seguinte para saldar os restos a pagar do exercício anterior suscita dúvidas
quanto às despesas providas de obras que ultrapassem o final de mandato
eletivo.
As obras plurianuais demandam alocação de recursos em mais de
um exercício financeiro e são permitidas desde que constem no PPA e na LDO
Pelo princípio da continuidade do serviço público, sendo reservado
nestes instrumentos o contingente necessário ao seu pagamento, o
administrador público não é obrigado a prover recursos financeiros para quitar
a parcela da obra plurianual que será executada com dotação do orçamento
seguinte.
A Administração contrata as obras plurianuais em sua totalidade,
indicando no contrato o crédito orçamentário à conta da qual correrá a despesa
a ser realizada no exercício em que for contratado. Posteriormente, serão
firmados termos aditivos, indicando os créditos referentes às parcelas a serem
executadas no próximo exercício. Logo, tratando-se de obra plurianual que
conste no PPA e na LDO, sendo discriminada a porção orçamentária a ela
destinada, ao gestor público em final de mandato cumpre pagar as parcelas da
obrigação que vençam até o dia 31 de dezembro.
É vedado o aumento de despesa de pessoal nos 180 dias anteriores
ao final do mandato, conforme dispõe art. 21, parágrafo único, da LRF.
Para efeito do disposto no art. 42 da LRF, considerar-se-á contraída
a obrigação de despesa, no momento do ato emanado da autoridade
competente, que cria compromisso de pagamento, pendente ou não de
implemento de condição, conforme define o art. 58 da Lei n° 4.320/64.
As despesas empenhadas e liquidadas no exercício não poderão ser
canceladas com o objetivo de serem empenhadas nos anos seguintes na
dotação "despesas de exercício anterior" ou outra qualquer, tendo em vista o
regime de competência para os dispêndios públicos (IN nº 03/2000 do TCM,
art. 23, §1°).
O art. 42 da LRF veda ao gestor público, nos últimos oito meses do
seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício
seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Cabe assinalar que, no projeto original, tal proibição se estendia a todo o
exercício financeiro referente ao último ano do mandato.
Logo, no art. 1º, § 1º, da LRF, que define o conceito de
responsabilidade na gestão fiscal, constata-se que o novo regime pressupõe a
capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Além disso, estabelece que
a lei de diretrizes orçamentárias disponha sobre o equilíbrio entre receitas e
despesas (LRF, art. 4º, I, a). Ainda em favor do equilíbrio fiscal, fixa-se regra
rígida para as previsões de receita (art. 12), limita-se a concessão de renúncia
de receita (art. 14), e se disciplina a geração de novas despesas (arts. 15, 16,
17, 21, 24). Logo, LRF está sempre voltada a combater o deficit público.
O momento em que se considera o ato de contrair obrigação de
despesa consumado é aquele em que o ato estará perfeito e acabado por meio
da despesa líquida. A partir deste último o credor tem seu direito adquirido nos
moldes do art. 63 da Lei nº 4.320/64
O poder público ao desistir do dispêndio, até a fase do empenho,
baseando-se no princípio da supremacia do interesse público, estaria
cometendo, para efeitos criminais, a desistência voluntária. Uma despesa
pública liquidada até abril de um ano para ser paga no exercício subseqüente,
principalmente no final de mandato, escaparia do prazo de oito meses previstos
na legislação que trata de finanças públicas.
Os recursos legalmente vinculados a uma finalidade específica
deverão ser utilizados exclusivamente para atender ao objeto de sua
vinculação, ainda que, em exercício diverso daquele em que ocorrer a
obrigação de acordo com o art. 8º, parágrafo único da LRF. Por esse motivo, a
disponibilidade de caixa deverá constar na escrituração das contas públicas, de
modo que os recursos vinculados a órgão, fundo ou despesa obrigatória fiquem
identificados e lançados de forma individualizada em obediência ao art. 50,
inciso I, da LRF.
Os fluxos financeiros elaborados até o final do exercício, para efeito
de se apurar a capacidade de pagamento necessária para que se possam
contrair novas obrigações de despesa, dentro dos oito últimos meses do
mandato, devem ser feitos isoladamente: um para cada natureza de recurso,
sendo que os saldos deles não se podem compensar. A programação
financeira deve ser feita para cada um dos poderes e órgãos referidos no art.
20 da LRF. Eis o planejamento exigido pelo regime de Gestão Fiscal
Desse modo, pode-se dizer que os elementos históricos presentes
na formulação da LRF, bem como sua interpretação lógico-sistemática,
conduzem à idéia de que não é possível o gestor público, no período citado no
art. 42, inscrever despesas em restos a pagar sem suficiente provisão de caixa.
A aceitação de tal prática negaria toda a finalidade da LRF.
A Secretaria do Tesouro Nacional - STN editou a Portaria nº 447, de
13 de setembro de 2002, definindo que, por ocasião do encerramento de cada
exercício, o beneficiário de transferência intergovernamental, observando o
roteiro contábil contido no quadro anexo à citada portaria, deve contabilizar os
restos a pagar registrados pela União, relativos a tributos já arrecadados e que
comporão transferências constitucionais no ano seguinte, como “restos a
receber” (ativo financeiro) em contrapartida a transferências
intergovernamentais (receitas). O neologismo “restos a receber” desafia o
regime de caixa imposto para a contabilização das receitas públicas, segundo o
art. 35, I, da Lei nº 4.320/64.
Na avaliação da disponibilidade financeira, serão excluídos os
recursos que pertencem ao regime próprio de previdência; nos moldes da
Portaria STN nº 440/2003, uma vez que tais valores são absolutamente
vinculados (aposentadorias e pensões) e têm a função constitucional de,
mediante engrandecimento capitalizado, garantir o equilíbrio atuarial do
sistema (art. 40, CF), sendo que este, por outro lado, apresenta baixo estoque
de restos a pagar.
Os deficits orçamentários dos três primeiros anos de gestão podem
acarretar parecer desfavorável do órgão de controle interno. Contrariam o
regime de responsabilidade fiscal e, via de consequência, a programação
financeira e o hoje obrigatório instituto da limitação de empenho (LRF, arts. 8º e
9º). Já o deficit dos oito últimos meses, além da negativa decisão dos tribunais
de contas, também acarreta remessa dos autos ao Ministério Público uma vez
que caracteriza transgressão àquele dispositivo. Por outro lado, se houver do
passivo financeiro solvente anterior a LRF e, nos últimos oito meses, não
ocorrer o crescimento líquido de restos a pagar e, ainda assim, subsistir falta
de caixa para tal resíduo passivo, verificada tal hipótese, é porque, após aquela
Na data de cinco de abril, não deve ocorrer o lastro para gastos em
que já houve adimplemento contratual por parte de terceiros (empenhos e
restos a pagar liquidados), à vista desse hiato financeiro. O ordenador de
despesas autorizará exclusivamente as obras emergenciais, limitando-se, em
regra, ao custeio de serviços já há muito instalados no Município.
A fixação da despesa e a previsão da receita impactam diretamente
no equilíbrio fiscal. Portanto, a inscrição da dívida em restos a pagar, sem a
suficiente cobertura financeira, acarreta no desequilíbrio orçamentário. O
rigoroso controle nos gastos públicos objetiva combater os gastos excessivos
que começam no primeiro período eletivo e continuam nos mandatos
seguintes.
Há uma relação de causa e efeito entre o ato de contrair obrigação
de despesa que não possa ser paga e a inscrição em restos a pagar sem
suficiente provisão de caixa. O zelo nas finanças públicas em busca do
equilíbrio fiscal está em considerar como infração duas situações
correlacionadas: contrair obrigação de despesa sem previsão de pagamento
(causa) e inscrever em restos a pagar sem a correspondente reserva financeira
(efeito).
8 VEDAÇÕES E SANÇÕES
A Resolução nº 23.450/2015 do Tribunal Superior Eleitoral dispõe
sobre o calendário eleitoral de 2016. São citadas, a seguir, as datas com suas
respectivas vedações com o objetivo de evitar o mau uso do recurso público:
a) 01 de janeiro – Data a partir da qual fica vedada a distribuição
gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração
Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de
emergência ou de programas sociais já autorizados em lei e já em
execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o
Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua
execução financeira e administrativa.
b) 05 de abril (180 dias antes) – Data a partir da qual, até a posse dos
pleito, revisão geral da remuneração dos servidores públicos que
exceda a recomposição da perda de seu poder aquisitivo ao longo do
ano de eleição (Lei nº 9.504/97, art. 73, inc. VIII).
c) 02 de julho (3 meses antes)– Data a partir da qual são vedadas aos
agentes públicos as seguintes condutas:
1 - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa
causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar
o exercício funcional e ainda, ex oficio, remover, transferir ou
exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, até a posse dos
eleitos (Lei nº 9.504/97, art. 73, incs. V e VI).
Exceções:
a) Nomeação ou exoneração de cargos em comissão e
designação ou dispensa de funções de confiança;
b) Nomeação para cargos do Poder Judiciário, do Ministério
Público, dos Tribunais ou Conselhos de Contas e dos órgãos da
Presidência da República;
c) Nomeação dos aprovados em concurso público homologado
até 02 de julho de 2016;
d) Nomeação ou contratação necessária à instalação ou ao
funcionamento inadiável de serviços públicos essenciais, com prévia
e expressa autorização do chefe do Poder Executivo.
e) Transferência ou remoção ex ofício de militares, de policiais
civis e de agentes penitenciários;
2 - Realizar transferência voluntária de recursos da União aos
Estados e Municípios, sob pena de nulidade de pleno direito,
ressalvados os recursos destinados a cumprir obrigação formal
preexistente para execução de obra ou de serviço em andamento e
com cronograma prefixado, e aos destinados a atender situações de
emergência e de calamidade pública.
Em relação às sanções, a LRF impõe limite de gastos a todos os
entes da federação, seus Poderes e órgãos da administração direta e indireta,
com pessoal e seguridade social; além de restrições para o endividamento
público e regras para sua administração.
A LRF estabelece parâmetros e limites para gastos e
transferência de recursos voluntários, proibição de contratação de operações
de crédito, contingenciamento de créditos, etc.).
As sanções penais ou os crimes contra as finanças públicas estão
inseridos no Código Penal, Decreto-Lei nº 2.848/40, alterado pela Lei n°
10.028/00. A alteração fez-se necessária para inclusão dos crimes cometidos
contra as finanças públicas.
A LRF determina, ainda, regras de gerência das gestões patrimonial
e financeira relacionadas às disponibilidades de caixa, preservação do
patrimônio público e empresas controladas, além de impor limitações de gastos
no último ano do final dos mandatos do Presidente da República,
Governadores de Estado e Distrito Federal, Prefeitos, presidentes dos órgãos
dos Poderes Legislativo e Judiciário, Ministério Público, Tribunais de Contas,
presidentes de autarquias, dirigentes de fundações públicas, reitores das
universidades, entre outros.
Estabelece regras para transferências voluntárias de recursos entre
os entes da federação e destinação de recursos públicos para o setor privado,
bem como veda, como regra, o socorro a instituições do Sistema Financeiro
Nacional (SFN), porém autoriza a criação de fundos e de outros mecanismos
do SFN para fins de prevenção de insolvência e de outros riscos, constituídos
pelas instituições do SFN.
Segundo art. 37, § 4º, da Carta Magna, os atos de improbidade
administrativa acarretarão suspensão de direitos políticos, perda da função
pública, indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, bem como da
sanção penal cabível.
Um dos pilares básicos da LRF – a responsabilização – ocorrerá
sempre que houver descumprimento às regras estabelecidas na LRF. A
responsabilização do mau gestor poderá ser implementada através de sanções
administrativas, penais, políticas ou morais.
As sanções administrativas correspondem à perda do cargo ou
função pública; à proibição de contratação de operações de crédito, inclusive
por antecipação de receita; e à suspensão ou impedimento em receber
