O D I S C U R S O J U R Í D I C O E A I DEOLOGIA DO INTER ESS E G E R A L
Dissertação submetida ã Universi
dade Federal de Santa Catarina
para obtenção do grau de Mestre
em Ciências Humanas -
Espe cialidade V i r e i t o .
ELZA A N T O N I A P E R E I R A CUNHA
V i r e i t o
, eaprovada em òua forma final pelo Programa de PÔ-ò-
-G r a d u a ç ã o .
Prof. LuZò Alberto
(tiOrientador
arat
Coordenador do Curso
Apresentada perante a Banca Examinadora
compoó_ta dot>
Professores-Prof. Vr. Paulo Henrique Blasi
Membro
Prof. Vr. Leonel Severo Rocha
Membro
AGRAVEC1MENTOS
A LUÍS ALBERTO
W A R A T ,que me introduziu na carreira
universitária, não SÓ pela orientação e estímulo ã investigação
de um t e m a
aberto, mas principalmente pela confiança depositada.
Aos Pro fess ores do Curso de Pós-Graduação em Vireito
da Universidade federal de Santa Catarina, pela formação linte
lectual que me p r o p o r c i o n a r a m .
Ao Professor
P A U L O H E N R I Q U EBLAST,
eme s p e c i a l , pelas
crZticas quanto ao conteúdo jurídico.
Ao Professor TÊRCIO SAMPAIO FERRAZ JR., por ter lido
e discutido algumas passagens desta dissertação. Todas as suas
sugestões ou reservas foram-me extremamente úteis.
Ao Vr. GASTÄO VE MOURA M A I A
FILHO, meu interlocutor
constante desde que iniciei os meus estudos na ciência do Vi
neito.
 única pessoa que foi capaz de interpretar as minhas
idéias, através de sentenças i n c o m p l e t a s , meu amigo Vr. JARBAS
BASTLIO, pela revisão.
Muitos outros amigos auxiliaram no desenvolvimento
deste trabalho. Acredito que me perdoarão òe nomear apenas dois,
cujas c o n t r i b u i ç õ e s , em épocas diferentes e por motivos distin
tos, revelaram-s
emais decisivas e de mais longo a l c a n c e
•• Ari eCidinha.
E, finalmente, ãs instituições q ue
proporcionaram o
financiamento parcial desta pesqui&a, a F U W C E P e
o CNPq.
RESUM O
A
primeira parto, deste trabalho inicia-s e
por uma inves tigação que leva
emconta algumas hipôtes eò
arqueológicas do trabalho de Foucault, para determinar o
que teria permitido o res tabelecimento e a explicitação
de regras de cons tituição do saber administrativo
como
um conjunto de normas jurídicas .
A
segunda funda-se na hipótese de que o
objeto "discurso" e suscetível de dizer mais sobre o
fun cionamento do V i r e i t o , retirando-o da ilha em que se encontra para demons trar que a sua cons tituição esta liga
da ao desenvolvimento de outras disciplinas: a Política,
a Filos o f i a , a Sociologia, a A n t r o p o l o g i a , etc.
A terceira procura explicitar que a ideo_
logia do interesse geral constitui uma dimensão fundamen
tal do funcionamento e da perenização do discurso jurldi
La pn.imie.Jiz partie, de ce travail commence
par une recherche qui envisage quelques hcjpothes e archeo^
logiques du travail de Foucault, pour déterminer ce qui
aurait permis de rétablir et d'expliciter les régies de
constitution du savoir administratif conçu comme un en
semble de normes juridiques.
Ensuite, la deuxiêmme partie est fondée
s u r V hyp thèse que l'objet "discours"
est susceptible
d ’en dire plus sur le fonctionnment du droit pour V enle
ver de V i l e où se trouve, ou il se trouve pour démontrer
s a constitution est lieé au dévelopment d'autres
dis ci
p l i n e s : la P o l i t i q u e , la Philosophie, la Sociologie
et
V Anthropologie etc.
Finalmente, la troisième pa r t i e cherche à
expliciter l ’
idéologie de V intérêt général
c o m m e u n edi
mension fondamental du fonctionnement et de la pérenniza
tion du discours juridique administratif dans les s o c i é
tés c o n t e mporaines.
Não te aborreças.
Teu iate de marfim, teu sapato de dimante,
vossas mazurcas e abusões, vossos esqueletos de família
dei,aparecem na curva do tempo, e algo imprestável.
(...)
Chega mais perto e contempla aò palavras.
Cada uma
teni mil faces secretas sob a face neutra
e te pergunta, sem interesse pela resposta,
pobre ou terrZvel, que lhes deres :
Trouxeste a chave?
S U M Ã R I O I N T R O D U Ç Ã O ... ... ... ....1 PART E I : As o r i g e n s t e ó r i c a s do D i r e i t o A s m i n i s t r a t i v o 6 C a p . 1 : C o n s i d e r a ç õ e s g e r a i s --- ----7 Cap. 2 : 0 s o l o t e ó r i c o da C i ê n c i a do D i r e i t o --- —--- 9 Cap. 3 : Das p o s i t i v i d a d e s ã p o s i t i v a ç ã o do D i r e i t o -r 11 Cap. 4 : A p o s i t i v a ç ã o do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o --- --- 15 P A R T E II : 0 D i r e i t o c o m o d i s c u r s o --- --- 32 Cap. 1 : 0 que se e n t e n d e p o r d i s c u r s o --- --- 33 Cap. 2 : As d i m e n s õ e s da l i n g u a g e m --- 35
Cap. 3 : 0 que se deve e n t e n d e r por d i s c u r s o --- 36
Cap. 4 : Das i m a g e n s aos e f e i t o s de s e n t i d o --- --- 40
Cap. 5 : Das i m a g e n s ... ...- --- --- 43 Cap. 6 : Dos e f e i t o s de s e n t i d o --- --- - 44 Cap. 7 : P e r s p e c t i v a s p o s s í v e i s ---50 P A RTE III : F o r m a ç õ e s i d e o l ó g i c a s e d i s c u r s i v a s do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o — --- ---60 Cap. 1 : D i s c u r s o e i d e o l o g i a --- ---61 Cap. 2 : As f o r m a ç õ e s d i s c u r s i v a s s ob r e o D i r e i t o Admj. mi s trati vo --- ---64 Cap. 3 : 0 r e f e r e n t e s i m b ó l i c o : a i d e o l o g i a do interes^ se geral --- -- 68 Cap. 4 : As f o r m a ç õ e s i m a g i n á r i a s sob re o r e f e r e n t e -- 69 S e ç ã o 4.1 : S o b r e um p l a n o s i n c r o n i c o --- 70 S e ç ã o 4.2 : S o b r e um p l a n o d i a c r Ô n i c o --- ---71
Cap. 5 : Das f u n ç õ e s s o c i a i s aos e f e i t o s de s e n t i d o 73 Cap. 6 : Os p r o t a g o n i s t a s do d i s c u r s o a d m i n i s t r a t i v o 79
P A R T E IV : A g u i s a de c o n c l u s ã o --- --- 87
"Hoje c o m e ç a m ò á
a òabefi, gn.aq.cu> a hi&_
tÓria
(com Fe b v r e ) ,
g^iaçaá àetnologia (com
M a i u ó ) , que não&ó os, coòt u m e ò ,
maátambém
06atos, fundamentais, da vida humana s>ão ob_
jetoó hiòtÓricoò; e que e preci&o definir
cada vez de novo, segundo a s>ociedade que
òe observa, fatoò reputadoò naturais, por
cauóa de a eu caráter fZ&ico. foi òem dãvi
da uma conquis, ta
(ainda i n e x p l o r a d a
) odia
em que os, his, toriadorei,, etnólogos òe pu&e
ram a descrever oò comportamentos, elemento,
reò das sociedades passadas ou distantes ,
tais como o comer, o dormir, o andar, o ven,
o ouvir ou o
morrer
como a-toà não60 varia
veis em seus protocolos de r e a l i z a ç ã o , ma*
também no sentido humano que os constitui,
e para alguns, mesmo em sua natureza bioló
gica
(...) E-ó-óaconquista poderia ser de
finida como a intrusão do olhar etnológico
nas sociedades civilizadas,;
e naturalmente,
quanto mais, o olhar s>e detém s>obre uma so_
ciedade próxima do observador, mais, difZ
cil conduzZ-lo ••
pois ele nada mais, é então
do que uma distância para c o m i g o mesmo"
.(Roland B a r t h e s , "De um lado e do o u t r o 11» In: " C r í t i c a e V e r d a d e " , S ão Pa u l o , P e r s p e c t ^ va, 1970, p. 140) T a l v e z p o r i n s p i r a ç ã o de B A R T H E S , m i n h a inten ção i n i ci a l de p e s q u i s a e ra r e a l i z a r um e s t u d o m o n o g r á f i c o so bre a i d e o l o g i a no D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , d e s t a c a n d o o caso das e m p r e s a s m o n o p o l i s t a s - a p a r t i r da d e c a d a de 60 - no sen
t i d o de " d e f i n i r de n o v o" o s i s t e m a de r e p r e s e n t a ç ã o da Adnn_ n i s t r a ç ã o P ú b l i c a .
Na m e d i d a em que c o m ec e i a d e s e n v o l v e r o p r o j e to, s e n t i a - m e , cada vez m a i s , b l o q u e a d a por uma i n s u f i c i ê n c i a t e ó r i c a , r e p r e s e n t a d a p el a f a l t a de uma d e f i n i ç ã o p r e c i s a sobre a r e l a ç ã o e n t r e D i r e i t o , D i s c u r s o e I d e o l o g i a . Dito de o ut r a f o r m a , p e r c e b i a a u s ê n c i a de um c a m p o t e ó r i c o - que j u l g a v a ja e s t r u t u r a d o - que p r e c i s a s s e o D i s c u r s o j u r í d i c o co m o o b j e t o de p r a t i c a s j u r í d i c a s e, s i m u l t a n e a m e n t e , p r o p o r e i o n a s s e um cam po de e s t u d o s d e f i n i d o c o m o D i s c u r s o e I d e o l o g i a .
No que se r e f e r e ao t e r m o " d i s c u r s o " , pude cons^ t a t a r que é a l g o p o u c o q u e s t i o n a d o , s e n d o m u i t a s veze s utiliza^ do p a r a d e s i g n a r f e n ô m e n o s p e r t e n c e n t e s a d o m í n i o s de c o n h e c ^ m e n t o s d i s t i n t o s ; p o r e x e m p l o , f a l a - s e i n d i s t i n t a m e n t e em di ^ c u r s o j u r í d i c o , d i s c u r s o p o l í t i c o , d i s c u r s o r e l i g i o s o , d i s c u r so l i t e r á r i o , d i s c u r s o a n t r o p o l ó g i c o etc.
No que se r e f e r e ao t e r m o " i d e o l o g i a " , pude coii f i r m a r que é u t i l i z a d o c o m o f o r m a nã o r i g o r o s a de e s t u d o , pois o j u r i s t a c o m p r o m e t i d o com a i m a g e m c l á s s i c a de sua f u n ç ã o não d e i x a de r e f l e t i r o a p o l i t i c i s m o do t é c n i c o m a n i p u l a d o r da d o £ m a t i c a a s e r v i ç o e x c l u s i v o da lei. A h i s t o r i a j u r í d i c a tem d £ m o n s t r a d o que a t é c n i c a u n i da a uma o r g a n i z a ç ã o que g a r a n t a a sua c o r r e t a a p l i c a ç ã o e l i m i n a os m o t i v o s para b u s c a r , fora des^ ta a t i v i d a d e , r a z õ e s p a ra l e g i t i m á - l a . A t é c n i c a c o n s t i t u i ra^ z ão s u f i c i e n t e p a r a sua p r ó p r i a l e g i t i m a ç ã o , co m o uma instãn^ cia l e g i t i m a d o r a de si m e s m a .
De fato, a t é c n i c a e x i l a os d i s c u r s o s r e i v i n d ^ c a t Ó r i o s que i n t e r f e r e m com a r a c i o n a l i d a d e das d e c i s õ e s e c o n ô m i c a s ; os d i s c u r s o s c i vi s que i n t e r f e r e m com a r a c i o n a l i d a d e das d e c i s õ e s m i l i t a r e s e os d i s c u r s o s p a r t i d á r i o s que i n t e r f e
o s i l ê n c i o da I d e o l o g i a e dos V a lo r e s . E m d e c o r r ê n c i a di s t o , o t r a b a l h o a d q u i r i u um es_ c o p o m a i s a m p l o do que eu e s p e r a v a e a c a b a o u s e n d o d e d i c a d o ao e s t u d o do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o e n q u a n t o d i s c u r s o , como forma de r e t i r a r do s i l ê n c i o a l g u m a s l e i t u r a s a l t e r n a t i v a s . P o r o u t r o lado, a q u e s t ã o e s s e n c i a l era e n c o £ t r a r um m é t o d o c a p a z de t r a n s p o r os l i m i t e s das " m a n i f e s t a ç õ e s de s u p e r f í c e " do t e x t o l eg a l, para c a p t a r a i d e o l o g i a ao rt_T vel das " e s t r u t u r a s p r o f u n d a s " . A s s i m é que, p a s s a n d o peloclãs^ s i c o " C u r s o de L i n g ü í s t i c a G e r a l " , de F e r d i n a n d S a u s s u r e (1916), ate os m a i s r e c e n t e s , co mo B e n v e n i s t e , A.J. G r e i m a s , N o a m C h o m s k i , R o l a n d B a r t h e s , J ú l i a K r i s t e v a , O s w a l d D u c r o t e Michel P e c h e u x , o p t a m o s p o r e s t e ú l t i m o por c o n s i d e r a r que a sua anã
lise n ã o d e i x a em s e g u n d o p l a n o os a s p e c t o s e x t r a d i s c u r s i v o s , do t e x t o l e g a l , ou s e ja , as c o n d i ç õ e s de p r o d u ç ã o e o c a m po das r e l a ç õ e s de p o d e r no qual os d i s c u r s o s c i r c u l a m . A l é m di s t o , a a n á l i s e d i s c u r s i v a p e r m i t e d e s t £ c a r o m o d o de f u n c i o n a m e n t o da l i n g u a g e m j u r í d i c a , s em esq u e ce r que e s t e f u n c i o n a m e n t o n ã o é i n t e g r a l m e n t e 1 i n g ü í s t i c o ,uma vez que dele f a z e m p a r t e as c o n d i ç õ e s de p r o d u ç ã o que represen^ t a m o m e c a n i s m o do p o s i c i o n a m e n t o dos p r o t a g o n i s t a s e do obje to do di scur so .
C o n v é m e s c l a r e c e r que e s t a r e f l e x ã o s o b re Direj. to e I d e o l o g i a l i m i t a - s e a um n ú m e r o r e d u z i d o de c o n s i d e r a ç õ e s s o b r e o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o no seu a s p e c t o t e o r i c o e, evj[ d e n t e m e n t e , ela n ã o s u b s t i t u i uma o u t r a p o r m e n o r i z a d a de casos j u r í d i c o s e s p e c í f i c o s . C o n t u d o , a q u i l o que p r i m e i r o se a p re e n de n ã o são os p o r m e n o r e s , pois o seu s i g n i f i c a d o e a sua rela
ção cora o c o n t e x t o e m e r g e m a p e n a s g r a d u a l m e n t e . A s s i m , é p o u c o p r o v á v e l que n ã o se p o s s a l e v a n t a r o b j e ç õ e s ao t r a b a l h o , consj_ d e r a n d o c a s o s j u r í d i c o s e s p e c í f i c o s . Mas, por o u t r o lado, a in v e s t i g a ç ã o " s u p o s t a m e n t e a b s t r a t a " pode d e m o n s t r a r , em t raços m a i s a m p l o s , o t e r r e n o j u r í d i c o e x p l o r a d o pela i d e o l o g i a . A p r i m e i r a p a r t e do t r a b a l h o d e d i c a - s e a cons^ t r u ç ã o a r q u e o l ó g i c a do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o ; a s e g u n d a , ao D i s c u r s o e n q u a n t o c o n c e i t o m e t o d o l ó g i c o ; e a t e r c e i r a , ã I d e o l og i a do I n t e r e s s e Geral no D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o .
1 - C O N S I D E R A Ç Õ E S 6E RAIS
Os o b j e t i v o s e s t a b e l e c i d o s ne s t a p a r t e do traba lho f o r a m a b o r d a d o s era f u n ç ã o de uma r e a l i d a d e n o r m a t i v a consÍ£ n a d a em t e x t o s d o u t r i n á r i o s e h i s t ó r i c o s , que p e r m i t i r a m a sis_ t e m a t i z a ç ã o do que se c o n v e n c i o n o u c h a m a r " D i r e i t o Administra^ ti vo" . '■
A
o b s e r v a ç ã o 1
e o l e v a n t a m e n t o e m p í r i c o de foji tes b i b l i o g r á f i c a s p o s s i b i l i t a r a m a p r e e n d e r não s5 os elemeii tos r e l a t i v o s ã i n t e g r a ç ã o do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , como tam b é m o que p e r m i t i u a sua a c e i t a ç ã o pela c o m u n i d a d e j u r í d i c a . Mas se é v e r d a d e que aobservação
não c o n s t i t u i o p o n t o de pa £ t i d a p a r a q u a l q u e r c o n h e c i m e n t o que se p r e t e n d a c r í t i c o , não é m e n o s v e r d a d e que o p o n t o de p a r t i d a i s e m p r e um p r o b l e m a , e n e s t e c a s o aobservação
t o r n a r - s e - ã al go co m o o p o n t o de partj_ da se p u d e r r e v e l a r um p r o b l e m a 2 . 0 p r o b l e m a l e v a n t a d o pela t r a d i ç ã o j u r í d i c a sj_ t u a - s e no â m b i t o das n o r m a s e dos c o n c e i t o s g e r a i s e a b s t r a t o s do D i r e i t o , c uj a s o p e r a ç õ e s l ó g i c a s d e v e m f u n d a m e n t a r - s e no p r i n c í p i o da i d e n t i d a d e e da n ã o - c o n t r a d i ç ã o , pois as c i ê n c i a s s o c i a i s são r e g i d a s por um p r i n c í p i o e x p l i c a t i v o d i v e r s o daque le das c i ê n c i a s da n a t u r e z a . As p r i m e i r a s o b e d e c e m ao princ_í p io de i m p u t a b i 1 id ad e , a s s e g u n d a s ao p r i n c í p i o da causualidade."A
foAma vehbat em que s
ãoaph.es enta
dos tanto o pAincZpio de causuaíidade como
o de imputação e um juZzo hipotético em que
um determinado pAeóó upoó to ê ligado com uma
determinada c o m equência. 0 óentido da li
gaçao, poAem, é - como
jâ vimo& - di^eren
te noA doiò cou>o&. 0 principio da cauòuali
dado. afirma que, quando e A, B também e (ou
ierã) .
0 pAincZpio dz imputação a^inma que,
quando A e, 8
deve òen."
. 30 e s t u d o e f e t u a d o s e g u n d o o p r i n c i p i o da imputa^ b i l i d a d e c o n s i d e r a as n o r m a s j u r í d i c a s sob o seu a s p e c t o mais f o r m a l : o e n c a d e a m e n t o m ú t u o que atr i bu i a n o ç ã o de v a l i d a d e d e n t r o de um s i s t e m a . N e s t e s e n t i d o , as r e l a ç õ e s m a t e r i a i s , d e p u r a d a s de suas p e c u l i a r i d a d e s s u b j e t i v a s , d e v e m a t u a r como m o d e l o de v a l i d a d e geral que p e r m i t a a c o n s t r u ç ã o u n i t á r i a e c o e r e n t e do s i s t e m a j u r í d i c o . A C i ê n c i a J u r í d i c a , n e s t e c o n t e x t o , a p r e s e n t a r - - s e - ã c o m o a r e c o n s t r u ç ã o p o s s í v e l d e s t e s i s t e m a , f o r n e c e n d o o d e n o m i n a d o r c o m u m que s e r v i r a de ba s e a toda c o n c e i t u a 1 i z a ç ã o .
0 p r o b l e m a que l e v a n t a m o s s i t u a - s e numa outra d i m e n s ã o , c a p a z de e x p l i c a r o f e n ô m e n o r e l a t i v o ao c o n j u n t o de p r a t i c a s ( t e ó r i c a s e m a t e r i a i s ) que i n t e r v ê m no p r o c e s s o de c o n s t i t u i ç ã o do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , c o l o c a n d o em d i s c u s s ã o a l g u n s a s p e c t o s c e n t r a i s da t e ó r i a j u r í d i c a c o n t e m p o r â n e a .
Em o u t r a s p a l a v r a s , n o s s o e s t u d o n ão e st a centra^ l i z a d o no a s p e c t o e s t r u t u r a l do s i s t e m a j u r í d i c o , mas nos efei_ t o s 1* que e s t a m a n i f e s t a ç ã o p e c u l i a r de s a b e r p r o d u z e reproduz; e, a i n d a , nas r a z õ e s p e la s q u a i s o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , C£ mo s a b e r c i e n t í f i c o , c o m e ç o u , n u m m o m e n t o dado, a e x i s t i r e a a s s u m i r um c e r t o n ú m e r o de f u n ç õ e s em n o s s a soci ed a de . ' E n t ã o , qual o e s p a ç o de o r d e m em que e s t e s a b e r se c o n s t i t u i u ?
C o n s i d e r a d a uma das m ai s i m p o r t a n t e s obras do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o a l e m ã o c o n t e m p o r â n e o , a do j u r i s t a E. F 0 R S T H 0 F F 5 , p r o p õ e um r e t o r n o ao D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o funda^ m e n t a l m e n t e i n s p i r a d o na r e a l i z a ç ã o da j u s t i ç a m a t e r i a l , assj[ n a l a n d o que
" a C iê n c ia do V iA eito kdm inistA ativo é,com e f e i t o , uma dai d is c i p l i n a s mais modeAnas dentAo da C iê n c ia JutiZdica: su&s oA.ige.ns s e encontAam no s e c . XIX, e somente alguns precedentes isola do s podem des cobAÍA~se em épocas a nte A io A es" .
Este f a t o leva ã s u p o s i ç ã o de que o e s p a ç o de c o n s t i t u i ç ã o d e s te s a b e r s i t u a - s e no S é c u l o XIX, onde o elemen[ to
positividade
p e r m i t i u o s u r g i m e n t o de n o v a s i d éi as e a cons^ t i t u i ç ã o de C i ê n c i a s e de r a c i o n a l i d a d e s . E n t r e t a n t o , ê neces^ s ã r i o e x a m i n a r a p a r t i r do que isto se t o r n o u p o s s í v e l . 2 - 0 S O L O T E Õ R I C O DA C I Ê N C I A DO D I R EITO A a n a l i s e h i s t ó r i c a da c i ê n c i a como um c o n j u n t o c o e r e n t e e t r a n s f o r m á v e l de m o m e n t o s t e ó r i c o s e i n s t r u m e n t o s c o n c e i t u a i s , p r o p o s t a por F O U C A U L T , d e m o n s t r a que a e p i s t e m e 6 p a s s o u p o r três e s t á g i o s d i s t i n t o s , que p o d e m ser d e n o m i n a d o s : a E p o c a da R e n a s c e n ç a ( S é c u l o X V I) ; a í p o c a C l á s s i c a das Ciêri c i a s e das L u z e s ( S é c u l o s XVII e X V I I I ) ; e o p e r í o d o q u e s e i n i ^ cia no S é c u l o XIX, a M o d e r n i d a d e . N ã o se t rata de uma e v o l u ç ã o no s e n t i d o l i n e a r da H i s t ó r i a , mas o r e l a t o de p r á t i c a s d i s c u r s i v a s na m e d i d a em que elas dão l u g a r a um s a b e r , e como este s a b e r g a n h a o e s t a t u t o e o papel de c i ê n c i a 7 .A Ê p o c a da R e n a s c e n ç a e m a r c a d a por um conhecj_ m e n t o m i s t o e sem r e g r a s , onde toda s as c o i s a s do m u n d o p o d i a m a p r o x i m a r - s e ao a c a s o das e x p e r i ê n c i a s , das t r a d i ç õ e s e dascre d u l i d a d e s 8 . A c i ê n c i a c o n s i s t i a e m p r o c u r a r s e m e l h a n ç a s e n t r e o r d e n s a p a r e n t e m e n t e d i s t i n t a s .
No s e n t i d o c o n t r á r i o , a E p o c a C l á s s i c a e x c l u i u a s e m e l h a n ç a c o m o e x p e r i ê n c i a f u n d a m e n t a l e fo r m a p r i m e i r a de sa be r . 0 p e n s a m e n t o c l á s s i c o é, então, r e gido pela cat eg o r i a da Otfdem. 0 p r o j e t o de to d o o s a b e r é a c o n s t i t u i ç ã o de uma c i ê n c i a geral da Ordem que seria uma mathesis u n i v e r s a l para as natu^ reza s s i m p l e s ( c i ê n c i a s da q u a n t i d a d e ) e uma
taxinoraia
para as n a t u r e z a s c o m p l e x a s ( c i ê n c i a s da q u a l i d a d e ) . 0 conhecimento dos i n d i v í d u o s nã o pode ser a d q u i r i d o s e n ã o d e n t r o de umquadro
c o n t í n u o , o r d e n a d o e u n i v e r s a l de t odas as d i f e r e n ç a s possí^ v e i s 9 . A t r a v é s do m é t o d o e do s i s t e m a defini r - s e - ã o as identj_ d a d e s p e l a rede geral das d i f e r e n ç a s . T od o o real pod e, a ssim, s e r r e d u z i d o a um
quadro,
que e a e s q u e m a t i z a ç ã o da Ordem. Aa
t i v i d a d e do e s p í r i t o n ã o c o n s i s t e ma is e m a p r o x i m a r co i s a s eni tre si, mas d i s t i n g u i - 1 as a tr avés de i d e n t id a d e s e d i f e r e n ç a s , i n s e r i n d o - a s n u mquadro,
com g ê n e r o s e e s p é c i e s , c l a s s e s e sub c l a s s e s , h i e r a r q u i a s e s u b o r d i n a ç õ e s .A p o s s i b i l i d a d e de i n t e g r a r no q u a d r o a t o t a l ^ d ad e do real é d a da p e l o c o n c e i t o de
representação,
que é o g r a n d e i n s t r u m e n t o o p e r a t ó r i o daepisteme
c l á s s i c a . Todo o real é r e p r e s e n t á v e 1 , sem q u a l q u e r r e s q u í c i o de m i s t éri o. í no dom_í n i o epi s temol õgi co c o n s t i t u í d o por e s se e s p a ç o doquadro,
situa^ do e n t r e o c á l c u l o das i g u a l d a d e s e a g ê n e s e das representj* ç õ e s , que a p a r e c e m os p r i m e i r o s n ú c l e o s de s a b e r em r e f e r e n c i a aos q u a i s c o m e ç a m a c o n s t i t u i r - s e as c h a m a d a s"ciências huraa
n a s 11.
-se n u m d o m í n i o n o v o de o b j e t i v i d a d e , a l e m da
representação
e doquadro.
Uma n o v a d i s p o s i ç ã o e p i s t e m o l Õ g i c a i n s t a u r a - s e : a O r d e m e s u b s t i t u í d a p e l a H i s t ó r i a . E s t a b e l e c e m - s e n o v o s c a m p o s de saber. I n i ç i a - s e a e r a dasp o s i t i v i d a d e s
. E n q u a n t o naepisteme
c l á s s i c a o h o m e m d e f i n i a - s e e s s e n c i a l m e n t e " r a z ã o " , naepisteme
m o d e r n a ele se r e v e l a o c e n t r o dos v a l o r e s e do c o n h e c i m e n t o . A v e r d a d e é obra h u m a n a , c u j a s e s t r u t u r a s d e v e m ser e x a m i n a d a s em sua referen^ cia ao ser, que é ao m e s m o t e m p o o seu i n v e n t o r e suport e. b e r a d o de t o d a t u t e l a , o h o m e m t o r n a - s e o m e s t r e das significa^ ções do U n i v e r s o : é a u t o r , s u j e i t o e o b j e t o da ação. 0 >objeto das c i ê n c i a s humanas e e s s e ser que, no i n t e r i o r da l i n g u a g e m p e l a qual e s t á c e r c a d o , possui no falar o s e n t i d o das p a l a v r a s ou das p r o p o s i ç õ e s que e n u n c i a e o b t é m f i n a l m e n t e a representa^ção da p r ó p r i a l i n g u a g e m . N ã o se t r at a de uma a n á l i s e do que o h o m e m é p o r sua n a t u r e z a , mas do que o h o m e m é na sua
positi^
vidade
( v i v e n d o , t r a b a l h a n d o , f a l a n d o ) e o que p e r m i t e a esse m e s m o s e r s a b e r (ou p r o c u r a r s ab e r) o q ue ê a vid a, em que c o £ s i s t e a e s s ê n c i a do t r a b a l h o e suas leis e de que m a n e i r a pode f a l a r 1 0 . Sã o e s t a s as r a í z e s teóricas, a p o n t a d a s por F O U C A U L T , q ue i n f l u e n c i a r ã o as c i ê n c i a s h u m a n a s e, c o n s e q ü e n t e m e n t e , aqui^ lo que se c o n v e n c i o n o u c h a m a r " C i ê n c i a do D i r e i t o " .3 - DAS P O S I T I V I D A D E S A P O S I T I V A Ç Â O DO D I R EITO
Se, p or um l a d o » a
positividade
não q u a l i f i c a o c o n h e c i m e n t o c i e n t í f i c o 1 1 , por o u t r o , diz r e s p e i t o ao d i s c u r s ot e ó r i c o c o m p r e t e n s ã o ã
cie n ti f i c i d a d e 1 2
. Isto é, indepe-ndente dos c r i t é r i o s de v a l i d a ç ã o e s t a b e l e c i d o s pe l a s c i ê n c i a s , todo s a b e r te m umap o s i t i v i d a d e
, e é e s t a que deve ser e x a m i n a d a .E st a s i t u a ç ã o , no t e r r e n o j u r í d i c o , p e r m i t i u a c o n s t i t u i ç ã o de um n o v o e s p a ç o de s a b e r , cujo t r a ç o m a i s carac^ t e r í s t i c o foi a
positivação do Direito.
E s t e f e n ô m e n o demons^ trou que o s a b e r j u r í d i c o n ão m a i s se e n c o n t r a p r e s o a p a r a m etros
i m u t á v e i s , c u j a s a l t e r a ç õ e s s e r i a m " e x c e ç õ e s " c o n f e r i d a s po r um d i r e i t o de s o b e r a n i a . Ao c o n t r á r i o , i n s t a u r a - s e a poj> s i b i l i d a d e de m u d a n ç a e c o n t i n g ê n c i a de um d i r e i t o na sociedade. N o u t r o f a l a r , a t e n t a t i v a de a d e q u a r o d i r e i t o à r e a l i d a d e , c o n s i d e r a n d o o h o m e m como o c e n t r o de tod a s as pos s i b i l i d a d e s , a c a b a c r i a n d o , d i a n t e de uma s i t u a ç ã o o b j e t i v a , m ú l t i p l o s v a l o r e s e v á r i a s e x p e c t a t i v a s de c o m p o r t a m e n t o , qued e v e m ser r i g o r o s a m e n t e d e f i n i d o s .
A s s i m , a p r o c u r a de c r i t é r i o s que pe rmi tem deter m i n a r q u a i s e x p e c t a t i v a s , q u a i s v a l o r e s p o s s u e m v a l i d a d e le^ gal s u r g e c o m o uma n o v a e p r i n c i p a l p r o b l e m á t i c a da C i ê n c i a do Di rei t o .
A p a r t i r daí, a C i ê n c i a do d i r e i t o r e v e l a r - s e - á c o m o o c o n j u n t o de c o n d i ç õ e s que p e r m i t e m a to m a d a de d e c i s õ e s que d e t e r m i n a m a v a l i d a d e legal de uma e x p e c t a t i v a social ou de
um v a i o r q u a l q u e r 1 3 .
E m b o r a a p a s s a g e m da
episteme
c l á s s i c a ãepiste
me
m o d e r n a não t e n h a o c o r r i d o sem a l g u m Ô n u s , es t a ú l t i m a impõe n o v a s c o n s e q ü ê n c i a s ao p r i v i l e g i a r o a to de e s c o l h a - d e c i s ã o c o m o f o r m a de t r a ç a r as f r o n t e i r a s do que é d i r e i t o , bem como e v i t a r a e x i s t ê n c i a de c o n f l i t o s s o c i a i s i n s o l ú v e i s 11*.'N e s s e s e n t i d o , e l í c i t o a f i r m a r que, no E s t a d o c o n t e m p o r â n e o , a g ê n e s e das n o r m a s e s t á p r e s a a um p r o c e s s o de
c i s o r i o , o n de as i n s t i t u i ç õ e s p o l í t i c a s , no e x e r c í c i o de uma f u n ç ã o h i e r á r q u i c a de g e s t ã o da s o c i e d a d e , c o n v e r t e m preferêji cias e a s p i r a ç õ e s de um g r u p o de i n d i v í d u o s em d e c i s õ e s públicas. T o d a v i a , a a d e q u a ç ã o e a l t e r a ç ã o do d i r e i t o , a p a r t i r da posj^ t i v a ç ã o , nã o o c o r r e u de f o r m a u n i f o r m e . A s s i m é que, n u m p r i m e i r o m o m e n t o , r e d u z i u - s e o d i r e i t o ã lei, e n q u a n t o n o r m a p o s t a pe l o l e g i s l a d o r . N e s s e sen^ tid o, p r i v i l e g i o u - s e a d e c i s ã o l e g i s l a t i v a , cuja c o n s e q ü ê n c i a foi a c e n t r a l i z a ç ã o o r g a n i z a d a da l e g i s l a ç ã o e a c o n c e p ç ã o cau^ sal e n t r e a v o n t a d e do l e g i s l a d o r e o d i re i t o . Em o u t r a s pala^ v r a s , o d i r e i t o p o d i a s er m o d i f i c a d o por uma lei, mas a lei não p o d i a se r m o d i f i c a d a pe l a v o n t a d e de q u a l q u e r c i d a d ã o ; os dj^
reitos e o b r i g a ç õ e s d e s t e ou d a q u e l e i n d i v í d u o ou õ r g ã o e r a m tj_ p i c a m e n t e o f r u t o de um p r o c e s s o l e g i s l a t i v o . Esse p r o c e s s o , c o mo um t o do , t r a t a v a a lei c o mo um q u a d r o de r e f e r ê n c i a , um c o £ j u n t o de d a d o s , por m a i s que f o s s e c o n t e s t a d o o seu significa^ do. A sua v a l i d a d e era c o n s i d e r a d a a le nta s e d i m e n t a ç ã o dos cos tu mes n e g o c i a d o s com os l e g í t i m o s d e t e n t o r e s da a u t o r i d a d e es^ t atal: os g o v e r n a n t e s .
Mas a c r e s c e n t e p r o l i f e r a ç ã o das s e n t e n ç a s judj_ c i a i s a m p l i o u a a b r a n g ê n c i a d e s t e c o n c e i t o para d e c i s õ e s que pu d e s s e m e x e r c e r na s o c i e d a d e uma f u n ç ã o n o r m a t i v a , co m o as j]j d i c i a i s e a d m i n i s t r a t i v a s . 0 D i r e i t o P o s i t i v o não e a p e n a s a q u e le qu e va l e em v i r t u d e de uma d e c i s ã o l e g i s l a t i v a , mas a q u e l e q ue v al e por f o r ç a de uma d e c i s ã o com f u n ç ã o n o r m a t i v a . No E ^
t a d o m o d e r n o , a t a r e f a de d e s e n c a d e a m e n t o de uma n or m a , d e n t r o do o r d e n a m e n t o , e d e t e r m i n a d a por uma d e c i s ã o que atua a l é m da v o n t a d e de q u e m a p r e s c r e v e , t r a n s f o r m a n d o um p o d e r p e s so a l e p a r t i c u l a r em a l g o i m p e s s o a l e geral. E se o d i r e i t o sõ e vali^ do m e d i a n t e d e c i s ã o , e s t a p r e s s u p õ e m o t i v o s que a j u s t i f i q u e m .
N e s t e s e n t i d o L U H M A N N e s c l a r e c e que
"taiò motivoò òão neceò&ãrioò e eòtão &ujei
toò ao controle òocial. 0 direito Voòitivo
não pode de {,orma alguma òzr compreendido
como um regulamento arbitrário.
0 eòtabele
cimento do direito e&tã muito mai& . depen
dente, como toda decisão, por e x e m p l ò , de
premiò&aò ,que ó e
preò&upõem que jã exi&tam
ò o c i a l m e n t e . A particularidade do Vireito
Voòitivo conóióte apenas em que também eò_
ta& premiò&ai de e&tabelecimento do direi
to òÕ podem & e r pre&t>upot>ta& como
direito
valido, quando
4 etiver tomado uma deci&ão
òobre e l a Á . A poóitiváção do direito òigni
iica, p o r t a n t o , que todo& oò valoreò -òo
c i a i ò , normaò e expectativa*s
de comporta
mento têm de her f,iltradoi atravêò de pro_
cet>òoò de deciàão, ante& de poderem ter va
lidade l e g a l " 1 5 .
D e n t r o de um s i s t e m a j u r í d i c o d o t a d o de quali_ d a d e s f o r m a i s , a d e c i s ã o e s t a i n t i m a m e n t e li g a d a â sua motivji ção, nã o sõ c o m o g a r a n t i a de uma m u d a n ç a p o s s í v e l mas, princj^ p a l m e n t e , oomo r e s p o n s á v e l pela a c e i t a ç ã o de c e r t a s d e c i s õ e s . T o d a v i a , o s i m p l i s m o i n o c e n t e de não se c o n c e b e r uma sem a o utra ( d e c i s ã o se m m o t i v a ç ã o ) e s c o n d e uma d u a l i d a d e de f e n ô m e n o s p e ^ t e n c e n t e s a p l a n o s d i s t i n t o s e, p or isso m e s m o , co m conseqüêii
16
c ia s d i s t i n t a s . Q u a n d o se fala em " m o t i v a ç ã o e d e c i s ã o " , o que se tem é a i d é i a u n i t á r i a do f e n ô m e n o , mas, para que a prj_ m e i r a p o s s a r e c e b e r a c h a n c e l a da c e r t e z a e i m u t a b i l i d a d e j u rí d i c a , d ev e s er f i l t r a d a p e l o m e s m o p r o c e s s o d e c i s ó r i o . Isto é, n ã o há g a r a n t i a de s o l u ç ã o m a t e r i a l do c o n f l i t o 1 7 , mas ap e na s f o r m a l , na m e d i d a em que certas questões não podem .mà.is ser r et o ma das n e m l e v a d a s a d i a n t e .
N e s t e s e n t i d o , o d i s c u r s o j u r í d i c o é, ao m e s m o t e m p o , s o b e r a n o e p r i s i o n e i r o : d o m i n a o h o m e m com uma normatj_ v i d a d e d e s p ó t i c a , dita e n u n c i a d o s n e c e s s á r i o s e a u t o r i z a outros p o s s í v e i s , mas s u b m e t e - s e a f ó r m u l a s a n t e r i o r m e n t e e s t a b e l e c i d a s p a r a o b t e r o c o n s e n s o de suas d e c i s õ e s . Isto é , p e r m i t e i n f i n i t a s j o g a d a s d e s d e que nã o se a l t e r e m os " p o n t o s de part_i_ da". 4 - A P O S I T I V A Ç A O DO D I R E I T O A D M I N I S T R A T I V O Co mo diz B i e 1 sa ,
"Toda ins titucion jurZdica o polZtica
tiene una causa y un origem historico. En
algunos casos la i n s titucion no se justifi
ca por un interés general o social, sino
por un
interés de clase, que en el fondo
es un interés polZtico, pues de no ser asZ
no llegaria a tener concreciÕn positiva ;
siempre es necessário que algun poder dei
Estado le dé vi r t u a l i d a d , apoyo ij estabili
dad. Todo privilégio o situacion diferen
ciai, sea de orden p o l Z t i c o , econô m i c o , gre
miai, e t c . , viola el principio de igualdad
ante da lei, que es fundamental en la Cons_
titucion" 1 8 .
A d o u t r i n a d e m o n s t r a q u e 1 9 , a p a r t i r da Revoljj ç ão F r a n c e s a , p r o c u r o u - s e pela p r i m e i r a vez a p o s i t i v a ç ã o de um c o r p o de n o r m a s que m a r c a s s e p r o f u n d a m e n t e a r e l a ç ã o e n t r e o E s t a d o e os c i d a d ã o s : o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o .
As i n f o r m a ç õ e s h i s t ó r i c a s m o s t r a m que no E s t a d o a b s o l u t i s t a o d i r e i t o legal foi i n s t r u m e n t o de c o n c e n t r a ç ã o , de
u n i f i c a ç ã o e r a c i o n a l i z a ç ã o do p o d e r do m o n a r c a . As leis com as q u a i s o s o b e r a n o r e g u l a v a as a t i v i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s não
e
r a m o b r i g a t ó r i a s pa r a o g o v e r n o nas suas r e l a ç õ e s c om os súdj. tos. Na F r a n ç a , p o r e x e m p l o , o p r o c e s s o p o l T t i c o d e i x o u de ser p r i m o r d i a l m e n t e e s t r u t u r a d o p e l a c o n t í n u a e l e g í t i m a t e n s ã o e c o l a b o r a ç ã o e n t r e dois c e n t r o s i n d e p e n d e n t e s de a u t o r i d a d e , o g o v e r n a n t e e as c o r t e s , pa r a d e s e n v o l v e r - s e e x c l u s i v a m e n t e a p a r t i r do g o v e r n a n t e e em t o r n o deste. A a u t o r i d a d e assentavai -se e x c l u s i v a m e n t e no m o n a r c a , que r e u n i a t o d as as prerrogatj_ vas p ú b l i c a s de g o v e r n o e f e t i v o . 0 m o n a r c a g o v e r n a v a a p a r t i r da c o r t e mas n ã o a t r a v é s dela. E st a e x p r e s s a v a a a u t o r i d a d e do m o n a r c a de um lado, e de o u t r o o i n s t r u m e n t a l que m a n t i n h a uma r e l a ç ã o d i r e t a e m a t e r i a l com os n e g ó c i o s do g ov e r n o ." O s c o n s e l h o s a s s e s s o A a v a m o g o v t A n a n ' t e n a foAmação de s u a s d e c i s õ e s e eAam Aes_ pons ã v e i s p e A a n t e e l e pela. e x e c u ç ã o das mes_ m a ò . Os m e m b A o s e A a m p e s s o a l m e n t e ncmeados p e l o s o b e A a n o e a gi am como secu> s e A v i d o A e s , emb oA a f o s s e m f A e q u e n t e m e n t e de oA ige m no_ b A e . A q u e l e s p o d e A e s d is c Ai c i o n c i A i o s que os ò e A v i d o A e s do m o n a A c a t i n h a m n e c e s s a A i a m e n t e de e x e A c e A , a fim de m a n t e A em funcio_ n a m e n t o a m a q u i n a da a d m i n i s t k a ç ã o >e a l i v i a A o g o v e A n a n t e doj> d e c i s õ e s do dia-a-dia, eA am, n e s s e e s t a g i o , i n v e s t i d o s n e l e s poA d e t e A m i n a ç ã o p e s s o a l do g o v e A n a n t e , não es_ t a b e l e c i d o s e d i s c i p l i n a d o s p oA l e i " 2 0 . E n t r e t a n t o , o m o d e l o p r u s s i a n o , r e p r e s e n t a d o pe lo g o v e r n o de F r e d e r i c o o G r a n d e ( 1 9 4 0 / 8 6 ) , d e m o n s t r a que a cor te p e r d e u m u i t o do seu s i g n i f i c a d o p o l í t i c o . Os i n d i v í d u o s que p r e e n c h i a m os q u a d r o s dos ó r g ã o s e r a m f u n c i o n á r i o s d e v i d a m e n t e n o m e a d o s p a r a d e t e r m i n a d a s r e p a r t i ç õ e s e, e m b o r a não possuís^
s e m d i r e i t o s de p r o p r i e t á r i o s , e s t a v a m sob a o r i e n t a ç ã o e c o £ t r o l e de um c o n j u n t o de n o r m a s p r o m u l g a d a s , que a r t i c u l a v a m o p o d e r do E s t a d o com um c e r t o n ú m e r o de f un ç õ e s . Na fase sete c e n t i s t a , o E s t a d o a b s o l u t i s t a f u n c i o n a v a c o m o i n s t r u m e n t o das p r ó p r i a s leis p or ele p r o m u l g a d a s , t o r n a n d o suas a t i v i d a d e s s i s t e m a t i z a d a s , c o o r d e n a d a s , p r e v i s í v e i s , m e c â n i c a s e impes^ s o a i s .
0 E s t a d o t r a n s c e n d i a a p e s s o a f í s i c a do seu che fe s u p r e m o , a t r a v é s da d e s p e r s o n a l i z a ç ã o e o b j e t i v a ç ã o do seu p od e r. 0 p o d e r central e s o b e r a n o não era l i m i t a d o por qualquer lei, mas os p r i v i l é g i o s m e d i e v a i s f o r a m s u b s t i t u í d o s por um sis^ tema j u r í d i c o e s c r i t o - o D i r e i t o P ú b l i c o -, a p r e s e n t a n d o já os c a r a c t e r e s de a b s t r a ç ã o , g e n e r a l i z a ç ã o e f o r m a l i d a d e do si:s tema j u r í d i c o m o d e r n o .
Uma boa s í n t e s e do p r o c e s s o de e d i f i c a ç ã o admj_ n i s t r a t i v a foi d e s c r i t o p or S C H I E R A 21 da s e g u i n t e forma:
" 0
príncipe logrou substitui*, o siste
ma administrativo corporativo por um prÓ_
prio, baseado cm funcionários que. depen
diam diretamente dele, que lhe eram fiéis
e ocupavam cargos de origem comiss arial.Em
bora vinculados ao príncipe pessoalmente,
os funcionários constituíam s
óm£.taneame.nte uma entidade u n i f i c a d a , dotada de uma
dinâmica que lhe era intrlns eca e que não
se apoiava inteiramente na própria pessoa
do p r í n c i p e
.Era sempre o príncipe quem co_
ordenava as atividades dos vários ramos da
administração; mas esta funcionava sob seu
próprio impulso, graças ã sua estrutura or
ganizacional. Existia um elo entre' a admi
nistração e o p r í n c i p e , um elo deveras aper
t a d o
;mas os seus efeitos eram, por assim
di.zz.ti, & H t A .a d o6 atA.avzò d z um novo c o n c z i t o c z n t r a l d z " ò a l u ò p u b l i c a " ou bzm comum.
F o r m a l m z n t z , a A z l a ç ã o com o p r Z n c i p z a i n d a zh.a p z ó ó o a l , moi a pn.opA.ia p z ò ò o a do pnZn_ c i p z t i n h a c o mz ç a d o a &zn. v i ò t a , óobA. ztudo, como a do pA.imziA.0 &ZA.vidoA." .
0 D i r e i t o P ú b l i c o s i n t e t i z a v a as n o r m a s que re g u i a v a m o f u n c i o n a m e n t o das r e p a r t i ç õ e s i n f e r i o r e s em r e l a ç ã o as s u p e r i o r e s , e t o r n a v a m as i n s t i t u i ç õ e s do E s t a d o cada vez m a i s " p ú b l i c a s " , c a da vez m ai s s u j e i t a s aos c o d i g o s e e s t a t u tos o f i c i a l m e n t e p r o m u l g a d o s e p u b l i c a d o s . I n v e s t i d o de um po d er s u p e r i o r s o b r e a s o c i e d a d e , o E s t a d o foi d i s t a n c i a n d o - s e d e s t a p a r a i n s t a l a r - s e n u m nível m ai s e l e v a d o e proprio,' até que o r e c o n h e c i m e n t o da d i s t i n ç ã o e n t r e s o c i e d a d e civil e E s t £ do i m p ô s o d e s e n v o l v i m e n t o de um n o v o c o r p o t e ó r i c o de r e g r a s - o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o - que d e s d e a sua o r i g e m foi c o n c e b ^ do c o m o um D i r e i t o a u t ô n o m o , d i s t i n t o por e s s ê n c i a do c h a m a d o D i r e i t o P r i v a d o 2 2 .
Mas se a d i s t i n ç ã o e n t r e D i r e i t o P ú b l i c o e Pr_i_ v a d o é s i m u l t a n e a m e n t e c ô m o d a e útil na s o c i e d a d e , é, em contra p a r t i d a , d i s c u t í v e l que ela seja c o n s i d e r a d a co m o uma classifj_ c a ç ã o f u n d a m e n t a l da C i ê n c i a J u r í d i c a . Esta d i c o t o m i a interes^ sa d i r e t a m e n t e ao que d e n o m i n a m o s hoje em dia de " i m a g i n á r i o s o c i a l " . R e c o b e r t o p o r e s s á n o ç ã o , o e s p a ç o so cial t r a n s f o r m a - -se no e s p a ç o do texto. E no espaço público, o poder funciona como p r o d u t o r e p r o p r i e t á r i o do s e n t i d o , de f o rm a que os jogos das instituições públicas são d e s d e o p r i n c í p i o j o g os de l i n g u a g e m q u e c o l o c a m em m o v i m e n t o s e r e s h u m a n o s e n q u a n t o seres da p al a vr a .
A a d m i n i s t r a ç ã o n ã o po d e ser r e g i d a p el o s mesmos p r i n c í p i o s q ue v i g o r a m p a r a os p a r t i c u l a r e s ; o seu r e g i m e dife re das r e g r a s a p l i c á v e i s no c a m p o das r e l a ç õ e s p r i v a d a s , pois,
a l ç a n d o - s e ã c o n d i ç ã o de i n s t â n c i a p ú b l i c a , a c i m a dos i n t e r e ^ ses p a r t i c u l a r e s , o p o d e r p o l í t i c o e s t a b e l e c e a o r d e m , assegij r a n d o , p o r via de c o n s e q ü ê n c i a , o
interesse geral.
Em ou t r a s p a l a v r a s , na m e d i d a e m que es t e p o d e r r e p r e s e n t a o i n t e r e s s e g e r a l , n ã o ha pa ra o E s t a d o l i m i t e s e x t r a p o l í t i cos , m o r a i s , re l i g i o s o s , j u r í d i c o s etc. E s t a e s f e r a p ú b l i c a c o n d u z i r a ao cen t r a l i s m o b u r o c r á t i c o , p ois, no d i z e r de A n d e r s o n 2 3 ," é caAacte.AZs tico que. cus monaAquias absolu t is t a s do Ocide.nte. tenham confiado a uma camada de. Izgistcus ze.losos o cuidado do. fa ze.A funcionati suas máquinas adminis t A a ti vcu> (...) ImbuZdos daò doutAinaò Aomanas sobAe. a autoAidade. de.cn.etal dos phZncZpes c das concQ.pq.Ge-i Aomanas dai noAmas legais
unitaAias , esses l e g a l i s t a-ò bun.ocn.atou, fo_ Aam aqueles que. fizeAam aespeita A p ela foA
ça o centAalismo A eal duAante o pAimeino s é c u lo cAZtico da constAução do Estado ab_ 6 olutis t a 1' .
A s s i s t e - s e , d e s t a f o rm a, ao n a s c i m e n t o da buro c r a c i a . Os c a r g o s p ú b l i c o s a d q u i r e m p r o g r e s s i v a m e n t e o c a r á t e r de f u n ç õ e s p o l í t i c a s do E s t a d o , d e s v i n c u l a n d o - s e da q u a l i d a d e de seus t i t u l a r e s , e n q u a n t o m e m b r o s de uma " ca s ta " . 0 exercí^ cio d e s s a s f u n ç õ e s n ã o s u r g e c o mo a r e a l i z a ç ã o dos i n t e r e s s e s e c o n ô m i c o s e p o l í t i c o s dos seus t i t u l a r e s , mas c om o um exerejí cio a u t ô n o m o das f u n ç õ e s do E s t a d o r e p r e s e n t a n d o o i n t e r e s s e
g e r a l 2 4 .
Em s u m a , o E s t a d o a b s o l u t i s t a ê c a ra ct e ri z ad o pe lo f a t o de que o t i t u l a r do p o d e r e s t a t a l c o n c e n t r a em suas m ã o s um p o d e r i n c o n t r a s t ã v e 1 pelas outra s i n s t i t u i ç õ e s e cujo e x e r c í c i o não é c o n t i d o por n e n h u m a lei l i m i t a t i v a .
a d m i n i s t r a ç ã o c o m p l i c a d a e c e n t r a l i z a d a " , um d i r e i t o de p o H c ia , b e m c a r a c t e r í s t i c o , mas n ã o e x i s t i a a i n da um d i r e i t o a d m ^ n i s t r a t i v o t í p i c o , n e m uma o r d e n a d a l e g i s l a ç ã o que lhe disses^ se r e s p e i t o 2 5 .
A g u s t i n G o r d i l l o 26 admit e que de tal f a c u l d a d e i l i m i t a d a s u r g i s s e c e r t o o r d e n a m e n t o p o s i t i v o , p o r é m s em invó l u c r o de d i s c i p l i n a j u r í d i c a , pois é " p r o v á v e l que n u n c a h o £ v e s s e c o n s c i ê n c i a de que se t r a t a v a de uma r e l a ç ã o e n t r e sujej[ tos d i f e r e n c i a d o s " , ou, c om o q u e r R a n e l l e t t i , a r e s p e i t o das leis c o m as q u a i s o s o b e r a n o r e g u l a v a a a t i v i d a d e admini stratj_ va, " n ã o e r a m o b r i g a t ó r i a s para o g o v e r n o em suas r e l a ç õ e s com os s ú d i t o s , não c o n s t i t u í a m para e s t e s n e n h u m a g a r a n t i a " . N e s t e p o n t o , e n c o n t r a m o - n o s d i a n t e de uma vel h a q u e s t ã o : o que d e t e r m i n o u a s i s t e m a t i z a ç ã o do s a b e r administrjj t i v o c o m o um dos r amos do D i r e i t o ? E m b o r a a s i s t e m a t i z a ç ã o p o s s a c o i n c i d i r com a t r a n s i ç ã o do c h a m a d o " E s t a d o de P o l í c i a " para o c h a m a d o "Esta^ do de D i r e i t o " , nã o se p od e i g n o r a r que o n a s c i m e n t o de um sa b e r j u r í d i c o n ã o é p ur a e s i m p l e s m e n t e o r e s u l t a d o da transj^ ção h i s t ó r i c a de uma f o r m a de E s t a d o para o u t r a , mas das neces^ s i d a d e s p o l í t i c a s e s o c i a i s de uma d e t e r m i n a d a f o r m a ç ã o social. Q u a n d o as cr i s e s do E s t a d o a b s o l u t i s t a invocjj r a m u m n o v o p r o j e t o c o n s t i t u c i o n a l do E s t a d o , as e s t r u t u r a s es^ t a t a i s jã e s t a v a m e s t a b e l e c i d a s e f o r t e m e n t e m a r c a d a s pela dj_ c o t o m i a E s t a d o / s o c i e d a d e civil. E, n e s t e c o n t e x t o , a b u r g u e s i a e u r o p é i a , c o m o uma m u l t i d ã o de i n d i v í d u o s p a r t i c u l a r e s , buscjj va a sua i d e n t i d a d e social c o m o a de uma c l a s s e que não pode r ia s e r m a n t i d a , c o m o o E s t a d o , por Ó r g ã o s i n t e r n o s de autori_ dade. As n e c e s s i d a d e s de uma c l a s s e d e t e n t o r a de r e c u r s o s cr_í t i c o s no m e r c a d o s ão d i f e r e n t e s das de um E s t a d o , e e m b o r a não
e x i j a p o d e r e s de g o v e r n o , nã o p o de p r e s c i n d i r i n t e i r a m e n t e de um g o v e r n o . 0 g o v e r n o , como uma e sfe ra p ú b l i c a acima da socie d a d e , jã era e n t ã o o Õ r g a o c a p a z de s a l v a g u a d a r o funcionameii to a u t ô n o m o do m e r c a d o . E n t r e t a n t o , a i n t e r v e n ç ã o d e l i b e r a d a do s o b e r a n o nos n e g ó c i o s de c o m é r c i o , c om o as r e s t r i ç õ e s à com p e t i ç ã o e os m o n o p ó l i o s , l e v o u - a a l a n ç a r um d e s a f i o p o l í t i c o r a d i c a l c o n t r a o a b s o l u t i s m o . Esse d e s a f i o , c o l o c a d o p e l a bur g u e s i a - c o r a o - p ú b l i c o 2 7 , n e c e s s i t o u da a d e s ã o de v á r i o s s e t o r e s da s o c i e d a d e p o l í t i c a , isto é, dos s u j e i t o s que, e m b o r a não p e r t e n c e s s e m ã c l a s s e b u r g u e s a , p o d i a m i n v o c a r e m n om e da "n £ ção" ou do "p o v o " os v í c i o s e v i r t u d e s do E s t a d o , p r o p o n d o m e i o s p a r a a t i n g i r o b e m e s t a r social e a p e r f e i ç o a r a sua le
gi s 1 a ç ã o .
0 c h a m a d o " E s t a d o de d i r e i t o " que se i n s t a r o u a p ós a R e v o l u ç ã o F r a n c e s a foi ma i s do que uma p r o p o s t a polítj^
ca de t r a n s f o r m a ç ã o da r e l a ç ã o e n t r e o p o d e r e os administrados, foi uma f ó r m u l a p r a t i c a pa r a e v i t a r a c o n c e n t r a ç ã o de p od e r, p o s s i b i l i t a n d o m e i o s pa ra c o m b a t ê - l o e m a n t ê - l o em seus limj_ tes. S o b r e e st e p o n t o , os j u r i s t a s são u n â n i m e s em a f i r m a r que s o m e n t e a p a r t i r do E s t a d o de d i r e i t o o D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o l o g r o u a sua s i s t e m a t i z a ç ã o em v i r t u d e do bi 1 ateral i smo obriga^ c io n a l e n t r e E s t a d o e a d m i n i s t r a d o s , que S e a b r a F a g u n d e s traduz c o m o :
" difieitoò do E
òtado, em face. do i n d i v Z d u o ,
a determinadas prestações
(conteúdo das o_
brigaçõe-&
públicas) e. que. o indivZduo, por
sua vez, tem também, diante do Estado, di
fieito a outras tantas pres tações em que se
sieòolvem ot> chamadoò diAeitoò individuaiò
[difieitoò 4
ubjetivois públicos do indivZ
d u o j " 2 8 .
No E s t a d o de d i r e i t o , o p r i n c í p i o da l e g a l i d a d e d e t e r m i n a , p o r seu a c a t a m e n t o , a autol imi t a ç ã o do p o d e r P o 1 í t_i_ co, de f o r m a que jã n ã o se diz m ai s que o E s t a d o ou o rei pode f a z e r o que q u e r e que n e n h u m a lei o o b r i g a , mas que e s t a obri_ g a d o a r e s p e i t a r " d i r e i t o s i n a l i e n á v e i s que n ã o pode d e s c o n h e cer, p o r q u e s u p e r i o r e s e p r e e x i s t e n t e s a e l e " 2 9 .
As a t i v i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s são l i m i t a d a s pe 1 a ;§ubordinação ã o r d e m j u r í d i c a , em c o n t r a s t e c om o s i s t e m a a£ t e r i o r , no qual o i n d i v í d u o e ra c o n c e b i d o co m o o b j e t o do p o d e r e s t a t a l e nã o c o m o s u j e i t o que com ele se r e l a c i o n a s s e .
0 p r i n c í p i o da l e g a l i d a d e é uma c o n s e q ü ê n c i a do s i s t e m a de l e g i s l a ç ã o e s c r i t a e da p r ó p r i a n a t u r e z a da f u n ç ã o
a d m i n i s t r a t i v a , que nã o pode ser e x e r c i d a s e m que ha j a um tex to legal que a a u t o r i z e ou que e s t a b e l e ç a o seu limite.
A f i x a ç ã o do d i r e i t o em t ex t os e s c r i t o s p r o c u r a a t e n d e r a duas n e c e s s i d a d e s : a u m e n t a r a s e g u r a n ç a e a p r e c i s ã o de seu e n t e n d i m e n t o e e x c l u i r o a r b í t r i o no d e s e n v o l v i m e n t o das r e l a ç õ e s s o c i a i s .
C o n t u d o , n ão se deve s u p e r e s t i m a r a r u p t u r a en^ tre o s i s t e m a a b s o l u t i s t a e o que se lhe segu i u. I n ú m e r o s ele m e n t o s d e m o n s t r a m a c o n t i n u i d a d e do s i s t e m a a b s o l u t i s t a no chji m a d o " E s t a d o de d i r e i t o " , com o , por e x e m p l o , o m o d o formal e
a b s t r a t o do d i s c u r s o j u r í d i c o . C o n s i d e r a d o , no s i s t e m a a b s o l u t i s t a , c o mo um con j u n t o de r e g r a s g e r a i s e a b s t r a t a s - c u jo e f e i t o era f o r m a r um s i s t e m a u n i t á r i o , l o g i c a m e n t e h o m o g ê n e o , c o e r e n t e e s em lacu n as , de n o r m a s o b r i g a t ó r i a s - o d i r e i t o foi t r a n s p o s t o para o c h a m a d o " E s t a d o de -direito" c o m o uma n o v a e r e q u i n t a d a ' e s p é c i e de
discurso sobre o método,
c a r a c t e r i z a d o p or um i r r e f r e á v e l i m p u l s o no s e n t i d o dasistematização
de seu o b j e t o de estudo.A
sistematização
sera o a r g u m e n t o para a tão de c a n t a d a c i e n t i f i c i d a d e do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o .C o mo a f i r m a , e n t r e o u t r o s , MASAGftO:
"...
as abundantes normas romanas relati
vas ao serviço público não possuíam cunho
sistemático... Mas não e possível confun
dir essas regras, normas e opiniões , com m
corpo científico. S Ó
modernamente e que os
pesquisadores procuraram classifica-l a s ,
s i s t e m a t i z á - l a s , buscando através da sua
complexidade um fio condutor'130.
P o r o u t r o lado, as p a l a v r a s de P O U L A N T Z A S cons^ t i t u e m um e x e m p l o n o t á v e l da e s p e c i f i c i d a d e d es t e n o v o p r o j e t o c o n s t i t u c i o n a l , que se i n s t a u r a após a R e v o l u ç ã o F r a n c e s a :
" 0
arcabouço centralizador-burocráti
co-hierãrquico desse Estado so é possível
em si porque se alça num sistema de normais
gerais, abstratas, formais e axiomatizadas,
sistema esse que organiza e regula as rela
ções entre os escalões e aparelhos impes_
soais de exercício do poder. 0 que se de
signa sob o termo "Vireito Administrativo"
corres ponde exatamente a esta lei em seus
efeitos de estruturação do Estado. A
lei e
o regulamento estão na base do recrutamen_
to dos agentes do Estado
(concursos e exa
mes impessoais), do funcionamento do texto
escrito e da dogmática do discurso interno
ao Estado. Viscurso que não encarna,
nem
revela, nem interpreta a Palavra Vivina
[real, senhorial) por uma relação mística
mais ou menos direta e pessoal de todo ser
vidor de Veus [do Rei, do Senhor): ele pre
tende concretizar por segmento.
òe patama
plicação concreta, num encade.ame.nto logico_
-dedutivo (a lógica jurídica) que não pa
6 a do percurso de uma ordem de dominação-
-s u b o rdinação, de um trajeto de decióão-e
xecução interna ao E ó t a d o " 3 1 .
Nos s i s t e m a s p o l í t i c o s c o n t e m p o r â n e o s , o d i r e ^
to escrito
c o n t i n u a s e n d o o m o d o c l á s s i c o de e x p r e s s ã o do Esta^ do m o d e r n o , a sua p r ó p r i alinguagem;
e como os g r a n d e s p r i n c í pios do D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , i n c o r p o r a d o s p e l o p r o c e s s o de p o s i t i v a ç ã o do d i r e i t o , f o r a m c o n s i g n a d o s em te xt o s e s c r i t o s , n ã o ê p o s s í v e l f a z e r um e s t u d o m a i s c r í t i c o d e s t e o b j e t o , des^ p r e z a n d o sua d i m e n s ã o l i n g ü í s t i c a . A e x i s t ê n c i a de um d i r e i t o e s c r i t o im põe o e s t £ do do v e í c u l o e s s e n c i a l da sua a t i v i d a d e : a l i n g u a g e m jurídica. A n a l i s e m o s , p o r t a n t o , e s sa l i n g u a g e m sob uma no va p e r s p e c t i v a : adiscursiva.
Cf. B O U R D I E U , P i e r r e , EJ_ O f i c i o de S o c i ó l o g o , M é x i c o , Sj_ XXI, 1 975 , p . 34. A
observação
ê a s s u m i d a com as r e s s a l v a s c r T t i c a s de B O R D I E U , s e g u n d o o qual "el p r i n c i p i o de la no c o n s c i ê n c i a i m p o n e , por el c o n t r a r i o , que se c o n s t r u y a el s i s t e m a de r e l a c i o n e s o b j e t i v a s en el qual los i n d i v T duos se h a l l a n i n s e r t o s y que se e x p r e s s a m u c h o más ade q u a d a m e n t e en la e c o n o m i a o en la m o r f o l o g i a de los grupos q ue en las o p i n i o n e s e i n t e n c i o n e s d e c l a r a d a s de los suje tos. El p r i n c i p i o e x p l i c a t i v o dei f u n c i o n a m e n t o de una or g a n i z a c i ó n e s t á mu y lejos de que lo s i m i n i s t r e la descrijD ciÓn de las a c t i t u d e s , las o p i n i o n e s y a s p i r a c i o n e s indj_ v i d u a l e s ; en ri g o r , es la c a p t a c i Ó n de la ló g ic a o b j e t i v a de la o r g a n i z a c i ó n lo que p r o p o r c i o n a el p r i n c i p i o capaz de e x p l i c a r , p r e c i s a m e n t e , a q u e l l a s a c t i d e s , o p i n i o n e s y aspi raci o n e s " .Cf. P O P P E R , Karl , Lógi ca das C i ê n c i a s Soei a i s , Rio de Ja^ n e i r o , T e m p o B r a s i l e i r o , 1978, p. 14.
K E L S E N , H a n s , Teori a P u r a do Di re i t o , C o i m b r a , A r m ê n i o A m a d o , e d i t o r , 1976. p . 137.
de M I R A N D A R O SA , F.A. de, Soei oiogi a do Di rei t o , Rio de J a n e i r o , Z a h a r E d i t o r e s , 1981, p. 33.
(5) Cf. F O R S T H O F F , E r n e s t , T r a t a d o de D e r e c h o Admi ni strati v o , I n s t i t u t o de E s t ú d i o s P o l í t i c o s , M a d r i , 1958. N e s t e m e s m o m o s e n t i d o , o e m i n e n t e B A N D E I R A DE M E L L O , O s v a l d o A r a n h a , i n P r i n c í p i os Gerai s do Di rei to Admi n i s trati v o , F o r e n s e , vol. I, 1979, p. 51, s a l i e n t a : "0 D i r e i t o A d m i n i s t r a t i v o , c o m o r a m o a u t ô n o m o do D i r e i t o P ú b l i c o , e de r e c e n t e forma ção. R e a l m e n t e , c o m o i n d a g a ç ã o c i e n t í f i c a sõ s u r g i u no sé c u l o p a s s a d o , e m b o r a t e n h a m e x i s t i d o n o r m a s j u r í d i c a s or d e n a n d o a a t i v i d a d e do Es t a d o - p o d e r , ou se ja m , a sua orgai n i z a ç a o e a sua a ç ã o de c r i a ç ã o de u t i l i d a d e p ú b l i c a no Es t a d o - s o c i e d a d e , de m o d o d i r e t o e i m e d i a t o , ,.na consecui ç ão de seu fim".
(6 ) Cf. F O U C A U L T , M i c h e 1 , L ' A r c h é o l o g i e du S a v o i r , G a l l i m a r d , 1969, p . 250 e segs. " P o r e p i s t e m e se e n t e n d e , de fato, o c o n j u n t o das r e l a ç õ e s p o d e n d o u nir, numa m e s m a é p o c a dada, as p r á t i c a s d i s c u r s i t i vas que dão l ug a r a f i g u r a s e p i s t e m o l Õ g i c a s , ãs c i ê n c i a s , e v e n t u a l m e n t e a s i s t e m a s f o r m a l ^
zados: (...) é o c o n j u n t o das r e l a ç õ e s que se pode d e s c o b r i r , p a r a uma é p o c a dada , e n t r e as c i ê n c i a s , q u a n d o se £ n a l i s a ao nível das i r r e g u l a r i d a d e s d i s c u r s i v a s " .
(7) Cf. F O U C A U L T , M i c h e l , ob. cit. p. 248/9.
( 8 ) C f . F O U C A U L T , Mi chel , As p a l a v r a s e as c o i s a s , São P aulo, M a r t i n s F o n t e s , 1966, p. 34.
