4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais
De 22 a 26 de julho de 2013.
GOVERNANÇA CLIMÁTICA EM ZONAS COSTEIRAS O Brasil e as Instituições Internacionais
Área: Instituições Internacionais
Modalidade do Trabalho: Workshop Doutoral
Fernando Matsunaga UNICAMP
Belo Horizonte 2013
FERNANDO MATSUNAGA
GOVERNANÇA CLIMÁTICA EM ZONAS COSTEIRAS O Brasil e as Instituições Internacionais
Trabalho submetido e apresentado no 4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais – ABRI.
Belo Horizonte 2013
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo principal entender e analisar a Governança, principalmente a Governança Climática em zonas costeiras. Focamos nosso estudo no papel das Instituições Internacionais e do Brasil.
As mudanças ambientais globais, especialmente os debates envolvendo questões climáticas e o impacto para o futuro da humanidade vem ganhando espaço e atenção nos diversos setores da sociedade. O compartilhamento de informações e conhecimentos científicos mostram que essas questões ambientais e ecológicas são interdependentes com as dinâmicas e problemáticas sociais, culturais, políticas e econômicas. Também mostram a necessidade de se incorporar a incerteza e o risco nas análises, estudos e processos decisórios. Isso requer níveis cada vez maiores de estudos, cooperação, integração e diálogo entre os diversos setores da sociedade.
A Governança, aqui entendida como uma forma de se pensar, buscar soluções e gerenciar não só os problemas comuns como também os bens e recursos coletivos que não estão separados de outras preocupações e problemas como a fome, pobreza, saúde, democracia etc. E sendo as zonas costeiras áreas povoadas e sensíveis às mudanças climáticas globais, torna-se cada vez mais importante entender as diversas dinâmicas e interações que ocorrem nessas regiões e qual é o papel da governança nessa dinâmica.
Palavras-chave: Governança Climática, Zonas Costeiras, Instituições Internacionais, Brasil, Sao Paulo
ABSTRACT
This paper has as primary goal understand and analyze the Governance, specially the Climate Governance in coastal zones. We focus our studies on the role of International Institutions and Brazil.
The global environmental changes, specially the debates involving climate questions and the impacts for the future of human beings, are gaining space and attention across many sectors of society. The sharing of scientific information and knowledge shows us that environmental and ecological questions are interdependent with the dynamics and problems associated with social, cultural, political and economic aspects. Also shows the necessity to embody uncertainty and risk throughout the analysis, studies and decision making process. This requires higher levels of studies, cooperation, integration and dialogue between different sections of society.
The Governance, understood as a way of thinking, reach solutions and manage not only the collective problems but also the goods and resources that are commons and aren´t separated from other preoccupations and problems as hunger, poverty, health, democracy among others. And as coastal zones are populated areas and sensitive to the global climate changes it is becoming more important understand the dinamics and interactions of this region and what is the role of the Governance in those dinamics.
INTRODUÇÃO
O termo Governança é usado em diversos contextos e ganhou força nas últimas décadas sendo um processo em construção e há diversas formas de se entender e analisar a Governança, desde uma análise dos regimes internacionais (YOUNG, 1999; 2010; DELMAS, YOUNG, 2009), pela análise de um sistema internacional de ordem complexa (HURREL, 2007); através de seus mecanismos e funções (v. VOGLER, JORDAN, 2003; ESTY, IVANOVA, 2005; SPETH, HAAS, 2006); como sistemas de valores, políticas, leis e instituições voltadas a um tema (OLSEN et. al, 2009; BIERMANN, et. al. 2007). A Governança também diz respeito aos processos decisórios e as ações voltadas à administração de problemas comuns (COMISSÃO SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL, 1996). Além dos problemas comuns, devemos também pensar a Governança como uma forma de administrar bens e recursos (sejam naturais, culturais ou econômicos) de forma coletiva. Outra forma de analisarmos a governança é entendê-la como algo para além dos regimes de poder e estruturas burocráticas do Estado (ROSENAU, CZEMPIEL, 2000; WEISS, 2011) ou pela análise dos bens comuns e visando o bem comum („commons‟) e a resolução de problemas para além dos mercados e Estados (OSTROM, 1990; 2010).
As mudanças climáticas se tornam cada vez mais um assunto que exige a atenção, especialmente desde que o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC, sigla em inglês), criado em 1988, lançou o Relatório de Avaliação - AR4, em 2007 que ao analisar e avaliar os conhecimentos científicos dos mais diversos locais nos mostra que a temperatura média do planeta vem aumentando e isso está afetando o ecossistema de diversas regiões (IPCC, 2007).
As zonas costeiras concentram grande parte da população mundial e como uma das zonas mais sensíveis às mudanças climáticas. Entender como esse espaço vulnerável a mudanças ambientais é ocupado tem sido um dos maiores desafios para cientistas de diversas áreas do conhecimento e um dos grandes desafios enfrentados pelos governos em todos os níveis – municipais,
estaduais e federais, embora nem sempre estejam preparados ou mesmo em sintonia quando tratam de questões ambientais, especialmente envolvendo as mudanças climáticas (FERREIRA, et. al., 2010).
Reconhecemos a dificuldade e complexidade que estamos expostos quando trabalhamos com temas interdisciplinares (como a governança climática) e que há diversas vertentes e enfoques envolvidos. Dividimos esse trabalho em duas partes, na primeira buscamos deixar claro o que queremos dizer e o que podemos dizer com Governança Climática, trabalhando melhor o próprio conceito de Governança e discutindo como ela pode facilitar as análises voltadas a questões ambientais em zonas costeiras. Na segunda parte buscamos mapear e analisar as Instituições Internacionais envolvidas nesse processo e o papel do Brasil. Nossa intenção é discutir e analisar alguns conceitos e entender como podemos nos beneficiar dos debates e agendas internacionais voltados para a Governança Climática.
A Governança e suas múltiplas inserções.
Notamos algumas diferenças ao se usar o termo Governança que dependem do contexto, das análises, da intenção e interesses envolvidos. Para a questão empresarial/ corporativa, por exemplo, a preocupação maior geralmente é a gestão e a administração interna (governança corporativa); para o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial (BM) a preocupação é também com a gestão, mas da administração em prol do desenvolvimento e do bem-estar das populações geralmente com foco na administração pública (boa governança ou governança democrática), também podemos usar a perspectiva em que:
Governança é a totalidade das diversas maneiras pelas quais os indivíduos e as instituições, públicas e privadas, administram seus problemas comuns. É um processo contínuo pelo qual é possível acomodar interesses conflitantes ou diferentes e realizar ações cooperativas. Governança diz respeito não só a instituições e regimes formais autorizados a impor obediência, mas também a acordos informais que atendam aos interesses das pessoas e instituições. (COMISSÃO SOBRE GOVERNANÇA GLOBAL, 1996, p. 2).
Pensar e considerar todos os processos, mecanismos e métodos envolvidos nas diferentes análises que referenciam a questão da governança, sejam pelas perspectivas históricas, burocráticas, epistemológicas, filosóficas, sociológicas, políticas, econômicas entre outras se torna cada vez mais necessário e ao mesmo tempo cada vez mais difícil. Para ter uma ideia do impacto e abrangência do termo uma rápida consulta na página de pesquisa da internet, o google (www.google.com.br), nos dá um resultado de aproximadamente 2.400.000 páginas com o termo governança e mais de 140 milhões para o termo em inglês (governance).1 Sendo que as primeiras pesquisas nos mostram o uso do corporativo como mais empregado, talvez por ter sido adotado mais pelas empresas logo em meados dos anos 1980, mesmo podendo retomar o uso do termo a escritos do século XVIII (BEVIR, 2012).
Assim, a adjetivação se torna ferramenta imprescindível para tornar mais claro o que queremos dizer com governança e mesmo assim podem não ser suficientes. Quando buscamos os termos governança climática e climate governance no google encontramos mais de 170 mil páginas e 90 mil livros como referências para o primeiro termo e 81 milhões de páginas e 300 mil livros para o segundo2.
O adjetivo “global”3
ligado ao termo governança é associado e relacionado com o fenômeno da globalização e da crescente interdependência do mundo através do surgimento das redes e a formação das “esferas de autoridade”, com o que aparece a discussão sobre os „valores globais‟ e a
1 Consultas feitas em 03 de maio de 2013 na página do google acadêmico, encontramos cerca de 24 mil artigos com o termo governança e 2 milhões para o termo governance. Na busca por livros são mais de 9 milhões que usam o termo governance e 100 mil com o termo governança.
2 Não podemos esquecer que tais consultas são apenas para ter uma ideia e referencial geral. Elas não mostram quantas sobreposições e repetições de páginas foram encontradas, nem quantas pesquisas por proximidade ou relação aos termos muito menos quando passou a existir, essa seria outra pesquisa. Mas são índices interessantes que mostram o avanço e o impacto gerados pelo tema da governança climática.
3 Em 1997 a pesquisa do termo ‘global governance’ apresentava 3.418 referências, em jan. 2004 90 mil, tendo dobrado ao final de agosto de 2004. (BIERMANN, 2004).
democracia, essenciais para tais processos (ROSENAU, 2003; HALLIDAY, 2003; CRUZ, 2004).
A Governança e suas funções podem contribuir para o desenvolvimento de instituições, normas e regras por possibilitar uma maior integração e difusão do conhecimento, se for pautada na transparência dos processos de cooperação internacional adquirindo uma visão mais integradora e holísitica.
Basicamente podemos dizer que as principais funções da Governança se dividem em: 1) a busca de informação; 2) espaço de negociação e cooperação; 3) criar mecanismos para implementação, coordenação e administração e 4) monitorar as ações e iniciativas (v. VOGLER, JORDAN, 2003; ESTY, IVANOVA, 2005; SPETH, HAAS, 2006). Há diversas propostas e questionamentos sobre o papel das Instituições, dos Estados e de outros atores nesses processos, pois eles envolvem a vontade política, a mobilização, participação, entre outros fatores que mostram a complexidade de se estabelecer um Sistema de Governança eficaz e permanente. Um exemplo disso está em decidir quem é responsável por cada função (administração, financiamento, elaboração, etc.), pois isso é resultado de uma negociação que pode mudar ao longo do tempo, dependendo dos atores, interesses e do contexto.
Assim, a implantação e aplicação de medidas efetivas e com mais chances de sucesso necessitam de um processo transparente, integrador e dinâmico. Através do compartilhamento e difusão de informações e dados, de conhecimentos e saberes pode ser possível diminuir o grau de desconfiança nas relações internacionais, permitindo que os processos decisórios coletivos se tornem mais embasados, transparentes e igualitários. Afinal, são as respostas dadas pelas sociedades aos desafios e problemas (ambientais, sociais, culturais, econômicos e políticos) que muitas vezes definem a sobrevivência ou o colapso destas sociedades (DIAMOND, 2009).
É preciso também pensar em uma nova ética ambiental que "deve conciliar distintas temporalidades sociais com os tempos da natureza, o que exige aumentar o conhecimento dos processos naturais e de suas dinâmicas." (RIBEIRO, W. C., 2008b, p. 146). Não podemos esquecer que embora as
questões ambientais necessitem de pensamento, discussão e ação global, os impactos e ações são mais locais e por isso não devem ser desconsiderados dos debates, essa é uma visão que vem se ampliando em diversos estudos e reconhecido por diversas iniciativas como a Agenda 21 e logo as Agendas 21 locais4 (CONFERÊNCIA..., 1996; VEIGA, 2008).
A Governança Climática diz respeito aos processos decisórios coletivos voltados às mudanças climáticas e como as Instituições Internacionais participam e influenciam esses processos decisórios. Uma das questões que mais geram inquietações quando se trata de qualquer assunto ligado a problemas ambientais tem relação com a veracidade do dado apresentado. Há muito ceticismo e desconfiança sobre o assunto, mesmo quando se torna cada vez mais evidente a veracidade das mudanças climáticas (IPCC, 2007; MORAN, 2008), assim como os perigos dos gases causadores do efeito estufa que geraram mitos e histerias por décadas causando confusões e dificultando políticas públicas para conter as causas. Temos que entender que estamos em um momento de transição e mudanças constantes em que:
Pensar a natureza, pensar a sociedade e o papel da humanidade como nexos ou como uma relação constitutivamente integradora não é uma tarefa fácil, simples e imediata, quando observamos que a história da ciência nos últimos 200 anos operou com esquemas de disjunção, de controle e fragmentação sobre a natureza, a sociedade o ser humano (FLORIANI, 2004, p. 133)
Para isso também devemos levar em conta que fazemos parte do que pode ser chamado de sociedade de risco (BECK, 1992) que está relacionada ao aumento das transformações sociais em que os riscos, principalmente os de origem ecológica e tecnológicos se tornam centrais para o entendimento da sociedade atual, pois eles “não estão mais ligados ao seus locais de origem – plantas industriais. Por suas naturezas eles ameaçam a vida de todas as
4 A Agenda 21 foi um documento estabelecido em 1992, durante a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento no Rio de Janeiro, Também conhecida como Eco-92 ou Rio-92. O documento tem 40 capítulos dos mais diversos temas voltados a questões ambientais: educação, saúde, pobreza, entre outros. No capítulo 17 fala da importância de proteger os oceanos e as zonas costeiras. Informações disponíveis em: http://www.mma.gov.br/responsabilidade-socioambiental/agenda-21. Acesso em 12 jan. 2013.
espécies do planeta” (p. 22). Isso também pode ser visto como um reflexo da radicalização da modernidade5. Os riscos são democráticos e podem ser construídos socialmente, sendo que há diferentes formas de se avaliar, perceber ou instrumentalizar os riscos (BECK, 1992; STIRLING, 2003).
É preciso respeitar as opiniões alheias, entender os diferentes pensamentos e as abordagens que são utilizadas, ao mesmo tempo deve-se tomar cuidado com retóricas e outras táticas que visam apenas desviar a atenção ou criar pânico. O risco e a ameaça de risco se tornam cada vez mais importantes nos dias de hoje e estão sendo levadas mais em conta em muitas decisões, tanto por parte de indivíduos, empresas, Estados ou governos que começam a adotar cada vez mais o princípio da precaução e a análise de risco em suas tomadas de decisão (v. BECK, 1992).
Quase todo o debate acerca das mudanças climáticas e que tem ganhado mais destaque na mídia é o futuro da humanidade e a capacidade de sobrevivência e adaptação do ser humano, pois uma das consequências das mudanças climáticas é o aumento de ocorrência e intensidade dos eventos extremos em diversas regiões como secas, enchentes, furacões, ciclones, deslizamentos, aumento dos níveis dos mares, etc (IPCC, 2012).
A seguir analisaremos e mapearemos algumas das principais Organizações Internacionais, suas conexões com a questão da mudança climática em zonas costeiras e como o Brasil se insere nesse debate.
O Brasil e a influência das Instituições Internacionais na governança climática.
O Brasil vem se estabelecendo como um dos protagonistas nos debates ambientais internacionais e regionais, sua riqueza, diversidade e seus problemas atraem diversos interesses e questionamentos sobre os posicionamentos, discursos e ações adotados. Assim como grande parte da
5 De acordo com Anthony Giddens no livro As Consequências da Modernidade (1991):
“modernidade” refere-se a estilo, costume de vida ou organização social que emergiram na Europa a partir do século XVII e que ulteriormente se tornaram mais ou menos mundiais em sua influência. (p. 11).
América Latina, o país ainda possui diversos desafios e problemas sérios, alguns que remetem ao início da colonização no final do século XV como a pobreza, miséria, fome, altos índices de violência, desemprego, má distribuição de renda, a corrupção e baixos níveis de escolaridade e saúde são alguns dos problemas recorrentes e são temas importantes para compreender melhor a região, pois fazem parte de sua conturbada história e também do debate internacional (DONGHI, 1975; BAQUEIRO [org.], 2007; CERVO, 2007).
Os desafios que o Brasil tem na Governança Climática em sua zona costeira são grandes a começar pela sua dimensão:
A zona costeira brasileira, compreende uma faixa de 8.698 km de extensão e largura variável, contemplando um conjunto de ecossistemas contíguos sobre uma área de aproximadamente 388.000 km². Abrange uma parte terrestre, com um conjunto de municípios selecionados segundo critérios específicos, e uma área marinha, que corresponde ao mar territorial brasileiro, com largura de 12 milhas náuticas a partir da linha de costa. (MMA, 2002)
Aliar as diversas políticas nacionais (sejam locais, regionais e federais) e internacionais tem se mostrado um grande desafio para as questões interdisciplinares e mais ainda quando apresentam características sociais, culturais e econômicas diversificadas como a zona costeira brasileira.
Para que a Governança Climática em Zonas Costeiras tenha capacidade de contribuir nos processos decisórios locais e regionais brasileiros é preciso aumentar a confiança e a cooperação entre diversos setores da sociedade, desde a administração pública e privada que ainda é fechada e burocrática em muitos locais dificulta a transparência e a agilidade nas respostas necessárias; as organizações não-governamentais e movimentos sociais, também vem ganhando espaço e contribuindo com ações voltadas à governança climática. As organizações internacionais, também precisam ampliar seu acesso, mecanismos de comunicação e estudos, além de uma maior cooperação com governos locais.
Existem diversas iniciativas e programas voltados para questões climáticas, tanto nacionais quanto internacionais com enfoques variados, a
seguir descrevemos brevemente algumas das Instituições que podem ser interessantes para o estudo da Governança Climática em Zonas Costeiras.
O IPCC contribuiu para as negociações das Nações Unidas através da Convenção Quadro das Nações Unidas para Mudanças Climáticas (UNFCC, sigla em inglês), se estabeleceu em 1992 e resultou na elaboração do Protocolo de Quioto6 de 1997.
Diversas Organizações Internacionais também já reservam um espaço para discutir as mudanças climáticas e não só as organizações ambientais, mas em diversas áreas, a exemplo do Banco Mundial/ FMI, o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), a Organização Mundial de Comércio (OMC), o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Comunidade Andina (CAN) e no Mercado Comum do Sul (Mercosul), etc. Ainda que a questão climática não esteja tão avançada em alguns dos organismos mencionadas, ela se mostra cada vez mais presentes. Existem diversos programas específicos são interessantes para nosso debate:
O Programa Land-Ocean Interactions in the Coastal Zone (LOICZ), estabelecido em 1993 pelo IGBP em 2004 começa a ampliar suas análises e perspectivas sobre o papel das Dimensões Humanas sendo apoiado pelo IHDP e pode ser de grande contribuição para o entendimento da Governança Climática em Zonas Costeiras.
O Earth System Governance Project (ESG), estabelecido em 2007 pelo International Human Dimensions Programme on Global Environmental Change (IHDP), busca entender a questão da governança ambiental como um desafio político que ocorre em diversos níveis: local, regional e global e tentar identificar os atores, processos e mecanismos que estão envolvidos nos sistemas de governança (BIERMANN et. al, 2007).
O Instituto Interamericano para Pesquisas sobre Mudanças Globais (Inter-American Institute for Global Change Research - IAI) tem uma
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O Protocolo é de grande importância para as negociações e debates sobre Mudanças Climáticas, pois colocam metas e incentivos para a redução da emissão de gases de efeitos estufa (GEE), obrigatórios para países considerados desenvolvidos até 2012, mas não para o resto. Mesmo os EUA não assinando o acordo ele entra em vigor em 2005 após ratificação da Rússia em 2004 e com validade até 2012. As metas e responsabilidades diferenciadas são alguns dos impasses para um novo acordo. (MOREIRA, 2009; TILIO NETO, 2009)
característica mais continental, dado sua formação e seus membros. Essas Instituições podem mostrar paralelos de como o debate internacional se estabelece e quais as convergências e divergências no debate sobre mudanças climáticas. Sua sede fica no Brasil no Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (INPE).
O INPE também é sede de diversos projetos entre eles o Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia sobre Mudanças Climáticas, forma uma rede de universidades, centro de pesquisas e pesquisadores brasileiros e internacionais que se preocupam mais com os aspectos físicos e biológicos, tendo contribuído para o avanço da ciência brasileira relacionada ao tema.
Existem outras Instituições acadêmicas de ensino e pesquisa e principalmente brasileiras que vem ganhando destaque como o Núcleo de Estudos e Pesquisas Ambientais (NEPAM) da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP) que conseguiu o apoio da Fundação de Amparo a Pesquisa do Estado de São Paulo (FAPESP) FAPESP Process 2008/58159-7, e vem desenvolvendo desde 2009 o projeto: Urban Growth, Vulnerability and Adaptation: Social and Ecological Dimensions of Climate Change on the Coast of São Paulo, também conhecido como Projeto Clima e conta com a contribuição de diversas instituições e pesquisadores. A questão central desse projeto é entender “como as dinâmicas sociais e demográficas interagem com dinâmicas ecológicas da cobertura florestal para produzir uma região de alta vulnerabilidade em um contexto de mudanças climáticas globais na zona costeira de São Paulo, Brasil” (FERREIRA, Lúcia, on-line).
Esses são apenas alguns dos exemplos, mas já nos dão ideia da complexidade e dos desafios que a Governança Climática tem que enfrentar. Um deles é a falta de cooperação e diálogo entre os envolvidos na questão, seja por dificuldade técnicas, falta de pessoal, restrições financeiras, escopo da temática entre outras. Apesar dos inúmeros desafios, a maioria das iniciativas são relativamente recente e tem atraído atenção, isso pode facilitar uma futura cooperação e integração que são mais do que necessárias para uma efetiva e eficiente governança climática em zonas costeiras.
CONCLUSÕES
Uma questão fundamental nas discussões sobre as mudanças climáticas estão ligadas ao comportamento e resposta do ser humano e como as mudanças ao longo do tempo são influenciadas e influenciam os processos de Governança. A Governança Climática está ligada a essas mudanças de comportamentos e de visões de mundo ao entender que os processos decisórios coletivos envolvendo questões ambientais não dizem respeito apenas aos problemas transnacionais ou só a fatores de preocupações, riscos e perigos isolados e fragmentados, mas que são questões que estão interconectadas em múltiplas escalas e níveis em intensidades variadas.
Essa perspectiva também pode ajudar na administração ambientalmente sustentável e no compartilhamento justo dos bens e patrimônios mundiais como, por exemplo, os recursos genéticos, da biodiversidade ou a água, que são tanto locais e regionais, quanto globais. A sobrevivência e o bem-estar da humanidade dependem cada vez mais de como esses bens serão administrados. Isso significa que é preciso ampliar a confiança entre os atores interessados e envolvidos através de processos decisórios amplos, transparentes e com a participação e mobilização da sociedade buscando o entendimento, a cooperação e a solidariedade.
Precisamos estabelecer e ampliar relações, negociações e diálogos constantes entre os diversos setores da sociedade, tanto em nível local como global para que a governança climática se estabeleça como parte orgânica dos processos políticos, econômicos, culturais e sociais. Essa pesquisa argumenta que é preciso ampliar as dinâmicas entre as diversas instituições internacionais, organizações da sociedade civil, movimentos sociais, universidades, centros de pesquisas, órgãos governamentais, empresas e cidadãos que devem fazer parte dos debates e processos decisórios voltados para as mudanças climáticas se quisermos uma governança climática eficiente.
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