UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
INSTITUTO DE CIÊNCIAS DA SOCIEDADE DE MACAÉ CURSO DE DIREITO
THAMIRES CASTRO DE CARVALHO
EXPLORAÇÃO DE ENERGIA E O MEIO AMBIENTE: UMA ANÁLISE DA CONSTRUÇÃO DA TERMOELÉTRICA NOSSA SENHORA DE FÁTIMA EM
REGIÃO DE MATA ATLÂNTICA, NA CIDADE DE MACAÉ, RJ
Macaé 2018
THAMIRES CASTRO DE CARVALHO
EXPLORAÇÃO DE ENERGIA E O MEIO AMBIENTE: UMA ANÁLISE DA CONSTRUÇÃO DA TERMOELÉTRICA NOSSA SENHORA DE FÁTIMA EM
REGIÃO DE MATA ATLÂNTICA, NA CIDADE DE MACAÉ, RJ
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao curso de Bacharelado em Direito, como requisito parcial para conclusão do curso. Área de concentração: Direito Ambiental.
Orientadora:
Prof.a Dr.a Andreza Aparecida Franco Câmara
Macaé 2018
THAMIRES CASTRO DE CARVALHO
EXPLORAÇÃO DE ENERGIA E O MEIO AMBIENTE: UMA ANÁLISE DA CONSTRUÇÃO DA TERMOELÉTRICA NOSSA SENHORA DE FÁTIMA EM
REGIÃO DE MATA ATLÂNTICA, NA CIDADE DE MACAÉ, RJ
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao curso de Bacharelado em Direito, como requisito parcial para conclusão do curso. Área de concentração: Direito Ambiental.
Aprovada em 06 de dezembro de 2018.
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________
Prof.ª Dr. ª Andreza Aparecida Franco Câmara (Orientadora) - UFF
_____________________________________________ Prof.ª Drª Fernanda Andrade Almeida - UFF
_____________________________________________ Prof. Me. Eduardo Castelo Branco e Silva - UFF
Macaé 2018
Aos ambientalistas, pela luta diária e contínua de preservar nosso planeta, apesar das mais ferozes intempéries cometidas pelo homem; a todos aqueles que se dedicam a cuidar do Meio Ambiente, na esperança de dias melhores; e à minha orientadora Andreza Franco, pela direção, e por me apresentar a um tema tão significativo e nobre, que me fez enxergar a natureza muito além do seu verde.
AGRADECIMENTOS
“Se hoje consigo enxergar mais longe, foi por ter subido nos ombros de gigantes. ” Frase de Isaac Newton, a Galileu e Kepler; mas aqui, meus gigantes respondem por Katia e Joaquim, os pais mais admiráveis e maravilhosos que eu poderia ter. Minha mãe, a pessoa mais carinhosa e amorosa que conheço, que me faz sentir a pessoa mais especial e adorada, que me ensinou a sonhar e a voar, a colocar as pessoas antes de mim, a olhar o outro com zelo e empatia, e também a desconfiar sempre, para frequentemente estar à procura de verdades. Na minha mãe encontro meu lar, o calor do amor infinito, o colo cheio de paixão, emoção e cuidado. Obrigada, mãe, por me proporcionar um dos mais supremos sentimentos de felicidade da vida, a convicção de que sou amada. Meu pai, meu herói, meu espelho, e em breve, meu colega de profissão. Minha eterna gratidão pelas infindáveis orientações, respostas, conversas, reflexões e questionamentos sobre a vida, sobre o futuro, sobre minhas dúvidas e desejos. Por me ensinar princípios inquebráveis - aprendi a jogar o “fair play” com você. Se minha mãe me ensinou a sonhar, meu pai é a pessoa que constrói minhas asas e me dá as coordenadas para eu alcançar meu destino. Prático e inteligente, sempre resolve meus problemas e angústias com soluções descomplicadas. Agradeço a vocês dois pelos inúmeros sacrifícios, e desejos que deixaram de lado por minha causa. E se um dia eu vier a ter filhos, e eles me amarem e admirarem pelo menos à metade do quanto eu os amo e admiro, terei a certeza de que fiz algo certo na vida.
Agradeço descomunalmente à avó mais afetuosa e amável que alguém poderia ter, minha Margarida, por me ensinar o valor de ter uma família unida, por ser todo o alicerce de tudo o que reconheço como sendo bom e gracioso; pela sabedoria, sempre mansamente passada adiante. Por me ensinar que paciência é a chave, e que coração é mesmo terra onde ninguém passeia; pelas jantas de domingo e as infinidades de lições dadas.
Ao doce Bernardo, o irmão mais apaixonado e carinhoso, que agradeço por ser tão leal, encantador, amoroso e cômico, por me ajudar e apoiar sempre, pois apesar da pouca idade, é um ser muito sensível e perspicaz; e também por ser meu incentivo para me tornar cada vez mais, um ser humano melhor, no papel de irmã mais velha.
Ao valente Gui, meu irmão mais velho; sua luta diária, foco e determinação são ensinamentos e um modelo que espero cumprir com firmeza. Obrigada pelas conversas astutas e doses de ânimo.
Aos amigos que compartilharam a maior e mais transformadora experiência da minha vida até hoje, que tornaram minha jornada mais leve, divertida, filosófica, festiva e reformadora: Gabi Gualhano e Thaisa, as primeiras que me acolheram com muito carinho; Raysa, por ser esse sol; Andressa, por ser essa alma serena; Ju Peretti, por ser um exemplo de autoconfiança; Natália, por ser exemplo dentro e fora de sala; Ederson, pelas dicas engenhosas; Fábio, por ser um amigo tão sensível e sábio; Taíse, que me ensinou muito em tão pouco tempo; Wesley, sempre carinhoso e paciente, você é genial; Alexandre, pela profunda energia e compreensão; Tiago, pela firmeza e coração colossais; Valeska, por se fazer tão sintonia e abrigo para mim; João, pelas loucuras e conversas; ao meu tripé: Gabi Costa, agradeço por me sentir tão à vontade, por me passar tanta confiança, por essa generosidade gigantesca, por me escutar e procurar entender sempre, por eu poder esbravejar e ser tão eu e você ainda assim ser tão minha amiga, amo você; e à minha dupla inseparável, o meu porto seguro, Elis: sem você eu não teria conseguido chegar até aqui, foi bote salva-vidas quando eu estava quase me afogando, você me salvou, você me deu muito mais que um teto pra dividir, me deu uma amizade forte, intensa e linda, você é minha família em Macaé; com você tive as experiências mais profundas e verdadeiras. Você mudou minha vida, me fez crescer e evoluir. Se hoje sou mais forte e verdadeira, é porque me apoiei em você.
Ao professor Eduardo Castelo Branco, pelas conversas pós aulas, por toda solicitude, cuidado, atenção, boa vontade, descontração e alegria. Minha admiração ultrapassa as paredes da universidade; é uma pessoa singular, detentor de uma solidariedade e empatia extraordinárias. O considero meu amigo, e espero que essa amizade só se fortaleça.
E claro, à melhor orientadora que eu poderia ter escolhido, Andreza Franco Câmara, pela conversa que me fez chorar de emoção, as lições de vida passada à frente, pela compreensão, a enorme sensibilidade, por ter sido luz quando eu não mais enxergava o caminho. Por ser uma professora, cujo papel vai muito além da sala de aula; me encanto pela pessoa que é. E sim, assim como a senhora, também prefiro ser pedra a ser vidraça. A considero minha mentora.
Somente quando a última árvore tiver sido derrubada, o último rio envenenado, e o último peixe capturado, o homem se dará conta que dinheiro não se come.
Provérbio indígena
Não é sintoma de boa saúde adaptar-se à uma sociedade doente.
RESUMO
Esta monografia se presta a realizar uma análise da iminente construção da Usina Termoelétrica Nossa Senhora de Fátima, na cidade de Macaé, no estado do Rio de Janeiro, em área de vegetação original de Mata Atlântica, classificada como Área de Preservação Permanente, fato jurídico que torna a exploração em seu território mais dificultoso, uma vez que tem uma legislação própria, a Lei nº 12.651/2012, que discorre sobre as APPs, e a Lei nº 11.428/2006, que dispõe sobre o bioma da Mata Atlântica. Ao dedicar um capítulo ao estudo do capitalismo, por estarmos em um mundo alicerçado neste modelo de produção selvagem, capaz de devastar até mesmo nosso lar comum, corrobora-se o mister de examinar e investigar de perto implementações que possam colocar em risco nossa gigantesca e diversificada natureza e seus recursos naturais, base para nossa mais elementar sobrevivência. O objetivo desta pesquisa é averiguar e compreender se realmente vale a pena depredar o meio ambiente em prol desse empreendimento energético. O método de pesquisa utilizado foi o tipo exploratório, na qual buscou-se criar intimidade com o objeto de estudo, examinando em variadas fontes, a fim de buscar o mais honesto entendimento sobre o assunto.
Palavras-chave: Usina Termoelétrica Nossa Senhora de Fátima. Mata Atlântica. Área
ABSTRACT
This monograph lends itself to an analysis of the imminent construction of the Thermoelectric Nossa Senhora de Fátima, in the city of Macaé, in the state of Rio de Janeiro, Brazil, in an area of original Atlantic Forest vegetation, classified as a Permanent Preservation Area – a legal brazilian term and a legal fact that makes the exploration of the area more difficult, since it has its own legislation, according to brazilian Law number 12.651/2012, which deals with the PPAs, and Law number. 11.428/2006, which deals with the Atlantic Forest biome. In a world based on savage capitalism, capable of devastating even our common home, we must examine and investigate the business that occur on our planet that threaten its diverse nature and natural resources, the basis for our most elemental survival. The aims of this research is to find out and understand if it really pays off to depredate the environment in favor of the energy enterprise. The research method used to develop such analisys was exploratory type, in which one seeks to create a study object, examining in several sources in order to seek the most complete understanding on the subject.
Keywords: Thermoeletric Nossa Senhora de Fátima. Atlantic Forest. Permanent
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – O Triângulo de Aço ... 01
Figura 2 – Empreendimentos Energéticos Realizados pelo PAC no Brasil ... 02
Figura 3 – Ilustração das Fases do Licenciamento Ambiental ... 03
Figura 4 – O Processo Transcorrendo em uma Linha do Tempo ... 04
Figura 5 – A UTE Dimensionada dentro de Macaé ... 05
Figura 6 – Como Ficaram Dimensionadas as Três UTEs na Cidade ... 06
Figura 7 – Os Biomas nos Anos 1500 ... 07
Figura 8 – Os Biomas nos Anos 2000 ... 08
LISTA DE TABELAS
LISTA DE ABREVIATURAS
ADA Área Diretamente Atingida
ANEEL Agência Nacional de Energia Elétrica
APA Área de Preservação Ambiental
APP Área de Preservação Permanente
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CCEE Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
CEPAL Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe CONAMA Conselho Nacional do Meio Ambiente
CRFB/88 Constituição da República Federativa do Brasil de 1988
EIA Estudo de Impacto Ambiental
EPE Empresa de Pesquisa Energética
ETEP Espaços Territoriais Especialmente Protegidos
EUA Estados Unidos da América
FSC Forest Stewardship Council
IBAMA Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
MMA Ministério do Meio Ambiente
MME Ministério de Minas e Energia
PAC Programa de Aceleração do Crescimento
PPP Parceria Público Privada
PROINFA Programa de Incentivos às Fontes Alternativas de Energia Elétrica RIMA Relatório de Impacto Ambiental
SIN Sistema Integrado Nacional
SISNAMA Sistema Nacional do Meio Ambiente
SNUC Sistema Nacional de Unidade de Conservação da Natureza
UBS Unidade Básica de Saúde
UC Unidade de Conservação
UPA Unidades de Pronto Atendimento
UTE Usina Termoelétrica
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 15
2 A DESREGULAMENTAÇÃO ESTATAL E A CLIVAGEM PARA UM ESTADO MAIS EMPREENDEDOR ... 18
2.1 O liberalismo econômico e o desenvolvimento do Welfare State ... 18
2.1.1 O marco inicial do liberalismo clássico ... 18
2.1.2 A questão do sufrágio e a ideologia democrata ... 20
2.1.3 A origem do Welfare State ... 20
2.2 A crise do Welfare State e a consequente desregulamentação do mercado ... 22
2.3 A construção de um Estado mais empreendedor ... 25
3 A ATUAÇÃO DO ESTADO EMPREENDEDOR NA SEARA ENERGÉTICA ... 27
3.1 O contexto brasileiro na fase desenvolvimentista ... 27
3.2 O princípio da industrialização ... 29
3.3 O Programa de Aceleração do Crescimento enquanto política pública de infraestrutura voltada para a produção energética ... 31
3.3.1 Uma visão geral sobre o PAC ... 31
3.3.2 O PAC no setor energético ... 34
3.4 A produção energética no Brasil atualmente ... 38
3.4.1 Panorama Geral ... 38
3.5 As Usinas Termoelétricas brasileiras ... 40
3.5.1 O surgimento das UTEs no Brasil ... 40
3.5.2 Breve visão das centrais térmicas na atualidade... 41
3.5.3 Prós e Contras do uso das Usinas Termoelétricas... 42
3.5.4 Uma concisa explicação sobre a UTE Nossa Senhora de Fátima ... 44
4 UM ESTUDO SOBRE A USINA TERMOELÉTRICA NOSSA SENHORA DE FÁTIMA E SUAS IMPLICAÇÕES ... 47
4.1 A UTE Nossa Senhora de Fátima ... 47
4.2.1 A questão da Mata Atlântica ... 50
4.3 Dados técnicos colhidos pelo EIA e RIMA em relação a UTE ... 54
4.3.1 Aspectos ambientais e gerais ... 54
4.4 A questão da UTE NS Fátima dentro do ordenamento jurídico ... 58
4.4.1 O Meio Ambiente na sua visão macro ... 58
4.4.2 A Mata Atlântica em foco ... 60
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 64
1 INTRODUÇÃO
Eco Lógico
Se aos pássaros perguntares Quem polui os nossos ares, onde os pulmões se consomem,
o eco, lógico, responde: O homem… homem… homem…
E o húmus de nosso chão, que resta pro nosso pão logo após uma queimada?
O eco, lógico, responde: Quase nada… quase nada…
O que era o Saara? A Mata o que será? Um futuro muito incerto? O eco, lógico, responde: Só deserto… só deserto…
O que resta, desmatando, o que sobra, devastando,
ao homem depredador? O eco, lógico, responde: Só a dor… a dor… a dor…
Que precisa a natureza pra manter sua beleza
e amainar a sua dor? O eco, lógico, responde: Mais amor… amor… amor…
O(a) autor(a) do poema acima compreendeu a desimportância que temos dado ao meio ambiente ao longo dos séculos. Numa paráfrase a Édis Milaré, nossa visão da natureza é setorial, parcial e muitas vezes distorcida da realidade, pois mesmo que busquemos informações nos mais variados meios de comunicação, os bastidores esconderão elementos valiosos para nossa plena compreensão. O mais perturbante acerca de toda essa questão ambiental - de empresas que ferem o solo, devastam as matas, poluem o ar e contaminam a água – é de que tudo isso é fincado na pedra angular que sustenta todo o pilar da nossa sociedade global, o capital. Vivemos em um mundo onde o que importa no final, são os quantos de milhões que estarão em suas devidas contas no fim do mês, mesmo que isso custe degradar nosso próprio lar.
Em 1843, quando Gonçalves Dias, exilado em Portugal, escreveu Canção do Exílio, talvez não imaginasse que no novo milênio, sua terra com palmeiras, onde cantava o sabiá e as aves gorjeavam, não teria tantas várzeas com flores e nem bosques com tanta vida, e quiçá, nem muitos amores.
Antes da ciência jurídica, ser de fato uma ciência que podemos estudar como observador, ela é assim como a relação que temos com a natureza, no sentido de: uma questão é observarmos o fato ocorrido ou em eminência, outra é participar ativamente dele. A ciência jurídica é uma obra humana, e, portanto, falha; deve ser revista e atualizada, são um conjunto de leis que respiram e não são estáticos, devem ser dinâmicos para sempre andar em congruência com as mudanças da sociedade. Tem seu método científico, uma de suas bases para aqueles que querem deixar de ser meros espectadores, é por meio de tentativa e erro, e desconfianças, convicções, teorias, pesquisas e abertura para mudar de ideia.
Numa reflexão, um dos objetivos da vida, deve ser ajudar a humanidade a ser melhor do que é hoje, e é a isso também que esta monografia se presta, a trazer informações e questionamentos acerca da implementação de uma usina termoelétrica às vésperas de danificar mais uma vez nosso lar comum.
O meio ambiente é o elo que conecta toda a população, nos envolve como um todo e a tudo com o que interagimos. Milaré, nos faz enxergar que devemos – enquanto sujeitos - de algum modo mais profundo nos identificar com o nosso objeto – aqui, o meio ambiente – para que nos sintamos como parte dele. A realidade
ambiental é mutante e evolutiva, sempre apresentará desafios, e temos que buscar meios de ultrapassar as adversidades sem arruinar nossos biomas.
Na presente monografia pretende-se demonstrar e questionar a iminência da construção da UTE Nossa Senhora de Fátima em região de Mata Atlântica, na cidade Macaé, Rio de Janeiro. A problemática dá-se por: uma vez que o bioma da Mata está inserido em uma classificação jurídica denominada de Área de Preservação Permanente, torna-se dificultosa a implementação de uma atividade degradante e com vias de arruinar um grande terreno rural, como quase 21 hectares – que seria o necessário para a construção da usina termoelétrica, suprimindo vegetação original atlântica, ponde em risco espécies vegetais em extinção e prejudicando em massa a vida animal que tem seu habitat pela região, e com uma pouquíssima compensação ambiental - apenas 4,15 hectares seriam destinados ao reflorestamento da Mata, afetando em muito a fauna, danificando seu nicho, em prol de uma produção energética que não consegue-se aferir com tanta certeza, pois apesar da intenção ser a produção de 1.355 megawatts – uma expressiva quantidade- essa é a potência pretendida para ser alcançada e não a quantidade de energia que de fato será produzida, que depende variáveis como: por quantos dias a usina ficará produzindo e se estará de fato produzindo na máxima potência; à dependência do gás da Bacia de Campos; à qualidade desse gás natural; ao controle das emissões de gases tóxicos; entre outros.
A metodologia utilizada foi a pesquisa exploratória, na qual buscou-se criar familiaridade com o objeto de estudo, investigando em diversas fontes e procurando entender como todo o processo de instalação da usina funciona, desde sua fase de viabilidade e licenciamento até sua implementação. Usou-se também uma abordagem quantitativa e qualitativa, fazendo-se valer de dados técnicos colhidos através dos Estudos de Impactos Ambientais (EIA) e seu consequente Relatório de Impactos Ambientais (RIMA); e as percepções e discernimentos a partir desses dados, baseando-se nas legislações vigentes.
2 A DESREGULAMENTAÇÃO ESTATAL E A CLIVAGEM PARA UM ESTADO MAIS EMPREENDEDOR
2.1 O liberalismo econômico e o desenvolvimento do Welfare State
2.1.1 O marco inicial do liberalismo clássico
O liberalismo econômico surgiu quando os Estados Nacionais estavam se constituindo – que eram a unificação dos feudos em governos exercidos pelos reis que, aliados à burguesia, tinham a intenção de centralizar o poder político; manifestando-se ao que hoje entendemos como país. O movimento de urbanização impactou também os trabalhadores, que passaram a depender integralmente de um vínculo empregatício remunerado para sua sobrevivência, não tendo mais a opção de subsistência, antes disponível no campo. Dessa forma, a massa trabalhadora integrou-se totalmente ao capitalismo. Começaram a obter renda em forma de salário mensal e passaram a consumir bens de sustento e movimentando outros setores da economia, principiando assim toda a engrenagem da lógica de produção capitalista liberal, que perdura até hoje sob uma nova releitura econômica e política. (CHESNAIS, 2005).
Com o passar do tempo, à medida que essa engrenagem girava, começaram as críticas aos que consideravam excessiva a intervenção do Estado na economia – lembrando que era a época da monarquia absolutista, na qual o poder, concentrado no monarca, era máximo, podendo intervir e mexer nos agentes de mercado a seu bel-prazer - deixando pouco espaço para a livre-iniciativa. O liberalismo econômico em seu sentido mais básico e amplo defende a não-intervenção do Estado na economia, o câmbio livre, a defesa da propriedade privada, a livre-concorrência, é o clássico “laissez faire, laissez passer1”, que traz a ideia de que o Estado deve deixar
o mercado fazer e passar o que quiser, se limitando apenas a proteger os indivíduos do caos e seus direitos de propriedade, mas não em relação às flutuações econômicas.
1 Expressão francesa que literalmente significa “deixe fazer, deixe passar”, é considerada o símbolo
Em A Riqueza das Nações2, Adam Smith, o criador da teoria liberal mais
aceita na economia, diz que o Estado deve apenas dar condições para que o mercado siga de forma natural seu curso. Outra questão essencial é a ideia de que todos os agentes econômicos são guinados por um impulso de desenvolvimento econômico, que pode muito bem ser compreendido como uma ganância ou ambição inerente a todos, que em um ambiente lato seria capaz de trazer proveitos e vantagens para a sociedade como um todo, já que a soma dessas ambições e propensões particulares proporcionaria um crescimento geral, um equilíbrio praticamente perfeito. (BENTO, 2003)
Contudo, o tempo e as transformações sociais, políticas e culturais puseram em xeque todo esse raciocínio e pensamento econômico liberal. Num primeiro momento enfatiza-se a grande dificuldade do liberalismo, a sua incapacidade teórica e prática de determinar os seus próprios limites, uma vez que a teoria liberal clássica, ao passo que afirma rigorosamente a primazia do mercado sobre o Estado, do fator econômico sobre o político, desaprovando todas as formas de intervenção estatal na economia, discorrendo dessa forma sobre um governo que governe o mínimo, não consegue dizer com clareza sobre o que esse mínimo se constitui. Mesmo Adam Smith reconhece que se o mercado é por excelência o mecanismo eficiente de recursos para a troca de serviços ou mercadorias, este mesmo mercado se torna incapaz de assegurar o conjunto de condições necessárias sobre as quais se sustenta a vida econômica, e que a solução para isso deve ser encontrada via institucionalização política. (BENTO, 2003)
Esse paradoxo segue todo o pensamento liberal, pois por um lado é afirmado o princípio da autorregulação em âmbito econômico, no entanto, faz-se necessária uma intervenção complementar do Estado para corrigir suas imperfeições, raciocínio este, que põe uma dúvida sobre o pilar central do liberalismo: até que ponto a intervenção estatal deve ocorrer?
2 A Riqueza das Nações, é a obra mais famosa de Adam Smith. Traz análises teóricas sobre economia
2.1.2 A questão do sufrágio e a ideologia democrata
Em sua contenda pela afirmação da liberdade privada e pela autonomia das pessoas, o liberalismo abomina o absolutismo, sendo admitida até certo ponto, pela teoria liberal, a igualdade jurídica. (BENTO, 2003)
Essa união entre a democracia e o liberalismo calca-se em dois requisitos: que a democracia abandone relativamente seus ideais de igualdade, de modo que se restrinja a tomada de decisões coletivas; e que seja abandonada a democracia direta em nome da democracia representativa, coligado ao sufrágio “restrito”, no qual só se escolhem representantes. (BOBBIO 1998, apud BENTO 2003)
A partir dessa visão, democracia e liberalismo fizeram-se compatíveis, na medida que é em uma democracia que melhor e mais seguramente se valorizam as liberdades privadas. Desse modo, os direitos políticos fazem parte da gama de direitos liberais. (BENTO, 2003)
Contudo, a universalização do sufrágio subverteu o sistema representativo, porque foi por meio dele que houve uma mudança no eixo político para as camadas populares, que eram – e ainda são - a grande maioria do eleitorado, rompendo numa luta e interesse de classes. Essa luta política converteu-se numa luta dos próprios representantes para brigar pelos benefícios, ambições e negócios do grupo social que o elegeu. (BENTO, 2003)
Assim, existe uma relação entre o desenvolvimento de um Estado de Bem-Estar e o desenvolvimento da democracia, pois o crescimento do Estado é intrinsicamente ligado ao fato de os cidadãos, em uma democracia, se mobilizarem a fim de reivindicar seus direitos e interesses ao poder público.
2.1.3 A origem do Welfare State
Após a Segunda Guerra Mundial, a Europa, o continente mais rico e poderoso até então sofreu grandes perdas, seja em relação à destruição do seu território, da perda de grande parte de seu tecido social, que era a população economicamente ativa, de seu status global, uma vez que sua economia estava arruinada e o consequente empobrecimento de seu povo. Uma crise política, social e econômica
estava anunciada. O Estado de Bem-Estar Social surgiu então como um subterfúgio para a situação calamitosa que se vivia na Europa. (BENTO, 2003).
O Welfare State como hoje o entendemos, tem origem no pensamento Keynesiano3 e é um dos resultados mais importantes da Segunda Grande Guerra;
entretanto é originariamente proveniente da crise da bolsa de valores de 1929, que degringolou a Grande Depressão, um período que causou altas taxas de desemprego, queda dos produtos internos brutos de vários países, baixa da produção industrial, a redução dos preços das ações, ou seja, ocorreu uma contração vertiginosa da economia, fazendo com que o Estado saísse de uma inércia e começasse a arranjar modos práticos de interceder na economia, e com políticas assessoriais à população, daí surgiu o New Deal. Esse “novo acordo” tinha o objetivo de mitigar a lógica do capitalismo liberal – onde o Estado não intervém na economia – criado uma série de medidas para garantir o “pleno emprego”, que começaram na administração de Roosevelt4, inspirado nas ideias de Keynes. (BRESSER-PEREIRA, 1996, apud,
BENTO, 2003).
O Estado de Bem-Estar Social, consistia numa junção entre política e economia, uma organização político-econômica antagônica às convicções liberais, baseada na concepção do Estado como um agente essencial para controlar a economia, visando a um sistema de pleno emprego. Essas teorias tiveram uma gigantesca interferência nas concepções clássicas, de modo que houve uma reestruturação na política de livre mercado, fato que desencadeou uma série de acontecimentos. O postulado Keynesiano transferiu ao Estado o direito e também o dever de disponibilizar prerrogativas sociais que asseguram à população um padrão mínimo de qualidade de vida. Sua teoria foi colocada em prática no pós-guerra, como uma via para a regeneração dos países assolados pela catástrofe dos confrontos. (CRUZ, 2002, apud, BENTO, 2003).
3 John Maynard Keynes (1883-1946) é considerado um dos maiores economistas do mundo, inglês, se
formou na Universidade de Cambridge, onde estudou diversas teorias sociais, políticas e econômicas, até criar a sua própria, sendo a mais importante, “ Teoria Geral do Emprego, do Juro e da Moeda” publicada em 1936, onde aponta o caráter instável do capitalismo, inaugurando sua Teoria Keynesiana, na qual a “mão invisível” do mercado não resulta do equilíbrio perfeito entre os agentes econômicos e o bem-estar global, sendo necessária uma intervenção estatal.
4 Franklin Delano Roosevelt (1882-1945) foi o 32º presidente dos Estados Unidos, pelo partido
Democrata. Popularmente conhecido como FDR, foi eleito para quatro mandatos presidenciais. Roosevelt tornou-se figura ímpar nos acontecimentos históricos do século XX, conduzindo os EUA desde a crise de 1929 até o final da Segunda Guerra Mundial.
Diante do desemprego em massa e o empobrecimento feroz que estava corroendo a Europa, Keynes passou a observar a imprescindibilidade de uma intercessão do Estado no mercado, com a ideia de criar alguma forma de certificar bons níveis de emprego, além de asseverar assistências sociais básicas, como uma boa educação e saúde para a população que estava à mingua por causa do pós-guerra.
De forma sucinta, a política do Estado de Bem-Estar Social, foi uma proposta nova de um Estado que tinha como ambição instalar, bancar e subsidiar programas de ação destinados a possibilitar interesses sociais coletivos, logo, pode ser entendida como um composto de benefícios e serviços sociais de largo alcance e promovidos pelo Estado, com o objetivo de assegurar uma certa harmonia entre as ondulações do mercado e uma solidez social, suprindo a parcela mais carente da sociedade de um mínimo essencial, decorrente tanto dos efeitos perniciosos do sistema capitalista quanto da destruição político, social e econômica causada pela Segunda Grande Guerra. (CRUZ, 2002, apud, BENTO, 2003).
2.2 A crise do Welfare State e a consequente desregulamentação do mercado
Em um primeiro momento, parece inimaginável pensar que o Estado de Bem-Estar Social poderia vir a causar instabilidade, uma política assistencialista social com o objetivo de equilibrar o capital e o indivíduo. Como então, essa nova proposta institucional encontrou sua decadência?
Em 1944, já se encontrava nítido o fracasso da Alemanha e os países que a apoiavam na guerra, conhecidos como as Potências do Eixo5, quais eram Japão e
Itália; com isso os outros países viram-se numa situação em que era necessário debater e estabelecer novas bases para a permanência do funcionamento do capitalismo no mundo após a grande guerra, já que com os países europeus devastados, as relações de exportação, importação, emprego, produção e recursos ficaram frágeis e voláteis, causando incerteza no cenário econômico mundial. (BRESSER-PEREIRA, 1996, apud BENTO, 2003).
5 Também chamadas de Aliança do Eixo ou Nações do Eixo, faziam parte de um pensamento
revolucionário, no qual pretendiam lutar contra a hegemonia capitalista do ocidente e também defender a sociedade do comunismo.
Os EUA saíram da guerra com sua economia dominante e precisavam de regras e procedimentos que dessem estabilidade monetária e também liberdade para que sua lógica de mercado dominassem o mundo; pensando nisso, fizeram a Conferência de Bretton Woods6 em julho de 1944, institucionalizando e
regulamentando todo seu modus operandi capitalista e fortalecendo sua hegemonia. (BELLUZO, 1998)
Foi a partir dessa conferência que instituições, regras e procedimentos para regular a política econômica foram implementados, como o BIRD (Banco Internacional para a Reconstrução e Desenvolvimento), passando depois a ser dividido entre Banco para Investimentos Internacionais e o Banco Nacional, e o FMI (Fundo Monetário Internacional), criado com o objetivo de ajudar na reconstrução do sistema monetário no pós-segunda guerra, onde os países contribuíam com dinheiro para o fundo, e estes poderiam, num momento de desequilíbrio, pedir emprestado temporariamente. Foi também nesta mesma conferência que o dólar foi definido como a moeda do sistema financeiro internacional, na qual também foi garantido que o governo dos EUA o converteria em ouro, o então lastro econômico, deixando o dólar como moeda de troca mundial, dando uma enorme vantagem ao imperialismo norte-americano; porque assim, cada país deveria adotar uma política monetária que mantivesse a taxa de câmbio de suas moedas, dentro de um valor indexado ao dólar, e este por sua vez estaria conectado ao ouro. (BELLUZO, 1998)
Em 1971, Richard Nixon7, acabou com a conversibilidade do dólar em ouro,
por causa das enormes demandas globais pelo metal. Essa decisão fez com que o dólar se tornasse uma moeda de reserva utilizada por muitos países, ao passo que outras moedas fortes, como a libra, passaram a ser flutuantes, terminando assim o mundo das taxas de câmbio fixas. (BELLUZO, 1998)
Foi nesse período que houve um grande acúmulo de recursos financeiros, tanto pelas instituições bancárias quanto as não bancárias. Esse aumento de liquidez, juntamente com o fim do padrão ouro-dólar, em 1971, que gerou a maior flexibilização das taxas de câmbio em 1973, mais a inflação gerada pela crise do petróleo, foram fatores que levaram à desregulamentação, descompartimentalização e
6 Bretton Woods é uma cidade no estado americano de New Hampshire, lugar onde ocorreu a
conferência e a ratificação do acordo que leva seu nome.
7 Richard Milhous Nixon (1913-1994) foi o 37º presidente dos EUA, de 1969 a 1974, pertencente ao
desintermediação do mercado financeiro internacional. E ainda, a ruptura da União Soviética acelerou o processo de desnormatização da economia em escala global, escapando das regulamentações impostas pelo regime acordado em Bretton Woods. Destarte, deu-se início da financeirização do sistema capitalista, tendo em vista a desregulamentação financeira e a liberalização dos capitais que começaram a surgir com força e aos montes a partir da ruína do acordo de Bretton Woods. Cenário em que há o surgimento das inovações financeiras e da emergência dos investidores institucionais como agentes centrais da nova institucionalidade do sistema. (BELLUZO, 1998)
Por conseguinte, em poucos anos, o FMI redefiniu sua missão e objetivos, agindo como uma espécie de promotor de uma maior liberalização financeira em nível global.
Houve uma enorme redução nos custos de telecomunicação e transporte, fazendo com que a economia se tornasse mais globalizada e integrada, extrapolando a autonomia dos próprios Estados em planejar e controlar sua própria economia. (BENTO, 2003)
E foi nesse início da década de 1970 que o Estado de Bem-Estar Social começou a apresentar sua exaustão, pois a criação desse capitalismo planejado e bem estruturado estava além dos limites de sua própria capacidade. Esse capitalismo financeiro em escala mundial, que realoca recursos em qualquer lugar e automaticamente, faz com que a legitimidade do Estado fique à mercê do capital internacional, cuja confiabilidade deve correr junto com o mercado, deve “mercadejar”. Uma série de fatores, quais foram a estagnação dos salários, a perda de dinamismo econômico dos países mais industrializados, a taxa de crescimento pequena, o aumento da concentração de renda, fez com que o Estado revisse seu papel, em relação às políticas públicas assistencialistas (SANTOS, 1994).
Os Estados começaram a perder sua autonomia e suas políticas desenvolvimentistas e pró população começaram a se revelar não mais efetivas. Os fundamentos e princípios que guiavam o Estado de Bem-Estar Social deixaram de ser substancial, por consequência do surgimento de economias abertas e integradas globalmente, início do movimento de globalização econômica, fator que começou a gerar a desregulamentação do mercado, emergindo também o conceito de estagflação, qual seja, a combinação do pouco ou zero crescimento econômico com o aumento da inflação. O Estado-Empresário, que produzia para o mercado
subsidiado pela receita pública, se viu impossibilitado de manter a competitividade que tinha na economia nacional dentro do mercado global. (ESPING-ANDERSEN, 1995 apud, BENTO, 2003)
Seguindo a linha interpretativa de Bresser Pereira8, houve que somado à essa
crise estrutural, outros fatores também deram causa ao colapso do Estado de Bem-Estar Social, como a crise do petróleo de 1973 a 1980 e a consequente crise da dívida externa. Desse modo, o Welfare State não se encontrava mais com possibilidades ou com boas chances de sustentar todo seu teor e compromisso social e político dentro da sociedade, ocasionando sua crise e abrindo as portas para um novo estilo de Estado.
2.3 A construção de um Estado mais empreendedor
O Estado no século XX foi caracterizado pela instalação do Welfare State, depois houve fatores históricos e econômicos por trás de sua evolução e posterior esgotamento, levando os programas de estruturação econômica e social a serem construídos de outro modo, numa nova conjuntura de reconstrução estatal.
A intensificação das demandas sociais dentro de um Estado carregado de políticas públicas assistencialistas, juntando as crises fiscais, também por causa da incapacidade de criar novas bases tributárias, o endividamento externo e interno, o baixo crescimento econômico nacional, fez com que os remédios keynesianos se tornassem quase ineficazes.
Em congruência ao que é descrito por Leonardo Valles Bento, a combinação de estagnação e inflação eclodiu numa ideia a favor de um Estado redistribuidor, no qual o governo abre um maior espaço para a livre-iniciativa, seja transferindo a estas suas atribuições, através de concessões e permissões no serviço público, seja incentivando a iniciativa privada a investir mais no território nacional, desobstruindo um canal que estava muito fechado por conta da administração estatal ter pego para si muitas prerrogativas visando o bem-estar social e o incremento da economia.
8Luiz Carlos Bresser Pereira (1934) em seu livro: Crise econômica e reforma do Estado no Brasil: para
uma nova interpretação da América Latina, página 20-21. É um economista, cientista político e social, administrador e advogado. Foi ministro da Fazenda, da Administração Federal e Reforma ao Estado, e da Ciência e Tecnologia. É crítico do liberalismo econômico, do livre comércio e defende medidas protecionistas estatais.
Com a abertura ao capital privado, a administração estatal começou a dar poder para o empresariado lançar-se com mais força no mercado, fazendo com que o Estado se tornasse mais empreendedor, que sentiu um terreno vasto para ser explorado e fazer lucro, principiando assim uma nova situação no sistema, deixando a iniciativa privada cada vez mais forte e poderosa, tanto no mercado quanto na política, pois ela influencia e dirige o governo, através de lobby9, por exemplo, para
angariar, adquirir e arrebanhar o que for necessário para continuar obtendo espaço e consequentemente, o lucro, o alicerce de todo o modelo capitalista. (RODRIGUES, 1996).
O triângulo de ferro, ou de aço, é um termo usado pelos cientistas políticos para descrever a tomada de decisão política relacionada ao poder público, o poder legislativo, executivo, a burocracia, e aos grupos de interesse, realizando lobby, algo extremamente comum nos meandros da política. De acordo com Ricardo Rodrigues, o termo lobby é definido no âmbito da ciência política como a influência em determinado procedimento de tomada de decisões políticas, em conformidade a uma orientação e interesse, uma atividade de pressão a grupos, cujo objetivo é interferir em suas decisões, geralmente em função e favores particulares de grupos específicos.
Dito isto, fica fácil mostrar como o triângulo funciona:
9 Lobby é uma atividade que empresas, entidades e segmentos da sociedade fazem para viabilizar
seus interesses no governo, seja no legislativo ou no executivo. É uma pressão exercida, uma influência para tomada de decisão. Lobby é atividade reconhecida no Brasil, estando na lista de ocupações pelo Ministério do Trabalho.
3 A ATUAÇÃO DO ESTADO EMPREENDEDOR NA SEARA ENERGÉTICA
3.1 O contexto brasileiro na fase desenvolvimentista
Até o final do século passado, o Brasil basicamente aceitava como um fato sua circunstância como um pais periférico, que procurava extrair vantagens do relacionamento privilegiado com nações desenvolvidas, sobretudo os EUA. Embora não tenham faltado inciativas nominalmente voltadas para a integração regional e para a cooperação com outras nações em desenvolvimento. Tais inciativas eram cercadas de cuidados, de modo a não ofender a potência hegemônica.
Esse cenário se alterou radicalmente a partir dos anos 2003. Nas palavras do ex-ministro Celso Amorim:10
A diplomacia brasileira, durante esses anos, foi posta a serviço do desenvolvimento nacional. Ampliando os horizontes para as exportações e os investimentos na América do Sul, África, países árabes e em grandes mercados como a China, Rússia, Índia, Indonésia e outros.
Ao lado disso, não permitimos que acordos regionais claramente lesivos ao desenvolvimento autônimo do nosso país, notadamente a área de livre comercio das américas (ALCA), e da organização mundial do comércio (OMC), permitiram manter importante margem de manobra para políticas industriais, agrícolas e sociais. (AMORIM, 2018, p. 02)
Essas ações foram acompanhadas de passos decisivos no incremento na cooperação Sul-Sul11 em benefício de outros países em desenvolvimento na
América Latina e no Caribe.
Esse novo contexto, obviamente, alterou o posicionamento internacional do Brasil, aproximando o país de regiões em desenvolvimento e assegurando a
condução de questões importantes – como o comércio exterior e as discussões no âmbito econômico-financeiros – de modo mais em acordo com os interesses nacionais (AMORIM, 2018).
Contudo, todo esse pensamento e ações políticas e econômicas só foram possíveis após uma significante parte da nossa história que explica e analisa todas essas mudanças, que é o período da industrialização brasileira, o ponto de partida responsável por conhecermos o Brasil hoje do modo que está.
10 Celso Amorim (1942). Formado pelo Instituto Rio Branco, em 1965, é um diplomata brasileiro, foi
ministro das Relações Exteriores no Governo Lula e ministro da Defesa no Governo Dilma.
11 A cooperação Sul-Sul é um complexo que envolve uma grande troca política, cultura, economia,
ciência entre os países em desenvolvimento, também chamados de Sul Global, categoria na qual o Brasil se encontra hoje, e têm como objetivo, contribuir para o desenvolvimento desses países.
Às vésperas do século XX, não só os estados de São Paulo e Rio de Janeiro, mas outras zonas brasileiras começaram a instalar grandes fábricas especializadas em bens de consumo, como aconteceu com uns estados do Nordeste e Sul. Com isso, o movimento da industrialização surge da segunda metade do século XIX de modo totalmente descentralizado, correlacionado à acumulação de capital realizada por alguns atores socioeconômicos no país. Com o desenvolvimento da burguesia, e o acúmulo da renda e de poder aquisitivo nas regiões urbanas, as indústrias garantiram a criação e o aperfeiçoamento de “ilhas estratégicas”12 para o escoamento dessa
produção manufatureira que estava tomando forma (CÂMARA, 2014). A grande base de sustentação da economia de São Paulo na Primeira República, era açambarcada pelo café.
Nas palavras do economista e sociólogo Carlos Bernardo Vainer (1999), conforme citado por Câmara (2014):
(...) as marchas e contramarchas devidas a um instável mercado internacional e a reiterada necessidade de políticas governamentais específicas voltadas para a sustentação dos preços do café”, gerou um excedente expressivo para o mercado regional que possibilitou a negociação das exportações, aliado a especializada mão-de-obra europeia impulsionada pela política de imigração fomentada no País nesse período, em decorrência da abolição da escravatura. Fora do eixo Rio-São Paulo a industrialização baseava-se, notadamente, em recursos naturais locais e nas atividades agropecuárias tradicionais.
Não obstante esse mercado miúdo que consumia, essa pequena industrialização regional aguentou até a quebra da bolsa em 1929, a partir daí se fez o emprego mais rigoroso da intervenção governamental, utilizando deliberações próprias do modelo intervencionista keynesiano, para estimular o mercado interno e frear as importações, porque dessa forma se fortificaria nossa economia. Tais deliberações foram um combo de medidas que conduziram a uma política de engrandecimento do consumo nacional de um modo geral, que foram basicamente: a quebra de barreiras aduaneiras, a desvalorização do câmbio e os primórdios das leis que asseguravam direitos aos trabalhadores. Esses momentos de bonanças se alongaram até meados dos anos 70. (CÂMARA, 2014)
Economistas alegam que o início do Estado desenvolvimentista se deu na era varguista, que começou na década de 30. Chega um momento - marcado pelo crash da bolsa de Nova York – que gera um rompimento com a habitual economia brasileira,
12 É uma definição para lugares utilizados estrategicamente para facilitar a distribuição (escoamento)
calcada na exportação agropecuária, para a passagem de uma economia mais apoiada em uma indústria urbana. (BRESSER-PEREIRA, 2003, apud CÂMARA, 2014).
3.2 O princípio da industrialização
O debate sobre o processo de evolução do capitalismo surge na sociedade brasileira logo após a queda da Bolsa de Nova York, em meados da década de 1930, regido pela convicção no livre mercado e na sua capacidade de permear qualquer ambiente.
Desta feita, a crença no nacional-desenvolvimentismo foi fortificada pelas discussões intelectuais que ocorreram durante a década de 1950, somando-se ao crescimento da indústria que provocou mudanças na estrutura política e acabou por fortalecer uma ideia sobre um plano socioeconômico que seria capaz de trazer a sonhada modernidade à nação.
Em consonância a tal pensamento, cria-se que o Estado deveria investir no fim da ideia de produção de matéria-prima, com a divulgação de um desenvolvimento interno, que não se abstinha completamente do capital estrangeiro, mas tratava de classificar as intervenções (principalmente dos países centrais) como abomináveis.
Fato é que o desenvolvimento da América Latina era embasado em uma tese que evidenciava uma indústria com influência do mercado internacional em relação às economias dos países subdesenvolvidos, com o crescimento do avanço urbano.
Nesse sentido, é possível observar a atenção de alguns países latino-americanos às teorias estruturalistas durante as décadas de 50 e 60, inclusive o Brasil também fez parte desse grupo.
O economista Ricardo Bielschowsky (2000, p. 24, apud, Câmara, 2014) destaca que a tese dos autores da CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe13, é de que a industrialização com o apoio do Estado seria a maneira
essencial de superação do subdesenvolvimento latino-americano tiveram um
13 A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe, abreviada de CEPAL, foi estabelecida em
1948 pelo Conselho Econômico e Social das Nações Unidas, com o intuito de estimular e incrementar a cooperação econômica e social entre os seus Estados-membros. A área de desenvolvimento econômico determina uma série de medidas que, se seguidas, tem a função de aumentar o crescimento e rendimento estatal. Essas cartilhas de recomendação, são chamadas de “recomendações cepalinas”.
importante papel no cenário da América Latina, sendo uma versão regional da teoria do desenvolvimento.
A partir desse momento o Plano de Metas - junto ao avanço da indústria automobilística durante o governo de Juscelino Kubitschek - concedeu ao Brasil um notório desenvolvimento na economia.
Eli Diniz (2011, 495-496, apud, CÂMARA, 2014) trata que a burocracia do Estado teve papel fundamental na estratégia de desenvolvimento, somando-se às grandes mudanças oriundas da Guerra Fria entre os anos de 1961 e 1964, que vieram inclusive a ter como consequência insegurança da política provocadora do golpe militar de 1964.
O segundo ciclo do desenvolvimentismo brasileiro surge durante o governo militar, entre os anos de 1964 e 1980, com a empresa nacional, a empresa de capital financeiro e um imponente setor estatal como embasamento do modelo econômico.
A variedade dos canais de comunicação entre os setores público e privado foi resultado dos Conselhos Econômicos que haviam à época, responsáveis pelo período conhecido como milagre econômico14, ocorrido entre os anos de 1968 e 1974. Há
intelectuais, como Paulo Singer (1972, p. 62, apud, CÂMARA, 2014) que creditam o sucesso desse momento à política liberal de crédito somada a uma economia com utilização pequena no que tangia à capacidade produtiva, com uma taxa de desemprego alta e uma mão-de-obra não qualificada que saía menos custosa.
Nessa toada, a diferença do Brasil em relação aos outros países da América Latina foi exatamente essa diversificação na indústria durante os anos de 1930e 1980. Em seguida, o abatimento do modelo econômico desenvolvimentista se deu por conta das duas crises do petróleo, ocorridas em 1973 e 1979, junto à perda de força do acordo autoritário e da união entre os empresários os governos militares, bem como a onda de redemocratização com o apontamento para o fim estatização econômica. (CÂMARA, 2014).
A passagem para o regime democrático constituinte ocorreu entre os anos de 1985 e 1989, durante o governo de José Sarney15, com a defesa de uma intervenção
mais incisiva do Estado na economia pelos grandes empresários.
14 Momento histórico em que a economia brasileira cresceu mais de 11% e a inflação teve uma queda
vertiginosa de 10%, propiciando grande aumento de capital.
15 José Sarney de Araújo Costa (1930-). É advogado, político, escritor brasileiro, nascido no estado do
O espaço de tempo conhecido como pós-consenso de Washington foi marcado pelo enfoque dos intelectuais em se questionarem sobre o plano adotado.
De forma oposta, vários outros países da América-Latina passaram a agir conforme o pensamento pró-desenvolvimentista, e nesse panorama de mudanças no modelo neoliberal brasileiro que surgem a renovação e inserção competitiva, ensejadas principalmente através da liderança do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003.
A injeção estatal de recursos na economia marcou esse processo de desenvolvimento no Brasil, inclusive ajudando à iniciativa privada com tais subsídios, havendo preocupação de se arranjar um plano que estruturasse os beneficiários da desarticulação neoliberal e novos personagens. Um caso claro dessa injeção de recursos pode ser observado no Programa de Aceleração do Crescimento, conhecido popularmente como PAC, que objetivava o estímulo à infraestrutura através de obras em ferrovias, portos, redes de esgotos, entre outros. (CÂMARA, 2014)
3.3 O Programa de Aceleração do Crescimento enquanto política pública de infraestrutura voltada para a produção energética
3.3.1 Uma visão geral sobre o PAC
O modelo neoliberal implementado a partir de 2003, levou em consideração as mudanças já realizadas nos anos anteriores, acentuando o que o Banco Mundial denominou de “gestão empresarial do Estado” com o “controle dos riscos regulatórios”. Para tanto, o Banco Mundial propõe aos países emergentes, dentre eles o Brasil, uma maior e melhor participação do setor privado na área de infraestrutura, com o gerenciamento do governo garantindo a redução de custos do capital e a elevação da rentabilidade de longo prazo das concessões (BANCO MUNDIAL, 2007). Nos anos que se sucederam à edição da Lei das PPPs, o governo brasileiro firmou compromisso com diversos atores envolvidos no processo, dentre eles o setor privado, os governos federal, estaduais e municipais e o BNDES16, para subsidiar o
à época, Tancredo Neves; sua administração compreendeu o período de 15 de março de 1985 a 15 de março de 1990.
16 O Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) é uma empresa pública,
constituindo-se como administração pública indireta, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, foi fundada em 1952, e tem como principal função o financiamento de
conjunto de medidas em infraestrutura que fariam crescer o país. Esse pacto foi criado em 2007 e passou a ser denominado como Programa de Aceleração do Crescimento – PAC. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, 2010)
Originado durante o Governo Lula, o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) promoveu a retomada do planejamento e execução de grandes obras de infraestrutura social, urbana, logística e energética do país, contribuindo para o seu desenvolvimento acelerado e sustentável. Assumiu o compromisso de fazer o Brasil crescer de forma acelerada e sustentada. (PAC, sine data).
No primeiro mandato do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, os principais desafios eram estabilizar a economia e implementar um novo modelo de desenvolvimento para o país, combinando crescimento com distribuição de renda. A tarefa foi cumprida: quatro anos depois, a economia brasileira reunia indicadores positivos como poucas vezes na história, e o mundo atravessava um ciclo contínuo de crescimento. Com a casa arrumada e um cenário internacional favorável, abria-se um horizonte de possibilidades. Era chegado o momento de avançar. O PAC foi uma resposta a esse desafio. (PAC, sine data).
Surge nesse momento uma estratégia que teve como base a recuperação dos planos de infraestrutura, o crescimento do emprego e da renda, o incentivo ao investimento público e privado, a volta dos investimentos em setores estruturantes e, de forma crucial, a construção de uma base requerida para ancorar o desenvolvimento brasileiro. Contudo, para que obtivesse êxito, era preciso que tal planejamento fosse muito bem amarrado no que tange ao aspecto federal, e que houvesse uma cooperação entre os outros entes da Administração Pública e o setor privado. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, sine data)
A contribuição do Programa de Aceleração do Crescimento para a elevação no número de empregos é indiscutível. O enfoque no resgate do planejamento somado ao retorno dos investimentos em setores estruturante promoveu também o crescimento do investimento público e privado em obras essenciais e para a geração de renda.
Em um outro aspecto, o PAC também teve demasiada importância na mitigação dos impactos causados pela crise nos anos 2008 e 2009. De forma contrária ao que se observava ao redor do globo, o Governo Federal não diminuiu as aplicações
investimentos nas mais variadas áreas econômicas no Brasil, desde que seja um projeto que tenha como almejo o desenvolvimento do Estado como um todo.
no mercado, mas fez uso do PAC junto ao poder do mercado interno para conter os efeitos que a crise econômica internacional causava. (PAC, sine data).
A segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento teve início em 2011, com a ajuda a experiência já vivida, além de mais recursos e outras parcerias com estados e municípios na realização de obras estruturantes com o objetivo de tornar melhor a qualidade de vida da população brasileira. O número de 37 mil empreendimentos, além de volumosos investimentos aparecem de forma notória nessa nova fase. De acordo com o Ministério do Planejamento, em o programa tem conseguido concluir grandes quantidades de obras, incrementar os fluxos dos portos e aeroportos. Pela sua assessoria de imprensa, in verbis:
O PAC concluiu obras em mais de 11.836 km de rodovias, mais de 2.160 km de ferrovias e 54 empreendimentos em portos brasileiros, fortalecendo a competitividade da economia brasileira e reduzindo custos da integração econômica entre as regiões do país e o exterior. No período do PAC, a movimentação portuária aumentou em cerca de 33%, saltando de 755 milhões de toneladas em 2007 para mais de 1 bilhão de toneladas em 2015. A capacidade dos aeroportos brasileiros foi ampliada em mais de 70 milhões de passageiros por ano, com a conclusão de 54 empreendimentos entre Terminais de Passageiros, Pistas e Pátios de Aeronaves. (PAC, sine data).
Dessa forma, o aumento das obras do programa visava à resolução de impasses que pioram a qualidade de vida em grandes cidades e impedem o alcance do real desenvolvimento pela nação. Tem-se como exemplo o fortalecimento da solução relativa à moradia, com o programa Minha Casa, Minha Vida, que ofertou 2,5 milhões de residências e ocasionou na geração de mais de 4 milhões de empregos, mostrando efetivo impulso nas economias locais. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, sine data)
Ações de financiamento habitacional para obtenção, reforma ou até mesmo construção de novas residências foram destinadas a mais de 3 milhões de famílias entre os anos de 2007 e 2014. Da mesma forma, outros quase 220 mil contratos para que novos imóveis foram financiados surgiram em 2015. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, sine data)
Tratando-se de saneamento básico, destacando-se que este inclui obras de fornecimento de água, esgotamento sanitário e de resíduos sólidos (que contribuem para, além de tudo, a prevenção de doenças e melhoria na qualidade de vida populacional), houve a entrega de 4.653 construções em 2.137 municípios, atingindo diretamente quase 8,5 milhões famílias. Outro dado importante é o investimento na
prevenção de acidentes em áreas consideradas de risco, através de 163 obras que beneficiarem quase 850 mil famílias, com a redução significativa da fragilidade populacional em relação aos desastres naturais. (PAC, sine data).
Além disso, houve investimento na melhoria de equipamentos em empreendimentos das áreas educacionais, como em quadras esportivas, creches e pré-escolas; na área da saúde, com atenção às Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e Unidades Básica de Saúde (UBS); e outras áreas como a cultural e a tecnológica.
Os números apontam mais de 30 mil empreendimentos, estando 10.416 já efetivamente construídos, havendo contribuição nas áreas anteriormente citadas e em outras mais, fornecendo à população acesso à cultura, qualificação profissional, inclusão digital, entre outros. (PAC, sine data).
Outrossim, cabe destaque ao programa Luz para Todos, que levou energia elétrica a quase 16 milhões de moradores em áreas rurais, com mais de 3 milhões de ligações nunca antes feitas. Tratando-se de fornecimento aquífero, houve a preocupação em dar às regiões mais pobres o correto abastecimento com água tratada. (PAC, sine data).
Fato é que o Programa de Aceleração do Crescimento visou para além do avanço econômico. A união entre a ambição econômica e a garantia de direitos da população culminou em um período marcado por avanços e desenvolvimento do país como um todo.
3.3.2 O PAC no setor energético
Em se tratando do setor energético, a principal atuação do Programa de Aceleração do Crescimento é na geração e transmissão de energia elétrica, assim como no passe de petróleo e gás natural, refino e petroquímica, além de investimento em combustíveis renováveis e na revitalização da indústria naval. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, sine data)
Cabe destacar que o PAC, de forma geral, visa investir na infraestrutura do governo federal e de estatais, principalmente em se tratando de Petrobrás e Eletrobrás, com o Projeto Piloto de Investimentos (PPI)17. (TESOURO, sine data).
No ano de 2007 havia uma previsão de que, até o ano de 2010 fossem investidos aproximadamente 505 bilhões em obras de infraestrutura como energia, habitação, portos, saneamento e estradas.
Observando-se os números, tem-se ainda que o planejamento durante esse mesmo período (de 2007 a 2010) seria estimado por volta de R$300 bilhões de recursos públicos federais e quase R$220 bilhões do setor privado, com 36% de empreendimentos nacionais. (PAC, sine data)
Insta ressaltar que o setor energético recebeu a maior parte dos investimentos do PAC, tendo havido a previsão de R#275 bilhões até o ano de 2010. Havia, à época, um anseio de investimento em combustíveis fósseis (o que foi criticado devido ao aquecimento global), com R$179 bilhões sendo destinados ao petróleo, ao passo que as energias renováveis e mais saudáveis ao meio ambiente receberiam apenas R$17,4 bilhões. (PAC, sine data).
Por outro lado, o setor elétrico teve o investimento de 66 bilhões em relação à geração de energia, ao passo que a transmissão e distribuição receberam R$12,5 bilhões. Contudo, mesmo tendo recebido menos do que o petróleo e gás, o desejo das grandes empresas foi atendido, pois houve a facilitação da concessão de empréstimos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). (PAC, sine data).
Outro ponto interessante a se destacar foi a possibilidade de aumento do tempo de financiamento, que passou de 14 para 20 anos, podendo chegar em até 80% do valor do empreendimento, recebendo também diminuição dos requisitos de previsão de controle de caixa para financiamento, bem como atenuação do valor da garantia dos projetos de construção das hidrelétricas. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, sine data)
De toda forma, há que se observar que a atenção à questão energética no Programa de Aceleração do Crescimento foi menor do que havia sido esperado, principalmente no que tange à preocupação de se investir em energia limpa e renovável, com a postura contrária à do globo. A maioria das nações (se destacando as pertencentes à Organização das Nações Unidas) tinha como prioridade o combate ao uso dos causadores de aumento do aquecimento global, contudo, os combustíveis fósseis foram os que mais receberam investimento. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, sine data).
Notório é que, de forma imperiosa, era necessária a atenção a formas diversas de geração de energia, com fontes renováveis e uma conservação maior, a fim de que houvesse uma efetiva atenção aos impasses energéticos que estavam acontecendo. O modelo econômico fincado em parcerias público privadas (conhecidas popularmente como PPPs) foi mantido nos primeiros quatro anos do país sob o comando do presidente Luís Inácio Lula da Silva, o que deu ensejo à superação das crises energéticas no começo dos anos 2000 através dos incisivos investimentos econômicos nesse setor, principalmente com a força do BNDES. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, sine data)
O racionamento de energia que ocorreu em 2001 teve como resposta a multiplicação de hidrelétricas. A primeira atitude destinada ao setor elétrico brasileiro no governo de Luiz Inácio Lula da Silva foi a criação de um pacote de investimento inicial e um Plano Plurianual, ocorrido entre 2004 e 2007, que destinou aproximadamente R$35 bilhões ao setor estatal e privado. (CÂMARA, 2014)
Outro fato noticiado foi o surgimento da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), com o enfoque no desenvolvimento das pesquisas necessárias ao planejamento energético; e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) que passou a substituir o Mercado Atacadista de Energia Elétrica. Nesse sentido, tem-se a professora e doutora em Direito, Andreza Franco Câmara (2014) in verbis:
A abertura do SEB à concorrência, aliada à autonomia da ANNEL para regular o setor, sem a interferência do governo, caracterizam a marcante noção de governança adotada na gestão dos conflitos e nos apontamentos sinalizados pelos agentes que compõem o setor e a sociedade civil. (CÂMARA, 2014)
A partir do ano de 2001 a introdução de termelétricas no país trouxe à tona um panorama grave ao setor elétrico, pois a falta de gás natural nacional, que culminaria na importação de outros países da América Latina, trouxe aumento do custo da produção. O PAC teve papel importante nesse cenário, principalmente com contratos que acabavam por encarecer essa fonte principalmente por não serem mais viáveis.
O preço do combustível encarece a energia gerada pelas termelétricas, mas, para além disso, o fato de utilizarem combustível fóssil traz danos absurdos ao globo. Nos leilões das termoelétricas, o critério adotado, segundo Pingueli (2013, p. 183, apud Câmara, 2014), foi o do custo-benefício, que observava o valor do investimento e o custo a mais que haveria com a usina operando e utilizando combustível.
Continua o autor tratando que o gasto de combustível variaria de acordo com a disponibilidade da hidroeletricidade no sistema, porque para que as térmicas operem é necessária complementação, devendo-se estimar o tempo de operação efetiva.
Segundo informa o próprio site do PAC, através de seu canal de assessoria ao público:
No final de outubro de 2010 eram monitoradas 705 ações do eixo de Energia. A evolução das ações monitoradas mostra que, por valor, 43% foram concluídas e 56% estão com execução adequada, enquanto 1% merece atenção. Dos empreendimentos incluídos no PAC após 2008, 51%, em valor, foram concluídos e 26% estão em obras. Outros 22% estão em licitação e 1%
em licenciamento ou projeto. Os empreendimentos de geração de energia elétrica acrescentaram, entre 2015 e junho de 2018, 21.804 MW ao parque nacional. Essa ampliação aumenta a segurança energética do país. (PAC,
sine data)
Em termos gerais, essa informação corrobora com o fato de que o programa tem conseguido alcançar seu objetivo, de melhorar a infraestrutura brasileira, apesar das correntes adversidades com liberação de verbas públicas, por causa da grande burocracia e a morosidade para a conclusão de obras.
3.4 A produção energética no Brasil atualmente
3.4.1 Panorama Geral
As novas características do setor de energia elétrica do Brasil, oriunda de variadas alterações e renovações, provocou significativas modificações. Inicialmente, o ensejo para que tais mudanças ocorreram surgiu através de transformações na legislação, com o objetivo de dar à iniciativa privada a responsabilidade de investir e operar o sistema, saindo esse da mão do Estado. Aqui o Estado apareceria somente como fiscalizador e regulador da atividade. (CÂMARA, 2014).
Nessa toada, o Ministério de Minas e Energia (MME) aparece como o principal órgão regulador do setor elétrico, com a função de estabelecer políticas, diretrizes e regulamentação do setor.
A Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), como autarquia ligada ao MME, tem como funções a regulação e a fiscalização da geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia elétrica. Outro viés da Agência também está na atenção aos problemas enfrentados pelos agentes e consumidores, realizando mediação nesses casos, garantindo tarifas justas e um serviço que, além de alcançar a todos, detenha qualidade. (ANEEL, sine data)
O que se observa atualmente é um engajamento em preocupar-se também com os aspectos ecológicos e os impactos sociais dos projetos almejados. Não há que se falar em setores de forma separadamente, mas se encontram intrinsecamente ligados a saúde, danos ambientais, segurança, entre outros.
As melhoras na economia, de acordo com Pires (1999, apud Câmara, 2014), visavam tratar de variados objetivos que envolviam desde diminuição dos custos a
