Regulação, agências reguladoras e controle social

Regulação, agências

reguladoras e controle social

Prof. Dr. Marcos Vinicius Pó

Agenda

•

O que é regulação?

•

O Estado regulador

•

O modelo de agências reguladoras

•

Agências reguladoras no Brasil

•

Controle social da regulação

O QUE É REGULAÇÃO?

Mercado e regulação

•

Mercados são poderosos

elementos capazes de trazer

à sociedade:

►

Geração de riquezas.

Inovações tecnológicas.

►

Aperfeiçoamento da qualidade

de produtos e serviços.

•

Todavia, isso só ocorre

plenamente em condições

que dificilmente são

verificadas na prática.

Por que regular?

•

Corrigir ou evitar falhas de

mercado:

Monopólios e oligopólios.

Competição imperfeita.

Assimetrias de informação.

Externalidades (poluição,

dumping, etc).

•

Incentivar determinadas

atividades.

•

Questões morais e éticas

(justiça, igualdade, eqüidade,

interesse público...)

O que é regulação?

Regulação é a imposição, pelo

Estado ou outra autoridade legítima,

de regras, restrições, permissões,

incentivos e penalidades nas

atividades executadas por agentes

atuando no mercado, visando obter

determinados resultados sociais e

econômicos.

5

Tipos de regulação

•

Na literatura estadunidense entende-se como regulação

qualquer forma de restrição governamental imposta às

atividades executadas por agentes privados e, eventualmente,

públicos.

•

Todavia, em termos analíticos, costuma-se fazer uma

distinção entre dois tipos básicos de regulação: Econômica e

Social

•

Normalmente toda regulação engloba esses dois aspectos,

mas alguns tendem a predominar.

Econômica

Social

Obj

et

os Preços; tarifas; condições de _{entrada, permanência e saída em}

mercados; incentivos econômico-financeiros

Saúde, segurança, informações, padrões técnicos, direitos sociais

O

bje

tiv

os

Melhorar a eficiência econômica do mercado, aumentar a competição

Produzir resultados:

- Socialmente desejáveis corrigindo efeitos danosos da atividade

econômica.

- Diferentes e melhores daqueles de um mercado eficiente. V alor es primár ios

Eficiência; Competição; Inovação; Individualismo; Escolha

Justiça; Honestidade; Eqüidade; Coesão social; Confiança

V

alores

secundário

s

Justiça; Honestidade; Eqüidade; Coesão social; Confiança

Eficiência; Competição; Inovação; Individualismo; Escolha

Regulação: técnica ou política?

•

A regulação demanda conhecimento técnico especializado de

setores e questões complexas, mas...

“Nenhuma política pode ser puramente técnica, pois está nutrida por suposições

subjacentes (e politicamente pertinentes) e/ou porque está sujeita a incertezas

técnicas. Para qualquer problema, mesmo muito específico, existem várias soluções

de boa relação custo-benefício e tecnicamente plausíveis” (Schneider, 1994: 110)

•

Uma decisão regulatória afeta interesses e define ganhos e

perdas para grupos econômicos e sociais.

•

Uma ação regulatória é uma forma de política pública,

definida por uma burocracia especializada (“regulocratas”),

muitas vezes afastados do contato com o público.

O ESTADO REGULADOR

O Estado regulador

•

Processos de Regulação  Desregulação  Re-regulação.

•

Criação de instituições:

►

Novas estruturas de responsabilidade sobre os resultados sociais.

Novas formas de controle e de responsabilização pela prestação de

serviços públicos (regras, regulamentos, contratos...)

•

Características do Estado regulador:

►

Pluralismo de interesses.

►

Difusão/fragmentação do poder de Estado.

►

Delegação de tarefas executivas e legislativas a instituições

especializadas e temáticas, como as agências reguladoras.

Fonte: Majone, 1999: 15

Estado positivo

Estado regulador

Funções principais Redistribuição, estabilização

macroeconômica Corrigir falhas de mercado

Instrumentos Tributação (ou empréstimos) e

dispêndio Formulação de regras

Arena principal de

conflitos políticos Alocações orçamentárias

Revisão e controle da formulação de regras

Instituições características

Parlamento, departamentos ministeriais, empresas

nacionalizadas, serviços de bem-estar social

Comissões parlamentares, agências e comissões independentes, tribunais

Atores-chave Partidos políticos, funcionários

públicos, grupos corporativos

Movimentos em prol de questões singulares, reguladores, peritos, juízes

Estilo de políticas Discricionário Limitado por regras, legalista

Cultura política Corporativista Pluralista

Responsabilização

política Direta Indireta

Instrumentos de regulação

•

Legislação.

•

Estabelecimentos de regras e padrões.

•

Fiscalização e aplicação de sanções.

•

Contratos.

•

Informação.

•

Restrições e incentivos.

Esses instrumentos

podem ser

combinados de

diversas formas

O MODELO DE AGÊNCIAS

REGULADORAS

Possíveis arranjos regulatórios

Mecanismo Vantagens Riscos Requisitos

Mecanismos de mercado

Mercado livre - Demanda poucos recursos

de supervisão estatal

- Falta de monitoração pode levar à demora na detecção de distorções e problemas

- Mercado com competição, informação razoável e baixos riscos

Auto-regulação - Demanda poucos recursos

de supervisão estatal

- Pode ser insuficiente - Pode ser apenas simbólica

- Mercado com competição, informação razoável e os riscos envolvidos sejam gerenciáveis

Instituições governamentais

Provisão dos serviços

- Controle de todas as etapas do fornecimento de bens

- Falta de incentivos para inovação e eficiência

- Dificuldades de controle pelo Executivo e Legislativo

- Interferências políticas oportunistas

- Capacidade técnica e administrativa - Mecanismos de controle sobre os resultados

- Clareza nos objetivos da empresa

Direta (Executivo,

ministérios, secretarias...)

- Maiores controle e

acompanhamento das ações regulatórias

- Falta de especialização técnica - Acúmulo de funções, levando a uma supervisão débil

- Dificuldades para construir confiança no caso de concessões

- Capacidade técnica

- Mecanismos de supervisão e acompanhamento claros

- Responsabilidade e autoridade claras

Autarquias - Maior especialização técnica - Dificuldade de estabelecer controles pelo

Executivo e Legislativo

- Interferência política indevida na direção, minando a confiança de investidores e atores privados

- Possibilidade de derivação em relação às demandas sociais

- Mecanismos de controle e prestação de contas

- Metas e responsabilidades claras

Agências autônomas

- Maior especialização técnica - Maior confiança por parte de investidores e atores privados

- Maior dificuldade de estabelecer controles pelo Executivo e Legislativo

- Maior possibilidade de derivação em relação às demandas sociais e de captura

- Mecanismos de controle e prestação de contas

- Metas e responsabilidades claras - Mecanismos de transparência para a

Agências no mundo: criação e motivações

•

Estados Unidos

► Final do século XIX: estaduais, defesa da concorrência e controle dos

monopólios naturais locais.

•

Europa

► Anos 1980-1990: privatizações e reforma do Estado. ► Mercado Comum Europeu: uniformização de regras. ► Isomorfismo.

•

América Latina

► Privatizações: atração de investimentos e garantia de contratos em setores

onde há investimentos pesados e de longo prazo de retorno.

► State building. ► Isomorfismo.

► Influência de agências multilaterais e consultorias internacionais.

•

Reforma do Estado: “solução mágica”, apelo da modernidade.

Privatização e

agências

16

Fonte: David Levi-Faur: The Global Diffusion of Regulatory Capitalism.2005. p 18.

Por que agências independentes?

•

Lógica baseada nas teorias da Nova Economia Institucional.

► Garantia da propriedade como elemento chave para o desenvolvimento

econômico.

•

A autonomia das agências reguladoras passou a ser considerada o

principal mecanismo para:

► Buscar a estabilidade de regras e garantia de contratos, ou seja, obter

credibilidade regulatória.

► Limitar influências políticas.

► Obter a especialização técnica e o conhecimento necessários para lidar com

as complexidades e incertezas dos setores regulados.

•

A autonomia significa que os Poderes Executivo e Legislativo

estão atando as próprias mãos, mas tem se tornado uma negação

do controle político.

O mito da eqüidistância e do equilíbrio

Mito: as agências devem se

manter eqüidistantes e

equilibrar os interesses do

governo, das empresas e

dos consumidores para

não favorecer nenhum dos

lados.

18

Empresas

Governo

Consumidores

Fato: a regulação deve

fazer o mercado funcionar

de forma eficiente e justa,

corrigindo externalidades

e minimizando falhas.

Portanto, deve atuar onde

isso estiver ocorrendo.

Agências e o consumidor: Portugal x Brasil

Previsão legal Missão/Visão

An e e l – Ag ê n cia Naci on al d e Ene rgia Elé tric a

Art. 3º. [...] compete à ANEEL:

V - dirimir, no âmbito administrativo, as divergências entre concessionárias, permissionárias, autorizadas,

produtores independentes e

autoprodutores, bem como entre

esses agentes e seus consumidores (1)

A missão da ANEEL é proporcionar

condições favoráveis para que o mercado de energia elétrica se desenvolva com equilíbrio entre os agentes e em benefício da sociedade. (2) Er se – En tid ade R e gulad o ra d os Se rviç os Ene rg é tic o s

1 - São atribuições gerais da ERSE: a) Proteger os direitos e interesses dos consumidores em relação a preços, serviços e qualidade de serviço; (3)

A ERSE tem por missão a regulação dos sectores da electricidade e do gás natural, a qual deve constituir um instrumento efectivo para o funcionamento eficiente e sustentado dos respectivos mercados, assegurando a protecção dos

consumidores e do ambiente com

transparência e sem discriminações. (4)

Referências:

(1) Lei nº 9.427, de 26/12/1996, artigo 3º.

(2) Disponível em http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=635&idPerfil=2, acesso em 15/01/2011

(3) Estatutos da Entidade Reguladora dos Serviços Energéticos, Capítulo I, Artigo 3.º, disponível em www.erse.pt, acesso em 02/02/2011 (4) Disponível em http://www.erse.pt/pt/aerse/missao/Paginas/default.aspx, acesso em 02/02/2011

Office of Communications (Reino Unido)

Communication Act - 2003

(1) It shall be the principal duty of OFCOM, in carrying out their functions

(a) to further the interests of citizens in relation to communications matters; and (b) to further the interests of consumers in relevant markets, where appropriate

by promoting competition.

Desenho institucional das agências

•

Independência financeira,

funcional e gerencial

► Autarquia especial, sem

subordinação hierárquica ao ministério correspondente.

► Última instância de recurso no

âmbito administrativo.

► Delegação normativa. ► Poder de instruir e julgar

processos.

► Orçamento com fontes próprias. ► Quadro de pessoal próprio.

•

Transparência

► Ouvidoria com mandato.

► Publicidade de atos e decisões.

•

Autonomia e estabilidade dos

dirigentes

► Mandatos fixos e

não-coincidentes.

► Estabilidade dos dirigentes.

o Aprovação pelo Poder Legislativo,

mediante argüição.

► Pré-requisitos quanto à

qualificação dos dirigentes.

•

Procedural

► Justificativa por escrito de votos e

decisão dos dirigentes.

► Audiências públicas.

► Diretoria com decisão colegiada.

Riscos das agências independentes

•

Legitimidade democrática: agentes não-eleitos tomam

decisões importantes em setores de grande interesse público.

•

Captura por interesses restritos, especialmente grupos

econômica ou politicamente poderosos.

•

Possibilidade de se desviarem do interesse público ou se

oporem a mudanças manifestadas pela sociedade.

•

Uso das assimetrias de conhecimento e especialização para

manipular e evitar o escrutínio público.

•

Assim, a questão principal é: como garantir que agências com

autonomia atendam aos interesses da sociedade?

AGÊNCIAS REGULADORAS NO

BRASIL

Agências reguladoras independentes no Brasil

•

Motivações:

►

Busca de credibilidade e estabilidade para a atração de investimentos.

Reforço da estrutura governamental.

►

Facilidade institucional e política.

“Modernização”.

►

Isomorfismo.

•

Atualmente há:

►

10 agências federais.

►

Mais de 40 agências estaduais e municipais.

o Esse número deve crescer com a lei de saneamento (Lei nº 11.445/2007).

Saneamento: Lei nº 11.445/2007

Art. 8o Os titulares dos serviços públicos de saneamento básico poderão

delegar a organização, a regulação, a fiscalização e a prestação desses serviços, nos termos do art. 241 da Constituição Federal e da Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005.

Art. 9o O titular dos serviços formulará a respectiva política pública de saneamento básico, devendo, para tanto:

II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos serviços e definir o ente responsável pela sua regulação e fiscalização, bem como os procedimentos de sua atuação;

Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos seguintes princípios:

I - independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora;

II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.

Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos:

§ 1o A regulação de serviços públicos de saneamento básico poderá ser delegada pelos titulares a qualquer entidade reguladora constituída dentro dos limites do respectivo Estado, explicitando, no ato de delegação da regulação, a forma de atuação e a

abrangência das atividades a serem desempenhadas pelas partes envolvidas.

Agências federais

ANEEL - Agência Nacional de Energia

Elétrica Minas e Energia

9.427, de 26/12/1996

2.335, de

06/10/1997 5 4 ANATEL - Agência Nacional de

Telecomunicações Comunicações

9.472, de 16/07/1997

2.338, de

07/10/1997 5 5 ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás

Natural e Biocombustíveis Minas e Energia

9.478, de 06/08/1997

2.455, de

14/01/1998 5 4 ANVISA - Agência Nacional de Vigilância

Sanitária Saúde

9.782, de 26/01/1999

3.029, de

16/04/1999 5 3 ANS - Agência Nacional de Saúde

Suplementar Saúde

9.961, de 28/01/2000

3.327, de

05/01/2000 5 3 ANA - Agência Nacional de Águas Meio Ambiente _17/07/2000 9.984, de _19/12/2000 3.692, de 5 4

ANTAQ - Agência Nacional de Transportes

Aquáticos Transportes

10.233, de 05/06/2001

4.122, de

13/02/2002 3 4 ANTT - Agência Nacional de Transportes

Terrestres Transportes

10.233, de 05/06/2001

4.130, de

13/02/2002 5 4

ANCINE - Agência Nacional do Cinema

Desenvolvimento, Indústria e Comércio

Exterior

MP 2.228, de

06/09/2001 - 4 4 ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil Defesa _27/09/2005 11.182, de _20/03/2006 5.731, de 5 5

Agências nos estados e municípios

•

No site da Associação Brasileira de Agências Reguladoras

(ABAR), são listadas 27 agências estaduais e 16 municipais

associadas.

►

Várias não estão incluídas, como, por exemplo, a Agência Reguladora

e Fiscalizadora - DAE de Araçatuba (ARG-DAEA) ou a Agência

Reguladora de Saneamento Básico de São Bernardo do Campo

(AR-SBC).

►

Há ainda agências regionais, como a ARES-PCJ (SP).

•

A maioria das agências estaduais atuam em mais de uma área,

sendo as principais energia elétrica, água e saneamento,

transporte.

•

No nível municipal costumam se concentrar na área de água

e saneamento e limpeza urbana.

CONTROLE SOCIAL DA REGULAÇÃO

Preocupação com o controle

“Face à necessidade cada vez mais absoluta e do decorrente crescimento

do poder do funcionalismo ora analisado, como é possível haver garantias

de que existam forças capazes de manter em seus limites o terrível

superpoder dessa camada com poderes sempre crescentes, forças essas

capazes de controlá-las de forma eficaz? Até nesse sentido limitado,

como será que a democracia pode ser mesmo possível?”

Weber, 1918: Parlamento e Governo na Alemanha Reordenada

Legitimidade no Estado regulador

•

Legitimidade democrática representativa:

► Déficit democrático pela delegação a tecnocratas com autonomia.

•

Legitimidade procedimental:

► Instituições criadas por estatutos democraticamente promulgados que

definem a autoridade legal e os seus objetivos.

► Reguladores nomeados por representantes eleitos.

► Tomada de decisões obedece a regras formais que muitas vezes exigem a

participação pública.

► Decisões devem ser justificadas e estão abertas ao escrutínio judicial.

•

A legitimidade das instituições depende também de sua

capacidade de gerar e manter a crença de que elas são as mais

apropriadas para as funções a elas confiadas.

Controle da burocracia reguladora

•

Legislativo

Orçamento (EUA)

Supervisão e monitoramento

em comissões especializadas.

•

Executivo

Nomeações.

Órgãos de supervisão e

controle.

Controle orçamentário

(Brasil).

•

Administrativo

Publicidade de procedimentos,

decisões e justificativa.

Obrigatoriedade de

consultas/audiências

públicas...

•

Judicial

•

Outras formas:

Alarme de incêndio.

Controle social.

Accountability

das agências reguladoras

•

Informacionais:

► Relatórios.

► Disponibilidade de atas.

► Disponibilidade de notas técnicas,

embasamentos, motivações...

•

Institucionais:

► Ouvidoria.

► Reuniões abertas do Conselho

Diretor. ► Conselhos consultivos. ► Instituições espelho/supervisoras

•

Procedimentais:

•

Políticos:

► Prestação de contas ao ministério

supervisor.

Reguladores e grupos de interesse

•

Regular é impor limites e criar oportunidades aos atores

econômicos, portanto eles sempre terão interesse em

influenciar os seus resultados, ou seja, capturar o regulador.

•

Formas de captura:

►

Direta:

o _{Assimetria de informação.}

o Proximidade, identificação e empatia.

o _{Limitar o acesso de grupos, formal ou informalmente.}

►

Indireta:

o _{Por meio de influência política.} o _{Possibilidades de carreira.}

Controle social

•

Controle de atos políticos e/ou administrativos feito por

atores da sociedade civil.

•

Promessas:

►

Maior equilíbrio entre os interesses.

Melhoria da governança.

►

Aumento da transparência e responsabilização (accountability).

Aumento da legitimidade democrática.

►

Mobilizar o conhecimento disponível na sociedade.

Diminuir o auto-referenciamento da administração .

•

Questões: Quem? Onde? Quando? Como?

Condições necessárias para o controle social

•

Acesso à informação.

►

Acesso a documentos relevantes em tempo hábil.

•

Processo regulatório com oportunidades de participação.

►

Ampla divulgação dos espaços e das oportunidades de participação.

Transparência sobre as decisões tomadas.

•

Conhecimento.

►

Compreensão do setor regulado.

►

Capacidade analítica para avaliar o impacto das propostas e/ou

omissões.

•

Recursos humanos e financeiros.

Práticas de controle social das agências

•

Consultas e audiências públicas:

► Realização (tempo, prazos...)

► Divulgação e resposta às manifestações.

•

Processo decisório:

► Acesso às reuniões do Conselho Diretor.

► Disponibilidade de atas e calendário de reuniões.

•

Informação:

► Acesso à documentos, arrazoados, material técnico, relatórios.

•

Ouvidorias

•

Sistemas de atendimento ao cidadão

Controle social: limites e possibilidades

Possibilidades

•

Aperfeiçoamento das decisões:

► Considerar mais interesses. ► Melhorar diagnósticos.

► Aventar novas alternativas.

•

Ganhos de legitimidade.

•

Ampliação da democracia.

•

_{Atingir mais estabilidade}

(diminuição de conflitos

posteriores).

•

Aprendizado mútuo.

•

Prevenção de captura do

regulador por interesses restritos.

Limites

•

Processo decisório mais lento.

•

Legitimação de posições

pré-definidas pelo regulador ou

interesses mais articulados.

•

Radicalização das posições dos

grupos.

•

Dificuldade de gerenciar

expectativas e conflitos.

•

Dificuldade de lidar com

críticas.

•

Cooptação, corporativização.

•

Legitimidade dos participantes.

Desafios e “custos” do controle social

•

Organizacionais: estrutura, logística, disponibilidade...

•

Informacionais: acesso à documentação, tempo, ordenamento...

•

Comunicacionais: troca de informação, equipamento...

•

Conhecimento: capacidade de análise, acesso a especialistas,

expertise, tempo...

•

Participação: deslocamento, estadia...

•

Morais: desgaste, efeito carona...

Obrigado!

Prof. Dr. Marcos Vinicius Pó

Universidade Federal do ABC

Bacharelado em Politicas Públicas

Programa de Pós-Graduação em Ciências Humanas e Sociais Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas