32º Encontro Anual da Anpocs. GT 32: Políticas Públicas

32º Encontro Anual da Anpocs

GT 32: Políticas Públicas

Agentes de Implementação e a Mediação das Políticas Públicas: entre

dinâmicas e estruturas relacionais

Gabriela Lotta

Thais Pavez

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O trabalho apresentado. Originou-se a partir das dissertações “Saber e Poder: Agentes Comunitários de Saúde aproximando Saberes Locais e Políticas Públicas” apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração Pública e Governo da FGV em janeiro de 2006, e “Políticas públicas e ampliação de capital social em comunidades segregadas: o programa Santo André Mais Igual”, apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciência Política, da Universidade de São Paulo em março de 2006.

2_{Gabriela Lotta é Mestre em Administração Pública pela FGV e doutoranda em Ciência Política pela}

USP. Email: gabriela.lotta@gmail.com

3 _{Thais Pavez é Mestre em Ciência Política, USP, 2006, pesquisadora do Centro de Estudos da Metrópole/}

Resumo

Neste trabalho analisamos a implementação das políticas públicas no nível local a partir das dinâmicas e das estruturas de relações entre atores do poder público, agentes implementadores e população beneficiária. Analisamos o papel de mediação dos implementadores, considerando a discricionariedade, as estratégias de execução da política e sua posição relacional a fim de compreender, o impacto no acesso da população aos serviços públicos e nos padrões relacionais entre poder local e sociedade. Este trabalho se baseia em estudos qualitativos e de análise de redes sociais desenvolvidos com Agentes Comunitários de Saúde em distintas regiões do Brasil, entre 2004 e 2008. Como resultado, avançamos na reflexão sobre os desafios para a formulação e implementação das políticas públicas a partir do conhecimento de quais as características e conseqüências não esperadas das políticas públicas que se refletem nas relações entre sociedade e Estado.

1. Introdução

Estudos teóricos e empíricos sobre a atuação do poder público na implementação de políticas públicas e as dinâmicas de funcionamento do Estado em nível local têm ganhado espaço apenas recentemente na ciência política brasileira. Novas perspectivas analíticas na literatura internacional de políticas públicas e estudos mais recentes no Brasil vêm ressaltando a importância de processos e atores localizados do lado da oferta do Estado para elucidar características do processo de produção das políticas públicas e suas conseqüências e efeitos não antecipados (FARIA, 1998, FARIA, 2003).

Essas novas perspectivas problematizam abordagens teóricas e metodológicas para o estudo das políticas públicas enquanto objeto que, longe de grandes estruturas e funções prescritas, de fato, apresenta-se na realidade em dinâmicas, e interações contingentes entre pessoas, famílias, e de pequenos grupos beneficiários da política e agentes implementadores - não só da esfera estatal, mas também privada e da sociedade civil. O grande desafio para o campo acadêmico é a realização de pesquisas sobre esses aspectos que permitam o acesso privilegiado ao conhecimento sobre os processos, causas e efeitos das políticas públicas.

Aos poucos se ampliam, assim, estudos que vão para além das análises clássicas e mais consolidadas no país sobre os processos de tomada de decisão, incluindo novos atores e formas de análises relacionais. Enfatiza-se nesses trabalhos que, ao longo do processo de implementação, a política é transformada de diferentes maneiras. Nessa perspectiva, o trabalho original de Lipsky (1980) revela a importância da ação da menor unidade do sistema de implementação, os “burocratas do nível da rua” no resultados das políticas.

O presente trabalho analisa o papel de mediação de agentes implementadores das políticas públicas, identificando as dinâmicas e mecanismos relacionais de implementação de agentes que também são moradores dos bairros em que a política é executada. Em outras palavras, apresentamos aspectos do seu padrão de interação e poder de conexão que explicariam as distintas práticas e processos de implementação das políticas públicas e quais os impactos na interação relacional e simbólica entre o poder público e a população. Dessa forma, procuramos contribuir à discussão sobre o papel dos “burocratas de rua” na implementação das políticas, em especial, quando temos um agente implementador que é da comunidade, ou seja, que vem “de dentro” e circula em ambos os mundos, o da administração pública e a população local, e quais os impactos nas “fronteiras da ação do Estado” e nas relações entre sociedade e Estado.

O presente trabalho apresenta e analisa os principais resultados de dois estudos que abordam a atuação dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS) do Programa Saúde da Família (PSF) em municipais brasileiros entre 2004 e 2008. Os dados qualitativos foram construídos a partir de pesquisas etnográficas acompanhando o trabalho de diversos Agentes Comunitários nos municípios de Londrina (PR), Sobral (CE) e Taboão da Serra (SP). Essas informações permitiram conhecer as dinâmicas de ACS desenvolvem suas práticas Os dados relacionais correspondem ao estudo da rede da interface entre o poder público e a população de uma área de favela no município de Santo André (Região Metropolitana de São Paulo) e foram elaborados a partir da metodologia de Análise de Redes Sociais. Com o levantamento e análise dos dados da rede, observamos a posição relacional e poder de conexão dos Agentes Comunitários e como se tornaram, a partir do exercício da função, novos mediadores nessa interface.

Os resultados apresentados nesse trabalho apontaram a importância do uso de métodos qualitativos e de análise de redes sociais para o estudo das dinâmicas de implementação da política social e sua interação com o contexto local. Esses métodos mostram-se especialmente úteis quando o objetivo da investigação é entender os processos causais e a complexidade das interações desses processos que deflagram os distintos fenômenos sociais. Isso, porque permite que o pesquisador se engaje com a observação de processos sociais e da forma como se desencadeiam, permitindo avançar no conhecimento dos mecanismos causais, para além das correlações ou presença simultânea de certos fenômenos (TILLY, 2006).

O trabalho divide-se em quatro partes, além desta introdução. Partimos discutindo o trabalho dos agentes de implementação em seu papel de mediadores entre o poder público e as comunidades locais a partir da revisão da literatura recente que trata a implementação das políticas públicas e as relações entre Estado e Sociedade. Em seguida, apresentamos os principais resultados do estudo de campo sobre as dinâmicas de implementação e analisamos os mecanismos relacionais mediante os quais os Agentes de Saúde constroem suas práticas. Na terceira parte, apresentamos uma análise da posição relacional dos Agentes Comunitários enquanto implementadores das políticas públicas de saúde a partir dos resultado do estudo sobre as características de interação entre poder local e comunidade e suas principais transformações ocorridas na implementação de políticas públicas em uma área de favela. Por último, apresentamos as conclusões e as considerações finais.

2. A implementação como processo dinâmico e criativo

Tradicionalmente, os primeiros estudos de implementação de políticas públicas tendiam a direcionar a análise nos processos de tomada de decisão, assumindo essa fase como um processo hierárquico no qual os burocratas eram claramente subordinados aos tomadores de decisão (HILL e HAM, 1993).. As políticas públicas, na medida em que eram formuladas e legitimadas pelos superiores, passariam ao sistema administrativo de execução e seriam transformadas, com sucesso, em práticas operacionais a serem implantadas. Marcada por uma visão weberiana de burocracia, observava-se a política pública como um processo de determinação de objetivos e tomadas de decisão racionais a partir da separação entre administradores e políticos. Essa visão, no entanto, não identificava a implementação como um processo criativo e desconsiderava a inserção de outros atores no processo.

A partir da crescente preocupação com os resultados e efetividade das políticas, surgiram novas perspectivas analíticas que desafiaram a tradicional visão centrada em processos hierárquicos, propondo que a implementação deveria ser vista como parte contínua e integral do processo político e institucional, envolvendo barganha e

negociação entre os que querem colocar a política em ação e os de quem as ações dependem (PRESSMAN e WILDAVSKY, 1984, GUNN, 1978, SABATIER E MAZMANIAN, 1979)4.

Seguindo esse pressuposto, alguns estudos passaram a ressaltar mais recentemente que, ao longo de sua implementação, a política seria transformada por processos de apropriação, reificação e transmissão entre os indivíduos das comunidades profissionais e técnicas dos distintos níveis administrativos e burocráticos que responderiam não somente a diversas iniciativas políticas e pressões ambientais de diversas fontes, como também a seus próprios interesses e representações sobre o setor da política e seus objetos de intervenção (DATNOW, 2007; MARQUES, 2000).

Nesse debate, tornou-se central a análise da ação da menor unidade e mais local do sistema de implementação das políticas, onde a política encontra seu usuário e destinatário: trabalhadores de linha de frente e quadros técnicos, ou “burocratas ao nível de rua”, ou seja, funcionários que trabalham diretamente no contato com os usuários dos serviços públicos, como, por exemplo, policiais, professores, profissionais de saúde, dentre outros (LIPSKY, 1980). Dessa forma, indaga-se sobre os processos de imbricação da política no contexto local e enfatiza-se a dinâmica criativa que há “por trás” das políticas públicas, questão central para os estudos apresentados nesse trabalho.

No trabalho pioneiro de Lipsky(1980), o autor aponta a importância do estudo dos burocratas de rua ao afirmar que são foco da controvérsia política, na medida em que são pressionados pelas demandas de serviços para aumentarem a efetividade e a responsividade e, ao mesmo tempo, pelos cidadãos para aumentarem eficiência e eficácia. O estudo desses agentes mostra-se determinante para entender como se dá a oferta dos direitos e benefícios governamentais, pois é mediante esses atores que o usuário consegue acessar a administração pública, na medida em que interagem continuamente com a população em seu trabalho. Além disso, e sem desconsiderar os constrangimentos institucionais e legais, afirma-se que os burocrata de rua têm grande impacto na vida das pessoas, pois socializam informações na comunidade e expectativas sobre os serviços públicos; determinam a elegibilidade dos cidadãos para acessarem os benefícios ou receberem sanções; dominam a forma de tratamento dos cidadãos; e mediam aspectos da relação institucional dos cidadãos com o Estado (LIPSKY, 1980). Portanto, esses agentes tornam-se o lócus da ação pública, na medida em que são responsáveis pela mediação das relações cotidianas entre o Estado e os usuários. Dessa forma, é reforçada a idéia de que as políticas “acontecem” na realidade local como um conjunto de dinâmicas e interações contingentes.

O olhar para a atuação desses burocratas de rua, no entanto, passa pelo reconhecimento e compreensão de como constroem suas ações, considerando que estes agentes fazem parte de uma estrutura institucional e programática e, ao mesmo tempo, têm o poder de implementarem as políticas públicas. Como afirma Arretche (1999), há uma grande distância entre os objetivos e o desenho concebidos originalmente pelos formuladores das políticas públicas e a tradição de tais concepções em intervenções públicas. Essa distância diz respeito a contingências da implementação explicadas, em grande parte, pelas decisões tomadas por uma cadeia de implementadores no contexto

4_{Com base em todas essas novas perspectivas e debates, a academia concentrou-se na criação de dois}

modelos básicos de análise da implementação: top-down e bottom-up . o primeiro modelo buscava compreender o que acontecia no processo de implementação que diferia dos planos estabelecidos para, assim, gerar aprendizagens de como os planos deveriam mudar para não permitirem transformações na implementação. O segundo modelo compreendia que a implementação é um processo de contingências, que deve se adaptar e ser flexível, de forma que busca compreender quais são as transformações que acontecem na base apenas como processo analítico, e não como proposta de melhoria das políticas.

político, institucional e econômico em que operam, onde se dá a discricionariedade destes diversos agentes.

A discricionariedade desses agentes está em determinar a natureza, a quantidade e a qualidade dos benefícios e as sanções fornecidos por sua agência. Assim, mesmo que dimensões políticas oficiais moldem alguns padrões de decisão, bem como as normas comunitárias e administrativas, esses agentes ainda conseguem ter autonomia para decidir como aplicá-las e inseri-las nas práticas da implementação. Assim, na análise dos implementadores das políticas se torna central analisarmos sua discricionariedade e a forma como constroem suas práticas através do papel de mediação não só relacional – em termos da posição que ocupam em uma dada estrutura sócia—, mas também dinâmica e simbólica.

2.1 O papel de mediação dos agentes implementadores

Parte da literatura que estuda o papel dos agentes de implementação de políticas públicas remete à literatura de mediação para compreender como estes agentes constroem suas práticas. Esses autores atribuem ao funcionamento complexo do Estado à existência e necessidade de mediação. Para estes autores acesso ao Estado exigiu que se construísse a figura de mediadores, institucionalizados ou não, para garantir o acesso aos serviços públicos. Assim, o aumento da complexidade e incompreensibilidade do Estado e da burocracia nacional levaram à necessidade de um mediador (ou broker) que possa traduzir ou interpretar os processos para as comunidades (SCHMIDT, 1977). Neste processo de apropriação, na medida em que as pessoas passaram a ter acesso a recursos especiais do Estado, elas passaram a necessitar do talento de um broker para tornar os serviços acessíveis.

Analisando a figura do mediador e as relações de patronagem, Silverman (1965) afirmam que as relações mediadas foram necessárias na medida em que se constituiu um Estado e sua burocracia e que, para alcançar os benefícios sociais e econômicos, era necessário acessar pessoas que conhecessem os procedimentos, funcionamentos e linguagem estatais.Neste contexto, a autora afirma que, na medida em que as burocracias se tornaram mais técnicas, os brokers foram sendo necessários. (SILVERMAN, 1965)

O conceito de mediador, amplamente desenvolvido por Wolf (1956), engloba um indivíduo ou grupo de indivíduos que agem como links, mediando grupos ou indivíduos entre os sistemas sociais local e o sistema nacional. Para ele, os brokers são pessoas que guardam as conjunturas críticas ou as sinapses da relação que conecta um local com um sistema mais amplo. A definição de um mediador depende de duas características centrais: em primeiro lugar, sua função é sempre crítica devido à importância de sua presença para os dois sistemas e, em segundo lugar, os mediadores têm exclusividade em realizar essa mediação. Assim, como conseqüência, os mediadores sempre existem em número limitado que, por sua vez, têm um controle exclusivo sobre as conexões. O autor afirma que os mediadores assumem um papel em um sistema vertical e se o assumem ou é porque têm alguma característica que os diferencia do resto da sociedade ou, ao assumirem, adquirem essa característica diferenciadora. Para Wolf (1956), portanto, os mediadores podem ser entendidos como elementos de uma forma particular de relação entre a parte e o todo e são, assim, indivíduos que conseguem operar em ambos os domínios, da comunidade e da nação.

Pensando nos indivíduos que operam e realizam a mediação entre o poder público e a sociedade, Kuschnir (2000), Salum (1999) e Pavez (2006) verificaram certa regularidade no estabelecimento de contatos entre funcionários da Prefeitura e vereadores com a população local. Os primeiros estabelecem contato com “lideranças

comunitárias” ou “pessoas de referência” que operam em comunidades de baixa renda. Reconhecidos como pessoas de “ligação” pelos indivíduos da burocracia e da política local, realizam um papel de mediadores “entre universos distantes”, nas palavras de Kuschnir. Geralmente, esses mediadores distribuem informação que vem de atores externos para os indivíduos da comunidade, usando diferentes mecanismos de difusão de informação e criando um sistema de transmissão e repasse de informação dentro da comunidade.

Há na literatura recente um reconhecimento sobre a complexidade na análise dos mediadores. Seja por entender que estas relações podem se tornar nefastas ao Estado ao criarem clientelismo e patronagem; seja para entender que existe uma complexidade relacional neste processo, que cria os guardiões do acesso, ou gatekeepers (SILVERMAN, 1965); para compreender uma diferença entre uma concepção normativa de clientelismo e as práticas cotidianas estabelecidas nos processos de mediação (KUSCHNIR, 2000); ou ainda para compreender as varias gramáticas e modelos que se constituem nestes padrões de interação (NUNES, 1997).

Ao mesmo tempo em que parte da literatura identifica a complexidade dos processos de mediação, quando nos defrontamos com a literatura de análises relacionais, há uma grande lacuna nestas análises, na medida em que se pressupõe que a atuação destes mediadores se dá na relação entre mundos totalmente segmentados.

Lin (2001) observa que os indivíduos que fazem essas “pontes” tendem a estar na fronteira de seu respectivo grupo social, ocupando uma posição estratégica. Idéia semelhante é a de Burt (1992) ao falar dos “buracos estruturais” (strucutral holes), ou seja, “a separação entre contatos não redundantes”5. Desse modo, observa-se que o conceito de pontes e de buracos estruturais aponta para a importância estratégica de certas posições numa configuração social.

Considerando esta literatura, não conseguimos encontrar ressonância em relação ao caso que estudamos, na medida em que consideramos, no caso dos agentes de implementação, que estamos tratando de mundos parcialmente segmentados e que têm vários possíveis pontos de encontro. Além disso, tratar da relação entre Estado e comunidades pressupõe também reconhecermos que os agentes de implementação, muitas vezes, não possuem monopólio no estabelecimento da relação que pode, mesmo sob risco de falhas, acontecer de outras formas. Assim, para as pesquisas que pretendemos desenvolver, é importante também complexificarmos o entendimento que damos à figura do mediador.

Em seus estudos sobre movimentos sociais, Mische (2007) busca ampliar o entendimento de mediação olhando não apenas para situações de desconexão completa, mas também considerando relações com diferentes graus de sobreposição estrutural e, principalmente, considerando que a conexão não é apenas estrutural, mas também dinâmica e simbólica. Assim, a autora sugere uma nova concepção de mediação: “mediação consiste nas práticas comunicativas na intersecção de dois ou mais grupos (parcialmente) desconectados, envolvendo a conciliação (provisória) de identidades, projetos ou práticas associadas a esses grupos” (MISCHE, 2007: 50).

Nesta definição de mediação coloca-se um componente performativo e cultural que envolve a mediação entre muitos possíveis tipos de representação pública. O objetivo é a construção de relações ou pontes, atraindo novos membros, construindo alianças, coordenando atividades conjuntas, elaborando propostas conjuntas de ação.

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Os indivíduos que atravessam esses buracos (gatekeepers) ganham uma vantagem, o que não significa que os grupos não tenham consciência da existência uns dos outros, e sim que as pessoas que se encontram de cada lado do buraco estrutural circulam em diferentes fluxos de informação.

Assim, diferente das visões que observam a mediação apenas como criação de pontes relacionais, Mische considera que a mediação pode não promover apenas as pontes nas relações, mas sim mudar a forma como se dão as relações. A questão, portanto, não é da criação de pontes relacionais, mas sim de uma mediação comunicativa.

Como Mische (2007) trabalha com ativistas de movimentos sociais, diferente de nosso caso, devemos também fazer alguma relativização no conceito por ela explicitado. Para nós, os processos de mediação não precisam se dar apenas entre grupos, mas também entre pessoas pertencentes a diferentes espaços de pertencimentos e encontros. Além disso, a conciliação provisória de identidades, projetos ou práticas, para ela, é o que entendemos como o processo de implementação da política pública, quando há uma conciliação provisória do processo de comunicação e realização de práticas entre o implementador e os beneficiários e, portanto, quando se efetiva a implementação da política pública.

Neste sentido, consideramos que os processos de mediação envolvem a habilidade dos atores de ativar e desativar conjuntos de relações enquanto se desenvolve ao menos alguma forma provisória de conciliação, coordenação e alinhamento entre diferentes idéias. Esses processos de mediação também podem ter graus maiores ou menores de efetividade, de forma que os agentes de implementação consigam ou não implementar as políticas e alcançar resultados com elas – e isso requer o desenvolvimento de habilidades de mediação. Ao consideramos este enfoque de mediação, estamos incluindo tanto um olhar para as conexões estruturais da relação como para as dinâmicas interativas criadas e que, para nosso caso, se efetivam no processo de implementação das políticas públicas, durante o qual estes mediadores 1) levam as idéias, práticas e ações das políticas públicas para o público beneficiário, 2) trazem as idéias, informações e necessidades do público beneficiário para dentro do aparato estatal.

3. Dinâmicas de Implementação

Considerando a importância de compreendermos a implementação das políticas públicas ligadas a processos complexos de mediação, focaremos agora na análise dos dois eixos centrais da mediação: a dinâmica e a estrutura relacional.

Buscando compreender como os ACS dinamizam a mediação, com foco em como interagem com diferentes saberes em suas práticas, temos realizado análises qualitativas que permitam observar como se estabelece a interação entre os ACS, a população e outros técnicos do poder público.

Em primeiro lugar, para compreendermos como se efetivam os processos dinâmicos de mediação, é importante compreende como os diversos atores reconhecem o papel dos ACS, na medida em que isto determinará a maneira como eles são utilizados na política pública.

Para os profissionais do poder público (médicos, enfermeiras, coordenadores do programa, estudiosos, etc) prevalece uma percepção de que os Agentes Comunitários são, ao mesmo tempo, reconhecidos como profissionais da saúde e têm grande atuação como Agentes da comunidade em si. Ou seja, há um reconhecimento dos múltiplos pertencimentos que possibilitam a existência de mediação.

É neste sentido, por exemplo, que os demais profissionais costumam solicitar dos agentes serviços que vão além de suas atribuições formais e que existem justamente pela capacidade que se reconhece neles de promoverem maior integração e apropriação das práticas por parte da população. Entre as atribuições que passam a ser destinadas, por exemplo, estão atividades de mobilização, de educação, de cadastro em programas de transferência de renda, seleção de famílias para alfabetização, indicação de crianças

para creche, etc. A delegação dessas atividades a eles demonstra que o reconhecimento do poder público quanto à capacidade e envolvimento comunitário desses atores e de mediação entre os diferentes mundos.

Com relação à comunidade, o trabalho realizado pelos Agentes é reconhecido como algo que pertence a seus cotidianos, que é indivisível das dinâmicas locais, na medida em que os próprios ACS pertencem a esse espaço e a essa dinâmica. A própria comunidade estabelece com os Agentes uma relação mais próxima que se sustenta pelo reconhecimento das relações e do pertencimento dos Agentes àquele espaço. Assim, percebe-se que este reconhecimento permite ao trabalho dos ACS ser integrado ao cotidiano da comunidade. Ao mesmo tempo, há a percepção clara de que os ACS são profissionais do poder público, de forma que se demandam a eles diversas resoluções, informações e benefícios além de suas responsabilidades.

Assim, de forma geral, podemos afirmar que tanto a população quanto o poder público atribuem à função e às competências dos ACS a capacidade de transitar entre diferentes espaços, mundos e conhecimentos, de forma que são legitimados enquanto mediadores. Ao mesmo tempo em que esta mediação se dá em termos estruturais (como veremos na próxima sessão), há fortes componentes dinâmicos e práticos que permitam que esta mediação se efetive e impacte na implementação das políticas públicas.

Assim, para aprofundarmos o entendimento de como estes agentes conseguem exercer esta mediação em termos dinâmicos, buscamos analisar e sistematizar práticas que permitam compreender como eles constituem suas ações.

A partir do acompanhamento de cerca de 30 ACS temos categorizado algumas práticas ou mecanismos relacionais que aparecem com freqüência na ação dos ACS e que nos ajudam a compreender como eles constroem suas ações: a) ACS utilizam referências da comunidade em suas práticas; b) ACS intercalam saberes adquiridos enquanto profissionais de saúde e saberes próprios de suas vivências; c) ACS realizam tradução de saberes; d) ACS fazem triangulação.

a) ACS utilizam referências das vivências comunitárias em suas práticas

Os burocratas implementadores criam e utilizam referências em seus discursos para torná-los mais próximos e compreensíveis para a comunidade, usando exemplos de histórias da própria localidade, referências a familiares ou amigos comuns, a situações compartilhadas, etc. Trazem, dessa forma, elementos do cotidiano dos beneficiários para o processo de implementação da política pública.

Durante grande parte das visitas, notamos que a prática dos Agentes de Saúde não se restringe ao uso de saberes técnicos da saúde. Nas visitas costuma-se criar e utilizar referências tornando o discurso mais compreensível para a comunidade. Por diversas vezes os Agentes referenciam suas falas em algo compreensível ou que faz parte do cotidiano das famílias.

Um dos exemplos disso é em relação à religião. Durante as visitas domiciliares, os ACS por vezes apenas falam de Deus, aconselham a rezar, por vezes dizem que estão rezando e fazem promessas para algum paciente melhorar. São comuns frases como “Deus abençoe que dê tudo certo”; “Graças a Deus”; “Fique com Deus”; “Vai ficar

bem, graças a Deus”.

Alem da religião, os Agentes costumam criar referências em relação às famílias ou a situações comuns de vida, de forma a trazer para suas práticas elementos do cotidiano das pessoas. Em visita a uma mulher que não queria fazer pré-natal, por exemplo, o Agente diz: “vou avisar teu pai que tu não quer ir no médico. Ele vai ficar

b) ACS intercalam saberes locais e saberes técnicos da saúde

Nos processos de interação com os beneficiários ou com os funcionários do serviço público, os agentes de implementação transitam entre linguagens técnicas, orientadas pela política, e linguagens denominadas de saberes locais. Estes saberes são aquelas linguagens utilizadas comumente pelos beneficiários e que passam a fazer parte das rotinas de prática dos implementadores.

Em muitas visitas e diálogos se realizam discursos que variam entre o saber adquirido enquanto profissional de saúde e o saber que vem das vivências comunitárias dos agentes. Há, ao mesmo tempo, no discurso dos Agentes, um papel didático de ensinar as famílias e tornar o conhecimento mais acessível a elas. Os Agentes, portanto, estabelecem suas rotinas de trabalho variando o discurso entre os saberes e tornando as instruções mais compreensíveis para a população.

Em visita a uma criança com dor de garganta, por exemplo, o ACS pergunta o que a mãe está dando a ela. A mãe responde que dá chá de quiabo e que não levará a criança ao médico porque já está sendo medicada. O ACS então responde, intercalando saberes: “mas é remédio caseiro. Nem sempre é bom remédio caseiro, dê a ela também

mel, não deixa ela descalça e nem na terra quente. E se não funcionar, a gente traz o médico”.

Em outra ocasião, em visita a uma criança gripada, a ACS aconselha a mãe: “pode dar

mel. Mas se continuar com febre e não conseguir comer, você leva para rezar, depois dá umas gotinhas (de paracetamol) e leva no posto”.

c) ACS traduzem saberes

Os burocratas muitas vezes buscam traduzir as linguagens técnicas para linguagens utilizadas pelos beneficiários, de forma a se fazerem entender, legitimarem suas ações e se aproximarem no público beneficiário. Em diversas situações pode-se perceber na prática dos ACS a busca de traduzir os saberes médicos para os populares e vice-versa. Os agentes desempenham, nesses casos, uma função didática, na tentativa de fazerem entender e legitimarem suas ações, como pode ser visto na seguinte situação: ma senhora chama o ACS na rua e diz que não entendeu a receita médica. O ACS pega os três remédios, examina a receita e diz: “tu tá vendo esse laranja? Ele lembra suco

que a gente toma de manhã, então tu toma esse laranja todas as manhãs e esses dois remédios brancos tu toma com leite, que também é branco, na hora de dormir”.

Ou em outro momento, em que o ACS traduz um conhecimento: em uma visita a uma puérpera, por exemplo, a Agente explica para a mãe sobre a assadura: “Não pode

usar talco porque o talco tampa os poros do pulmão. O pulmão é cheio de furinho, que nem a nossa pele onde nascem os pelos que é cheio de furinho para respirar. O talco é tão fino que pode tampar os furinhos do pulmão”.

d) ACS realizam triangulações

Realizam triangulações: os burocratas implementadores realizam triangulações entre os beneficiários da política e outros burocratas. Neste processo, intermediam fisicamente o processo de interação. Esta triangulação pode estar associada à idéia de tradução apresentada acima, mas ela vai além no sentido de intermediar relações e não apenas traduzir os saberes adquiridos na saúde para saberes mais cotidianos.

Situações semelhantes são vistas quando, devido à sua ligação com a comunidade e com o poder público, os ACS exercem uma triangulação entre saberes, intermediando a relação entre os profissionais de saúde e a comunidade. Esta triangulação pode estar associada à idéia de tradução apresentada acima, mas ela vai além no sentido de intermediar relações e não apenas traduzir os saberes adquiridos na

saúde para saberes comunitários. Neste sentido, são bastante comuns cenas em que os Agentes conversam com um paciente e com a enfermeira ou médico ao mesmo tempo, dizendo para um o que o outro disse. Os ACS, nessas situações, realizam triangulações inclusive fisicamente, se colocando entre os profissionais de saúde e a população.

A partir dessas análises podemos perceber que os Agentes realizam uma transição entre a comunidade e o poder público na hora de criarem e utilizarem seus saberes. A partir do uso de referências, de traduções ou de triangulações os ACS variam entre os saberes adquiridos enquanto profissionais de saúde e aqueles saberes adquiridos por suas vivências, inclusive, comunitárias. Há, portanto, uma intercalação de saberes que permite aos Agentes legitimarem suas práticas tanto com a população como com o poder público. Além desta legitimidade, é esta intercalação que permite aos ACS estabelecerem e efetivarem a ponte relacional que facilita o diálogo e a troca de saberes e de conhecimentos.

Também podemos constatar que os ACS conseguem conectar a política pública aos cotidianos da comunidade na medida em que, por um lado, possuem ambas as linguagens que possibilitam um diálogo e, por outro, conhecem os cotidianos das pessoas possibilitando inserir as práticas da saúde nestes cotidianos.

As atribuições dadas aos Agentes pelo poder público possibilita um movimento em duas direções: ao mesmo tempo em que transmitem informações e cuidam da saúde da população a partir do sistema médico oficial, eles conseguem trazer para a política pública alguns elementos do cotidiano e da vida das pessoas, permitindo que as políticas sejam estabelecidas de acordo com as necessidades, demandas e vivências locais.

É partir destes mecanismos relacionais que os Agentes realizam o papel de mediação no que funcionam como elo ou ponte (como inclusive é afirmado por diversas pessoas envolvidas com o trabalho), entre a comunidade e a política pública. Essa mediação, como temos verificado, permite trazer para as políticas públicas aspectos que englobam as relações vividas no território, ou seja, as significações construídas na comunidade em torno da experiência vivida naquele espaço, além de legitimarem a ação dos ACS enquanto implementadores de políticas públicas no território. Nesta sessão apresentamos algumas análises relativas às dinâmicas de mediação realizadas pelos ACS enquanto implementadores da política pública. Em seguida vamos aprofundar estas discussões olhando para as questões estruturais que impactam nos processos de mediação.

Os resultados do estudo apresentado, a seguir, trouxeram evidências sobre o papel de mediação dos agentes do ponto de vista relacional, vista na dinamização da interface de interação entre o poder público e a população de uma área de alta concentração de pobreza. Esse fenômeno verificou-se na intensificação e criação de “novos caminhos” ou vínculos de contanto entre funcionários da Prefeitura, moradores da favela, agentes comunitários, políticos e representantes de organizações sociais.

4. mediação dos agentes a partir da perspectiva relacional

Concentramos a análise nessa seção nas lógicas de conexão entre as redes sociais e as dinâmicas de interação dos Agentes Comunitários de Saúde, indagando como essas dimensões convergem ou combinam na prática e nos processos de implementação das políticas públicas, especificamente, na execução das políticas no contexto local. O estudo etnográfico, apresentado anteriormente, trouxe a dimensão contingente e dinâmica das práticas de implementação das políticas a partir de uma descrição detalhada sobre o papel de mediação dos “burocratas de rua”, nesse caso, Agentes Comunitários de Saúde. Buscaremos compreender agora como se organizam essas

práticas a partir de uma perspectiva relacional, ou seja, direcionando o olhar para o contexto ou a “topografia” relacional em que se inserem esses atores no âmbito da implementação de uma política pública. Apresentamos brevemente os resultados de um estudo realizado em 2004 - 2005 no município de Santo André (SP) sobre a implementação de um programa da Prefeitura em uma área de favela e suas implicações na transformação da rede social, ou na interface de interação entre a população local e poder público com o uso da metodologia de Análise de Redes Sociais. Foi possível reconstituir a rede do contexto local de implementação das políticas uma vez que a metodologia permite definir a estrutura social ou relacional a partir do trabalho empírico, e não de uma estrutura estabelecida a priori.

O programa estudado envolvia a coordenação das atividades de diferentes programas sociais e de serviços urbanos, incluindo o Programa de Agentes Comunitários da Saúde (PACS), circunscrevendo-a territorialmente em áreas de favela do município6. A execução dos programas envolvia a técnicos da Prefeitura e agentes implementadores locais, incluindo os oito Agentes Comunitários de Saúde do PACS.

Os resultados do estudo mostraram que, após a intensificação das atividades do governo local na área, houve uma ampliação de indivíduos que tinham poder de conexão e uma democratização do poder político dentro da comunidade. Observou-se a centralidade dos agentes implementadores, principalmente dos ACS – como mediadores entre o governo e os moradores da favela –, e os distintos tipos de mediações que eram realizados a partir dos dados da rede e de entrevistas com seus atores. Descrevemos inicialmente as principais transformações ocorridas nos aspectos relacionais da interface de interação em termos de controle de conexões e dos atores que assumiam o papel de mediação na implementação do programa. Em seguida, detalhamos os tipos de mediação realizada pelos ACS a partir da perspectiva relacional. Finalmente, apresentamos brevemente alguns exemplos de como era realizada essa mediação na interação com a população local (beneficiários da política e outros moradores), e outros atores envolvidos na implementação dos programas do poder local que atuavam na favela.

a) Adensamento da rede: novos caminhos

A rede estudada constitui a interface de interação em que se relacionavam funcionários e técnicos da Prefeitura, moradores da favela, agentes comunitários, políticos e representantes de organizações sociais atuantes na área. O estudo contemplou uma análise longitudinal da rede em dois momentos; antes e depois do inicio das atividades dos programas7. Encontramos diferenças relevantes que ajudam a entender como qual é o contexto relacional em que se inserem os ACS e como esses atores tornaram-se atores em termos de padrões de vinculação.

Em termos de suas características gerais, observamos a formação de novos caminhos entre atores da rede. No segundo período, o número e a intensidade das conexões aumentaram, e viu-se reduzida a distância entre os atores: em média, os atores precisavam “percorrer um caminho” menor para contatar outro ator da rede, ou seja,

6 _{O Programa Santo Ande Mais Igual (SAMI) foi criado em 1997 e, no período da pesquisa, realizava}

ações em quatro de favela.

7

O primeiro período delimitou-se entre a ocorrência das primeiras formas de organização entre os moradores da comunidade para reivindicar serviços básicos à realização do primeiro Orçamento Participativo no município (início da década de 80 até 1997) e, o segundo, foi circunscrito ao início das atividades dos programas sociais e o projeto de urbanização na favela a as atividades de finalização dessas obras (1998-2005)

estavam mais próximos8. Além disso, constatou-se o aumento na participação de atores externos, ou seja, que não moravam na favela, sendo na maioria atores vinculados às atividades dos programas; ao passo que no período anterior, os atores da rede externos eram na maioria políticos ou representantes de entidades sociais que já atuavam na favela, a exemplo, da Pastoral da Criança. Dessa forma, o fluxo de informações entre atores da rede externos e internos à favela viu-se facilitado e ampliado pela intensidade dos contatos.

Esses “caminhos curtos”, em maior número do que no período anterior à implementação dos programas, mostraram a diminuição do poder de monopólio dos

brokers da rede (lideranças comunitárias e representantes de organizações sociais), pois

houve uma ampliação do número de atores com poder de conexão que possuíam caminhos alternativos e eficientes de contato com outros atores da rede, tornando-se mais robusta, ou seja, menos vulnerável à remoção de certos pontos. Este processo reforça a idéia de mediação que apresentamos anteriormente, ou seja, uma mediação em que há sobreposição de vínculos e não há exclusividade relacional entre o mediador, o mundo comunitário e a política pública. Ao mesmo tempo, percebe-se, com isso, que a interface de interação entre a população local e o poder público tornou-se mais dinâmica e intensa, como se observa na Figura 1 abaixo.

Figura 1 – Sociogramas da rede da interface em dois momentos

. atores ___ vínculos Fonte: elaboração própria

b) Democratização da rede: novas centralidades

A análise das centralidades da rede nos permitiu compreender quais as mudanças no contexto relacional mais amplo que permitiu aos ACS, não só ocuparem, mas também exercerem o papel de mediadores. O estudo revelou a mudança na composição dos atores principais, com a formação de novos mediadores – indivíduos envolvidos

8

As medidas da metodologia de análise de redes embasam-se na linguagem da teoria dos grafos. Assim, uma matriz que descreve os vínculos entre um grupo de pessoas pode ser convertida num gráfico de pontos conectados por linhas, representados num sociograma. O conceito de distância foi elaborado a partir dos conceitos de passo (walk). – seqüência de linhas num gráfico – e caminho (path). – passos em que cada linha e ponto são diferentes – na rede social. (Scott, 1992).

principalmente com atividades dos programas que estabeleciam contato entre o poder local e a população da favela.Com isso, a rede tornou-se mais “democrática”: mais da metade dos contatos passaram a ser feitos sem necessidade de intermediação9, pois foram criados caminhos alternativos e eficientes de conexão entre os atores confirmando os resultados anteriores. Com isso, viu-se reduzida a forte dependência observada no período anterior da intermediação exercida por poucos atores mais centrais da rede. Portanto, após a intervenção da Prefeitura, outros atores ganharam um papel central na transmissão de informação na rede.

Os ACS passaram a ter um envolvimento significativo com outras lideranças e com atores externos ao núcleo em decorrência de seu trabalho. O que se percebe é que boa parte dos ACS já possuíam um forte envolvimento comunitário, prévio à profissão, seja com a vizinhança, de maneira não institucional, seja com organizações sociais, como a pastoral, ou com movimentos políticos - em entrevistas realizadas com Agentes Comunitários de Saúde em Taboão da Serra, por exemplo, evidenciamos que mais de 60% dos vínculos dos ACS existiam antes de entrarem na profissão. No entanto, estes vínculos fortes não existiam em relação ao poder público – a mesma entrevista revela que menos de 5% dos vínculos com pessoas do poder público existiam previamente à profissão. Isso permite perceber que, embora o impacto relacional com vínculos da comunidade não seja tão grande, a profissão de ACS permite aos agentes que se tornem mediadores entre a população (com quem tem vínculos prévios) e a administração pública (com quem estabelece vínculos posteriores).

Na Figura 2, apresentamos o sociograma de uma ACS, ator central segundo o parâmetro de intermediação, em que os pontos cinza-escuro representam os atores internos à favela e os cinza - claro, os externos à favela. Como observamos no sociograma, uma proporção importante dos atores que compõem a rede são atores externos: enfermeiras do posto de saúde, técnicos e integrantes de equipe de gestão local, políticos e uma representante da Pastoral. Os outros são moradores que também eram referência na área: educadoras de programas sociais da Prefeitura, indivíduos da comissão de moradores, o líder dessa comissão e donos dos bares que realizam uma importante função de repasse e difusão das informações na favela recebida pelos mediadores.

Figura 2 – Sociograma da rede da ACS.

.atores ___ vínculos Fonte: elaboração própria

9

Os atores centrais, segundo o parâmetro de intermediação (betwenness centrality), desenvolvem um papel de “ponte” devido a que se encontram entre outros atores e dessa forma podem conectar pedaços inteiros da rede, podendo atuar como porteiro (broker ou gate-keeper) ; essa posição lhe outorga um potencial controle sobre ou fluxos de bem materiais ou imateriais –p.ex, informação – que circulam pelos vínculos sociais (Scott, 1992).

A mudança no poder mediação na rede de interface de interação torna-se mais evidente observando como a rede se estruturava em torno dos seus atores mais proeminentes em termos relacionais nos dois momentos de estudo (Figura 3)10.

Figura 3 – Sociogramas com posições da análise de componentes principais em dois momentos

atores ___ vínculos Fonte: elaboração própria

A rede revelou-se fortemente hierarquizada no primeiro período. De fato, mais da metade dos vínculos dependiam da ação dos atores centrais, que concentravam mais vínculos e também mais poder, pois a partir de sua posição na rede podiam controlar o fluxo de informações. Dentre esses atores centrais, destacava-se o líder da comissão, que tinha um acesso diferenciado às informações e atuava como o mediador mais proeminente. Esse ator tinha contato com diferentes atores externos, o que lhe outorgou acesso a um importante volume de informação que vinham de políticos, de representantes de movimentos sociais e de funcionários da Prefeitura, vinculados à execução de serviços básicos na favela nesse período. Assim, um número reduzido de atores tinha vantagens estruturais que outorgavam acesso a recursos como informação, criando uma forte dependência dos outros atores e da população em geral para acessar informações que esses obtinham por meio de seus contatos.

No segundo período, entretanto, verificamos uma mudança significativa em termos de atores com poder de conexão. Apesar do líder ainda se manter como um importante mediador, após a implementação do programa estudado, outros atores passaram a ter um papel mais ativo do ponto de vista relacional, sugerindo uma importante mudança na estrutura. A parte inferior da rede reflete a interação que se dava entre técnicos da Prefeitura e os ACS em função da implementação do programa. Como apontamos anteriormente, o poder de contato dos Agentes levou a que esses atores se posicionassem como mediadores na rede. Em alguns casos, esse poder incrementou-se ao que já tinham em função do contato com organizações sociais e políticas (são os

10 _{As posições dos pontos do sociograma seguem uma análise de componentes principais. medida}

maximiza a diferença encontrada nos padrões de vinculação dentre os atores da rede, destacando aqueles com um padrão mais “dissimilar” do resto.

T1

pontos localizados mais à esquerda do sociograma). Para os outros, esse poder passou a ser adquirido uma vez que começaram seu trabalho como ACS.

Em síntese, após a intensificação das atividades do governo local na área, a rede tornou-se mais democrática em termos dos atores que têm a exclusividade de realizar o papel de mediação que, segundo Wolf (1956), sempre existem em número limitado. Com a ampliação de mediadores houve uma distribuição do poder de conexão entre mais atores em função da presença de agentes implementadores que são moradores da área de ação dos programas e circulam “em ambos os mundos”, o da administração pública e a população local, o que lhes outorga características diferenciadoras. Como apontamos na seção anterior, esses aspectos, também relacionais, permitia aos agentes construir seus mecanismos relacionais e suas práticas que envolviam a tradução, referências a questões locais e triangulações.

Verificamos também que, a partir do estabelecimento de contatos verticais e horizontais em instâncias ou eventos de interação (da Prefeitura e/ou do cotidiano) entre diferentes atores, deu-se a formação de distintas formas de mediação que envolviam, na definição de Mische (2007), a coordenação e articulação de ações, e amplificação de informações tanto em um sistema vertical, como entre indivíduo com características semelhantes às de outros membros do seu grupo em um sistema que podemos chamar horizontal. A seguir detalhamos brevemente esses resultados.

c) Contato vertical: poder público e população local

A criação de espaços de contato entre distintos atores envolvidos na implementação dos programas da Prefeitura promoveu a interação desses atores. No estudo constatamos quem para facilitar a implementação das obras na favela, procurou-se colaboração dos moradores; por isso, os técnicos locais mantiveram contato com as lideranças e com os ACS. Esses contatos eram considerados pelos técnicos como “pontes” e “multiplicadores” na área, pois, por meio deles, agilizava-se a transmissão da informação sobre as obras e outras atividades dos programas da Prefeitura. De fato, por meio desse mecanismo, chegou a ser organizada uma estratégia de difusão e contato com a população para obter um termo de adesão, condição necessária para postular aos recursos externos à Prefeitura a fim de dar continuidade às obras de urbanização. Dentre esses mediadores, pessoas “de contato ou ligação”, contavam-se atores como o líder e outros integrantes da comissão de moradores, e também os ACS que, devido ao intenso contato com os moradores do núcleo, tinham uma capacidade diferenciada para propagar a informação.

Com o início das atividades dos programas da Prefeitura, os ACS e outros agentes comunitários (p.ex, de educação) e os técnicos locais passaram a assistir aos

fóruns das equipes locais. Nessas instâncias, ocorria uma troca de informações e

interação entre os agentes da própria favela, e entre eles e os técnicos locais, além da que ocorria no dia-a-dia e nas reuniões informativas.

d) Contato transversal: dentro e fora

Os fóruns das equipes locais também estenderam o contato dos ACS da favela com agentes das outras áreas em que o programa atuava. Ao serem indagados sobre o contato fora da favela após o início de seu trabalho, os ACS ressaltaram a intensificação e ampliação do contato com os moradores e pessoas externas à favela, afirmando ter conhecidos em reuniões e outros eventos todos os ACS do município. Este contato mostrou-se importante para desenvolverem ações conjuntas nas atividades do Orçamento Participativo do município,que envolviam a petição de apoio às demandas da favela. Uma dessas ações resultou no apoio dos agentes de saúde da região em favor

da implantação do Programa Saúde da Família (que ainda era PACS no período da pesquisa) na favela.

.

e) A partir da rede: o papel dos novos mediadores

Os resultados da pesquisa também nos permitiram compreender como era realizada a mediação relacional pelos Agentes Comunitários de Saúde com a população local (beneficiários da política e outros moradores), e outros atores do poder local envolvidos na implementação dos programas que atuavam na favela. Detalhamos, a seguir, algumas dessas formas de mediação, usando como subsídio trechos das entrevistas com os ACS que atuavam na favela que foi objeto do estudo de caso.

Em conseqüência da intensificação do contato dos ACS com atores externos e os moradores da favela verificada anteriormente, os agentes tornaram-se atores “mais conhecidos”, tanto fora como dentro da favela, sendo que esse efeito tornou-se mais intenso para os agentes que tinham um capital relacional mais restrito. Nas entrevistas, alguns ACS declararam ter “saído do isolamento” e, portanto, da restrição de contatos e de informação, reconhecendo que o seu trabalho na favela também beneficiava aos moradores, como se verifica no seguinte trecho da entrevista com uma agente:

“antes de ser agente de saúde, nem saia de casa, não conhecia meus vizinhos direito. Depois que comecei ser agente, não só eu saí de casa, como eu tirei muita gente de casas, fui na casa de muita gente que também não saía, que não tinha informação”

Por conseguinte, os ACS passaram a ter capacidade de articular ações com outros atores, amplificar informação e de mobilizar à população. Nas entrevistas, também foi pormenorizado como os agentes articulavam a mobilização da população para incentivá-los a participar de eventos como orçamento participativo:

“[...] vai falando para um para o outro, e assim vai. Junta os oito agentes, cada um se ocupa de sua área, vai avisando para os líderes, pra chamar o pessoal a votar. A gente avisa os líderes, eles falam com uma parte da população, e agente avisa a outra parte, e assim vai falando. [...] O pessoal da Prefeitura avisa que vai ter OP, e fala o dia certo e a gente avisa pra população. Vem panfleto, eles [funcionários da Prefeitura] ligam falando que vai ter OP, e a gente avisa pra população”. (ACS)

Os ACS disseminavam informações do programa e da Prefeitura entre a população, como ressaltou uma das agentes na entrevista

“a enfermeira passa todas as informações pra gente, às vezes o pessoal do [programa] avisa que vai fazer reunião, ai já liga direto pra gente, pega um de nós e já avisa pra passar para os outros”( ACS)

Essas informações transmitiam-se nas visitas ou nos espaços cotidianos com os moradores, ampliando-se com isso as possibilidades de disseminação.

“daí, a gente vai e passa pra comunidade nas visitas mesmo, encontra na fera quem a gente não vê porque trabalha, encontra no posto, encontra no mercado, e vai passando” (ACS)

Segundo dados da Secretaria Municipal de Saúde, cada ACS visitava em média 189 famílias por mês, com isso, podemos dimensionar o poder de disseminação de informação, sendo que os mesmos tinham consciência do grande número de pessoas que atingiam. Essas informações muitas vezes diziam respeito a serviços ou benéficos oferecidos pela Prefeitura, ou atividades e reuniões que requeriam a presença dos moradores ou dos representantes:

“o [programa]chama, a coordenação da gente chama, vai ter curso, vai abrir inscrição pra frente de trabalho, eles passam pra gente e nós passamos para a comunidade. Vai ter reunião do [programa], ter que ir os representantes, o vai oferecer algum trabalho, nos passamos pra comunidade, é assim através de nós”.(ACS)

Por último, devido à conexão vertical feita pelos ACS entre o poder público e os moradores da favela, as informações circulavam não apenas em direção à favela, mas também, por meio desses vínculos, os ACS chegaram a solicitar “ajuda” ao pessoal da

Prefeitura para casos pontuais. Com isso, verificamos que os ACS podiam articular ações com funcionários da Prefeitura e encaminhar reivindicações da população local. Os mesmos moradores passaram a se comunicar com os ACS para solicitar “ajuda” ou discutir um problema da favela, como foi observado no relato das entrevistas:

“Identifiquei uma menina em estado miserável, primeiro os moradores ajudavam, e então a agente pediu ajuda [a assistente social] para ceder uma moradia, eu conhecia ela das reuniões da Prefeitura, e ela acabou arrumando um desses alojamentos provisórios. Ela não tinha cadastro, e agora ela tem” (ACS)

Assim, com a implementação do programa na favela, a população passou a receber mais informação por meio dos próprios funcionários locais e também por meio desses agentes e outras lideranças que, com a colaboração de outros moradores, como os da Pastoral, do circuito dos bares e do clube de futebol, que podiam disseminar as informações a população. Os próprios moradores entrevistados valorizaram essas informações nas entrevistas.

5. CONCLUSÕES

Este trabalho teve como ponto de partida a análise da implementação das políticas públicas no nível local a partir das dinâmicas e práticas dos agentes implementadores e das estruturas de relações entre esses, os atores do poder público e a população. Para tanto, estudamos a atuação dos Agentes Comunitários de Saúde (ACS), do Programa Saúde da Família e procuramos avançar na discussão sobre os “burocratas de rua” refletindo sobre como se dão esses aspectos na realidade quando, em especial, temos um agente implementador que é também morador da área de ação da política.

Como vimos, os ACS, mediante o uso de mecanismos lingüísticos, cognitivos e relacionais imbricados em suas práticas, realizam uma mediação entre a população local e o poder público que permite conectar a política pública ao cotidiano da comunidade. Com isso, facilita-se a inserção das práticas da saúde e de outros serviços do poder público no dia a dia da população. Além disso, verificamos que esses agentes tinham um poder de conexão vertical que decorria dos contatos tanto com a população local – enquanto moradores e agentes de saúde –, como com os funcionários do poder local e, ao mesmo tempo, um poder de conexão horizontal, que gerava mobilização e trocas de informação interna na comunidade, e articulação com outros agentes com de outras áreas. Viu-se dinamizada, assim, a interface relacional entre a sociedade e o poder publico, e entre os distintos atores envolvidos na implementação das políticas; isto, a partir do adensamento dos contatos entre esses atores, sendo que o papel de mediação dos Agentes Comunitários de Saúde tornou-se um fator chave na transformação das características dessa interface relacional.

Ainda, o estudo permitiu especificar o papel e as dinâmicas de mediação que os Agentes Comunitários de Saúde realizavam, verificando que nesse caso havia uma sobreposição tanto de conexão estrutural – dado os contatos sociais estabelecidos –, como de conteúdo – dada as práticas comunicativas implementadas pelos agentes. Dessa forma, podemos dizer que esses agentes implementadores realizam não só uma mediação relacional, mas também simbólica. Nesse sentido, a mediação realizava-se não na tradução “fiel da realidade”, mas sim na combinação subjetiva de sentimentos e de pensamentos, que tomavam sentido mediante a linguagem. Isso nos permite pensar que a mediação entre o poder público e a população não ocorre de forma automática, mas que é construída nas suas práticas de implementação, uma vez que esses Agentes transitam entre grupos sociais e instituições em que circulam fluxos de informações distintas e compreendem as crenças, conhecimentos, etc. que os distinguem. Dessa

forma, esses agentes apresentam características específicas que lhes outorgam grande poder de mediação.

É possível afirmar também que a ação e a posição relacional dos Agentes enquanto mediadores permitia que as políticas de saúde não se restringissem apenas à idéia da saúde como cura de doenças, mas também que a promoção de saúde estivesse ligada à promoção de ambientes e situações melhores para as pessoas e a ampliação do acesso à informação entre os moradores das comunidades que, muitas vezes, constituíam benefícios ou serviços oferecidos pelo poder público. Geram-se, portanto, a partir da atuação dos Agentes, distintas conseqüências para as políticas públicas e para as dinâmicas locais. Em relação às políticas públicas, na medida em que são implementadas dialogando com as necessidades e com a realidade dos territórios, garantem melhores resultados, já que as pessoas se apropriam do conteúdo das políticas como parte de seu cotidiano. Além disso, a atuação dos Agentes Comunitários permite que as próprias dinâmicas se apropriem das práticas, aumentando a aceitação e o envolvimento da população com algo que reconhece como legítimo e benéfico para si.

Em seguida, foi possível ampliar o número de mediadores entre o poder público e a população local e, portanto, uma distribuição ou democratização do poder de conexão entre mais atores em função da presença dos Agentes. Por último, constatamos também que a presença e o papel desempenhado por esses mediadores diminuíam o custo de comunicação entre governo e a população, tornando-a mais eficiente e oportuna. Dessa forma, constatamos conseqüências não previstas na formulação e desenho da política que se estabelecem ao longo do processo de implementação.

É possível concluir, portanto, que a ação destes agentes permite uma inserção do Estado para dentro das redes relacionais locais. Pensando no enfoque destes agentes implementadores enquanto mediadores, podemos nos apropriar dos aprendizados de Lipsky, segundo o qual, em função de sua discricionariedade, o burocrata de rua pode distribuir e alocar os recursos, outorgando maior ou menos acesso. Isso pode ocorrer para ambos os lados (Administração Pública e População) quando pensamos nesses agentes como mediadores. Ou seja, os agentes implementadores escolhem quais os recursos que levarão para ambos “os mundos” e constroem as dinâmicas de mediação desses recursos, tornando, portanto, mais permeável, ou “mais próxima”, a fronteira entre Estado e sociedade.

Em termos de análise de políticas públicas, o presente trabalho avança nas discussões apresentadas sobre agentes implementadores. Assim, considerando as descobertas de Lipsky sobre a discricionariedade dos agentes de rua, neste trabalho apresentamos uma questão inovadora: a dos agentes pertencentes às comunidades. Vale destacar que a literatura até então considerava o agente implementador como pessoas de “fora do mundo” dos beneficiários dos programas sociais, como é o caso dos médicos, professores ou policiais estudados pela literatura. Este novo objeto de análise, no entanto, traz consigo a questão dos agentes implementadores que constroem pontes relacionais justamente por viverem nas comunidades em que implementam as ações. Assim, a partir desse novo olhar, avançamos na discussão sobre a discricionariedade desses atores e, principalmente, como constroem suas ações.

Este trabalho também traz avanços em termos de metodologia de estudo da implementação de política, propondo uma análise combinada das redes sociais e as dinâmicas. Assim, ao olharmos para os vínculos destes agentes implementadores e para os mecanismos relacionais que utilizam em sua prática, avançamos no sentido de identificar características do padrão relacional e a da dinâmica das práticas, vistas na mediação estrutural e simbólica, compreendendo como as complexidades cotidianas da implementação afetam seus resultados. Assim, a análise da atuação dos Agentes

Comunitários de Saúde, enquanto agentes de implementação, demonstra que a prática das políticas públicas varia de acordo com fatores relacionados ao cotidiano de sua implementação. Ou seja, no caso dos ACS, por exemplo, a prática das políticas públicas, quando analisadas incluindo as redes e os atores, é diferente dos planos anteriores concebidos para a política, na medida em que as políticas se criam e recriam a partir da prática. As relações dos agentes com o território, com as pessoas e suas relações e vivências trazem novas formas e dinâmicas para dentro das políticas, que se transformam diretamente na implementação.

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