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Curso de Direito Administrativo
Volume II
Diogo Freitas do Amaral
2º Semestre
1 Exercício do Poder Administrativo
Existem vários modos de exercício do poder administrativo:
a) Legislador pretende que sejam os órgãos administrativos a disciplinar certas situações, emitindo por isso a administração pública normas jurídicas com fundamento na lei- regulamentos administrativos.
b) A Administração pode proceder à aplicação da lei e dos regulamentos às situações da vida real, dando-lhes uma nova definição jurídica- atos administrativos.
c) As entidades administrativas em certos casos, em vez de atuarem unilateralmente, celebram acordos bilaterais seja entre si, conjugando os seus recursos para prosseguirem mais eficientemente os seus fins, ou com entidades privadas, atuando em colaboração com os particulares- contratos administrativos.
d) A administração pode atuar sem que essa atuação produza quaisquer alterações na ordem jurídica- operações materiais.
Regulamento Administrativo
Os regulamentos administrativos são normas jurídicas (dotadas de generalidade1 e abstração2, que podem ser impostas mediante a ameaça de coação e cuja violação leva, em geral, à aplicação de sanções) emanadas no exercício do poder administrativo por um órgão da Administração ou por outra entidade pública ou privada3 para tal habilitada por lei. O regulamento, portanto, não se esgota normalmente numa aplicação, aplicando-se sempre que se verificarem as situações típicas que nele se encontram previstas. A atividade regulamentar é uma atividade secundária, dependente e subordinada à atividade legislativa. Nesse sentido, subordina-se à Constituição e ao exercício das funções legislativa e política (atividades primárias).
Apesar de serem fonte do Direito Administrativo, apresentam-se como fonte secundária, visto que são precedidos pelas normas e princípios de Direito Internacional e Direito da União Europeia, pelas normas e princípios constitucionais e pela lei ordinária.
Espécies:
a) Quanto à sua relação com a lei, poderão ser complementares ou de execução e independentes ou autónomos (expresso no artigo 112º/6 e 7), consoante sejam aqueles que desenvolvem ou aprofundam a disciplina jurídica constante de uma lei ou sejam aqueles que os órgãos administrativos elaboram no exercício da sua competência para assegurar a realização das suas atribuições especificas, sem cuidar de desenvolver ou complementar nenhuma lei em especial. Os regulamentos complementares têm como tarefa a pormenorização, detalhe e complemento do comando legislativo, sendo o desenvolvimento da previsão legislativa tornando assim possível a aplicação desta a situações concretas de vida. Estes poderão ser espontâneos ou devidos, consoante a lei nada diga sobre a necessidade da sua complementarização ou no caso de a adoção do regulamento ser necessária para dar exequibilidade à própria lei, sendo imposta à Administração a tarefa de o fazer, no prazo de 90 dias no silêncio da lei. Sendo os
1 O comando aplica-se a uma pluralidade de destinatários.
2 O comando aplica-se a uma ou mais situações definidas por elementos típicos constantes da previsão normativa. 3 A função administrativa pode ser exercida por pessoas coletivas públicas que não integram a Administração e por
entidades de direito privado e associado ao exercício dessa função está a possibilidade de emanar regulamentos, cujo regime é regulado também pelo CPA (2º/1 CPA).
2 regulamentos de execução “secundum legem”, serão ilegais se colidirem com a disciplina fixada na lei. Por outro lado, os regulamentos independentes tem como missão estabelecer autonomamente a disciplina jurídica que há de pautar a realização das atribuições especificas cometidas pelo legislador às entidades consideradas. Nestes regulamentos a lei apenas se limita a definir a competência objetiva (“podes fazer um regulamento sobre certa matéria”) e subjetiva (“certo órgão pode fazer um regulamento”), sem necessidade de definição do conteúdo dos comandos normativos a emitir pelo regulamento, existindo, portanto, uma liberdade de definição desse conteúdo. O artigo 112º CRP expressa requisitos formais tanto para os regulamentos complementares como para os independentes: os primeiros devem indicar expressamente a lei que visa complementar e os segundos devem indicar expressamente a lei ou leis que atribuem especificamente competência para a emissão desse regulamento- lei habilitante.
b) Quanto ao seu objeto, podem ser regulamentos de organização, de funcionamento e de polícia. Os regulamentos de organização são aqueles que procedem à distribuição das funções pelos vários departamentos e unidades de uma pessoa coletiva pública, bem como à repartição de tarefas pelos diversos agentes que lá trabalham. Os regulamentos de funcionamento são aqueles que disciplinam a vida quotidiana dos serviços públicos. Os regulamentos de polícia são aqueles que impõe limitações à liberdade individual com vista a evitar que, em consequência da conduta perigosa dos indivíduos, se produzam danos sociais (ex. regulamento de transito)- são sempre externos. Estes últimos assumem diversa relevância no domínio da administração local, no qual se distingue posturas (regulamentos de polícia locais independentes) e regulamentos policiais (regulamentos de polícia locais complementares).
c) Quanto ao âmbito da sua aplicação, podem ser regulamentos gerais, locais e institucionais, consoante se destinem a vigorar em todo o território nacional, o seu âmbito de aplicação seja limitado a uma dada circunscrição territorial ou sejam emanados de institutos públicos ou associações públicos, para terem aplicação apenas às pessoas que se encontrem sob sua jurisdição.
d) Quanto à projeção da sua eficácia, podem ser regulamentos internos ou externos. Os primeiros produzem seus efeitos jurídicos unicamente no interior da esfera jurídica da entidade de que emanam. Os segundos (únicos considerados no artigo 135º CPA) são aqueles que produzem efeitos jurídicos em relação a outros sujeitos de direito diferentes, isto é, em relação a outras pessoas coletivas públicas ou a particulares. Apenas vale para os regulamentos externos o princípio da inderrogabilidade singular dos regulamentos.
Distinção entre regulamento e a lei: estas figuras só podem ser distinguidas em aspetos orgânicos e formais, isto é, será uma lei todo o ato normativo que provenha de um órgão com competência legislativa e que assuma a forma de lei, e será um regulamento o ato normativo emanado por um órgão com competência regulamentar e que revista a forma de regulamento. Importa perceber que o regulamento só é válido se uma lei de habilitação conferir competência para a sua emissão. O regulamento contrário à lei é ilegal. A lei só pode ser impugnada diretamente com fundamento em inconstitucionalidade junto do TC. Por outro lado, o regulamento ilegal é, em regra, impugnável administrativa e contenciosamente com fundamento em ilegalidade, podendo excecionalmente ser impugnado diretamente perante o TC.
3 Distinção entre regulamento e ato administrativo: ambos são atos unilaterais, contudo, o primeiro é um ato normativo geral e abstrato e o segundo é um ato individual e concreto, reportando-se a uma pessoa ou pessoas perfeitamente identificadas e visa regular uma certa situação bem caracterizada. Esta distinção ganha relevância nas matérias de interpretação e integração (regulamento segue o regime das normas jurídicas e o ato administrativo não), de vício e formas de invalidade (o regulamento segue o regime das leis e o ato administrativo, em regra, o do negócio jurídico) e de impugnação contenciosa (os regulamentos podem ser impugnados em quaisquer tribunais, ao contrário dos atos administrativos que, salvo nos casos de nulidade, só pode ser anulado pelos tribunais administrativos ou órgãos competentes para a anulação administrativa. Por outro lado, os termos da impugnação contenciosa são diferentes). Fundamento do Poder Regulamentar:
Distanciamento do legislador face aos casos concretos da vida social e a impossibilidade de previsão absoluta ou na inconveniência de previsão absoluta, sendo necessário que a Administração intervenha, num segundo momento para criar normativamente as condições para aplicar a lei aos casos da vida.
Historicamente o poder regulamentar resulta da impossibilidade prática de aplicação do princípio da separação de poderes, na sua pureza.
O fundamento do poder regulamentar reside hoje na Constituição, com a particularidade de cada regulamento em particular tem como fundamento a lei habilitante.
Existe, no entanto, dois casos em que o poder regulamentar existe mesmo sem a previsão da Constituição e da lei:
➢ Regulamentos Internos: os órgãos das diferentes pessoas coletivas públicas que compõem a administração têm, por natureza, o poder de fazer regulamentos internos. O fundamento jurídico é o poder de direção, próprio do superior hierárquico, visto que quem pode dar ordens concretas e individuais, deve também poder formular instruções genéricas.
➢ Regimentos de Órgãos Colegiais: órgãos colegiais existentes no seio da Administração Pública têm o poder de elaborar e aprovar os seus próprios regulamentos de organização e de funcionamento-regimentos. O fundamento deste poder é o poder de auto-organização que é condição do bom funcionamento dos órgãos colegiais, até porque se podem decidir como atuar em certa situação concreta, deverão poder determinar as atuações em norma geral e abstrata. Limites do Poder Regulamentar (143º e 138º CPA):
Princípios Gerais de Direito;
Constituição que consagra as regras sobre a competência e forma dos regulamentos administrativos, cuja inobservância gerará inconstitucionalidade. A CRP reserva ainda matérias à lei, sendo impossível a invasão por parte dos regulamentos dessa área. Mesmo nas matérias que não são reservadas à lei, o regulamento não pode estabelecer uma disciplinas eu viole princípios ou normas constitucionais;
Princípios Gerais de Direito Administrativo, que apesar de poderem ser violados pela lei, não podem ser violados por regulamentos;
Lei (princípio da legalidade): o regulamento não pode contrariar a lei, existindo uma preferência de lei. O artigo 112º/5 proíbe expressamente a existência de regulamento delegados derrogatórios, modificativos, suspensivos e revogatórios. No entanto, a deslegalização, isto é, uma matéria de lei passar a lei regulada por regulamento, com a
4 permissão da lei, é constitucionalmente admitido com os limites de reserva de lei. O princípio de legalidade para além da vertente de preferência de lei, tem uma vertente de reserva de lei, visto que o regulamento não se pode desenvolver naquelas áreas que constitucionalmente estejam reservadas à lei (princípio da reserva material da lei), sendo que só se admitem regulamento de execução. Existem ainda domínios em que esses regulamentos não são sequer possíveis: matéria de restrições aos direitos fundamentais, tipificação legal de crimes e respetivas penas e definição dos limites essenciais dos impostos- reserva integral ou absoluta de lei. Por outro lado, o princípio da legalidade exige a precedência de lei, isto é, um regulamento depende de uma lei habilitante. Podem ser criados regulamentos independentes diretamente fundados na CRP? Não! O artigo 112º/7 (e 136º/2 CPA) exige formalidades que não fariam sentido se tal fosse possível, até porque sem essas formalidades está ausente um elemento formal e por isso, os regulamentos padecem de inconstitucionalidade formal, e ao mesmo tempo, reconhecer ao Governo uma competência regulamentar absolutamente independente equivaleria a tornar em larga medida desnecessária admissibilidade da emanação de decretos-lei.
Disciplina Jurídica constante de regulamentos editados por órgãos que se situem num plano superior ao do órgão que editou o regulamento: os regulamentos do Governo prevalecem sobre as normas administrativas, mesmo posteriores, sem prejuízo da competência regulamentar especial da AL das RA quando as leis emanadas dos órgãos de soberania não reservem para o Governo a sua regulamentação. Quanto às autarquias locais, prevalecem os regulamentos emanados da autarquia de grau superior (municipal prevalece sobre freguesia).
O artigo 141º/1 CPA: proíbe os regulamentos de impor, com efeitos retroativos, deveres, encargos, ónus, sujeições e sanções, que causem prejuízos ou restrinjam direitos ou interesses legalmente protegidos, ou afetem as condições do seu exercício. Contudo, os regulamentos não podem reportar-se a data anterior àquela a que reporta a lei habilitante.
Limites de competência e forma, visto que a CRP e a lei determinam as regras sobre a competência e forma, e portanto, o regulamento que não as respeitar sofrerá de ilegalidade ou inconstitucionalidade.
Competência e Forma:
O Governo tem competência regulamentar de acordo com o artigo 199º alíneas c) e g), sendo esta exercida em regra pelo Ministro da pasta respetiva, só intervindo o Conselho de Ministros quando a lei expressamente o preveja (ou por decorrer da circunstância de um assunto ser levado a Conselho de Ministros e o Conselho entender que deve pronunciar-se sobre ele). Os regulamentos podem revestir a forma de decreto regulamentar (como os regulamentos independentes- impedido, com um regime mais exigente, que ao Governo e Administração recorram a regulamentos independentes em vez de utilizarem diretamente um regulamento um instrumento legislativo), resolução de Conselho de Ministros (mas estas não têm necessariamente a natureza de regulamento). Quando o regulamento é emanado por um ou mais ministros em nome do governo estamos presentes de uma portaria, não sendo esta aprovada em Conselho de Ministros. Quando o regulamento é emanado por um ministro em nome do seu ministério e não em nome do Governo, estamos perante um despacho normativo. Nas Regiões Autónomas, tanto a AL como o GR têm competência regulamentar (227º/1 d) CRP). O artigo 232º/1 CRP apresenta que a AL tem a competência exclusiva de emanar regulamentos
5 que desenvolvam leis emanadas pelos órgãos de soberania, quando esses não reservem para si essa competência. Pode ainda elaborar regulamentos de execução dos decretos legislativos regionais. O artigo 231º/6 CRP define que compete exclusivamente ao GR regulamentar a matéria relativa à sua organização e funcionamento. Este órgão tem ainda uma posição de excelência em elaborar regulamentos de execução de decretos legislativos regionais. A CRP não define a forma dos regulamentos, mas os Estatutos político-administrativos das RA definem que os regulamentos emanados pela AR para executar leis dos órgãos de soberania têm de revestir a forma de decreto legislativo regional (o que os subtrai do 112º/7 CRP e assumem força de lei passando a não estar subordinados à lei que regulamentam) e que os regulamentos do GR assumem a forma de decreto regulamentar regional.
O artigo 241º CRP atribui às autarquias locais o poder regulamentar, sendo este justificado pela necessidade de responder às especificidades locais e materiais, às quais nem o legislador nem os regulamentos governamentais estariam em condições de responder. As autarquias locais não necessitam de uma lei prévia individualizada para cada caso no exercício do seu poder regulamentar. Normalmente, os regulamentos locais são regulamentos independentes em que a lei habilitante é a que define as atribuições de cada categoria de autarquias locais e o órgão competente para os emitir. A forma mais corrente dos regulamentos das autarquias é a postura. O poder regulamentar pertence à assembleia de freguesia e à assembleia municipal, necessitando ambas da iniciativa do órgão executivo colegial correspondente (junta de freguesia e câmara municipal). ´
Os institutos públicos, associações públicas e entidades administrativas independentes têm poder regulamentar nos termos das respetivas leis orgânicas ou estatutos.
Processo de elaboração de regulamentos (97º e ss. CPA):
Artigo 97º CPA apresenta o direito de petição em matéria regulamentar, ficando o particular obrigado a fundamentar a sua petição e a Administração a informar o particular do destino dado à petição bem como os fundamentos da posição que tomar em relação a ela. Importa distinguir 3 situações: (1) regras regulamentares em falta são necessárias para dar exequibilidade a certos atos legislativos carentes de regulamentação: a Administração é obrigada a tonar a lei exequível, sob pena de incorrer em ilegalidade por omissão sancionável jurisdicionalmente; (2) estão em causa normas regulamentares diretamente lesivas de direitos ou interesses legalmente protegidos dos particulares: a lei reconhece expressamente aos interessados o direito a solicitar a modificação, suspensão, revogação ou declaração de invalidade de regulamentos administrativos diretamente lesivos (137º e 147º); (3) restantes: a Administração conserva a sua autonomia em matéria de exercício do poder regulamentar, sendo por isso, a petição do interessado, só por si, insuficiente para desencadear o procedimento regulamentar, necessitando de uma decisão para isso de um órgão competente (ex. 98º/1-apresenta a forma do inicio do procedimento). Artigo 99º apresenta a imposição de os regulamentos serem aprovados com base num
projeto, acompanhado por uma nota justificativa fundamentada, a qual deve incluir uma ponderação dos custos e benefícios (princípio da boa administração) das medidas projetadas, pretendendo-se proporcionar ao órgão com competência regulamentar o conhecimento de todos os aspetos merecedores de ponderação e ajudar a esclarecer dúvidas de interpretação.
O artigo 100º apresenta o princípio da audiência prévia dos interessados (que é obrigatória quando o regulamento afete de modo direto e imediato direitos ou
6 interesses legalmente protegidos dos particulares, podendo em certos casos ser dispensada) e o artigo 101º apresenta o princípio da consulta pública dos projetos de regulamento, estando estes em harmonia com os princípios de colaboração dos particulares e da participação.
O artigo 139º apresenta que a eficácia dos regulamentos externos depende da sua publicação.
Os regulamentos iniciam a sua vigência na data que neles estiver fixada ou, nada sendo fixado, 5 dias após a publicação.
Modificação e Suspensão de Regulamentos (142º/1 CPA): a modificação ou suspensão dos regulamentos cabe: aos órgãos que os elaboraram (devendo o processo ser igual ao da sua elaboração), órgãos hierarquicamente superiores com poder de supervisão e órgãos que nos termos da lei assumam poderes tutelares com esse conteúdo. O legislador também pode modificar e suspender os regulamentos. Os regulamentos necessários à execução de leis em vigor ou direito da União Europeia não podem ser modificados sem que sejam editadas novas regras que assegurem a aplicabilidade das normas e, no mesmo sentido, não podem simplesmente suspensos.
Inderrogabilidade singular dos regulamentos: Os órgãos com competência regulamentar podem modificar, suspender ou revogar um regulamento anterior por via geral e abstrata. Contudo, não lhes é permitido fazer é derrogar os regulamentos externos sem mais em casos isolados, mantendo-se esse regulamento em vigor para os restantes casos. O regulamento que derroga outro num caso concreto e individual não é realmente um regulamento, mas sim um ato administrativo que, violando um regulamento, é ilegal (142º/2 CPA). Esta regra é justificada pelo princípio da legalidade, visto que a Administração está subordinada a todo o ordenamento jurídico e, portanto, também às regras que ela própria elabora, até porque os regulamentos não teriam função útil se a Administração os pudesse deixar de observar. O princípio da igualdade também exige esta figura, na medida em que aplicar o regulamento a todos os casos excetuando um ou dois pode levar a desigualdade.
Caducidade dos Regulamentos (145º CPA): o regulamento caduca por ocorrerem determinados factos que produzem esse efeito jurídico, sendo os principais casos de caducidade: o regulamento ter sido feito para vigorar durante certo período (regulamento temporário ou sujeito a termo) ou sujeito a uma condição resolutiva; e quando for revogada a lei que se destinava a executar, sendo que por força do principio da eficiência administrativa, o regulamento antigo pode subsistir na parte que se mostre materialmente conforme à nova disciplina apresentada no caso de substituição da lei até um novo regulamento.
Revogação do Regulamento: deixa de vigorar quando um ato voluntário praticado no exercício de poderes públicos impõe a cessação dos seus efeitos, total ou parcial: revogação expressa ou tácita operada por outro regulamento de força hierárquica superior e forma idêntica; revogação expressa ou tácita por regulamento de autoridade hierarquicamente superior ou por regulamento de forma legal mais solene; e revogação expressa ou tácita por lei. Segundo o artigo 146º/2, nos dois primeiros casos, é proibida a revogação de regulamentos de execução das leis em vigor ou de direito da União Europeia se não for acompanhada de emissão simultânea de novo regulamento. Com esta proibição pretende-se impedir que existam vazios em matéria regulamentar que inviabilizem a efetiva aplicação das leis.
Declaração administrativa ou contenciosa de ilegalidade com força obrigatória geral: os regulamentos deixam de vigorar, total ou parcialmente, sempre e na medida em que forem
7 objeto de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral, nos termos do CPA (144º) ou do CPTA (72º e ss.).
Ato Administrativo
Definição: ato unilateral praticado, no exercício do poder administrativo, por um órgão da
Administração ou por uma outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Esta definição é semelhante ao do artigo 148º CPA, com a
ressalva de o artigo incluir apenas ao atos com eficácia externa à sujeição a este regime do CPA. Exclui-se deste conceito as atividades juridicamente irrelevantes, factos involuntários juridicamente relevantes e as operações materiais (não visam a produção de efeitos jurídicos), e, portanto, não são suscetíveis de ação impugnatória perante tribunais administrativos, nem estão submetidos ao regime do CPA, ainda que as operações materiais devam seguir os princípios e normas do CPA que concretizem preceitos constitucionais, pois estes aplicam-se a toda a atuação administrativa. Mesmo sendo um ato unilateral e, portanto, nem necessitar da vontade de mais ninguém para ser perfeito, por vezes, o ato administrativo necessita da aceitação do particular como condição de eficácia (atos sujeitos a consentimento- ex. nomeação de funcionário público) ou de legalidade (atos dependentes de requerimento). Sendo verdade que o ato administrativo é aquele que é praticado no exercício do poder administrativo, não é um ato administrativo aquele que é praticado pela Administração no desempenho de gestão privada, não deixando esta atuação de estar sujeita aos princípios gerais da atividade administrativa nem às disposições do CPA que concretizem preceitos constitucionais; nem é ato administrativo os atos políticos, legislativos e jurisdicionais ainda que praticados por órgãos da Administração. São atos administrativos não só aqueles praticados pelos órgãos das pessoas coletivas públicas que compõem a Administração Pública (sendo dentro desta diversidade de sujeitos apenas um número restrito para tal habilitado por lei ou por delegação de poderes- autoridades administrativas, mas também, por força da lei, os atos praticados por pessoas coletivas privada no exercício de poderes públicos e ainda certos atos praticados por órgãos do Estado que não pertençam ao poder executivo (2º/1 CPA e ETAF 4º/1 alínea d) e 24º/1 alínea a)). Não se incluem no conceito de ato administrativo os atos jurídicos da Administração que que não sejam decisões em sentido estrito, isto é, que visem afetar imediata ou potencialmente a esfera jurídica dos particulares, produzindo (ou recusando a produção) efeitos jurídicos numa situação individual e concreta. Esses atos não decisórios que desempenham uma função auxiliar (ex. chamar alguém ao procedimento para se pronunciar) são atos instrumentais e não são produtores de efeitos jurídicos diretos no ordenamento geral.
Atos coletivos: atos que têm por destinatário um conjunto unificado de pessoas, isto é, um determinado conjunto orgânico de pessoas. Freitas do Amaral considera que a dissolução de um órgão colegial é um ato administrativo, visto que se dissolve um determinado órgão colegial sendo o destinatário visto como uma unidade.
Atos plurais: são aqueles em que a Administração Pública toma uma decisão aplicável por igual a várias pessoas diferentes. A nomeação de vinte funcionários para vinte vagas é um conjunto de vinte atos administrativos, sujeitos ao regime do CPA.
Atos gerais: atos que se aplicam de imediato a um grupo inorgânico de cidadãos, todos bem determinados ou determináveis no local (ex. ordem de um polícia para dispersar quando várias pessoas estão a ver a montra). Os destinatários são identificáveis individualmente, sendo um feixe de decisões concretas e individuais, e, portanto, de atos administrativos.
8 Atos genéricos: comando administrativo que se dirige a categorias, classes ou grupos de sujeitos mesmo restritos, como é um comando geral não é um ato administrativo, seguindo o regime do CPA relativo aos regulamentos.
Natureza Jurídica do ato administrativo: o regime jurídico estabelecido por lei e adotado pela jurisprudência para o ato administrativo não é, nos traços essenciais, suscetível de ser reconduzido em bloco ao regime característico do negócio jurídico nem do regime típico da sentença, na medida em que a atividade administrativa se distingue da atividade privada e das demais atividades públicas, nomeadamente a jurisdicional. Assim, o ato administrativo é uma figura com natureza própria e especifica sendo “um ato unilateral de autoridade ao serviços de um fim da administração pública”. O género ato administrativo compreende duas espécies: atos discricionários (exercício de poderes discricionários dentro dos limites da lei- semelhante com negócio jurídico) e atos vinculados (exercício de poderes vinculados, sem liberdade de conformação do conteúdo da decisão por parte do órgão decisório-semelhante sentença). Assim, a estas duas espécies devem ser aplicadas se outra coisa não resultar da natureza especifica do ato administrativo, respetivamente as regras do negócio jurídico e da sentença. O papel da vontade no ato administrativo não é idêntico ao papel da vontade no negócio jurídico ou na sentença e por isso reclama uma consideração própria e singular devido à sua natureza, aplicando-se mais uma vez esses regimes às duas espécies de atos administrativos nos termos apresentados quanto ao papel da vontade.
Estrutura do Ato Administrativo:
Elementos Subjetivos: o ato administrativo típico pôr em relação dois sujeitos de direito: Administração e um particular; dois sujeitos de direito, podendo ser duas pessoas coletivas públicas ou duas pessoas coletivas privadas. Poderá ainda ocorrer que o ato ponha em relação mais que duas pessoas: atos multipolares, direcionados erga omnes com eficácia em relação a terceiros, suscetíveis de afetar múltiplos particulares; e os atos reais, sendo todos os sujeitos destinatários, pois o ato é dirigido erga omnes. Elementos Formais: todo o ato administrativo tem necessariamente uma forma, isto é,
um modo pelo qual se exterioriza ou manifesta a decisão voluntária em que o ato consiste. São ainda relevantes as formalidades prescritas pela lei para serem respeitadas na fase de preparação da decisão ou na própria fase de decisão, consistindo estas nos trâmites que a lei manda observar com vista a garantir a correta formação da decisão administrativa à luz do interesse público, bem como o respeito pelos direitos subjetivos e interesses legítimos dos particulares. As formalidades, ao contrário da forma, não são elementos do ato, sendo-lhe anteriores, posteriores ou contemporâneas. No entanto, segundo o princípio da impugnação unitária, a lei admite para além da impugnabilidade autónoma de atos procedimentais lesivos, a possibilidade de os interessados impugnarem o ato final com fundamento em ilegalidades cometidas ao longo do procedimento.
Elementos Objetivos: são o objeto e o conteúdo. O conteúdo é a substância da decisão voluntária em que o ato consiste, fazendo dele parte a decisão principal tomada (conteúdo principal, necessário, que permite identificar o ato) e as clausulas acessórias (conteúdo acessório que é facultativo). O objeto é a realidade exterior sobre a qual o ato incide.
Elementos Funcionais: são a causa, os motivos e o fim. A causa é a função jurídico-social de cada tipo de ato administrativo e, por outro lado, o motivo típico imediato de cada ato administrativo (ex. a causa de nomeação é o preenchimento de lugares vagos). Os
9 motivos são todas as razões de agir que impelem o órgão da administração a praticar um certo ato administrativo ou dotá-lo de um determinado conteúdo. Os motivos (porquê?) distinguem-se da causa, por esta ser o motivo típico imediato e os motivos englobam os motivos mediatos e atípicos. Nos motivos determinantes destacam-se os fundamentos da decisão, isto é, as razões de facto e de direito que determinaram a decisão. O fim (para quê?) é o objetivo ou finalidade a prosseguir através da prática do ato administrativo. Devemos distinguir entre o fim legal, isto é, o fim visado pela lei na atribuição de certa competência a determinado órgão e o fim efetivo, ou seja, o que seja prosseguido de facto pelo órgão num determinado caso.
Elementos do Ato Administrativo: são as realidades que integram o próprio ato, em si mesmo considerado, podendo ser essenciais (aqueles sem os quais o ato não existe enquanto tal e nem é sequer qualificável como ato administrativo) e elementos acessórios (podem ou não ser introduzidos no ato pela Administração).
Requisitos do Ato Administrativo: exigências que a lei formula em relação a cada um dos elementos do ato administrativo, dividindo-se em requisitos de validade, sem os quais o ato será inválido e os requisitos de eficácia, sem os quais o ato será ineficaz.
Pressupostos do Ato Administrativo: situações de facto de cuja ocorrência depende a possibilidade ou o dever legal de praticar certo ato administrativo ou de o dotar com um determinado conteúdo (ex. existência de vaga é um pressuposto do ato de nomeação). Menções Obrigatórias no ato administrativo: isto é, referências ou indicações que devem sempre constar do ato praticado sob forma escrita, para melhor o identificar e esclarecer. Estas são determinadas no artigo 151º do CPA, podendo estas ser exigidas em todo e qualquer ato: indicação do autor do ato, dos destinatários, do conteúdo da decisão, da data da decisão e a assinatura do seu autor ou representante; ou apenas quando for caso disso: menção da delegação ou subdelegação de poderes, enunciação dos antecedentes de facto que estiverem na origem da prática do ato quando relevantes; e a fundamentação da decisão quando exigida por lei. Os aos que omitam a totalidade das menções obrigatórias e aqueles que falte a indicação do conteúdo ou sentido da decisão são nulos, por carência absoluta de forma legal (161º/2 alínea g) CPA). Se ocultarem elementos necessários à boa compreensão do ato pelos seus destinatários ou à determinação da legislação aplicável e do prazo de impugnação administrativa ou jurisdicional estão feridos de violação da lei ou de vício de forma, sendo por isso anuláveis (163º CPA)- alínea a), b), c), d) e g). Se dificultarem a organização da defesa, administrativa ou jurisdicional, dos destinatários, sem a inviabilizarem são irregulares- produzem os seus efeitos típicos embora possam gerar alguns efeitos diferentes dos comuns, como a responsabilidade civil e disciplinar- como no caso da existência de delegação de poderes sem que essa seja mencionada.
Tipologia de atos administrativos:
• Atos Primários: são aqueles que versam pela primeira vez sobre uma determinada situação da vida.
Atos Impositivos: são aqueles que impõem a alguém que adote uma conduta ou que colocam o seu destinatário em situação de sujeição a um ou mais efeitos jurídicos.
▪ Atos de comando: são aqueles que impõem a um particular a adoção de uma conduta positiva (ordens) ou negativa (proibições).
10 ▪ Atos punitivos: são aqueles que impõem a alguém (individuo ou pessoa coletiva) uma sanção de caráter administrativo. Em todos os casos apresentados de seguinte estamos presentes de um comportamento ilícito de particulares que violam as normas de Direito Administrativo e, por isso, ficam sujeitos ao poder sancionatório da Administração Pública. Importa reter que as coimas em consequência de ilícitos de mera ordenação social já só são impugnáveis perante os tribunais comuns.
➢ Sanções disciplinares internas: às quais estão sujeitas os trabalhadores que exercem funções públicas e fazem parte da organização administrativa. São impugnáveis perante os tribunais administrativos.
➢ Sanções disciplinares externas: às quais estão sujeitos por lei alguns particulares, enquanto utentes de certo tipo de serviços públicos (ex. alunos das escolas, visitantes de museus e presos nas prisões).
➢ Sanções administrativas institucionais e corporativas: estão sujeitas por lei as empresas abrangidas pela supervisão ou fiscalização de determinados institutos públicos bem como os cidadãos inscritos em certas associações corporações públicas. ➢ Sanções administrativas municipais: às quais estão sujeitos por
lei todos os residentes em cada concelho ou município do país, e por vezes os indivíduos que lá passem ou que aí se encontrem, se violam as normas contidas nos regulamentos e posturas municipais.
➢ Sanções administrativas previstas no Direito de Mera
Ordenação Social, como as coimas (sanção pecuniária) para a
transgressão à legislação administrativa que não revistam gravidade criminal, não sendo reguladas pelo Código Penal. ▪ Atos ablativos: são aqueles que impõem a extinção ou a compressão do
conteúdo de um direito (ex. expropriações de terrenos). Em contrapartida da prática deste tipo de atos a administração deverá compensar os particulares afetados através de o pagamento de uma indemnização pecuniária (62º/2 CRP).
▪ Juízos: são atos pelos quais um órgão da Administração qualifica, segundo valores de justiça ou critérios técnicos, pessoas, coisas ou atos submetidos à sua apreciação (ex. classificações, valorações). Estes atos sujeitam os seus destinatários a determinados efeitos jurídicos, independentemente de eles aceitarem ou não o ato e de estarem ou não de acordo com o seu conteúdo.
Atos Permissivos: são aqueles que possibilitam a alguém a adoção de uma conduta ou a omissão de um comportamento que de outro modo lhe estariam vedados.
▪ Atos que conferem ou ampliam vantagens:
➢ Autorização: ato pelo qual um órgão da administração permite a alguém o exercício de um direito ou de uma competência preexistente. Alguém é titular de um direito subjetivo, mas a lei estabelece que esse direito só pode ser exercido mediante
11 autorização prévia, dado caso a caso pela autoridade administrativa competente. O que está condicionado é o exercício do direito. Também o exercício de competências por certos órgãos da administração pode ser condicionado por a necessidade de autorização de uma categoria mais elevada. ➢ Licença: é o ato pelo qual um órgão da Administração atribui a
alguém o direito de exercer uma atividade privada que é por lei relativamente proibida. Nesta situação o particular não é titular de nenhum direito face à Administração Pública, até porque a atividade que ele se propõe a desenvolver é proibida pela lei em princípio. Contudo, a própria lei permite a título excecional que a Administração possa permitir o exercício dessa atividade. ➢ Concessão: ato pelo qual o órgão da administração transfere
para um entidade privada o exercício de uma atividade pública, que o concessionário desempenhará por sua conta e risco, mas no interesse geral. É transferido para o concessionário o direito de exercer uma atividade pública. Apesar de o mais comum serem os contratos administrativos de concessão, aqui falamos de concessões unilaterais atribuídas por ato administrativo, sendo que este carece de aceitação do particular.
➢ Delegação: ato pelo qual um órgão da administração, normalmente competente para decidir em determinada matéria, permite, de acordo com a lei, que outro órgão ou agente pratiquem atos administrativos sobre a mesma matéria. ➢ Admissão: ato pelo qual um órgão da Administração investe em
particular numa determinada categoria legal, de que decorre a atribuição de certos direitos e deveres (ex. matrícula na faculdade).
➢ Subvenção: ato pelo qual um órgão da Administração Pública atribui a um particular uma quantia em dinheiro destinada a cobrir custos inerentes à prossecução de uma atividade privada reconhecida de interesse público (ex. atribuição de um subsídio ao Instituto Português de Cinema para financiar a produção de um filme português).
▪ Atos que eliminam ou reduzem encargos:
➢ Dispensa: ato administrativo que permite a alguém, nos termos da lei, o não cumprimento de uma obrigação geral. Esta poderá ser uma isenção, se concedida pela Administração a particulares para a prossecução de um interesse público relevante, ou uma escusa, se é concedida por um órgão da Administração a outro órgão ou agente administrativo a fim de garantir a imparcialidade.
➢ Renúncia: ato pelo qual o órgão da administração se despoja da titularidade de um direito legalmente disponível. Esta figura diferencia-se da promessa de não exercício de um direito, visto que esta não afasta a titularidade do direito, apenas promete que não será exercido esse direito em certas situações.
12 • Atos Secundários: são aqueles que versam sobre um ato primário anteriormente publicado, tendo por objeto um ato primário preexistente ou versando sobre uma situação que já tinha sido regulada através de ato primário.
Atos Integrativos: são os que visam completar atos administrativos anteriores. ▪ Aprovação: ato pelo qual um órgão da Administração exprime a sua concordância com um ato anterior existente, já praticado por outro órgão administrativo, e lhe confere eficácia. Esta aprovação pode ser ou não tutelar. O ato principal é o ato aprovado, que apenas necessita do ato de aprovação para lhe atribuir eficácia. Esta difere da autorização por esta ser prévia, permitir a prática de atos futuros e ser uma condição de validade (sendo inválido o ato não autorizado). O ato não aprovado é ineficaz. Esta figura distingue-se da homologação na medida em que, antes de esta ser praticada, não existe nenhum ato administrativo, mas sim apenas um parecer ou uma proposta. Assim, a homologação é um ato administrativo que absorve os fundamentos e conclusões de uma proposta ou de um parecer apresentados por um órgão.
▪ Visto: ato pelo qual um órgão competente declara ter tomado conhecimento de outro ato, sem se pronunciar sobre o seu conteúdo (visto cognitivo) ou declara não ter objeções de legalidade ou de mérito, sobre o ato examinado e por isso lhe confere eficácia (visto volitivo). Ao contrário de na aprovação em que se exprime uma concordância com o conteúdo e oportunidade do ato, no visto volitivo apenas se expressa a não objeção, não manifestando a sua opinião de fundo.
▪ Ato Confirmativo: ato administrativo pelo qual um órgão da Administração reitera e mantém em vigor um ato administrativo anterior (ex. recurso hierárquico que apenas confirma a decisão do subalterno).
▪ Ratificação-confirmativa: é o ato pelo qual o órgão normalmente competente para dispor sobre certa matéria exprime a sua concordância relativamente a atos praticados, em circunstâncias extraordinárias, por um órgão excecionalmente competente (ex. competência excecional atribuída ao Presidente da Câmara). Se o órgão não ratifica, o ato primário torna-se anulável. Este ato primário é eficaz, mas não é definitivo (diverso do ato primário que será aprovado, visto ser definitivo, mas não eficaz).
Atos Saneadores Atos Desintegrativos
• Atos Instrumentais: são as pronúncias administrativas que não envolvem uma decisão de autoridade, antes são auxiliares relativamente a atos decisórios.
Simples Declarações: são atos auxiliares pelos quais um órgão ou agente da Administração exprime oficialmente o conhecimento que tem de certos factos ou situações. É o caso das participações (atos pelos quais um agente da autoridade participa um crime de que tomou conhecimento), certificados e certidões (atos pelas quais a Administração declara ao público quais são os factos ou situações de que tem conhecimento oficial por se encontrarem documentados nos seus registos ou nos seus arquivos próprios), atestados e informações prestadas ao público- são todos declarações de conhecimento. O
13 CPA chama a estes atos certificativos (161º/1 alínea j)), mas que podem ser meras informações verbais que esclarecem apenas. Estes atos limitam-se a verificar a existência ou a reconhecer a validade de factos ou situações que já existiam. Têm em princípio eficácia retroativa, valendo o reconhecimento a partir do momento em que os direitos ou situações reconhecidas nasceram. Atos Opinativos: atos pelos quais um órgão da administração emite o seu ponto
de vista fundamentado acerca de uma questão técnica ou jurídica.
▪ Informações Burocráticas: opiniões prestadas pelos serviços ao superior hierárquico competente para decidir.
▪ Recomendações: atos pelos quais se emite uma opinião, consubstanciando um apelo a que o órgão competente ou outro destinatário decida de certa maneira, mas que não o obrigam a tal. São opiniões reforçadas, na medida em que não apresentam apenas uma opinião, propõem que ela seja seguida, incentivando ou apelando ao órgão decisório que resolva no sentido apresentado ou que o órgão ou outro destinatário atue de certo modo. Não são opiniões vinculativas, mas o destinatário delas acarreta com a responsabilidade de as ter ignorado.
▪ Pareceres: são atos opinativos elaborados por peritos especializados em certos ramos do saber ou por órgãos colegiais de natureza consultiva. Estes poderão ser obrigatórios ou facultativos, consoante a lei imponha ou não a necessidade de eles serem emitidos e poderão ser vinculativos ou não vinculativos, conforme a lei imponha ou não a necessidade de as suas conclusões serem seguidas pelo órgão decisório competente. A regra apresentada no artigo 91º/2 CPA é a de que, salvo disposição expressa em contrário, os pareceres legalmente previstos são obrigatórios e não vinculativos. Aos pareceres falta autonomia para, sem mediatização de um outro ato jurídico produzirem efeitos jurídicos numa esfera externa ao órgão emitente. No entanto, se os pareceres forem vinculativos, o órgão que emite o parecer é que realmente decide, sendo o ato posterior apenas uma formalização do que já estava pré-determinado- o ato administrativo passa a ter dois autores. Se o parecer for obrigatório e não existir gera um vício de forma; se for obrigatório e também vinculativo, a sua falta gera uma dupla ilegalidade: vicio de forma e incompetência (a competência era conjunta e um dos órgãos não se pronunciou). Os pareceres devem sempre ser fundamentados e concluir de um modo expresso e claro sobre todas as questões indicadas na consulta, sob pena de serem nulos (92º/1 e 161º/2 alínea c), segunda parte CPA). Os números 2, 5 e 6 do artigo 92º CPA apresentam que em regra a lentidão da administração consultiva não deve bloquear a eficiência da administração ativa. Classificação dos atos administrativos:
• Quanto ao autor:
Decisão: todo o ato administrativo (148º CPA). As decisões individuais são aquelas que são praticadas por atos individuais.
Deliberação: apenas as decisões (coletivas) tomadas por órgãos colegiais, mediante um procedimento deliberativo.
14 Atos Simples: aqueles que provém de um só órgão administrativo.
Atos Complexos: aqueles em que cuja feitura intervêm dois ou mais órgãos administrativos. Poderemos falar numa complexidade igual, quando o grau de participação dos vários autores na prática do ato é o mesmo (Coautoria, ex. despacho conjunto de 2 ministros), ou numa complexidade desigual quando o grau de participação dos vários intervenientes não é o mesmo (as partes são corresponsáveis e não coautores).
• Quanto aos destinatários: Atos singulares Atos coletivos Atos plurais Atos gerais
• Quanto ao conteúdo: permite obter conhecimento no plano da competência, forma, procedimento pré-decisório, no plano do direito substantivo e no plano da impugnação contenciosa dos atos.
Atos Administrativos com conteúdo de Direito Administrativo: são os mais frequentes, sendo atos que fazem aplicação de normas de Direito Administrativo a questões reguladas por este.
Atos administrativos de conteúdo de Direito Privado: incorporam, ou dão forma legal, a atos ou contratos privados, que aplicam normas de Direito Privado a questões reguladas por este, sendo o que ocorre na generalidade de casos de administração pública do direito privado.
Atos administrativos com duplo conteúdo: para poder ser tomada uma decisão da sua competência legal, um órgão da administração tem de, simultaneamente fazer aplicação de normas de Direito Administrativo e de Direito Privado, pois é composto por, pelo menos, uma questão administrativa e uma questão de natureza civil.
• Quanto aos efeitos
Atos de execução instantânea: cumprimento esgota-se num só momento, através de um ato ou facto isolado (ex. decisão de encerrar um estabelecimento comercial). Em princípio, estes atos não podem ser revogados a partir do momento em que foram executados, visto que a revogação é destinada a paralisar definitivamente a eficácia atual ou potencial de um ato e não a destruir os efeitos por ele produzidos.
Atos de execução continuada: a sua execução perdura no tempo, podendo tratar-se de uma atividade de natureza continua, de um comportamento contraente ou de uma série de atos ou factos sucessivos (ex. autorização para o exercício de uma atividade).
Atos positivos: produzem uma alteração na ordem jurídica. A destruição destes atos por anulação ou revogação implica a eliminação dos efeitos dele decorrentes.
Atos negativos: consistem na recusa de introduzir uma alteração na ordem jurídica, como por exemplo, a omissão de comportamento devido, silêncio voluntário perante um pedido apresentado à Administração por um particular e o indeferimento expresso de uma pretensão. A destruição por anulação ou revogação de um ato negativo acarreta a necessidade de praticar atos positivos que deveriam ser produzido legalmente e não foram. Certos atos podem ser
15 parcialmente positivos ou negativos- atos de recusa ou indeferimento parcial- como por exemplo solicitação de uma bolsa em que só é concedida metade. • Quanto à localização do ato no procedimento e hierarquia administrativos
Atos Definitivos: em sentido horizontal são a conclusão de todo um processo que se vai desenrolando no tempo (procedimento administrativo). Em sentido vertical, o ato é definitivo quando, por ser praticado por um órgão que ocupa a posição suprema na hierarquia ou por um órgão independente, ou, ainda, ao abrigo de uma competência exclusiva ou reservada, é impugnável contenciosamente ou não pode ser sujeito a recurso hierárquico necessário. Atos que em principio são verticalmente definitivos os praticados: por órgãos máximos de qualquer hierarquia do Estado, órgãos do estado que tenham natureza independente, órgãos subalternos que tenham competência reservada ou competência exclusiva, dirigentes máximos das RA, AL, Institutos Públicos e Associações Públicas e atos praticados por delegação de poderes ou por subdelegação nos casos em que a lei os considera definitivos. São atos definitivos os atos administrativos que têm por conteúdo uma decisão horizontal e verticalmente final.
Atos Não Definitivos: em sentido horizontal são os atos anteriores ao ato definitivo (atos preparatórios), atos transformáveis em atos definitivos (atos sujeitos a ratificação-confirmação) e atos posteriores ao ato definitivo (atos meramente confirmativos). Em sentido vertical, o ato é não definitivo se for praticado por qualquer órgão subalterno inserido numa hierarquia ao abrigo de uma competência meramente separada, estando, como tal, sujeito a recurso hierárquico necessário. São em princípio atos não definitivos verticalmente os praticados por órgãos subalternos sujeitos a recurso hierárquico necessário e os praticados por delegação ou subdelegação de poderes. São atos não definitivos aqueles que não contenham uma resolução final ou que não estejam praticados pelo órgão máximo de certa hierárquica, por órgão dotado de competência própria, exclusiva ou reservada ou por órgão independente.
• Quanto à suscetibilidade de execução administrativa
Atos Executórios: atos administrativos que sejam simultaneamente exequíveis (atos impositivos de deveres ou encargos estruturalmente suscetíveis de execução coerciva contra os particulares) e eficazes (produzem efeitos característicos do seu tipo legal ou outros que a lei lhes atribui) e cuja execução coerciva por via administrativa seja permita ou não seja vedada por lei (privilégio da execução prévia). Todo o ato administrativo definitivo é executório em regra. Contudo, existem casos de atos definitivos não executórios: ato sujeito a aprovação ou a visto, enquanto não lhe for dada a aprovação ou concedido o visto. E, por outro lado, existem atos executórios que não são definitivos, como certos atos preparatórios e os atos sujeitos a impugnação administrativa necessária.
Atos Não Executórios
Procedimento Administrativo
A atividade administrativa não se esgota na tomada de decisões, visto que antes e depois de cada decisão há sempre um conjunto de passos a tomar. A atividade da Administração Pública é em larga medida uma atividade processual, isto é, sobre cada assunto, começa num determinado ponto e depois caminha por fases, desenrola-se de acordo com um certo modelo,
16 avança pela prática de atos que se encadeiam uns nos outros e pela observância de certos trâmites, de certas formalidades e de certos prazos que se sucedem numa determinada sequência- esta que se denomina procedimento administrativo.
Noção: procedimento administrativo é a sequência juridicamente ordenada de atos e
formalidades tendentes à preparação e exteriorização da prática de um ato da Administração ou à sua execução (ver também definição do 1º/1 CPA).
Objetivos da regulamentação do procedimento administrativo (267º CRP):
Disciplinar o desenvolvimento da atividade administrativa, procurando assegurar uma racionalização dos meios, evitando a burocratização e aproximar os serviços públicos das populações (princípio da eficiência);
Esclarecer o melhor possível a vontade da Administração, de modo a que sejam sempre tomadas decisões legais e adequadas ao dever de a Administração prosseguir da melhor forma o interesse público (princípios da legalidade e da boa administração);
Salvaguardar os direitos subjetivos e os interesses legítimos dos particulares, tendo à Administração que ser impostas cautelas. E mesmo que hajam de ser sacrificados, evitando que sejam de forma ilegal ou excessiva (princípio do respeito pelos direitos e interesses legalmente protegidos dos cidadãos);
Assegurar a participação dos cidadãos na formação de decisões que lhes digam respeito (democracia participativa).
Em suma, a regulamentação visa garantir a melhor ponderação da decisão a tomar à luz da lei e do interesse público e, por outro lado, assegurar o respeito pelos interesses e direitos legítimos dos particulares (ver acórdão do STA de 1950). São típicas normas do Direito Administrativo que procuram conciliar as exigências do interesse coletivo com as exigências legitimas dos interesses individuais.
Natureza Jurídica do Procedimento Administrativo:
Tese Processualista (Marcello Caetano, Marques Guedes, Rui Manchete, Alberto Xavier e Freitas do Amaral): o procedimento administrativo é um autêntico processo, considerando que o procedimento administrativo e o processo judicial são espécies do mesmo género. Freitas do Amaral apresenta que, apesar de não ter dúvidas da distinção entre o procedimento administrativo e o processo judicial, considera que são duas espécies diferentes, mas no mesmo género- o processo, isto é, a sucessão ordenada de atos e formalidades tendentes à formação ou à execução de uma vontade funcional. Tese Anti Processualista (Afonso Queiró e Rogério Soares): o procedimento não é um
processo, considerando que o processo judicial e o procedimento administrativo são géneros diversos.
Princípios Fundamentais do Procedimento Administrativo:
a) Caráter Documental: em regra o procedimento assume uma forma escrita ou eletrónica, sendo que o próprio artigo 64º/1 do CPA exige que as diligências realizadas oralmente sejam lavradas em autos e termos, fazendo menção dos elementos essenciais e da data e lugar da realização. Esta exigência formulada em razão de necessidade de as decisões serem suficientemente ponderadas, como form de conservar para o futuro o registo completo e seguro do que foi feito, do que se votou ou do que se disse. Portanto, a cada procedimento administrativo corresponde um processo administrativo, pois existe um
17 conjunto de documentos em que se traduzem os atos e formalidades que integram o procedimento administrativo.
b) Simplificação do formalismo: salvo certas linhas gerais de atuação e formalidades essenciais, compete à Administração conduzir o procedimento pelas formas que julgar mais adequadas, dentro do respeito devido pelas regras legais e constitucionais. Nesse âmbito deve ser seguido o princípio da adequação procedimental, isto é, na ausência de normas jurídicas injuntivas, o responsável pelo procedimento goza de discricionariedade na respetiva estruturação, que deverá ser orientada pelos interesses públicos da participação, da eficiência, da economicidade e da celeridade na preparação da decisão (56º CPA).
c) Natureza Inquisitória (58º CPA): a Administração é ativa, goza do direito de iniciativa para promover a satisfação dos interesses públicos postos por lei a seu cargo, não estando em regra condicionada pelas posições dos particulares. Os artigos 115º e 117º do CPA constituem manifestações deste princípio.
d) Princípio da desburocratização e eficiência: implica que a Administração se organize, tanto quanto possível, de modo a possibilitar uma utilização racional dos meios ao seu dispor, simplificando o mais possível tanto as suas operações próprias como o relacionamento com os particulares. A eficácia e eficiência da Administração requerem que se concretize diversos aspetos: garantir a eficácia da ação administrativa; evitar a burocratização (simplificar ao máximo os métodos e formalidades inúteis e reduzir ao mínimo as exigências e formalidades desnecessárias; aproximar os serviços públicos das populações (localizá-los perto da residência e do local de trabalho de cada cidadão e ouvir as suas queixas, atendendo-as na medida do possível ou dizer porque não podem ser atendidas); assegurar a celeridade das decisões administrativas (decisões tomadas rapidamente, ou pelo menos, dentro do prazo, e logo que tomadas sejam rapidamente executadas); garantir a economia das decisões administrativas (será a decisão que gasta o menos possível ou a que é mais correta analisando o custo-benefício?).
e) Colaboração da Administração com os particulares: a melhor prossecução das tarefas assumidas pela Administração impõe a colaboração permanente daquela com os particulares. Este princípio está consagrado no artigo 11º do CPA. Apesar do apresentado no número 2 desse artigo, quando houver o dever jurídico dar informação, a Administração é responsabilizada mesmo que preste a informação oralmente, devido ao princípio da responsabilidade das entidades públicas e da confiança nas relações com os particulares. Desde que haja danos indemnizáveis, e se conseguir provar que a Administração não agiu em estreita colaboração com o cidadão, esta responde civilmente, bem como o agente que agiu contra legem responde disciplinarmente. Já é mais duvidoso que isso possa levar à invalidade do ato definitivo.
f) Direito de informação dos particulares: este princípio está presente no artigo 268º/1, sendo uma exigência a publicidade e transparência da Administração Pública. O artigo apresenta como requisitos: o particular requerer a informação e ser diretamente interessado no processo. O direito à informação procedimental constitucionalmente consagrado, está presente nos artigos 82º a 85º do CPA: direito à prestação de informações, direito à consulta do processo e o direito à passagem de certidões. Segundo o artigo 17º/1 do CPA, existe um direito de acesso aos documentos administrativos, independentemente de estar em curso qualquer procedimento administrativo, pertencendo esse direito a todos os que demonstrem ter um interesse legitimo em obter a informação- princípio da administração aberta. Quando não seja
18 dada integral satisfação destes direitos, o interessado pode requerer uma intimação da autoridade administrativa competente (104º-108º CPTA).
g) Participação dos particulares na formação das decisões que lhes respeitem: este princípio está presente no artigo 267º/5 da CRP e no artigo 12º do CPA. Este manifesta-se de diversas formas (direito de formular sugestões à Administração Pública, direitos de lhe prestar informações e o ónus dos interessados durante a fase da instrução do procedimento), sendo a mais relevante o direito de audiência prévia dos particulares relativamente à tomada de qualquer decisão administrativa que lhes diga respeito. A Lei nº 83/95 define os casos e termos em que é conferido e pode ser exercido o direito de participação popular em procedimentos administrativos.
h) Principio da decisão: vem estabelecido no artigo 13º do CPA, tendo como conteúdo a pretensão de que a administração se pronuncie sempre que para tanto é solicitada pelos particulares e também facilitar a proteção dos particulares (ou qualquer pessoa pública ou privada cuja posição jurídica esteja dependente de uma decisão procedimental da competência de um órgão administrativo) em face a omissões administrativas ilegais, garantindo, por exemplo, o direito de reagir em tribunal contra a passividade administrativa pela existência de um dever legal de decidir.
i) Princípio da gratuitidade: presente no artigo 15º do CPA. j) Proteção de dados pessoais: presente no artigo 18º do CPA.
k) Cooperação leal com a União Europeia: presente no artigo 19º do CPA, explicado pela crescente participação da União Europeia no processo de decisão da Administração Nacional e pela participação de instituições e organismos da primeira em procedimentos administrativos nacionais. Assim, a Administração Nacional está vinculada a prestar informações que forem solicitadas pela União Europeia, bem como apresentar propostas ou colaborar com a Administração Pública de outros estados. Espécies de Procedimentos Administrativos:
• Quanto a quem toma a iniciativa de desencadear o início do procedimento (53º CPA): Procedimentos de iniciativa pública: a Administração toma a iniciativa de
desencadear os procedimentos.
Procedimentos de iniciativa particular: os particulares tomam a iniciativa de desencadear os procedimentos.
• Quanto ao objeto do procedimento:
Procedimentos decisórios: têm por objeto preparar a prática de um ato da administração. Poderão ser de 1º grau ou de 2º grau, conforme visem preparar a prática de um ato primário ou de um ato secundário.
Procedimentos executivos: têm por objeto executar um ato da Administração. • Quanto a lei que os regula:
Procedimentos especiais: regulados por leis especiais, subordinando-se também aos princípios gerais da atividade administrativa que se encontram no CPA e às normas deste que concretizam preceitos constitucionais (2º/3 CPA). Procedimento comum: regulado pelo CPA, devendo este ser seguido em todos
os casos em que não haja procedimento especial aplicável.
• Quanto à natureza punitiva ou não punitiva do ato final do procedimento (32º/10 CRP): Procedimentos Administrativos Sancionatórios: podem dar lugar à prática de um ato punitivo, razão por que a posição do arguido é objeto de especiais garantias.
19 Procedimentos Administrativos Não Sancionatórios: são aqueles cujo final não
reveste em caso algum natureza sancionatória. Procedimento decisório de 1º grau:
Este procedimento tem 6 fases:
a) Fase inicial: se é a Administração que inicia o procedimento, deverá comunicá-lo aos interessados (pessoas cujos direitos ou interesses legalmente protegidos possam ser lesados pelos atos a praticar no decurso do procedimento e que possam ser identificadas desde logo)- 110º/1 CPA. Se for o particular a tomar iniciativa, deverá fazê-lo através da apresentação de um requerimento escrito ou enviado por correio eletrónico, do qual constem as menções indicadas no artigo 102º/1 CPA. Excecionalmente pode ser admitido um pedido verbal. Esta fase poderá ainda incluir a tomada de medidas provisórias, isto é, medidas que se mostrem necessárias, se houver justo receio de, sem tais medidas, se constituir uma situação de facto consumado ou se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses em presença, e desde que uma vez ponderados os interesses, os danos que resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se pretendam evitar com a respetiva adoção (89º/1 CPA)- sempre que a Administração tenha justo receio de que a situação se degrade antes de se chegar à decisão final, pode no decurso do procedimento, tomar medidas provisórias que acautelem o efeito útil que se pretende obter com o ato definitivo. A decisão de ordenar ou alterar qualquer medida provisória (ato administrativo impugnável contenciosamente)não carece de audiência prévia, deve ser fundamentada e fixar prazo da sua vigência, a revogação deverá ser fundamentada e caducam segundo o artigo 90º do CPA.
b) Fase da instrução: destina-se a averiguar os fatos que se interessem à decisão final e, nomeadamente, a recolher as provas que se mostrarem necessárias (115º a 120º). É uma fase largamente dominada pelo princípio inquisitório. Em matéria de prova podem ser resumidas as seguintes regras: dever de averiguação dos factos por parte da Administração; admissão ampla de meios probatórios; livre apreciação da prova; desnecessidade de prova ou alegação de factos públicos ou notórios ou dos que o diretor do procedimento, por força do exercício de funções, tenha conhecimento; ónus da prova a cargo dos interessados relativamente a factos que aleguem, sem prejuízo do dever geral de averiguação a cargo da Administração.
c) Fase da audiência dos interessados: expressa o princípio da colaboração da Administração com os particulares e o princípio da participação. A audiência prévia tem dignidade constitucional (expressão do princípio da democracia participativa e 267º/5). Consiste no direito de os interessados participarem na formação de decisões que lhes digam respeito. A audiência prévia poderá ser dispensada nos casos previstos no artigo 124º CPA. A falta de audição prévia é considerada uma ilegalidade e traduz-se num vício de forma, por preterição de uma formalidade essencial: será nula se o direito de audiência prévia for concebido como um direito fundamental (161º/2 d) e anulável se não o for (163º/1). O autor considera que o regime devera ser o da anulabilidade, visto que apesar de a audição prévia ser um direito de grande importância, não está incluído no elenco dos direitos fundamentais (sendo esses os mais ligados à proteção da dignidade da pessoa humana)- posição seguida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo.
20 d) Fase da preparação da decisão: fase em que a administração pondera adequadamente o quadro traçado na fase inicial, a prova recolhida na fase de instrução e os argumentos aduzidos pelos particulares na fase da audiência dos interessados.
e) Fase da decisão: aplicam-se à decisão final do procedimentos regras de Direito Administrativo presentes na Parte IV do CPA. A decisão tácita do procedimento: hoje poderá existir um ato tácito positivo nos casos em que a lei expressamente o preveja (130º/1 CPA), sendo que o Código prevê esta ideia para a produção de deferimento tácito apenas nas relações interorgânicas (130º/4 e 5). O artigo 130º/1,2 e 3 apresenta as condições para a produção de um ato tácito: o órgão da Administração competente seja legalmente solicitado por um interessado a pronunciar-se num caso concreto; que o órgão tenha sobre a matéria em causa o dever legal de decidir através de um ato administrativo; que tenha decorrido o prazo legal sem que tenha sido tomada uma decisão expressa sobre o assunto; e que a lei ou regulamento atribua ao silêncio da Administração o significado de deferimento. Atenção: o artigo 66º e seguintes do CPTA consagram a ação administrativa especial de condenação À prática do ato devido, permitindo que o interessado, perante a inércia da Administração, acione em tribunal, pedido a sua condenação à prática, dentro de determinado prazo do ato administrativo ilegalmente omitido.
f) Fase complementar: aquela em que são praticados certos atos e formalidades posteriores à decisão final do procedimento (registos, arquivamento de documentos, publicação…).
A Atuação da Administração Pública sem pleno respeito pelas formas legais do procedimento: Estado de Necessidade: por vezes ocorrem situações nas quais a lei permite à
Administração uma atuação imediata e urgente com vista à salvaguarda de bens essenciais, mesmo que para isso os agentes administrativos tenham de ignorar o respeito de regras estabelecidas para circunstâncias normais. Este é regulado no artigo 3º/2 do CPA e conjugando com os artigos 19º e 266º/2 CRP, surge um afloramento de um princípio geral de direito administrativo que considera o estado de necessidade como causa de exclusão da ilicitude. O Estado de Necessidade deverá ter como pressupostos: situação de autêntica necessidade a resolver; natureza imperiosa do interesse público a defender; excecionalidade da situação; ausência de alternativas menos gravosas.
Urgência: todas as situações da vida real em que, pela sua especial gravidade ou perigosidade, a Administração Pública tem o poder legal de efetuar uma intervenção imediata, sob pena de, se for mais demorada, se frustrar a possibilidade de atingir os fins de interesse público postos por lei a seu cargo. A urgência é uma realidade ordinária, ainda que eventual da ação da administração pública, visto que está prevista na lei para situações em que ocorra um perigo atual e iminente que ameace a satisfação de um interesse publico legalmente protegido e imponha uma atuação imediata e inadiável, mas apenas tem lugar quando se verifiquem situações de perigo. Por outro lado, os procedimentos em urgência traduzem formas simplificadas de agir (ex. 26º/2 CPA) e a atuação administrativa urgente está em qualquer caso prevista na lei- é uma atuação legal especial, e não uma atuação excecional. Tanto a urgência como o estado de necessidade se mostram enquadrados na ideia de exigência pública de ação imediata da Administração e importam a legitimação de atuações que, à luz das normas consagradas, seriam inválidas. A urgência e o estado de necessidade são, no entanto, figuras distintas: existem situações de estado de necessidade que não dão lugar a
