O Papel da tributação na criação da poupança interna gerada pelas
entidades de previdência complementar e seus reflexos econômicos.
Raul Lopes de Araújo Neto (FSA – PI)
RESUMO
O Papel da tributação na criação da poupança interna gerada pelas entidades de previdência complementar e seus reflexos sobre a economia diz respeito ao estudo sistemático e interdisciplinar da economia e dois campos do direito: a tributação e a previdência social. A Análise econômica do direito - AED será o ponto de referência entre a tributação e a poupança interna das entidades de previdência complementar. O estudo será feito, do ponto de vista crítico, com ênfase na teoria eficientista de Richard Posner.
SUMÁRIO 1 – Introdução
2 – A Previdência Complementar no Brasil
2.1 – Previdência Social: conceito, natureza e relação jurídica
2.2 – Classificação e forma de financiamento das entidades de previdência complementar
2.3 – Análise do termo “complementar”
2.4 – Garantia dos direitos sociais pelo Estado e a teoria de Posner
3 – A Tributação dos Regimes de Previdência Complementar
3.1 – Formas de tributação
3.2 – Princípio da Neutralidade
3.3 – A regra do diferimento fiscal do Imposto de Renda aplicada aos investimentos em previdência complementar
4 – A Poupança interna como fator de sustentabilidade de crescimento da economia
4.1 – Sustentabilidade econômica e a função estabilizadora das políticas fiscais
4.2 – Importância econômica da poupança interna
4.3 – Considerações sobre a teoria eficientista de Richard A. Posner
5 – Conclusão 6 - Referências
1. INTRODUÇÃO
O presente trabalho tem como objetivo inicial analisar o perfil da previdência social brasileira, destacando seu conceito, natureza e relação jurídica. Será priorizado o exame dos regimes de previdência complementar que por sua vez, tem, em regra, natureza de complemento aos Regimes Geral ou Próprio.
Para que as Entidades de Previdência Complementar - EPC se desenvolvam é necessário atrair capital/contribuições através de um grande número de investidores. Uma das formas de incutir investimentos é a solida previsão de rentabilidade que induz ao investidor o resgate em longo prazo gerando a formação de uma poupança interna na economia.
O trabalho busca alimentar a discussão da importância da criação da poupança interna gerada pelos aportes de capital e sua contribuição para se atingir a primazia da função estabilizadora das políticas fiscais, que por sua vez, sugere a manutenção das taxas de crescimento econômico pelo controle dos índices inflacionários e a plena geração de empregos.
Sobre a importância da tributação nesse setor da economia, pretende-se analisar o impacto dos tributos incidentes sobre os investimentos nas EPC nas três fases de operacionalização: acumulação de recursos, rendimento e no resgate dos benefícios destinados à pessoa do investidor.
Na terceira e última parte, serão observadas as mudanças na carga tributária brasileira a partir da década 90, caracterizada pelo aumento da arrecadação gerada pela
majoração de tributos, mas também pelo incremento na forma de fiscalização. Para tanto, será feita uma relação do papel da tributação das entidades de previdência complementar com a geração de poupança interna, mecanismo propulsor do desenvolvimento econômico, usando como ponto de equilíbrio a teoria “eficientista” de Richard Posner.
2. A PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR NO BRASIL
2.1. PREVIDÊNCIA SOCIAL: CONCEITO, NATUREZA E RELAÇÃO JURÍDICA
A seguridade social no Brasil remonta a período pouco posterior ao seu descobrimento, por volta de 1543 quando, por incentivo do setor privado e inspirada pela caridade e pelo sentimento cristão foram criadas, pelo Padre José de Anchieta, a Fundação das Santas Casas de Misericórdia. Alvim (1979, p. 8) nos dá conta da fundação da Santa Casa de Misericórdia de Santos, por Brás Cubas, em 1543, e da Santa Casa de Misericórdia do Rio de Janeiro de 1584, cuja finalidade era a de prestar atendimento hospitalar aos pobres.
A transição da simples beneficência, por força de deveres meramente morais e religiosos, para a assistência pública no Brasil demorou aproximadamente quase três séculos, pois a primeira manifestação normativa sobre assistência social veio imprimida na Constituição de 1824.
Por não ser o objeto central do presente estudo, será dado um salto na evolução da Seguridade Social, destacando como marco inicial da história da Previdência Social em nosso país a Lei Eloy Chaves. Esse fato não passa imune a crítica do saudoso prof. Aníbal Fernandes em artigo publicado por Alvim (1979, p. 10), asseverando que tal marco tem um forte conteúdo ideológico, a saber:
Tivemos o mutualismo como forma organizatória e como precedente precioso da Previdência Oficial. Sob tal prisma, os festejos oficiais que situam na Lei Elói Chaves (1923) o nascimento da Previdência brasileira têm caráter ideológico que deve ser desvendado: buscam transformar as conquistas sociais, logradas com lutas e a partir das bases, em benesses estatais. Sobre ser ainda, a afirmativa relativa ao surgimento da Previdência em 1923, uma inverdade histórica, seja pelos apontamentos, seja porque outras leis previdenciárias são anteriores a esta data (como nossa primeira lei acidentária que data de 1919).
Apesar disso, a Lei Eloy Chaves inaugurou um período de grande evolução da previdência social no nosso país, sendo responsável pela instituição das Caixas de Aposentadorias e Pensões - CAP1.
A Seguridade Social, nos termos do artigo 194 da Constituição Federal de 1988, compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa do poder público e da sociedade destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, previdência e à assistência social.
Sobre o tema Duarte (2008, p. 23) define:
A finalidade principal da Seguridade Social é a cobertura dos riscos sociais, o amparo social mantido por receita tributaria ou assemelhada. Sua instituição deve-se ao fato de o homem ter percebido sua impotência frente aos encargos produzidos pelos riscos sociais, ainda que protegido pelo núcleo familiar.
Contudo, o processo evolutivo pelo qual atravessa a Previdência Social é fruto de luta das classes sociais menos favorecidas, as quais sempre estiveram à mercê dos riscos sociais, como, também, do desenvolvimento da solidariedade como parte da evolução dos direitos humanos2.
1 A primeira forma de previdência no país foi a criação da Caixa de Aposentadoria e Pensão, inicialmente
destinada aos empregados das empresas de estrada de ferro. Posteriormente, durante a década de 30, os benefícios de aposentadoria por invalidez, tempo de serviço, pensão por morte e assistência médica foram estendidos a outras categorias como portuários, marítimos e os trabalhadores dos serviços telegráficos e radiotelegráficos. Na década de 40, evolução da CAP deu origem ao Instituto de Aposentadoria e Pensão – IAP que em 1960 deu origem a Lei Orgânica da Previdência Social.
A previdência, diferentemente, da saúde e da assistência social é compulsória e contributiva, devendo, portanto, haver prévia contribuição para que exista, futuramente, uma contraprestação estatal. Desta forma, faz existir duas relações jurídicas entre o indivíduo e a Previdência Social, uma de custeio e outra de prestação.
A relação jurídica de custeio baseia-se na capacidade contributiva. O Estado se utiliza de seu poder de império para fazer valer sua ânsia arrecadatória fazendo com que as pessoas, físicas e jurídicas, realizem contribuições para o financiamento da Seguridade Social. Como essa relação tem natureza jurídico tributária, o contribuinte/segurado assume a postura de devedor e o Estado/União de credor.
Atualmente, com a mudança trazida pelo artigo 2° da Lei 11.457/2007, a competência para fiscalizar e cobrar as contribuições sociais devidas à Seguridade Social passou a ser da Receita Federal do Brasil e não mais o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS3.
como valor supremo fruto da liberdade gerada pela ausência da intervenção do Estado nas relações sociais, chamada de liberdade negativa ou absenteísmo estatal. Na segunda etapa o Estado liberal perdeu espaço para o Estado social, valorizando direitos sociais, econômicos e culturais, motivado pelo movimento constitucionalista (Weimar 1919 e México 1917). A terceira geração, no final do século XX, faz surgir os direitos relacionados à paz, meio ambiente, patrimônio comum da humanidade e comunicação, conhecidos como direito da solidariedade ou da fraternidade. A terceira geração de direitos não estão vinculados ao Estado nacional nem a um determinado grupo de pessoas, visam tutelar um número indeterminado numero de pessoas, em prol da humanidade, visando assegurar o gênero humano possuindo alto teor de humanismo e universalidade, conhecidos como direitos metaindividuais.
Já a relação jurídica de prestação baseia-se na necessidade. Pelo principio da distributividade e seletividade na prestação de serviços e benefícios, o Estado está compelido a pagar ou prestar serviço ao segurado4 que se encontrar em situação de risco
social, e claro, implemente todos os requisitos para a concessão do benefício. A responsabilidade do ente previdenciário é puramente objetiva, fundada na teoria do risco social5 que independe de resposta às indagações subjetivas sobre a causa do evento
deflagrador do direito ao benefício.
Pelo principio da Solidariedade, insculpido no artigo 3°, I da Constituição Federal de 1988, não existe, obrigatoriamente, uma paridade entre a contribuição do segurado e a contra prestação securitária por parte do Estado, não há uma relação direta entre custeio e amparo. Esse princípio é o pilar de sustentação do Regime Geral e Próprio de previdência. Segundo Coimbra (1999, p. 121) “O direito à prestação é uma consequência da ocorrência de fato posterior à relação vinculativa e, em regra, alheia à consequência jurídica de custeio”.
Seguridade Social em vários órgãos, assim responsáveis pela Saúde, Assistência e Previdência Social. A Previdência Social ficou a cargo do INPS e do IAPAS, onde o primeiro era responsável pela administração dos benefícios e o segundo pela arrecadação e fiscalização. Com o advento do Decreto n° 99.350, de 27 de junho de 1990, foi criado o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, mediante a fusão do IAPAS com o INPS, ficando, portanto, um só órgão para administração e fiscalização no âmbito da Previdência Social. Em 2007 a lei 11.457, tornou a separar as funções de administração e fiscalização/cobrança das contribuições sociais, passando a parte arrecadatória para a Secretaria da Receita Federal do Brasil.
4 Os segurados para fins do Regime Geral de Previdência Social podem ser classificados como obrigatório
e facultativo. O primeiro é a pessoa física maior de 16 anos de idade, salvo na condição de aprendiz a partir dos 14, que exerça atividade remunerada lícita. Já o facultativo é a pessoa física maior de 16 anos de idade que não exerça atividade remunerada.
5 A citada teoria do risco social defende que o Estado se investe na figura de um segurador universal
contra todo e qualquer evento lesivo ocorrido em seu território, “sujeitando-se à respectiva indenização, garantidor da paz social e da realização das necessidades coletivas e individuais” (ARAÚJO, 1999, p. 177). Trata-se da última fase da responsabilidade civil do Estado, e seu advento é mais anunciado do que acontecido.
Para ilustrar a afirmação acima, destaca-se o artigo 463 da IN 20/07:
Art. 463. A existência de débito relativo a contribuições devidas pelo segurado à Previdência Social não é óbice, por si só, para a concessão de benefícios quando, excluído o período de débito, estiverem preenchidos todos os requisitos legais para a concessão do benefício requerido, inclusive nas situações em que o período em débito compuser o PBC.
§ 1º Na situação prevista no caput deste artigo, deverá, contudo, ser observado, obrigatoriamente, se o não cômputo do período de débito acarretará perda da qualidade de segurado e, conseqüentemente, reanálise de enquadramento e de progressões.
§ 2º Em se tratando de débito posterior ao direito adquirido, após a concessão, deverá ser comunicado ao setor competente do INSS, para providências a seu cargo, juntando-se ao processo cópia da referida comunicação.
§ 3º Caberá revisão do benefício após a quitação do débito.
§ 4º Para fins de concessão de pensão por morte ou de auxílio-reclusão, em que haja existência de débito, observar-se-á o disposto no art. 282 desta Instrução Normativa.
§ 5º O reconhecimento da existência de débito com a Previdência Social implicará a comunicação do fato ao setor competente do INSS, para as providências a seu cargo, ou seja, para a cobrança dos valores relativos às contribuições previdenciárias, juntando-se ao processo cópia da referida comunicação, se for o caso.
A solidariedade e a contributividade à Previdência Social terá relevante importância na classificação e definição da forma de financiamento dos regimes de previdência, examinados no item seguinte.
2.2. CLASSIFICAÇÃO E FORMAS DE FINANCIAMENTO DAS ENTIDADES DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
Em conformidade com o art. 201 da Constituição Federal de 1988 a previdência social está organizada sob a forma de regime geral, de caráter contributivo e de filiação obrigatória, observados critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial, além do Regime Geral de Previdência Social a previdência poderá se organizar na forma de Regime Próprio e Regime Complementar.
Os Regimes Próprios de Previdência Social são aqueles previstos no artigo 40 da Constituição Federal de 1988. São os regimes de previdência social dos servidores públicos efetivos da União, dos Estados, do Distrito Federal e de alguns Municípios, bem como os servidores das autarquias e fundações, os titulares de cargos vitalícios: magistrados, membros do Ministério Público e membros dos Tribunais de Contas.
Já o regime de previdência complementar tem como objetivo fornecer aos excluídos do mercado de trabalho e aos segurados de outros regimes, o recebimento de valores que possam garantir ou aumentar a renda mensal dos seus benefícios, como bem afirma Weintraub (2005, p. 76) “[...] não é o enriquecimento do participante. Os planos previdenciários visam a permitir uma continuidade no padrão de vida da pessoa, complementando ou não uma aposentadoria oficial”.
As Entidades de Previdência Complementar – EPC poderão ser criadas de forma aberta ou fechada. Segundo Barra (2008, p. 122) as entidades abertas de
previdência complementar são assim conceituadas como:
Aquelas constituídas sob a forma obrigatória de sociedades anônimas, tendo como escopo a formulação de planos de benefícios de caráter previdenciário. Tais Entidades são normalmente constituídas por instituições financeiras, sendo que não há obrigatoriedade de um novo vinculo empregatício ou associativo para ser participante do plano.
As entidades fechadas, também denominadas de fundos de pensão, são endereçadas a um público específico, ou seja, aos empregados de uma empresa, grupo de empresas ou associados de entidades de classe ou de representação, instituída sob a forma de pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, podendo se constituir sob a forma de fundação ou sociedade civil sem fins lucrativos.
Para analise da tributação dessas entidades é necessário interpretar o termo finalidade lucrativa. Coelho (1999, p. 277) interpreta que tal situação deve ser entendida como aquela que não se apropria dos resultados operacionais, ou seja, que não distribuem resultados entre sócios ou mantenedores ou associados. Sobre o tema, Machado (1998, p. 199) reafirma que:
não ter fins lucrativos não significa, de modo nenhum, ter receitas limitadas aos custos operacionais. Elas na verdade podem e devem ter sobras financeiras, até para que possam progredir, modernizando e ampliando suas instalações. O que não podem é distribuir lucros. São obrigadas a aplicar todas as suas disponibilidades na manutenção dos seus objetivos institucionais.
Quanto ao financiamento da Previdência no Brasil, existem duas formas de classificação: o de capitalização (fully funded system) e o de repartição simples (pay as you go system).
O primeiro é aquele em que o trabalhador acumula as contribuições deduzidas do seu salário em um fundo do qual saem, posteriormente, os benefícios de sua aposentadoria; ou seja, as contribuições pretéritas capitalizadas de cada trabalhador constituem seu fundo de pensão, tem como característica principal a individualidade. Cada segurado contribui para o seu próprio benefício futuro, estabelecendo desta forma uma correspondência entre o custeio e o benefício de cada um. Este regime é uma poupança individual, com o agravante de que você não controla a aplicação do dinheiro. Enfim, aposentadorias prometidas por Fundos de Pensão Complementar e outros, dependerão sempre do que acontecer no mercado financeiro.
O segundo, repartição simples, é aquele em que o benefício dos trabalhadores aposentados é financiado pelas contribuições dos trabalhadores ativos. A já mencionada solidariedade é a principal característica, pois os segurados na ativa
contribuem para o pagamento dos benefícios do grupo de segurados em inatividade. Quando aqueles segurados da ativa chegarem à inatividade, novos segurados da ativa estarão contribuindo e arcando com o pagamento destes benefícios e assim por diante.
A forma de contribuição que a maioria dos segurados brasileiros estão vinculados é o de repartição simples, daí aparecer como legítima a preocupação do governo em manter seu orçamento equilibrado, ainda que se deva reconhecer, de imediato, que a corrosão das receitas previdenciárias pelo crescimento do desemprego, da informalidade do trabalho e da sonegação é desdobramento natural da sua própria política econômica. Cresce, paralelamente, um sistema privado complementar de capitalização para aquela minoria que volta do mercado com mais do que o tal troco da cesta básica no bolso.
O sistema previdenciário brasileiro foi instituído, a partir da década de 30, como um sistema de capitalização, que só se transformou, por razões que precisam ser mais elucidadas, num sistema de repartição simples pelo menos duas décadas depois.
Ora, isso significa que, por bons e longos anos, os fundos previdenciários arrecadaram muito mais do que despenderam, e a questão que se coloca é a seguinte: o que foi feito do dinheiro acumulado? A resposta dos especialistas não poderia ser conclusiva, pois um levantamento histórico dos dados ainda está por ser feito. Entretanto há uma presunção bem-amparada de que os governos brasileiros das décadas de 1930 a 1960 se valeram desses recursos para financiar muitas das obras de infra-estrutura do período.
Essa prática de saques dos recursos previdenciários para outras finalidades está se repetindo nos últimos 20 anos. O artigo 90, da Lei 8.212/91 autorizou o Conselho Nacional de Seguridade Social a apurar o montante do grande devedor da previdência social. Porém, no governo anterior, foi extinto o Conselho Nacional de
Seguridade Social. Deste modo, o débito da União6 nunca foi apurado e está crescendo cada vez mais, comprometendo a papel do Estado em cumprir com o preceito constitucional do artigo 201.
Atualmente, a previdência complementar figura como elemento fundamental na organização do sistema previdenciário brasileiro, notadamente pela indiscutível importância de se propiciar meios para que os cidadãos permaneçam economicamente ativos, obtendo uma melhor qualidade de vida.
Peres (2006, p. 23) afirma que o sistema de previdência brasileiro apoia-se em dois pilares, um deles é de natureza pública e outro privada e subdivide-se em aberto e fechado, onde o incentivo à expansão do segundo pilar tem sido objeto da política dos governos de muitos países, inclusive o Brasil. Isso vem ocorrendo na medida em que fica cada vez mais claro a incapacidade do primeiro pilar em prover aposentadorias que propiciem o bem estar dos segurados.
De fato, ante a complexidade dos fins sociais perseguidos pelas entidades fechadas de previdência complementar e sua importãncia para a sociedade e para o
6 Segundo Wagner Balera no artigo intitulado “poço sem fundo” publicado no site consultor jurídico a
crise a divida da previdência tem como principal responsável a União e cita que no ano de 2004, foram aprovadas 17 leis que desviaram quase R$ 10 bilhões da seguridade social para outras finalidades que não guardam relação com saúde, previdência social e assistência social. Afirma ainda que, nesse contexto, a existência da dívida do governo federal para com o sistema de seguridade social prejudica a todos os setores que dela dependem: a saúde, a previdência social e a assistência social. O setor de saúde funciona mal. Até as camadas mais pobres da população se obrigam a contratar um seguro médico particular. O setor da previdência social funciona mal, distorcendo os valores dos benefícios com correções que sempre perdem da inflação e obrigando as pessoas a buscarem amparo no Poder Judiciário. São milhões e milhões de processos nos quais todos querem a mesma coisa: o valor justo para os benefícios que lhes custaram muitos anos de contribuições. O setor de assistência social é o mais vulnerável de todos. Não há previsão legal ou constitucional de quanto se deve gastar com as medidas assistenciais, nem que medidas devem ser tomadas. Por essa razão, a cada governo que assume o poder mudam completamente os programas sociais.
Estado, mormente em face da grave crise financeira que expõe a riscos a previdência social, as questões relativas à tributação das entidades ganham especial relevo.
2.3. ANÁLISE DO TERMO COMPLEMENTAR
Tanto o texto constitucional quanto a Lei Complementar 109 de 2001, que rege o regime da previdência privada, expressamente destacam que este regime tem caráter complementar, e não suplementar ao regime estatal da previdência.
Segundo Michaelis (1998) complementar deriva de completar, torna completo; concluir, rematar, preencher. Suplementar quer dizer que serve de suplemento ou de auxílio; que se ajunta como suplemento; que supre o que falta
Neste sentido, descreve Amaral Filho (2005, p. 148-149):
O aspecto de complementaridade decorre da insuficiência do sistema oficial. Explica-se, desde logo, que o sistema oficial de previdência tem como finalidade prover condições mínimas para os que a ela estão filiados, facultativa ou obrigatoriamente. Esses limites serão aferíveis por meio dos parâmetros que a lei fixar. Por certo, os benefícios eu a previdência social proporcionar deixarão uma parcela da população com restrições à época do pagamento dos benefícios, em relação àqueles auferidos quando em atividade. Aquele segurado que em atividade extrapolar o limite (teto) de benefícios pagos pela Previdência Social terá seus rendimentos sensivelmente reduzidos por ocasião da aposentadoria.
É no exame desse contexto que se verifica a característica nitidamente complementar do regime que ora tratamos.
A complementaridade da previdência não está relacionada apenas com o regime geral de previdência ou com o regime próprio de previdência. Todavia, a opção pelo plano de previdência complementar não está vinculada a uma prévia contribuição para qualquer dos regimes públicos, existindo de forma autônoma e acessível a qualquer indivíduo.
No caso do segurado facultativo do regime geral de Previdência Social, aquele maior de 16 anos que não exerce atividade remunerada, não estando obrigatoriamente vinculado a qualquer regime público, a previdência privada toma ares de previdência substitutiva. Como não existe qualquer contribuição para regimes oficiais, o segurado facultativo ao fazer a opção por uma previdência privada essa se torna única, não possuindo caráter complementar e sim substitutivo, demonstrando assim uma exceção ao caráter complementar da previdência privada.
Afirma-se que o traço constitucional, de complementaridade da previdência privada fica profundamente maculado quando a atual legislação dissocia a necessidade de haver obtido a necessária implementação do benefício no regime previdenciário público para que se dê a cobertura do Plano Privado. Entretanto, não se pode esquecer que existe igualmente a função de suplementariedade, que consiste na concessão de benefícios de previdência privada ainda que não se implemente a cobertura pela previdência publica. (DERZI e ZAPPA, 2006 p.64)
somente ligado aos casos em que o segurado receba aposentadoria inferior ao teto pago pelo INSS. Tal entendimento imobiliza a essência da complementaridade da previdência privada, pois essa característica não está atrelada unicamente ao regime geral ou próprio, mas sim a todo o sistema previdenciário brasileiro como instrumento de proteção social.
2.4. GARANTIA DOS DIREITOS SOCIAIS PELO ESTADO E A TEORIA EFICIENTISTA DE POSNER
A moderna concepção dos direitos fundamentais discute a possibilidade e o dever do Estado vir a ser obrigado a criar os pressupostos fáticos necessários ao exercício dos direitos constitucionalmente garantidos e a possibilidade do titular desse direito subjetivo debelar sua pretensão frente ao Estado, independentemente da existência desses pressupostos.
Ora, como os direitos inerentes à Previdência Social concretizam-se por intermédio de prestações, seu objeto precípuo exige condutas positivas do Estado, surgindo uma dimensão econômica extremamente relevante. E aqui cabe lembrar, justamente, a antinomia da concreção dos instrumentos de proteção social, pois quanto mais subdesenvolvido economicamente o Estado mais abundante de necessidades sociais.
A busca pela eficiência dos direitos sociais passa pela análise de critérios econômicos, numa sociedade que é constantemente abalada por crises a relação custo beneficio passa a ser importante no cenário atual.
Observa-se que pelo aumento dos desvios dos recursos destinados ao financiamento da seguridade social, consequentemente a falta de reserva para o pagamento de benefícios, somado ao crescimento na expectativa de vida do brasileiro e a instabilidade gerada por mini-reformas previdenciárias ocasionam o esgotamento
econômico do Estado que o impedirá de prover de forma direta e ampla os direitos sociais, daí a importância do Estado em apoiar e incentivar a previdência complementar.
Com o incentivo do Estado na criação das entidades de previdência complementar, estaria, portanto, agindo de forma a encorajar as pessoas a se reunirem por meio de instituições que não visam lucros ou remunerações para poupar o suficiente e manter o padrão de vida na velhice.
É por conta disso, que se afirma que a efetivação de certas prestações decorrentes de direitos sociais, incluídos as de natureza previdenciária, estão submetidas, dentre outras condicionantes, à reserva do financeiramente possível, justificando, no entanto, sua relação com a economia.
Frise-se, por oportuno, que não se está a defender que os poderes públicos possam furtar-se do cumprimento de suas obrigações, sempre que houver deficiência ou falta de recursos disponíveis, definitivamente não, simplesmente sustenta-se que há limites para a implementação das prestações oriundas dos direitos sociais, ou seja, o ideal disciplinado pelas normas constitucionais, sobretudo das programáticas, embora dotadas de um conteúdo mínimo de eficácia, não podem conduzir ao cumprimento de uma pretensão do que seja o ideal, sem a presença dos pressupostos fáticos.
A eficiência dos direitos sociais proposta com o incentivo a criação de institutos de previdência social se relaciona diretamente com a teoria eficientista de Richard Posner.
Sobre esta teoria Salama (2009, p. 8) afirma o seguinte:
O que Posner propôs, portanto, é que as instituições jurídico-políticas, inclusive as regras jurídicas individualmente tomadas, devam ser avaliadas em
função do paradigma de maximização da riqueza. Em síntese, a teoria é a seguinte: regras jurídicas e interpretações do direito que promovam a maximização da riqueza (i.e. eficiência) são justas; regras interpretações que não a promovam são injustas. Isto leva à noção de que a maximização de riqueza (ou a “eficiência”, já que Posner utiliza as duas expressões indistintamente) seja fundacional ao direito, no sentido de que proveja um critério ético decisivo.
Em síntese, a teoria de justiça “eficientista” de Posner (1998) se resume à idéia de que o critério para avaliar se os atos e as instituições são justas, boas ou desejáveis é a maximização de riqueza da sociedade. Esta concepção, diz Posner, permite uma reconciliação entre utilidade, liberdade, e até mesmo igualdade, como princípios éticos que [tradicionalmente] competem entre si.
3. A TRIBUTAÇÃO DOS REGIMES DE PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR
3.1. FORMAS DE TRIBUTAÇÃO
A Constituição brasileira de 1988 em seu artigo 3° define que a atividade estatal de imposição tributária deve ter como parâmetro o alcance de uma sociedade livre, justa e solidária.
Os postulados de igualdade e capacidade contributiva são formas de limitar o poder de tributação do Estado, impondo um valor de justiça quando trata os
contribuintes de forma igual quando se encontram na mesma capacidade de contribuir.
Relacionado com a teoria de Posner, os princípios citados direcionam o Estado para a maximização do bem estar social, não sendo suficiente a existência de postulados que visem tratar e respeitar os contribuintes impondo ao Estado limites à atividade tributária/arrecadatória, mas a garantia de não favorecer uma atividade em detrimento de outra, exceto quando houver justificativa razoável para que isso ocorra.
O estudo sobre a neutralidade na tributação, principalmente sobre as entidades de previdência complementar, é tarefa árdua, pois a utilização de incentivo fiscal sem um prévio estudo sobre suas consequências pode implicar em desajustes sociais que ao longo do tempo se transformam em altíssimos encargos dificilmente suportados pela previdência social oficial.
Para tanto se faz necessário a compreensão dos diferentes regimes de tributação que as entidades de previdência complementar estão sujeitas. São três os momentos passíveis de tributação:
i) aportes de capital ao fundo pela empresa ou contribuinte/segurado. ii) retorno dos investimentos das contribuições feitos pela entidade. iii) pagamento dos benefícios.
Para melhor explicação do momento da tributação será utilizado a sigla T para tributação e I para isenção. Por exemplo, TII significa que no primeiro momento (contribuições) haverá tributação e nos segundo (rendimentos) e terceiro (benefícios) serão isentos.
3.2. PRINCÍPIO DA NEUTRALIDADE
O Princípio da Neutralidade estabelece que a tributação deve ser otimizada de forma a interferir o mínimo possível na alocação de recursos da economia, visto que quaisquer alterações nos preços relativos de bens e serviços, provocadas por modificações da tributação, poderiam causar uma redução do bem estar (não pode causar uma ineficiência do sistema econômico).
Existem duas correntes para explicar as diferentes formas de tributação das entidades de previdência, a primeira que é caracterizada pelos regimes TTI e ITT e a segunda pelos regimes IIT e TII.
A primeira forma dispõe que o consumo e a poupança deveriam ser tributados de maneira equivalente. A principal característica dessa forma é a busca do Estado em influenciar a forma de utilização da renda, havendo tributação ampla, independentemente se destinada ao consumo ou a poupança (comprehensive income tax).
Isso pode ser observado na primeira modalidade citada, a TTI, por haver tributação na alocação de recursos nas entidades de previdência (tributação de renda destinada a poupança), bem como nos rendimentos. Na segunda hipótese, ITT não há tributação as contribuições, mas não isenta a fase de rendimentos e de recebimento de benefícios.
adequada quando se busca interferir o mínimo possível na alocação de recursos na economia, pois a tributação dos rendimentos induz numa redução no valor resgatando no final do plano, portanto, menos atrativa.
A segunda forma do princípio da Neutralidade aponta que a poupança não é um fim em si mesmo, mas uma forma de diferir o consumo. Os investimentos realizados nas entidades de previdência complementar não possuem como objetivo o resgate a curto prazo, mas somente no momento da aposentadoria quando os benefícios serão revestidos em consumo para manutenção da qualidade de vida do segurado.
Trata-se do imposto sobre gasto ou consumo (expenditure tax regime) - onde o consumo é tributado na mesma proporção no presente e no futuro. É o caso do IIT em que há isenção das contribuições e nos rendimentos e tributação nos benefícios, e do TII onde se tributa os apostes de capital e isentam o rendimento e os benefícios. Os dois casos são marcados pela ausência de tributação na renda, diferentemente da comprehensive income tax.
Denota-se que o primeiro caso (comprehensive income tax) aponta uma maior concentração da tributação sobre a poupança, tornando um obstáculo para atração de investimentos as entidades de previdência complementar, comprometendo assim a geração de poupança interna. Já o segundo caso, expenditure tax regime, que isenta a renda e tributa o consumo apresenta-se mais adequando ao regime previdenciário complementar por tratar de forma mais adequada a poupança criada pelas entidades de previdência.
De certo modo o regime de tributação IIT traz mais incentivo para aplicação nos fundos de previdência, vez que a tributação somente vai ocorrer no final da
operação, havendo, portanto, um diferimento e menos interessante para o Estado, que tem interesse pela tributação imediata, e mais benéfico ao investidor que posterga o pagamento.
Para melhor compreensão observe-se a tabela comparativa de variantes de tributação elaborado por Carvalho e Murgel (2007, p. 68):
Pelo demonstrado a diferença entre o regime TII e IIT consiste apenas no momento da tributação, não havendo diferença no beneficio líquido depois do imposto, mas resta demonstrado que a tributação sobre o consumo torna-se mais rentável para o participante das entidades de previdência social tornando-se, portanto, um atrativo para os investimentos.
3.3. A REGRA DO DIFERIMENTO FISCAL DO IMPOSTO DE RENDA APLICADA AOS INVESTIMENTOS EM PREVIDÊNCIA
A palavra diferimento significa adiar, portanto, diferimento fiscal significa adiar o pagamento de impostos que são devidos no resgate7 dos benefícios pagos pelas
entidades de previdência complementar.
Nas aplicações na forma de tributação IIT, por exemplo, com isenção nas contribuições e no rendimento (fase de acumulação) e tributação na fase de resgate dos benefícios, existe a possibilidade de diferimento, pois o imposto é cobrado somente na hora do resgate da aplicação, desta forma, os investimentos com diferimento fiscal são particularmente atrativos, pois como o imposto não é descontado, as reservas acumuladas crescem mais rapidamente.
O diferimento fiscal é um dos grandes atrativos dos produtos de previdência privada. Mas ainda são poucas as pessoas que efetivamente entendem quais são as
7 Os regimes de tributários que possuem tributação no resgate, ou como foi dito no decorrer do trabalho,
vantagens desse tratamento, pois no momento do resgate o investidor terá que pagar o imposto devido, sendo que este varia dependendo do tipo de tributação escolhido (progressivo ou regressivo).
Em outras palavras, o fato do imposto ter sido diferido não significa, em absoluto, que você está isento do pagamento de Imposto de Renda. Essa é uma diferença importante que muitas vezes gera confusão, pois no rendimento isento você nunca sofre tributação, enquanto no diferimento o pagamento é adiado até o resgate.
Nesses casos o rendimento é considerado, para fins de declaração anual do Imposto de Renda, como rendimento com tributação exclusiva, e não é pago imposto adicional sobre ele a não ser o que já foi recolhido na fonte8.
Sobre o tema Pimentel (2002, p. 73-74) afirma:
Em todos os países onde os fundos e pensão foram mais longe, os impostos são cobrados unicamente sobre o valor da aposentadoria que está sendo paga, jamais incidindo sobre a poupança em formação. Não importa o nome que se
8 Nos regimes privados complementar abertos existem duas formas de aplicação em
previdência, uma se denomina PGBL – Plano Gerador de Beneficio Livre e a outra VGBL – Vida Gerador de Benefício Livre. A principal distinção entre eles está na tributação. No PGBL, você pode deduzir o valor das contribuições da sua base de cálculo do Imposto de Renda, com limite de 12% da sua renda bruta anual. Assim, poderá reduzir o valor do imposto a pagar ou aumentar sua restituição de IR, sendo interessante somente para aqueles que fazer a declaração completa do IR. Para quem faz declaração simplicada ou não é tributado na fonte, como autônomos, o VGBL é ideal. Ele é indicado também para quem deseja diversificar seus investimentos ou para quem deseja aplicar mais de 12% de sua renda bruta em previdência. Isto porque, em um VGBL, a tributação acontece apenas sobre o ganho de capital.
dê a isso - diferimento, isenção ou imunidade – o fundamento é que o exemplo seja seguido. Nações como Canadá, Estados Unidos, Holanda, Reino Unido e Suíça, tem guardado em seus fundos de pensão, reservas próximas ou até mesmo muito superiores aos seus PIBs nacionais.
É claro que diferimento, isenção e imunidade são institutos distintos o que deve ser valorado é a não tributação sobre a fase de acumulação, sendo esta substituída pela tributação sobre o consumo.
Outro importante detalhe a ser esclarecido é a associar o diferimento como espécie de beneficio fiscal. O termo benefício fiscal trata-se de um regime especial de tributação que envolve uma vantagem ou simplesmente um desagravamento fiscal perante o regime normal, assumindo-se como uma forma de isenção, redução de taxas, deduções à matéria coletável, amortizações e/ou outras medidas fiscais desta natureza.
Contudo, o diferimento, não se trata de uma isenção, imunidade, nem tampouco benefício fiscal, o que se propõe é tão somente a postergação do pagamento do imposto.
Peres (2006, p. 35) define:
deve ficar claro que esse beneficio fiscal não deve ser visto como uma isenção fiscal, mas simplesmente como um diferimento do imposto, visto que a renuncia fiscal do presente será pago no futuro, no momento do resgate.
regime de previdência complementar funciona basicamente como instrumento de poupança de longo prazo. Esse tipo de poupança é socialmente mais desejável do ponto de vista da promoção do desenvolvimento econômico, do que a poupança de curto prazo, fato que será demonstrado no capítulo seguinte.
4. A POUPANÇA INTERNA COMO FATOR DE SUSTENTABILIDADE DE CRESCIMENTO DA ECONOMIA
4.1. SUSTENTABILIDADE ECONÔMICA E A FUNÇÃO ESTABILIZADORA DAS POLÍTICAS FISCAIS
Para um empreendimento humano ser sustentável é necessário que seja ecologicamente correto, economicamente viável, socialmente justo e culturalmente aceito.
Cumpre ressaltar que neste capítulo será priorizada a análise do segundo requisito, a viabilidade econômica, e sua relação geração com poupança interna gerada pelos fundos de pensão, com as políticas fiscais e a teoria eficientisa de Richard Posner.
Para que as Entidades de Previdência Complementar se desenvolvam é necessário um grande número de investidores e o principal ponto para esse desenvolvimento é atrair capital/contribuições. Uma das formas de atrair esses investimentos é a sólida previsão de rentabilidade e possibilitando o resgate em longo prazo que possa completar a previdência oficial e manter seu bem estar e qualidade de vida.
Os aportes de capitais realizados pelos investidores aos cofres destas entidades são instrumentos geradores de poupança interna nacional e, via de consequência, tornou-se um grande atrativo para a ânsia arrecadatória do fisco.
A criação de poupança interna gerada pelas Entidades de Previdência Complementar contribui para que se possa atingir a primazia da função estabilizadora das políticas fiscais que sugere a manutenção das taxas de crescimento econômico pelo controle dos índices inflacionários e a plena geração de empregos.
Mori (2009, p. 3-4) afirma que além da função estabilizadora as políticas fiscais ainda possuem propriedades alocativa e distributiva. Sendo considerada alocativa o papel do governo na determinação do nível de contribuição, na forma de tributos, com a finalidade de financiar a produção de bens públicos e distributiva a relacionada com o ajuste da distribuição de renda na sociedade da forma que ela considere mais adequada.
Sob a ótica dos estudos realizados por Rogério Mori, a atual política fiscal se divide em três momentos: a primeira chamada pré-estabilização, caracterizada pelo ajuste inflacionário, a segunda de estabilização, sem ajuste fiscal e a terceira já com ajuste fiscal orientado para ampliação da carga tributária. Essa visão reflete o novo papel do Estado brasileiro, que desde o inicio da década de 90 busca a ampliação da carga tributária.
Esse aumento da carga tributária inserida num contexto globalizado e numa política nacional de ajustes fiscais deve ser disciplinado por normas jurídico-tributárias que não desviem o papel das entidades e previdência social no fortalecimento econômico, decorrente da geração da poupança interna, devem, sim, proteger e
incentivar essa modalidade de investimento.
4.2. IMPORTÂNCIA ECONÔMICA DA POUPANÇA INTERNA
A ampliação do investimento produtivo interno é condição para alcançar e manter taxas de crescimento econômico compatíveis com o desenvolvimento social. Os fundos de pensão podem atuar como agentes do desenvolvimento econômico, ao investirem seus recursos de forma produtiva; entretanto não existe consenso sobre o que caracteriza o investimento produtivo.
Segundo Matijascic (1994), os fundos de pensão somente devem ser considerados investidores produtivos na medida em que seus recursos sejam destinados a investimentos que visem ao aumento da capacidade produtiva. Assim, o aumento da participação dos fundos de pensão no mercado de capitais concorreria para melhorar as condições de financiamento das empresas domésticas, se estes recursos fossem direcionados para as aplicações realizadas no mercado primário.
Amaral et. al. (2004, p.142) destaca que outra linha de pensamento defende que os fundos de pensão realizam investimentos produtivos ao terem em suas carteiras ações de empresas, não sendo necessário que a compra das ações seja feita na emissão primária dos títulos.
O mercado de capitais é um mecanismo fundamental para a formação e alocação de capital de forma eficiente e no montante adequado para o financiamento do crescimento econômico. Um mercado de capitais forte traz benefícios diretos para a atividade econômica.
Segundo Castro et al. (1994), ao comprar títulos no mercado secundário, os fundos estão incentivando os negócios em bolsas de valores, estimulando a emissão de novas ações ou até mesmo a abertura de capital.
Pelos estudos realizados por Amaral et. al. (2004, p. 142) afirma:
Dessa maneira, segundo a FIABV (2002), o elemento chave desse ciclo é a liquidez. A demanda extra por títulos, advinda de uma participação maior dos fundos de pensão, elevaria as taxas preço/lucro, provocando uma redução no custo de captação de recursos por meio da emissão de ações. Neste contexto, de acordo com o International Finance Corporation (2002 apud FIABV, 2002), organismo financeiro de investimento vinculado ao Banco Mundial, as empresas já listadas são encorajadas a levantar mais recursos, enquanto outras são atraídas para o mercado de capitais. Este órgão destaca o aumento do número de companhias listadas como sendo um dos elementos que comprovam o efeito dinamizador dos fundos.
Portanto, o mercado de capitais é um mecanismo importante para a formação e alocação de capital de forma eficiente e no montante adequado para o financiamento do crescimento econômico. Um mercado de capitais forte traz benefícios diretos para a atividade econômica. Por um lado, aumenta as alternativas de investimento, reduz seu custo e, de forma combinada, significa mais crescimento efetivo. Por outro lado, eleva a competitividade econômica.
4.3. CONSIDERAÇÕES SOBRE A TEORIA EFICIENTISTA DE RICHARD A. POSNER
Sobre o ideal tratamento tributário a ser aplicado às entidades de previdência complementar, é relevante a observação do princípio da igualdade, no qual ordena que a aplicação da norma tributária observe a natureza não lucrativa dessas entidades e os benefícios sociais e econômicos trazidos com a alocação dos ativos econômicos nestas instituições.
A análise da tributação sobre as entidades de previdência complementar com base na teoria de Richard Posner é mais considerada, por muitos economistas, quando utilizada em países com graves crises financeiras e quando se busca um pragmatismo jurídico.
Carvalho e Murgel (2007, p. 57) afirmam:
Ao basear o fundamento da norma jurídica no conceito econômico de eficiência, Posner mostra-se Absolutamente convicto de que a ordem jurídica tem por finalidade a maximização da eficiência econômica da sociedade. A eficiência, por sua vez, traduzir-se-ia pela maximização de riqueza, a força de um valor em si; mas ainda, o valor social máximo, cuja realização assegura a eficiência da sociedade e de suas instituições.
Segundo essa teoria, para definição da tributação sobre as entidades de previdência complementar deve ser levado em conta as vantagens que os investimentos em EPC trariam a sociedade, tendo em vista que o sistema oficial de Previdência Social oficial não atende completamente as necessidades dos segurados.
O Ministro Sepúlveda Pertence na condução de seu voto no julgamento do “caso CERES” que se buscava e imunidade das EPC foram usados argumentos condizentes com a teoria de Posner, quando afirmou que é preciso reconhecer, à medida que a crise foi impondo limites restritos aos proventos e pensões da previdência social pública, que a previdência privada se tornou imperativo de salvaguarda contra o medo do futuro para parcela cada vez maior da população, considerando ainda a importância desses fundos num cenário mundial como instrumento residual de poupança interna.
Resta demonstrado o importante papel dos fundos de pensão sobre a economia brasileira e quanto mais relevante para economia mais incentivado deve ser, via de consequência, menos tributado, pois o retorno do ponto de visto social e econômico é maior do que a tributação nesse setor, isso demonstra a teoria da maximização de riqueza.
Claro que num país perfeitamente equilibrado economicamente em todos os planos, essa teoria pode não ser a mais adequada, mas em nosso caso, deve ser levada em conta, pois supre a ausência do adequado amparo estatal garantidor do bem estar e de manutenção do padrão de vida dos segurados dos regimes oficiais.
5. CONCLUSÃO
As Entidades de Previdência Complementar atuam na ausência do Estado em prover as finalidades básicas da previdência social, constituindo o maior instrumento de poupança voluntária no mundo.
A tributação nos investimentos dos planos de previdência complementar constitui fator decisivo na manutenção das reservas de capitais no mercado nacional. Para que isso se concretize é necessário que a incidência tributária respeite a capacidade contributiva e a equidade na tributação mobilizando a poupança nacional.
Foi visto que a tributação sobre a renda torna os planos de previdência complementar menos atrativos, de certo modo o regime de tributação IIT traz mais incentivo para aplicação nos fundos de previdência, vez que a tributação somente vai ocorrer no final da operação, havendo, portanto, um diferimento, que em nada se confunde e nem se caracteriza como beneficio fiscal que seria mais adequado ao setor.
O fortalecimento da previdência complementar motivado por uma estrutura normativa organizada, e impulsionado por uma tributação que respeite a capacidade contributiva, tem por consequência uma maior expansão do sistema previdenciário nacional, atingindo cada vez maior parte da população, e, com isso, oferecendo meios para o avanço social e econômico do País indo de encontro com a teoria eficientista de Posner.
Portanto, inseridos num contexto globalizado e numa política nacional de ajustes fiscais, as normas jurídico-tributárias não podem desviar o papel das Entidades
de Previdência no fortalecimento econômico decorrente da geração da poupança interna, devem, sim, proteger e incentivar essa modalidade de investimento.
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