Cidade do Panamá, 21 de abril de 2014
A Associação para a Prevenção da Tortura vem por meio desta, em resposta ao ofício no. 122/2014/CAO-DH enviado pelo Centro de Apoio Operacional das Promotorias de Justiça de Defesa dos Direitos Humanos do Ministério Público de Minas Gerais, apresentar parecer sobre a Lei Estadual n.21.164 de 17 de janeiro de 2014 de Minas Gerais.
A APT apresenta abaixo análise dos dispositivos da referida lei à luz do Protocolo Facultativo à Convenção da ONU contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes e de parâmetros internacionais relevantes a matéria em discussão. Sobretudo a análise se centrará nos seguintes aspectos:
o Vinculação administrativa do Sistema Estadual e do Comitê Estadual de Prevenção da Tortura
o Composição do Sistema Estadual de Prevenção da Tortura e de Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes de Minas Gerais
o Implantação do Mecanismo de Prevenção à Tortura através de regulamento
o Adesão ao Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura
o Procedimento de elaboração da lei 21.164 de 17 de janeiro de 2014
Introdução: marco normativo internacional e nacional
1. A criação do Comitê e Mecanismo Estadual de Prevenção à Tortura em Minas Gerais se dá no marco da adoção pelo Brasil do Protocolo Facultativo à Convenção da ONU contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes,1
promulgado pelo Decreto 6.085 de 19 de abril de 2007. Este tratado internacional, adotado pela Assembleia Geral das Nações Unidas em 18 de dezembro de 2002 e que entrou em vigor em 22 de junho de 2006, tem como objeto estabelecer um sistema de visitas regulares efetuadas por órgãos nacionais e internacionais independentes a
1
Protocolo Facultativo à Convenção da ONU contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes, Adotado em 18 de dezembro de 2002 na quinquagésima sétima sessão da Assembleia Geral das Nações Unidas pela resolução A/RES/57/199.
lugares onde pessoas são privadas de sua liberdade, com a intenção de prevenir a tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes.2
2. Ao ratificar o Protocolo Facultativo, o Brasil se comprometeu a receber a visita do Subcomitê da ONU de Prevenção da Tortura e outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes em seu território e franquear-lhe o acesso aos centros de privação de liberdade, assim como fornecer-lhe todas as informações relevantes que o Subcomitê solicite para orientar sua atuação e fortalecer a proteção de todas as pessoas privadas de liberdade contra a tortura e outros maus-tratos, conforme preconiza o artigo 12 deste instrumento. Vale recordar que o Subcomitê realizou uma missão ao Brasil em setembro de 2011 e visitou unidades de privação de liberdade nos estados de Rio de Janeiro, São Paulo, Espírito Santo, Goiás e no Distrito Federal, e o relatório com as conclusões e recomendações emitidas como resultado de tal missão já foi publicado pelo Estado brasileiro.3
3. Além disso, e mais específico quanto ao objeto de análise neste parecer, o Brasil assumiu a obrigação de manter, designar ou estabelecer, dentro de um ano de sua ratificação, um ou mais mecanismos preventivos nacionais independentes para a prevenção da tortura em nível doméstico.4
4. O Protocolo Facultativo estabelece em seus artigos 17 a 23 uma série de parâmetros e prerrogativas que os Estados Parte devem respeitar ao criar tais entes de monitoramento. Dentre elas, o Protocolo prevê que ao estabelecer os mecanismos preventivos nacionais, os Estados-Partes deverão ter em devida conta os “Princípios relativos ao “status” de instituições nacionais de promoção e proteção dos direitos humanos” (também conhecidos como os Princípios de Paris).
5. No âmbito interno, o Estado brasileiro regulamentou a adoção do Protocolo Facultativo e sua incorporação ao ordenamento jurídico interno com a promulgação da lei 12.847 de agosto de 2013 que institui o Sistema Nacional de Prevenção e Combate a Tortura. Seis meses depois, o Estado brasileiro promulgou o decreto 8.154 regulamentando a mencionada lei.
6. Além do ordenamento jurídico internacional e nacional que rege a matéria, existe uma série de princípios e diretrizes orientadoras que complementam tal normativa e que devem ser observadas pelos Estados na formulação e implantação de seus mecanismos preventivos nacionais. O Subcomitê das Nações Unidas para a Prevenção da Tortura (daqui em diante, SPT) em sua qualidade de órgão de tratado instituído a partir da entrada em vigor do Protocolo Facultativo, vem, desde sua criação, elaborando e publicando uma série de recomendações e diretrizes voltadas a orientar
2 Protocolo Facultativo à Convenção da ONU contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis,
Desumanos ou Degradantes, Artigo 1. 3
Subcomitê para a Prevenção da Tortura das Nações Unidas, Informe sobre la visita al Brasil, CAT/OP/BRA/1, 05 de julho de 2012. Disponível em
http://docstore.ohchr.org/SelfServices/FilesHandler.ashx?enc=6QkG1d%2fPPRiCAqhKb7yhsgvDz3SQy0 TX%2f2ipA5CN39jk0NxhQ0T%2fkqCHmPQ5V181M5pLlUfLsgSsYrjzRJY6BRxI20mFjt7mxQmA6v5IHXqECK
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4
os Estados-Partes no cumprimento das obrigações que assumiram com a ratificação do Protocolo Facultativo, e, mais especificamente, em seus processos, no plano interno, de designação e estabelecimento dos seus mecanismos preventivos nacionais. 7. Tais diretrizes não pretendem repetir o que já se encontra enunciado no texto do Protocolo, mas sim complementar o que está ali disposto, contribuindo a dar maior clareza a interpretação de alguns dos dispositivos do Protocolo que poderiam causar dúvida ou questionamentos. As recomendações do Subcomitê podem ser encontradas em seus relatórios anuais,5 assim como em alguns dos relatórios apresentados aos
países ou aos mecanismos preventivos nacionais.6
8. Tendo em vista o quadro normativo acima exposto, tanto na esfera internacional como nacional, no qual se insere a lei estadual 21.164 de Minas Gerais, passamos a discorrer quanto à adequação dos seus dispositivos ao mesmo de forma a determinar se a legislação mineira observa os referidos parâmetros e normas.
Vinculação administrativa do Sistema Estadual e do Comitê Estadual de Prevenção da Tortura
9. O Protocolo Facultativo estabelece em seu artigo 18, alínea 1, que os mecanismos preventivos nacionais devem gozar de independência funcional e independência de seu pessoal.
10. A conceituação de independência aborda uma série de fatores e elementos que, em seu conjunto, determinam se um organismo ou instituição em particular conta com as prerrogativas e poderes necessários para que possa atuar de maneira isenta, sem subordinação a qualquer autoridade estatal, e fora do controle institucional de autoridades do Estado.
11. Segundo o artigo 16 da lei estadual 21.164 o Comitê Estadual para a Prevenção da Tortura e de Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes é criado na área de competência da Secretaria Estadual de Defesa Social. Do mesmo modo, segundo o artigo 17 da referida lei, o Sistema Estadual de Prevenção da Tortura e de Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes de Minas Gerais é instituído também no âmbito da Secretaria de Estado de Defesa Social, seguindo, desta forma o mesmo modelo estabelecido para o Sistema Estadual de Inteligência de Segurança Pública de Minas Gerais.
12. Um dos fatores que contribui para a independência e imparcialidade dos mecanismos preventivos nacionais, tal como exigido pelo Protocolo Facultativo, se refere à natureza da vinculação administrativa do mecanismo à estrutura do Poder Público. Um dos critérios essenciais para assegurar a independência do mecanismo, e,
5
Subcomitê da ONU para a Prevenção da Tortura, Cuarto Informe Anual, CAT/C/46/2, de 03 de fevereiro de 2011. Disponível em
http://www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/docs/CAT.C.46.2_sp.pdf (em espanhol).
6
Subcomitê da ONU para a Prevenção da Tortura, Informe del Subcomité para la Prevención de la
Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes sobre su visita de asesoramiento al Mecanismo Nacional de Prevención de Honduras, CAT/OP/HND/3, de 25 de janeiro de 2013. Disponível
por conseguinte, do sistema de prevenção à tortura onde se insere, é que não estejam posicionados sob o controle institucional de um ministério, secretaria, gabinete, ou outra entidade do Poder Executivo. Tal vinculação administrativa, além de representar um risco inerente a sua independência e autonomia, acarreta um explícito conflito de interesse, já que o Sistema Estadual de Prevenção tem, como função precípua precisamente coordenar ações de prevenção à tortura baseadas no monitoramento de lugares de privação de liberdade sob a administração do Poder Executivo, mais especificamente da Secretaria de Defesa Social, que é responsável pela administração dos Presídios e das Polícias Civil e Militar em Minas Gerais.
13. Desta maneira, a lei vincula as instâncias de operacionalização do monitoramento, isto é, o Comitê e o Mecanismo de prevenção à tortura, à própria instituição a qual estarão encarregadas de monitorar, violando, por conseguinte o artigo 18 do Protocolo Facultativo da Convenção da ONU contra a Tortura.
Composição do Sistema Estadual de Prevenção da Tortura e de Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes de Minas Gerais
14. Segundo o artigo 17 da lei 21.164, as instituições que integrarão o Sistema Estadual de Prevenção são: Secretaria de Estado de Defesa Social, Defensoria Pública do Estado de MG, Ministério Público do Estado, Polícia Civil, Polícia Militar, Corpo de Bombeiros, Ouvidoria-geral, Comissão de Direitos Humanos da Assembleia Legislativa.
15. A natureza das instituições ali previstas nos incisos I, IV, V, VI, colide com a finalidade do Sistema, qual seja, coordenar e integrar as ações de prevenção à tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes no Estado. Tais entidades, ainda que possam ser parceiras, cooperando e colaborando com o mecanismo e outras entidades visando tal fim, não deveriam estar em um papel de articulador e coordenador do próprio sistema de prevenção, já que esta função não se insere em seu rol de competência e, como ressaltado acima, acarreta uma situação de conflito de interesses, já que coloca as mesmas instituições em uma posição de “controle” e “controlada”.
16. Neste sentido, cabe destacar ainda, quanto à integração do Sistema tal como previsto na normativa estadual em questão, a ausência de entidades chave na seara de prevenção e combate à tortura que deveriam fazer parte do Sistema, tal como a Subsecretaria de Direitos Humanos da Secretaria de Estado de MG de Desenvolvimento Social, SEDESE, e o Comitê e o Mecanismo de Prevenção à Tortura. Estes dois últimos constituem, por excelência, as principais entidades referentes na matéria.
17. Parece haver, no mínimo, uma incongruência no texto ao não inserir como integrantes do Sistema Estadual os dois novos órgãos que esta mesma lei cria com atribuições especificas para tal, o Comitê e o Mecanismo Estadual de Prevenção à Tortura.
Implantação do Mecanismo de Prevenção à Tortura através de regulamento
18. O artigo 19 da lei estadual 21.164 prevê que a implantação do mecanismo de prevenção à tortura se dará nos termos do regulamento, no prazo de noventa dias contados da data de publicação da mesma.
19. Em seu artigo 18, alínea 4, o Protocolo estipula que, ao estabelecer os mecanismos preventivos nacionais, os Estados-Partes “deverão ter em devida conta os Princípios relativos ao status de instituições nacionais de promoção e proteção dos direitos humanos (os Princípios de Paris).”
20. Tais Princípios ditam que “uma instituição nacional deve ter uma área de atuação abrangente, sendo a mesma prevista na constituição ou em lei, especificando-se sua composição e esfera de competência”.7
21. Tal exigência se dá como uma maneira de atribuir segurança jurídica à entidade criada, já que a independência do MNP seria prejudicada se o governo tivesse a autoridade legal para, à sua discrição, dissolver ou substituir o MNP, ou modificar sua esfera de competência, composição ou prerrogativas. A implantação de tal órgão por decreto ou outro ato do Executivo representa uma situação de vulnerabilidade do MNP que, por si só, já prejudica sua independência.
22. Desta forma, resta claro que o artigo 19 da lei estadual 21.164 viola os preceitos dos Princípios de Paris, e consequentemente, do próprio Protocolo Facultativo da Convenção da ONU contra a Tortura ao estipular que a criação do mecanismo estadual de prevenção se dará por regulamentação do Poder Executivo. Caberia a promulgação de uma lei estadual que defina a competência, prerrogativas, poderes e faculdades do mecanismo estadual de prevenção.
23. No mesmo sentido já se manifestou o Subcomitê para a Prevenção da Tortura das Nações Unidas. Em suas “Diretrizes relativas aos mecanismos nacionais de prevenção”, o SPT é categórico ao afirmar que “a competência e as faculdades do mecanismo nacional de prevenção deverão ser enunciadas de maneira clara em forma de texto
constitucional ou legislativo”.8 (grifo nosso)
Adesão ao Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura
24. O mecanismo estadual de prevenção e combate à tortura que se pretende instituir no Estado de Minas Gerais poderá integrar o Sistema Nacional de Prevenção e Combate à Tortura, instituído pela lei 12.847/2013 e regulamentado pelo Decreto 8.154/2013.
25. Conforme dispõe o mencionado decreto, em seu artigo 4º, inciso 1º, os comitês e mecanismos estaduais de prevenção à tortura poderão integrar o SNPCT por meio de termo de adesão específico.
7
Princípios relacionados com o status de instituições nacionais de direitos humanos (Princípios de Paris). , Resolução 1992154 de 3.3.92 da Comissão de Direitos Humanos da ONU, artigo 2. 8
26. Contudo, tal integração ao Sistema não é incondicional. A adesão ao SNPCT por parte dos mecanismos criados nos Estados, somente poderá ser realizada quando tais organismos, no que concerne sua instituição e funcionamento, estejam em consonância com o disposto no Protocolo Facultativo. O artigo 4º, §2º do decreto acima mencionado é taxativo ao prever que “o termo de adesão conterá, no mínimo, as seguintes obrigações: I-instituição e funcionamento em consonância com o disposto no Protocolo Facultativo disposto no Protocolo Facultativo à Convenção das Nações Unidas contra a Tortura e Outros Tratamentos ou Penas Cruéis, Desumanos ou Degradantes.”
27. Desta forma, cabe-se ressaltar aqui o risco de que o Comitê e o Mecanismo de Minas Gerais, se implantados da maneira como prevê a legislação estadual ora em estudo, não poderão aderir ao SNPCT em razão de sua inobservância aos critérios mínimos de integração exigidos pela lei federal.
Procedimento de elaboração da lei 21.164 de 17 de janeiro de 2014
28. A redação, elaboração e aprovação da lei 21.164/2014 pelo Poder Legislativo de Minas Gerais se deu sem qualquer participação da sociedade civil organizada e sem que houvesse uma convocatória de entidades e instituições relevantes nesta temática. 29. Antes de sua aprovação, tramitava na Assembleia Legislativa outro projeto de lei, n. 4.102/2013, que havia sido elaborado e discutido de forma ampla entre diversos atores, entre eles organizações da sociedade civil e o Ministério Público. Além disso, desde 2011, ocorreram em MG debates amplos e democráticos, através de seminários, oficinas e reuniões, algumas organizadas pelo Ministério Público Estadual e pela Subsecretaria de Direitos Humanos da Secretaria de Estado de MG de Desenvolvimento Social, para levar ao conhecimento da sociedade em geral, assim como de autoridades públicas, o texto do Protocolo Facultativo e a obrigação do estado de MG de criar seu próprio mecanismo estadual de prevenção nos moldes do citado tratado internacional.
30. Contudo, a lei promulgada em janeiro passado nunca chegou a ser discutida neste âmbito e não foi submetida à consulta pública.
31. Vale recordar que a autonomia e legitimidade do mecanismo de prevenção à tortura depende do nível de participação social em cada uma das etapas do procedimento de instituição, criação e designação do mesmo. Tal como previsto nas diretrizes emitidas pelo SPT, “o mecanismo nacional de prevenção deve ser criado mediante um procedimento público, transparente e inclusivo no qual participe um grupo amplamente representativo das partes interessadas, particularmente a sociedade civil. ”9
32. Desta forma, o procedimento que culminou com a aprovação da lei n. 21.164/2014 pela Assembleia Legislativa do Estado não está em consonância com os princípios estabelecidos pela normativa e parâmetros internacionais que regem a matéria.
9
Conclusão
33. Pelas razões expostas acima, a APT conclui que a lei estadual 21.164/2014, promulgada no Estado de Minas Gerais em 17 de janeiro de 2014, não cumpre com os requisitos e parâmetros estabelecidos no Protocolo Facultativo da Convenção da ONU contra a Tortura em 04 (quatro) aspectos principais:
o A lei estadual vincula as instâncias de operacionalização do monitoramento, isto é, o Comitê e o Mecanismo de prevenção à tortura, à própria instituição do Estado a qual estarão encarregadas de monitorar, Secretaria Estadual de Defesa Social, violando, por conseguinte o artigo 18 do Protocolo Facultativo da Convenção da ONU contra a Tortura
o A natureza das instituições previstas nos incisos I, IV, V, VI da lei 21.164/2014, colide com a finalidade do Sistema, qual seja, coordenar e integrar as ações de prevenção à tortura e outros tratamentos ou penas cruéis, desumanos ou degradantes no Estado
o O artigo 19 da lei estadual 21.164 viola os preceitos dos Princípios de Paris, e consequentemente, do próprio Protocolo Facultativo da Convenção da ONU contra a Tortura ao estipular que a criação do mecanismo estadual de prevenção se dará por regulamentação do Poder Executivo. Caberia a promulgação de uma lei estadual que defina a competência, prerrogativas, poderes e faculdades do mecanismo estadual de prevenção
o O procedimento que culminou com a aprovação da lei n. 21.164/2014 pela Assembleia Legislativa do Estado não está em consonância com os princípios de transparência e publicidade e participação social, violando recomendação expressa do SPT de que “o mecanismo nacional de prevenção deve ser criado mediante um procedimento público, transparente e inclusivo no qual participe um grupo amplamente representativo das partes interessadas, particularmente a sociedade civil. ”10
Sylvia Diniz Dias
Diretora do Escritório da APT para América Latina
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