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TÍTULO: REFLEXÕES SOBRE A GUERRA FISCAL DOS MUNICÍPIOS DA GRANDE SÃO PAULO: CONFLITOS NAS LEGISLAÇÕES MUNICIPAIS DO ISS E A LEI COMPLEMENTAR FEDERAL 116/03
CATEGORIA: CONCLUÍDO
ÁREA: CIÊNCIAS SOCIAIS E APLICADAS
SUBÁREA: Ciências Contábeis
INSTITUIÇÃO: UNIVERSIDADE ANHEMBI MORUMBI - UAM
AUTOR(ES): RAFAEL REINALDO SERRANO, ISABELA FERREIRA DA SILVA
ORIENTADOR(ES): ÉVERTON ARISTIDES MARGUEIRO
RESUMO
A guerra fiscal entre os entes públicos responsáveis pela arrecadação tributária emerge como um importante fenômeno para discussão científica, visto que seus efeitos assolam o planejamento tributário e imputam altos dispêndios financeiros às empresas. No âmbito do imposto de competência municipal sobre serviços prestados, cujas regras gerais se subordinam à Lei Complementar Federal 116/03, o instituto do ISS confere autonomia administrativa para que cada município constitua, em suas Leis Próprias, alíquotas e outras especificidades em razão de cada serviço, podendo variar de um município para o outro. Essas variáveis geram conflitos de interesse e guerra fiscal entre os municípios, em relação ao adequado enquadramento do local do fato gerador e sobre onde o tributo deve ser recolhido, especialmente quanto aos serviços de engenharia. Assim, a pesquisa de natureza qualitativa, objetivou explorar esses conflitos, por meio da análise de conteúdo e o cruzamento textual das leis dos 39 municípios mais relevantes da grande São Paulo, para identificar e propor reflexões de solução face à inobservância dos municípios ao cumprimento do que dispõe a LC 116/03. Os resultados revelaram a necessidade de aprimorar a coesão textual e interpretativa das legislações municipais que conflitam com a disposição federal, para aplicação tributária pelas empresas.
PALVRAS-CHAVE: Guerra Fiscal; Conflitos Legais; Hierarquia das normas;
Planejamento Tributário; Imposto Sobre Serviços
1INTRODUÇÃO
Com a promulgação da Constituição Federal em 1988 estabeleceu-se, de maneira explícita e restritiva aos entes federados, suas respectivas responsabilidades no trato de determinadas legislações tributárias. Nesse sentido, os tributos que ficaram sob a égide das municipalidades foram, especificamente, ITBI, ISS e IPTU.
Com esses direcionamentos, cada um dos atuais 5570 municípios, segundo os dados mais recentes do IBGE (2019), consolidou suas respectivas e competentes legislações tributárias, considerando suas particularidades municipais, em especial, a do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS). Trata-se de um tributo de competência dos municípios e do Distrito Federal, cuja incidência se dá nos casos em que ocorre uma prestação de serviço, com regras gerais subordinadas à Lei Complementar 116/2003.
Os objetivos principais da LC 116/03 foram pacificar a lista geral de serviços e consolidar as regras gerais de apuração do ISS, para orientar municípios a elaborarem e organizarem suas próprias legislações, mediante certas limitações que evitassem conflitos de interesses arrecadatórios e a guerra fiscal entre os mesmos.
Dessa forma, respeitado o preceito da Constituição Federal, a promulgação da Lei Complementar 116/03 propiciou aos municípios maior autonomia administrativa para desenvolver ao seu modo, suas próprias Legislações sobre o ISS.
Essa autonomia, no entanto, impulsionou uma nova guerra fiscal entre as prefeituras de todo o país, que promovem infindáveis alterações em suas legislações para se protegerem, tornando mais atrativo a prestação e consumo de serviços, especialmente em relação aos serviços de engenharia.
Nesse sentido, o objetivo deste artigo é analisar as legislações locais de 7 municípios da Grande São Paulo para aferir a coesão e eficiência de suas leis do ISS em relação às regras e diretrizes gerais da LC 116/03.
A escolha do tema se justifica, pois, o levantamento preliminar da unidade de análise escolhida, imposto sobre os serviços de engenharia, revelou a falta de artigos científicos aprofundados neste assunto, e a falta de clareza que revele coesão textual entre as Leis Municipais no que tange o Imposto Sobre Serviço e a LC 116/03.
Ainda que já esteja em pauta as primeiras discussões no ambiente político, sobre a iminente Reforma Tributária que envolva, dentre outros aspectos, a extinção de oito tributos federais, um estadual, e o próprio ISS municipal, que criará uma nova
forma simplificada e centralizada de tributar, o presente estudo se mostra relevante, pela evidente necessidade de manutenção da realidade atual, pelos próximos dois anos, em respeito ao princípio da anterioridade.
2REFERENCIALTEÓRICO
Para a elaboração deste artigo, foram realizadas pesquisas no site da SciELO, filtrando a palavra “tributária” no título ou no resumo, onde foram encontrados 159 artigos. Posteriormente, foi aplicado o filtro de coleções: Brasil, temática: Lei e o Tipo de Literatura: Artigo, onde foram apresentados 12 artigos. Dentre estes 12 artigos, não foram encontradas relevâncias a serem consideradas como base para elaboração deste artigo científico. Sendo assim utilizou-se como base de pesquisa a Lei Complementar 116/2003.
Para os objetivos deste estudo, os artigos filtrados não puderam ser aproveitados, por conta de 4 destes referidos artigos tratarem de temas não condizentes à temática central desta pesquisa; 5 artigos tinham como foco a tratativa do ISS sobre restituição de valores pagos indevidamente; e os outros 3 artigos remanescentes buscavam argumentar sobre os demais tributos sem dar a devida importância ao ISS especificamente.
2.1 Constituição Federal de 1988
O Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza foi instituído através do Artigo 156 da Constituição Federal de 1988, onde ficou estipulado que o Município é quem deve administrar este tributo, definindo a melhor forma de aplicação, desde que, respeite possíveis normas estipuladas em Lei Complementar.
Conforme o artigo 150 inciso II, que diz ser vedado instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.
Sendo complementado pelo artigo 152 que diz que é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.
2.2 Lei Complementar 116 de 2003
Segundo o artigo 1º da lei complementar 116/2003, o Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza é um tributo de competência Municipal e do Distrito Federal e tem como fato gerador a prestação de serviço constante, mesmo que esse não se constitua como atividade preponderante do prestador de serviço, sendo ele pessoa física, denominada autônoma, ou pessoa jurídica.
A proposta da Lei Complementar 116 é, regulamentar a tributação do Imposto Sobre Serviço de Qualquer Natureza, trazendo uma tabela de serviço nacional a ser seguida, estipulando uma alíquota mínima e máxima para cada tributo, visando o equilíbrio entre Municípios e a proteção ao contribuinte sem onerar o Município.
Este tributo tem a sua alíquota mínima de 2% estabelecida conforme o artigo 88 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da Constituição Federal de 1988 e possui sua alíquota máxima de 5% estabelecida através do artigo 8 da lei complementar 116 de 2003, ficando a caráter de cada município estipular a alíquota a ser utilizada para cada tipo de serviço prestado, gerando atrito entre os municípios quando estes estão próximos, por questão de arrecadação dos tributos, onde cada município visa agregar o maior número de contribuintes manipulando as alíquotas de forma que se tornem mais atrativas para os contribuintes.
O artigo 7º desta referida Lei expõe a base de cálculo e suas exclusões ou isenções para tributação do ISS, onde por exemplo no parágrafo 2º, inciso I, que deve- se excluir da base de cálculo para tributação do ISS o material fornecido pelo prestador de serviço, destacado na nota fiscal, sobre o tipo de serviço prestado referente ao código “7.02 - Execução, por administração, empreitada ou subempreitada, de obras de construção civil, hidráulica ou elétrica e de outras obras semelhantes, inclusive sondagem, perfuração de poços, escavação, drenagem e irrigação, terraplanagem, pavimentação, concretagem e a instalação e montagem de produtos, peças e equipamentos (exceto o fornecimento de mercadorias produzidas pelo prestador de serviços fora do local da prestação dos serviços, que fica sujeito ao ICMS)”.
2.3 A Escolha dos Municípios
Como base para este artigo, escolheu-se o universo de 7 cidades que fazem parte da Grande São Paulo, por ser a maior região Metropolitana do Brasil,
aglomerando uma grande quantidade de empresas do setor privado, e ser o mais importante polo de arrecadação do ISS do Estado de São Paulo.
A escolha do tema se dá em caráter exploratório, analisando a prática de manipulação das alíquotas, visando expor os problemas que vem a surgir entre os municípios que perdem seus contribuintes para municípios vizinhos pela variação das alíquotas e a falta de fiscalização da União sobre os municípios no intuito de verificar se está sendo respeitado a lei complementar 116/2003.
A falta de observância sobre o que tange a Lei Complementar 116 de 2003 fere o direito dos contribuintes que, segundo o artigo 152 da Constituição Federal de 1988 onde diz que é vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.
3 METODOLOGIA
Utilizando a metodologia qualitativa visando trazer o agravante da não observância a uma legislação federal, onde no caso, o foco deste artigo científico é de defender o direito do contribuinte, que por muitas vezes é lesado pela falta de interpretação ou inobservância e respeito dos municípios perante a LC 116/2003.
Realizando um estudo de amostragem das legislações que regem o imposto ISS dos municípios que cercam a Grande São Paulo, levando em consideração que a pesquisa busca expor as constantes divergências entre essas referidas leis, que dificultam a aplicabilidade da tributação do imposto ISS, sendo que cada município impõe particularidades em suas legislações, desrespeitando a Lei Complementar 116 2003, acarretando um aumento prejudicial na base de cálculo do referido imposto.
Segundo Gil, pesquisas exploratórias, são desenvolvidas para proporcionar uma visão geral de determinado fato, através do levantamento documental e bibliográfico.
A partir dos pensamentos de Bardin, a organização da pesquisa foi realizada utilizando a regra da representatividade onde, realizou-se a filtragem e utilização de 7 municípios como amostragem, para que pudesse ser colhido informações quantitativas trazendo para uma aplicação qualitativa expondo o fundamento principal do Imposto, onde se verifica a correta execução conforme a Lei Complementar 116/2003 que carece ser priorizada por ter uma posição superior em relação às leis
municipais e questionar a eficiência e a essencialidade do tipo de serviço, entre os municípios que alteram suas leis para terem mais atratividade dos contribuintes.
Com a Lei Complementar listando 193 diferentes tipos de serviços, foi focado apenas nos serviços da Construção Civil, segundo a Lista de Serviços Anexa à Lei Complementar, Item 7.02, a partir de então analisou-se a alíquota e a forma de aplicação de cada município para encontrar as convergências e divergências perante a LC 116/03, sendo ela hierarquicamente maior e devendo ser respeitada e seguida conforme estabelecida. Por conta do ISS ser um imposto de competência municipal, acaba dando margem para que cada município crie suas próprias leis complementares com regras para deduções ou não na base de cálculo, para ter uma maior atratividade para seus contribuintes e receber um maior número de contribuições, gerando uma guerra fiscal por conta da diferenciação de alíquotas entre os municípios, tornando a LC 116/03 ineficaz.
4DESENVOLVIMENTO
Seguindo o artigo 7º da Lei Complementar 116 de 2003, entende-se que a composição da base de cálculo para os itens 7.02 e 7.05 relacionados a construção civil deve ser feita através da exclusão dos materiais e serviços subcontratados para a execução final do serviço.
LC nº 116/2003
(...)
Art. 7o A base de cálculo do imposto é o preço do serviço.
§ 1o Quando os serviços descritos pelo subitem 3.04 da lista anexa forem prestados no território de mais de um Município, a base de cálculo será proporcional, conforme o caso, à extensão da ferrovia, rodovia, dutos e condutos de qualquer natureza, cabos de qualquer natureza, ou ao número de postes, existentes em cada Município.
§ 2o Não se incluem na base de cálculo do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza:
I - o valor dos materiais fornecidos pelo prestador dos serviços previstos nos itens 7.02 e 7.05 da lista de serviços anexa a esta Lei Complementar;
Nesse sentido e, partindo-se do pressuposto de que sobre as operações de aquisição, circulação e consumo de mercadorias já ocorre a incidência do ICMS, logo, inexiste, pelo princípio da vedação à bitributação, a incidência do ISS que, conforme já citado é um tributo que deve incidir exclusivamente sobre a prestação de um serviço.
A Legislação Federal sobreveio com a intenção de oferecer diretrizes orientativas às prefeituras para elaboração de suas legislações tributárias municipais.
Por se tratar de uma legislação de referência às municipalidades, suas diretrizes devem, em consonância ao princípio da hierarquia das normas, sobrepor, prevalecendo-se sobre as legislações municipais, quando houver qualquer incompatibilidade ou conflito.
Assim, a LC 116/03 foi explícita ao mencionar o modo como deve ocorrer a tributação do ISS nos serviços relacionados à construção civil, em especial, e por intentar claramente maior segurança jurídica nas relações, por impedir a bitributação sobre os materiais utilizados na construção civil.
Nesse sentido, o restou clara intenção do legislador ao definir que as operações com circulação de mercadorias sejam somadas no valor total da nota fiscal, mas devendo ser excluídos da base de cálculo ao compor o valor a ser tributado pelo ISS.
Fato este que, seguindo as legislações analisadas dos 7 municípios que formam parte da grande São Paulo, encontrou-se inúmeras divergências e constatou- se outros elementos agravantes dos quais, não estão sendo respeitada a hierarquia das normas, em consonância à CF de 1988, e a LC 116/03.
Seguindo este princípio, entende-se que se uma determinada lei municipal, desconsiderar ou ignorar qualquer exclusão de material, seja total ou parcialmente, em relação aos itens 7.02 e 7.05 da base de cálculo do ISS, estaria este município infringindo de maneira gritante, a Lei Complementar 116 de 2003, com o agravante de ferir os direitos do contribuinte, quanto ao excesso de exação, que está expressamente assegurado na Constituição Federal de 1988 pelos artigos 150 e 152:
Seção II
DAS LIMITAÇÕES DO PODER DE TRIBUTAR
Art. 150. Sem prejuízo a outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
I - Exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabeleça;
II - Instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida, independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos;
Sendo complementado pelo artigo 152:
Art. 152. É vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios estabelecer diferença tributária entre bens e serviços, de qualquer natureza, em razão de sua procedência ou destino.
Dessa forma, uma vez explicito na Lei Complementar 116 de 2003, tratando-se de uma lei federal, que diz expressamente que é obrigatória a exclusão da base de cálculo dos materiais utilizados e/ou os serviços consumados para atividade fim, quando uma lei municipal diz que não acatará a exclusão, ou limita a redução desta exclusão, a mesma está ferindo aos princípios constitucionais.
5CONSIDERAÇÕESFINAIS
Após as análises, verificou-se que a forma de tratamento dado para a atividade de Construção Civil nas 7 Leis Municipais da Grande São Paulo, os municípios buscaram atualizar suas leis deixando o mais próximo possível da Lei Complementar 116 de 2003.
Porém constatou-se inúmeras controversas com relação à referida Lei, dentre elas, a principal é a não exclusão dos materiais da base de cálculo do ISS em alguns municípios e até mesmo a limitação do valor a ser abatido, sendo observada a extrapolação dos limites de legislar, não conferido pela CF/88 e nem pela LC 116/03.
Levando em consideração esses apontamentos, entende-se que a melhor forma de eliminar as divergências legais, visto que as consequências do conflito legal geram reflexos nos custos operacionais dos contribuintes, sugere-se atenção aos preceitos Constitucionais verificado nos artigos 150 a 152, e a consequente alteração legislativa municipal, tal como ocorrera em alguns municípios.
MUNICÍPIO LEI ALÍQUOTA DEDUZ
Barueri Lei Complementar Nº 348/2015 5% SIM
Ferraz de Vasconcelos Lei Complementar Nº 320/2017 5% NÃO
Guarulhos Lei Complementar Nº 7.067/2012 4% NÃO
Santa Isabel Lei Complementar Nº 91/2003 5% NÃO
Santo André Lei Complementar Nº 10.120/2018 5% SIM São Bernardo Lei Complementar Nº 5.232/2003 4% ATÉ 40%
São Paulo Lei Complementar Nº 13.476/2002 5% SIM
Dessa forma, pode-se concluir que ao seguir os princípios contidos na Constituição Federal, em que se expressa que as Leis devem seguir uma ordem hierárquica, Lei Federal, Lei Estadual e por último, Lei Municipal, naturalmente a Lei Complementar Federal 116 de 2003, que foi criada justamente para regulamentar a forma de operação do ISS, seria, por si só, capaz de reger todas as diretrizes necessárias para operacionalização das Legislações municipais. Tais submissões reduziriam as divergências que ocorrem entre os Municípios, por conta da prática de alíquotas diferenciadas e da não redução da base de cálculo do referido imposto, deixando apenas sobre competência do Município, o processo fiscalizatório, arrecadatório e de aplicação do valor em políticas públicas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BARDIN, Laurence. Análise de conteúdo. São Paulo: Edições 70. 2011
GIL, A. C. Métodos e Técnicas de Pesquisa Social. 7º Ed. Brasil: Atlas. 2019
BARUERI. Lei Complementar Nº348 de 14 de maio de 2015. Institui o Código Tributário do município de Barueri, e dá outras providências.
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil.
Brasília, DF: Senado Federal: Centro Gráfico, 1988
BRASIL. Decreto-Lei Complementar Nº 116, de 31 de Julho de 2003. Brasília, DF
FERRAZ DE VASCONCELOS. Lei complementar N°320, de 02 de outubro de 2017.
Institui o Código Tributário do Município de Ferraz de Vasconcelos e, dá outras providências.
GUARULHOS. Lei Complementar Nº 7067, de 24 de julho de 2012. Dispõe sobre o que trata o lançamento, arrecadação e fiscalização do imposto sobre serviços de qualquer natureza.
SANTA ISABEL. Lei complementar N°006, de 24 de novembro de 2016. Dispõe sobre o regramento legal do imposto sobre serviços de qualquer natureza.
SANTO ANDRÉ. Lei Municipal Nº 10.120, de 07 de dezembro de 2018, que dispõe sobre a disciplina jurídica do Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza.
SÃO BERNARDO DO CAMPO. Lei Municipal Nº 6773, de 28 de março de 2019.
Dispõe da alteração de legislação tributária municipal e dá outras providências.
SÃO PAULO. Lei Complementar Nº 13476 de 30 de dezembro de 2019. Institui o Código Tributário do município de São Paulo, e dá outras providências.
