EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO PARA A ÁREA CENTRAL EM VITÓRIA, ES: OS LIMITES DE ATUAÇÃO DO GOVERNO MUNICIPAL

EXPERIÊNCIAS DE GESTÃO PARA A ÁREA CENTRAL EM VITÓRIA,

ES: OS LIMITES DE ATUAÇÃO DO GOVERNO MUNICIPAL

Latussa Laranja Monteiro

Instituto de Estudos e Pesquisas Governamentais Jones dos Santos Neves - IJSN /ES latussa@terra.com.br

Anna Claudia Dias Peyneau SEDEC/GPU/CRU, Coordenação de Revitalização Urbana, PMV

annapeyneau@hotmail.com

RESUMO

A partir da experiência de trabalho em requalificação urbana que envolveu o poder público local da cidade de Vitória-ES desde 2005, esta reflexão trata considerar a capacidade que as cidades brasileiras possuem para lidar com parcerias e negociações com setores privados, a utilização dos instrumentos do Estatuto da Cidade, a participação popular e as possíveis cooperações internacionais no tema, identificando os principais desafios na gestão de seu território. A área em tela, conhecida como Portal Sul, está inserida na Área Central de Vitória.

Palavras-chave: Área Central. Requalificação Urbana. Vitória. Espírito Santo.

RESUMÉ

En partant de l'expérience de travail en requalification urbaine mis en ouvre par la Mairie de Vitoria-ES depuis 2005, cette reflexión a le but de considerer la capaciteé que les villes brèsiliennes ont pour établir des partenariats et négociations avec les secteurs privés, l'utilisation des instruments du "Statut de la Cité" (Loi Fédéral 10.257/2001), la participation des habitants et les possibles coopérations internationaux sur le thème, en identifiant les principaux défis dans l'amenagement de son territoire. Le lieu en cadre,connu comme Portal Sul, est partie du Centre Ville de Vitoria.

Mots-clés: Centre Ville. Requalification Urbaine. Vitoria. Espírito Santo.

1 INTRODUÇÃO

O projeto Portal Sul é uma iniciativa da Prefeitura Municipal de Vitória, ES, e visa a requalificação urbanística e a dinamização socioeconômica da região de acesso à cidade pelo seu lado sul. Está articulado às instâncias de planejamento local e, desde 2006, vem sendo alvo das atenções dos agentes transformadores do espaço urbano em Vitória, em virtude da sua localização estratégica e da grande oferta de infraestrutura.

Diante do quadro, pretende-se analisar as tentativas de transformação do espaço, suas motivações e resultados avaliados pelo prisma do uso sustentável do espaço urbano, que consiste no aproveitamento dos vazios urbanos existentes, o estabelecimento de conexões entre os grandes equipamentos metropolitanos ali instalados e o combate à segregação socioespacial provocada pelo modelo de ocupação que priorizou a circulação viária em detrimento do uso e ocupação do solo anteriores, afastando os bairros tradicionais pré-existentes do restante da malha urbana e de seu contato com a baía de Vitória.

Esta reflexão busca apontar caminhos futuros para a concretização de uma proposta que equilibre os interesses econômicos e o direito à cidade, principalmente para a população de baixa renda que habita o entorno da região em questão. Está em cheque a capacidade do poder público local de garantir a função social da cidade e, ao mesmo tempo, buscar sustentabilidade no viés econômico, social e ambiental.

2 CONTEXTUALIZAÇÃO: O Portal Sul e Vitória

O município de Vitória, capital do Espírito Santo, possui 327.801 habitantes distribuídos em 98,51 km² divididos entre parte insular e continental, dos quais cerca de 40% são morros e grandes áreas ambientais de proteção permanente. A cidade é o core da Região Metropolitana de mesmo nome, que mostra um retrato comum às demais Regiões Metropolitanas do país ao concentrar 48% da população e 60% do PIB do estado e experimentava um elevado desenvolvimento econômico com taxas de crescimento superiores à brasileira e à da Região Sudeste até a crise de 2008, que causou grave perda de receita aos cofres municipais (figura 01).

Município totalmente urbano, as porções planas do território estão concentradas na parte continental e nas áreas ganhas ao mar por aterros, a partir do século XIX. Este é o caso do Portal Sul, que nos últimos anos concentra as atenções relativas à requalificação urbana da Região Central, tendo sido alvo de propostas desenvolvidas pela Prefeitura, pela iniciativa privada (indústria) e pela Cooperação Urbana Vitória-Dunkerque e do Atelier Internacional de Urbanismo.

Figura 01: Região Metropolitana de Vitória no contexto do Espírito Santo. Vitória ao centro, em laranja. Fonte: IJSN.

3. O PORTAL SUL

E TENTATIVAS DE TRANSFORM [AÇÃO]:

A área do Portal Sul comporta equipamentos de escala metropolitana como o Terminal Interestadual Rodoviário de Passageiros, Sambódromo, Parque Estadual Tancredo Neves, Porto de Vitória e Mercado da Vila Rubim. Todos, em alguma medida, desconectados do tecido urbano por grandes glebas remanescentes do aterro ao mar (1960-1970) em contraste com o parcelamento tradicional dos bairros residenciais do entorno e pelo sistema viário extenso, composto por quase 40% dos mais de 200.000 m2.

Esse sistema viário inclui o acesso ao Cais de Vitória e às Pontes Florentino Avidos e Carlos Castelo Branco, que fazem a ligação com os municípios de Vila Velha e Cariacica, na outra margem da Baía de Vitória, e após estes, às BR101 Sul (sentido Rio de Janeiro) e 262 (sentido Belo Horizonte) de fluxo intenso, mesmo considerando a proibição da circulação de caminhões ao Porto nas horas-pico da manhã (7:00 às 10:00hs) e da tarde (17:00 às 19:00hs), fator sempre apontado como prejudicial ao seu desempenho.

Além de ser a entrada Sul de Vitória, são outras características do local a presença de tráfico de drogas, o grande número de ocorrências policiais, sendo considerado o local mais violento em pesquisa de opinião sobre a Região Central, apresentando ainda alto índice de ociosidade e desocupação dos imóveis existentes (41% relativo ao setor Vila Rubim).

Assim, razões de ordem econômica e logística, de mobilidade urbana, social e paisagística motivaram a Prefeitura Municipal a discutir a destinação dos vazios em meio à distribuição do sistema viário e a melhora do acesso o porto, algumas vezes aliada a outros atores de peso, tais como a CODESA – Companhia Docas de Espírito Santo, que controla os cais públicos, a Technip, empresa francesa de fabricação de cabos submarinos ligados a diversos segmentos da atividade petroleira, que detém a concessão de larga frente de mar contígua ao Cais de Vitória.

Figura 03: Portal Sul e referências principais. Fonte: PMV. 3.1. O planejamento tradicional

Dentre as tentativas aqui elencadas está a do planejamento tradicional, que por meio do Plano Diretor Urbano, Lei n°6.705/06 inscreveu toda a Região Central e dentro dela a Área do Portal Sul, como Área Especial de Intervenção Urbana, definidas como "porções

territoriais passíveis de desenvolvimento através de Operações Urbanas Consorciadas"

(VITÓRIA, 2006).

Outras oito áreas de interesse foram marcadas em todo o território, porém, as já elevadas (e gratuitas) concessões de construção (expressas em coeficientes de aproveitamento em função da área do terreno) e o baixo interesse do mercado imobiliário na Área Central, não tornaram o instrumento atrativo em Vitória e deste modo, essa via mostrou-se inócua na transformação do espaço urbano.

3.2. O planejamento interativo do centro

Entre as ações municipais, outro instrumento de planejamento que incorporou a área em seus estudos foi o Planejamento Urbano Interativo para o Centro (VITÓRIA, 2007). Iniciado em 2006, dentro das atividades desenvolvidas pela Coordenação de Revitalização Urbana, ligada à mesma Secretaria de Desenvolvimento da Cidade da Prefeitura Municipal, responsável pela elaboração e monitoramento do PDU de Vitória, este planejamento se

comprometeu com o fornecimento de subsídios para a definição de prioridades, mas também com a elaboração de planos, projetos e ações específicas para a área central. Entre os objetivos traçados estavam a integração entre poder público e a comunidade, através da participação desta na definição das prioridades visando o fortalecimento da identidade local; a revitalização ambiental e econômica do Centro de Vitória através de propostas de políticas de gestão e da definição de ações e projetos para a área.

A área de estudo foi subdividida conforme as características de cada parte, desse modo, além da área do Portal Sul, que absorve dois setores, outros quatro setores foram constituídos. Cada um deles com ênfase na requalificação ou renovação urbana, de acordo com as especificidades da área e segundo os objetivos traçados pelo planejamento.

Figura 04: Divisão dos setores que compõem a área de estudo abrangida pelo Planejamento Urbano Interativo. Destaque para os setores da área denominada Portal Sul. Fonte: PMV

No plano de intervenções desenvolvido, o Portal Sul aparece com diretrizes para o fortalecimento das tradições locais especificamente para o setor da Vila Rubim e a promoção de integração e acessibilidade a partir de eixos viários ou conexões de pedestres a serem criados.

As propostas apresentadas após os estudos do Planejamento Interativo trazem primazia às questões de acessibilidade ao porto. A Flexibras/Technip, empresa fabricante de dutos para a exploração do petróleo em águas profundas, acirrou ainda mais as condicionantes do projeto quando adquiriu área de aproximadamente 10.000m2, remanescente dos aterros das décadas de 1960/70, utilizada tradicionalmente para a comercialização informal de palmito, ingrediente essencial da Torta Capixaba, tradição na semana santa.

Figura 05: Plano de Intervenções do Planejamento Urbano Interativo. Destaque para o Portal Sul. Fonte: PMV

O foco das diretrizes lançadas consolidava a circulação viária, sobretudo os deslocamentos porto-saída da cidade, como função prioritária para a área. A Flexibras/Technip, por sua iniciativa, buscou a gestão municipal para acordar parceria para o desenvolvimento de um projeto que conciliasse a demanda da empresa – circulação de cargas até o porto e a implantação de uma sede administrativa no terreno adquirido e as diretrizes de requalificação do espaço estabelecidas pelo governo local.

A iniciativa, a princípio promissora, esbarrou em algumas dificuldades como o gerenciamento dos conflitos entre os pontos divergentes internos à proposta e a conciliação dos prazos para as tomadas de decisão.

3.3. A cooperação urbana Vitória – Comunidade Urbana de Dunkerque

Por outro modo de abordagem, o Portal Sul foi alvo da cooperação urbana descentralizada Vitória-Dunkerque, que buscou a troca de experiências em diversos campos de atuação do desenvolvimento local, incluindo cultura, desenvolvimento econômico e planejamento urbano, além de estudos específicos para a implantação de sistema de transporte coletivo por Veículo Leve sobre Trilhos –VLT, com objetivo de dinamizar o espaço urbano nos principais eixos.

As discussões inseriram a participação de especialistas ligados à mobilidade urbana, disponibilizados pela Comunidade Urbana de Dunkerque, buscando ligar as modificações futuras à reserva de áreas para implantação do VLT, projeto âncora da eleição municipal de 2004.

Outra das realizações da Cooperação foi o Ateliê Internacional de Urbanismo Vitória 2009, coordenado pela organização não-governamental francesa Les Ateliers, que promoveu um intercâmbio entre técnicos que lidam com a questão urbana em várias cidades do mundo e técnicos locais para o estudo e desenvolvimento de propostas urbanísticas para a região metropolitana sob o tema "Desenvolvimento metropolitano e solidariedades territoriais: mutações das estruturas urbanas em torno da baía de Vitória".

Os resultados projetuais de todos os quatro grupos de profissionais mostraram a necessidade de integração das ações dos territórios ao redor da Baía de Vitoria, que faz o limite entre Vitória e dois dos três mais populosos e ocupados municípios da Região Metropolitana, Vila Velha e Cariacica. Os exercícios projetuais desconsideraram as dificuldades óbvias de integração entre diferentes administrações municipais.

No entanto, todos esses esforços não geraram nenhum resultado concreto até o momento, como a consolidação de um Projeto, o que era aguardado para o horizonte político das eleições municipais de 2012.

A crise internacional de 2008 é, por várias vezes, apontada como o motivo pelo qual as ações de planejamento não seguiram um curso até a execução.

4. AS CONCLUSÕES (OU LIÇÕES APRENDIDAS)

Um fator considerado importante para o sucesso das experiências de planejamento é o envolvimento dos demais agentes transformadores do espaço que, no caso do Planejamento Interativo, trouxe a comunidade dos bairros lindeiros, representantes das autoridades portuárias, das indústrias presentes, órgãos públicos de outras instâncias e donos de terras.

A participação ampla nos processos decisórios do planejamento urbano dá a oportunidade da mediação dos conflitos, dos ajustes de conduta e compensações em fase preliminar à execução das intervenções no território.

Além disso, a promoção de processos semelhantes pelo poder público local é inexistente, portanto há que se considerar o ineditismo da experiência. No entanto, há que se destacar como dificuldades para o governo municipal a necessidade de superar a fragmentação dos diversos setores que em seu cotidiano lidam separadamente com a questão urbana (gestão, projeto urbano, habitação, mobilidade, transporte e demais componentes) e atualizar as diretrizes que regeriam a proposta de requalificação urbana que, em tese, já estavam estabelecidas no Planejamento Interativo.

Estabelecer um plano de ações facilita o entendimento das intenções e garantias necessárias para a participação do empreendedor privado à ação pública, possibilitando reais condições de negociação, inclusive com a utilização de instrumentos do Estatuto da Cidade como a outorga onerosa, mas para tanto, é necessário clareza da função e capacidade do instrumento frente às demandas e o domínio da ferramenta no âmbito da legislação local.

Com relação à continuidade das propostas surgidas com o Ateliê Internacional de Urbanismo, estas foram prejudicadas pela ausência da governança metropolitana, apesar do modelo de gestão da Região Metropolitana ser considerado avançado, composto de um conselho de cunho político, com assento de todos os prefeitos, secretários estaduais em igual número e representantes dos moradores, que decide sobre projetos e estudos de interesse comum da RM, aportando recursos a um Fundo Metropolitano, o fato é que a composição política das administrações municipais e seu relativo alinhamento ao Governo do Estado, que preside o conselho e gere os recursos do fundo, faz com que a ação prática se baseie na “boa-vontade” dos partícipes.

Para este modelo de gestão é necessário que o poder público assuma o seu papel de mediador e coordenador das tomadas de decisão com o foco na retidão dos objetivos traçados e no (re)alinhamento da conquista da função social da cidade e da propriedade e combate a segregação.

Além disso, apesar da gravação no Plano Diretor, como Área Especial de Intervenção Urbana, como já apontado, as Operações Urbanas Consorciadas que esta gravação visava implementar são prejudicadas pela falta de interesse do mercado na área central e pelos já amplos coeficientes de aproveitamento para construção.

É evidente que falta gravar no Plano, a "demanda social" na área afetada, para caracterizar o interesse público e facilitar possíveis processos de desapropriação. Assim, a intenção de promover requalificação urbana em lugar tão privilegiado em termos de infraestrutura deveria vir acompanhado da definição de instrumentos capazes de interferir no preço do solo urbano e facilitar seu uso social, como as Zonas Especiais de Interesse Social –ZEIS e aplicação de Direito de Preempção após a identificação minuciosa de imóveis ociosos ou vazios.

Podem ser previstas na área a utilização de outros instrumentos contra a ociosidade, como a Edificação ou Utilização Compulsória, IPTU Progressivo no Tempo, e Desapropriação com Títulos da Dívida Pública e Consórcio Público, em que o poder público paga pela

propriedade inicial com partes do resultado final de seu investimento, por exemplo, unidades habitacionais construídas.

Não se descarta que a área em si possa ser alvo de um projeto urbano, com ampla participação social, incluindo os atores costumazes, como a autoridade portuária (CODESA), as Indústrias da cadeia do petróleo que atuam na área, mas também o órgão de gestão metropolitana (COMDEVIT), moradores e proprietários de terra, empresários e associações da sociedade civil.

Além da legitimidade, a busca da participação popular efetiva, é um meio para se equiparar o poderio econômico de alguns atores-chave pela visibilidade e controle das negociações, além de diminuir os riscos da gentrificação.

Outra situação a superar é a criação de um arranjo institucional necessário para a execução e o acompanhamento de todas as etapas, quebrando, ou minorando dessa forma a maneira de agir no território, fragmentada em diversas setoriais de governo municipal.

Dada a pequena extensão do municipio, a exsitência de vazios infraestruturados no interior da malha do principal município do estado, polo de empregos e de serviços, o planejamento deve prever a forma de ocupação e os usos em toda a área, incluindo a ocupação de pequenos vazios no interior dos bairros já consolidados do entorno com habitação.

Ainda que de modo menos glamuroso que uma Operação Urbana Consorciada e, provavelmente mais longo no tempo, o resultado final pode ainda ser atingido.

Basta mais que continuidade de governos, a vontade de continuidade legitimada pela interação e integração do planejamento.

REFERÊNCIAS

ATELIER INTERNATIONAL DE URBANISMO, 2009, Vitória. Desenvolvimento

Metropolitano e Solidariedades Territoriais, Mutações das Estruturas Urbanas em torno da baía de Vitória, Vitória: Les Ateliers, 2009.

BRASIL. Decreto-Lei No 10.257, de 10 de Julho de 2001, Estatuto da Cidade, Brasília, DF, 2001.

VITÓRIA. Lei n. 6705, de 13 de outubro de 2006, Plano Diretor Urbano. Vitória, ES, 2006. Disponível em: http://sistemas.vitoria.es.gov.br/webleis/Arquivos/2006/L6705.PDF

____.Secretaria de Desenvolvimento da Cidade. Planejamento urbano interativo do