4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais. De 22 a 26 de julho de 2013.

4º Encontro Nacional da Associação Brasileira de Relações Internacionais

De 22 a 26 de julho de 2013.

O LIBERALISMO PÓS-GUERRA FRIA E A LEGITIMAÇÃO DO FALSO

MULTILATERALISMO

REVISITANDO A CRIAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO

Instituições Internacionais

Trabalho Avulso

Igor Abdalla Medina de Souza

Belo Horizonte

2013

1 _{Diplomata de carreira e PhD em Ciências Políticas e Sociais pelo Instituto Universitário Europeu} (Florença, Itália). As opiniões expressas no artigo são exclusivas do autor e resultam de pesquisa acadêmica.

Igor Abdalla Medina de Souza

O LIBERALISMO PÓS-GUERRA FRIA E A LEGITIMAÇÃO DO FALSO

MULTILATERALISMO

REVISITANDO A CRIAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DO COMÉRCIO

Trabalho submetido e apresentado

no

4º

Encontro

Nacional

da

Associação Brasileira de Relações

Internacionais – ABRI.

Belo Horizonte

2013

RESUMO

Este artigo apresenta os resultados assimétricos do novo regime de comércio lançado pela OMC para investigar a Rodada Uruguai desde o ponto de vista do conceito, desenvolvido pelos teóricos Michael Barnett e Raymond Duvall, de poder institucional. Embora a criação da OMC seja comumente considerada uma conquista do multilateralismo, os países de menor desenvolvimento relativo observam perdas absolutas com o novo regime de comércio, contradizendo a visão de soma positiva defendida pelo institucionalismo neoliberal. Os países em desenvolvimento apenas aceitaram a OMC como uma escolha pelo mal menor. Isso porque os Estados Unidos e as Comunidades Europeias usaram o seu poder de mercado para mudar o fórum da propriedade intelectual e, ao retirarem-se do GATT 1947, impuseram aos países em desenvolvimento a escolha entre a OMC ou arcar com os custos de exclusão do novo regime de comércio. O argumento neoliberal institucionalista de que as instituições são desejáveis porque os Estados anuem formalmente a elas não se sustenta diante da realidade do poder e é apenas uma instância ideológica que impede os teóricos do mainstream de enxergar como as instituições reproduzem assimetrias.

Palavras – Chave

Liberalismo pós-Guerra Fria, Instituições Internacionais, Rodada Uruguai, Organização Mundial do Comércio, Poder Institucional, Países em Desenvolvimento.

Introdução

Em sequência à edição especial do periódico International Organization sobre regimes internacionais, Robert Keohane lançou as bases da teoria institucionalista neoliberal na influente obra After Hegemony (1984). As instituições, ao reduzirem os custos de transação e a assimetria de informações, permitiriam aos Estados passarem de equilíbrios subótimos a situações eficientes no sentido de Pareto, trazendo, portanto, ganhos a todos os atores envolvidos. Em contraposição a essa visão de soma positiva das instituições, frequentemente associada ao discurso da “governança“ global e do multilateralismo, a investigação da Rodada Uruguai sob o ponto de vista do poder realizada neste artigo baseia-se na proposição de Barnett e Duvall (2005:3) de que “o poder institucional existe quando atores exercem controle indireto sobre outros, como nos casos em que Estados desenham instituições internacionais que operam de acordo com os seus interesses de longo prazo e em detrimento de outros”. Os Estados Unidos e a Comunidade Europeia conduziram as negociações da Rodada Uruguai de forma a desenhar o Acordo que Estabelece a OMC (doravante Acordo da OMC) às expensas dos países em desenvolvimento, muitos dos quais estão demonstravelmente em pior situação com o novo regime.

O economista Joseph Stiglitz (2003:7) reportou, de fato, que o Banco Mundial estimou uma perda anual permanente de 2% no PIB da África subsaariana para declarar que “o resultado [da Rodada Uruguai] foi que alguns dos países mais pobres do mundo tiveram, em verdade, a sua situação piorada”. Stiglitz, entretanto, representa exceção. A atitude padrão dos especialistas que se debruçam sobre a OMC transforma perdedores absolutos em ganhadores a partir de racionalizações a posteriori da decisão dos países em desenvolvimento de aderir à OMC, seja na forma de concepções abstratas de “ganhos de longo prazo”, seja por meio da tese de que os países em desenvolvimento “aprenderam” quais seriam, em verdade, seus interesses durante a Rodada Uruguai (Sell 1995). O problema com essa abordagem é bastante evidente, pois ela simplesmente assume o que deveria explicar – a saber, que perdedores absolutos são, na verdade, vencedores. Como exemplifica a abordagem do Overseas Development Institute (1995:5-9, itálico nosso):

Para a África, assim como fora o caso da maioria dos países em desenvolvimento em Rodadas anteriores, as mudanças são, na melhor das hipóteses, irrelevantes. A diferença é que os países africanos assinaram o acordo... e aceitaram o argumento de que a maior regulação do sistema que foi acordada levará, o longo prazo, a benefícios... O ganho central percebido pelos países em desenvolvimento, especialmente os

perdedores aparentes na África e outros países de menor desenvolvimento relativo, que pouco ganharam

com as mudanças quantificáveis, foi em termos de certeza: quais são as regras, da não modificação arbitrária do acesso a mercados, dos critérios para ações como antidumping ou dos requisitos sobre

propriedade intelectual e, em última instância, sobre resolução de disputas. Eles têm menos poder de demanda ou participação em negociações bilaterais. Eles retificaram a OMC, e muitos o fizeram antes dos EUA, da EU ou do Japão, na crença de que estes ganhos superam as perdas em temos de custos de alimentos, perda de preferências, aumento nos custos da tecnologia, e restrições à a imposição de barreiras comerciais.

O argumento desenvolvido neste artigo é que os países em desenvolvimento não anteviram que os benefícios superariam as perdas. Ao contrário, perdedores “aparentes” na África nada mais são do que perdedores absolutos. Dadas as notórias distorções criadas pelas políticas dos países desenvolvidos em áreas vitais para os países de menor desenvolvimento relativo, especialmente agricultura, e a falta de capacidade legal destes em desafiar com sucesso países poderosos no novo mecanismo de solução de controvérsias (o contrário é verdadeiro, pois os países desenvolvidos é que tem feito uso eficiente do sistema), mesmo os supostos benefícios advindos de maior certeza podem transformar-se em fardos adicionais. Depois que os EUA e a UE abandonaram o GATT 1947, os países em desenvolvimento se depararam com uma escolha entre aderir à OMC ou arcar com os custos da exclusão do regime multilateral de comércio. À medida que outros países em desenvolvimento aderiam, criou-se uma dinâmica de rolo compressor que aumentava os custos de exclusão a países recalcitrantes, que se veriam em desvantagem em termos de acesso aos grandes mercados desenvolvidos. Os países em desenvolvimento aderiram à OMC porque países poderosos impuseram a eles uma escolha entre X (aderir à OMC) e Y (arcar com custos de exclusão), quando, em verdade, eles preferiam o status quo ante (GATT 1947). Alternativamente, a hipótese segundo a qual os países em desenvolvimento teriam “aprendido” durante a Rodada Uruguai que as suas preferências eram mais bem servidas pela liberalização comercial não dá conta de explicar por que eles têm reclamado sistematicamente dos desequilíbrios do Acordo da OMC. Além disso, partes do Acordo da OMC, especialmente o TRIPS, não se justificam por princípios liberais.

Poder Institucional – Poder de Irem-Adiante-Sozinhos, Poder de Mercado e Poder de Mudar de Fórum

Lloyd Gruber (2000) desenvolveu o argumento contraintuitivo de que os Estados podem, racional e voluntariamente, aderir a arranjos normativos que os deixem em pior situação porque outros atores têm o poder de manipular o seu conjunto de escolhas. Quando Estados poderosos acordam entre si, eles podem ir

A

B

C

(-1, 0,

0) SQ

(1, 3,

-3)

SQ’

(3, 5, -1)

Equilíbrio Estágio 1

persiste)

(A and B adquirem ganhos mútuos; C arca com custos de

exclusão) clusion)

(todos os três jogadores cooperam; C perde) A propõe novo

arranjo cooperativo

adiante sozinhos, adquirindo ganhos independentemente de outros. Eles apresentam um fato consumado a potenciais novos membros do arranjo, cuja decisão de aderir é uma escolha pelo mal menor. Agindo como uma “coalizão habilitadora”, Estados poderosos (A e B na figura I) estão aptos a mudar o conjunto de escolhas do Estado perdedor (C). A ação da coalizão habilitadora cria um efeito rolo compressor porque a incorporação de outros Estados aumenta os custos de exclusão (Gruber 2001). A ação de A e B para remover o status quo do conjunto de escolhas de C traz consequências para um quarto ator D a partir do momento em que C decide aderir. Sendo mais custoso para D resistir, ele pode também aderir, o que, por sua vez, implicaria perdas adicionais a um quinto ator E, e assim por diante.

Figura I – Cooperação como Jogo de Vencedores e Perdedores (Gruber 2000:44)

A obra National Power and the Structure of Foreign Trade (1945), de Albert Hirschman, procedeu a iluminador exame da política comercial da Alemanha Nazista. O fato de o comércio com a Alemanha corresponder, em 1938, a, respectivamente, 52 e 59% das importações e exportações búlgaras, mas apenas 1,5 e 1,1% das importações e exportações alemãs em 1938 significava que era muito mais difícil para a Bulgária do que para a Alemanha dispensar o mercado do parceiro comercial (Hirschman 1980:31). Os custos de oportunidade assimétricos da interrupção do comércio davam condições à liderança nazista de guiar a Bulgária na direção dos cursos de ação compatíveis com os objetivos alemães.

No estudo que fizeram da regulação global, John Braithwaite e Peter Drahos (2000) descreveram a recorrente prática de mudança de fórum empregada pelos EUA para quebrar a resistência de Estados mais fracos. A mudança de fórum abrange três estratégias relacionadas: mover uma agenda de uma organização a outra, abandonar uma organização e perseguir a mesma agenda em mias de uma organização. De forma complementar, há o que se pode designar estratégia de “bloqueio” de fórum, que ocorre quando um Estado assegura que uma organização internacional não se torne o fórum para uma agenda que ameace os seus interesses. Shaffer (2005:133-5) sugeriu que países desenvolvidos quebram coalizões dos países em desenvolvimento ao jogá-los uns contra os outros em negociações bilaterais e multilaterais simultâneas. Essa também é uma estratégia de mudança de fórum. Steinberg (2002:349) elaborou estratégia mais agressiva que tem lugar quando países poderosos abandonam um fórum que esteja em impasse sobre determinado assunto, voltam ao estado de anarquia e reconstituem a organização em termos que lhe são mais favoráveis. Esse foi, precisamente, o caso da Rodada Uruguai, que terminou com exibição bruta de poder quando os EUA e a UE se retiraram do GATT 1947 para criar a OMC.

As Assimetrias da OMC

Em um estudo do Banco Mundial, Glenn Harrison, Thomas Rutherford e David Tarr estimaram que “o mundo como um todo ganha substancialmente com as reformas da Rodada Uruguai”, mas “os ganhos são concentrados nos países desenvolvidos, em especial os Estados Unidos, a União Europeia e o Japão”. Enquanto os EUA, a UE e o Japão devem ganhar, respectivamente, US$ 13, 39 e 17 bilhões, com ganhos residuais para os maiores países em desenvolvimento, eles afirmam que “a conclusão mais importante do nosso estudo é que deverá haver alguns perdedores da Rodada Uruguai” (Harrison, Rutherford and Tarr 1995: 216, 242). Stiglitz estima que 48 países de menor desenvolvimento relativo percam um total de US$ 600 milhões por ano como resultado da Rodada Uruguai. Essas estimativas são ainda mais significativas quando se observa que elas não incluem os chamados novos temas, justamente as áreas em que se espera que os países em desenvolvimento percam mais.

No estudo liberal da “legalização”, objeto de edição especial da International Organization (54, 3, 2000), o Entendimento para Solução de Controvérsias da OMC (DSU) é apontado como instância de “alta legalização” (Abbott, Keohane, Moravcsik,

Slaughter, Snidal 2000) ou hard law (Abbott e Snidal 2000). Os liberais acreditam que a natureza mais legalizada do DSU reduzirá a tendência do sistema de beneficiar os países mais poderosos (Martin e Goldstein 2000:269), mas deixam de enxergar que as ações de maior latitude no novo sistema tem lugar à margem do Direito. Ademais, o poder é frequentemente exercido não a despeito mas por meio do Direito. A possibilidade de contratar melhores advogados é apenas a vantagem mais óbvia que litigantes mais abastados têm em processos jurídicos. Na análise empírica mais bem feita do DSU até hoje, Marc Bush e Eric Reinhardt (2003:721-730) argumentaram que, estatisticamente, não somente as nações desenvolvidas estão significantemente mais aptas assegurarem resultados que desejam, mas também o número de ações contra os países em desenvolvimento aumentou dramaticamente. Apenas algumas nações em desenvolvimento, como o Brasil e a Índia, têm feito uso efetivo do novo sistema, enquanto “a vasta maioria dos países em desenvolvimento está amplamente ausente do processo” (Nottage 2009:2).

Enquanto as Rodadas anteriores do GATT reduziram tarifas em produtos manufaturados, o regime nunca logrou regular o comércio em áreas nas quais os países em desenvolvimento são competitivos. Têxteis eram regulados pelo Acordo Multifibras, por meio do qual países em desenvolvimento negociavam quotas para exportações aos países desenvolvidos (Stiglitz e Charlton 2005:44). Ainda que a promessa da Rodada Uruguai de liberalizar o comércio em agricultura e têxteis tenha levado os países em desenvolvimento à mesa de negociações, ela não foi concretizada. Para Dale Hathway e Merlinda Ingco (1995:23), "o acordo final foi moldado, em grande medida, pelo fato de que foi negociado entre os EUA e a UE ... com a exceção do Japão, os mercados altamente protegidos da OCDE foram liberalizados pouco ou mesmo nada". Não bastasse essa conjuntura, os países desenvolvidos violam com frequência obrigações legais. Apenas os subsídios para o algodão nos EUA reduzem entre 1-2% a renda de países africanos como o Benin. Com a Rodada Doha paralisada, quase 50% do orçamento da UE ainda é gasto com a política agrícola comum. Picos tarifários na OCDE ainda são impostos aos produtos exportados pelos países em desenvolvimento (Stiglitz e Charlton 2005:50-51).

O traço mais visível dos novos temas (propriedade intelectual, serviços e investimentos) é que nenhum outro conjunto de normas divide tão claramente os interesses dos países desenvolvidos e em desenvolvimento. As perdas para os países em desenvolvimento são duplas, porque o TRIPS não apenas impõe transferências diretas de renda, mas também cria monopólios nos países em desenvolvimento que

disparam preços domésticos e limitam o acesso a bens essenciais como farmacêuticos. O TRIPS modifica os termos de troca entre economias desenvolvidas e em desenvolvimento: os países em desenvolvimento pagam, somente aos Estados Unidos, 5,8 bilhões de dólares todos os anos. Na Índia, onde apenas 30% da população podem arcar com os custos dos remédios modernos, os preços subiram de 5 a 67% (Kumariah 2002). O caso dos remédios contra o HIV/AIDS na África do Sul é o exemplo mais conhecido dos efeitos perniciosos do TRIPS. A recusa da OMC e dos EUA em rever as regras neste caso causou ultraje em todo o mundo. O GATS contempla apenas áreas de interesse de países desenvolvidos, como serviços financeiros. Não houve liberalização efetiva em setores como construção, serviços de navegação e saúde, nos quais os países mais pobres têm vantagens comparativas.

Revisitando a Rodada Uruguai

A Rodada Uruguai foi inicialmente moldada pelos eventos do começo dos anos 1980, especialmente a ascensão ao poder da pró-livre comércio administração Reagan nos Estados Unidos. A percepção de que o país perdia a primazia na economia mundial permitiu a construção de consenso entre homens de negócios, membros da sociedade civil e oficiais do governo sobre a necessidade de inserir, no regime de comércio, os chamados novos temas: serviços, investimentos e propriedade intelectual. Companhias transnacionais sediadas nos EUA, como a Pfizer, criaram redes para angariar o apoio do governo dos EUA para a causa da proteção da propriedade intelectual em nível internacional (Drahos 2003). Essas redes serviram de base para a criação de grupos de especialistas, cujos esforços teóricos acabaram por nortear a formulação de política (Drake e Nikolaidis 1992, Prakash e Sell 2003).

Quadro V – A Fase de Prenegociação da Rodada Uruguai

Data Evento Significado para a Rodada Uruguai

Janeiro 1981 Posse do Governo Reagan EUA iniciadores da nova Rodada Novembro 1982 _{Encontro ministerial do}

GATT

EUA e CE discordam em agricultura

Março 1985 CE anunciam apoio à nova Rodada

Formação da coalizão habilitadora clássica EUA-CE no GATT Maio 1985 Encontro do G7 em Bonn Países desenvolvidos unificam posição a

segue acordo prévio da OCDE a favor da nova

Rodada

favor da nova Rodada (desencadeando apoio aberto do

DG-GATT e cooptação de países em desenvolvimento) June 1985 Encontro do Conselho do

GATT

Linhas-Duras opõem nova Rodada por causa dos novos temas Setembro

1986

Encontro ministerial do GATT Punta del Este

Estabelecimento da Rodada Uruguai (mandato inclui agricultura e novos

temas)

A inserção em uma Rodada do GATT do tema da proteção da propriedade intelectual, cujos defensores estão historicamente ligados ao protecionismo comercial (Penrose e Machlup 1950), revela como o campo de batalha conceitual dirige os debates na direção dos interesses dos atores mais poderosos. O enfoque em produtos falsificados pavimentou o caminho para o emprego de estratégia de mudança de fórum destinada a transferir o tema da propriedade intelectual da Organização Mundial da Propriedade Intelectual para o regime do GATT. Outras nações propunham que o tema fosse tratado pela UNESCO ou a UNCTAD, que havia realizado mais análises das implicações comerciais da propriedade intelectual do que qualquer outra organização do sistema ONU (Braithwaite e Drahos 2000:566). Elas baseavam suas reivindicações em conexões alternativas entre a propriedade intelectual e a geração de conhecimento ou a transferência de tecnologia. Após os EUA terem bloqueado o tema na UNCTAD e na UNESCO, neste último caso chegaram a abandonar a instituição em 1984, o GATT parecia-lhes o fórum mais atrativo porque países poderosos historicamente dominavam o regime. Atingido o consenso doméstico sobre os temas a ser incluídos na nova Rodada, os EUA voltaram-se para o seu tradicional parceiro na formação da agenda do GATT, as Comunidades Europeias. Como afirmaram Gerard e Victoria Curzon (1975:314-5):

Se é claro que os Estados Unidos e sua legislação doméstica ditavam os cronogramas das Rodadas do GATT, era na interação entre os interesses comerciais dos Estados Unidos e europeus que determinavam os temas envolvidos. O crescimento do poder europeu no GATT, desde a criação da CE em diante, significou que a partir da década de 1960 os Estados Unidos não estavam mais sozinhos no papel de iniciador e bloqueador de matérias de cooperação comercial. Sua posição agora era compartilhada com a CE, e essas entidades tornaram-se conjuntamente responsáveis pelo sucesso ou fracasso do comércio internacional desde então.

O tema da agricultura, entretanto, passou a antagonizar os EUA e a CE. Como grande exportador agrícola, os EUA trabalhavam para a efetiva inclusão do tema no GATT, mas a CE era inicialmente refratária à nova Rodada porque os seus Estados membros se recusavam a fazer concessões na política agrícola comum (Croome 1999:6. Seguindo-se o conceito de poder de irem-adiante-sozinhos, os EUA foram claramente os iniciadores da Rodada Uruguai, mas a formação da coalizão habilitadora clássica EUA-CE estava em risco devido a divergências sobre agricultura. O encontro ministerial do GATT em 1982 expôs as divergências entre os EUA e a CE, mas a inclusão da agricultura no programa de trabalho que resultou do encontro mostrou a resiliência da posição dos EUA. Os EUA exerceram pressão contínua, a partir de 1982, para assegurar o apoio europeu para a nova Rodada. Os países membros da CE declararam, em março de 1985, "consenso internacional prévio adequado" para a nova Rodada. No encontro de maio de 1985 em Bonn, o G7 ratificou acordo prévio da OCDE a favor da nova Rodada. Após a decisão de lançar a Rodada ter sido tomada por EUA-CE, o passo seguinte consistiu em garantir o endosso dos outros países desenvolvidos.

O Diretor-Geral do GATT Arthur Dunkel decidiu tornar explícito seu apoio à nova Rodada após o consenso criado entre os países desenvolvidos (CROOME 1999:17). Um grupo de 24 países em desenvolvimento,2 logo rotulados linhas-duras, deu voz à preocupação com a tentativa dos países desenvolvidos de inserir os novos temas no regime de comércio. Eles impuseram várias condições para nova Rodada no encontro de junho de 1985 do conselho do GATT. A estratégia dos países desenvolvidos de cooptar países em desenvolvimento-chave tornou-se clara quando a Suécia recebeu ministros de 24 países dias após a declaração do G7 em Bonn. Antes do encontro do conselho do GATT em julho de 1985, os Chanceleres da ASEAN anunciaram seu apoio à nova Rodada. Apesar de as decisões do GATT serem, tradicionalmente, consensuais, consenso não era um requisito legal. Os EUA anunciaram que, em razão do fracasso do conselho em atingir consenso, iriam requerer um encontro da mais alta instância do GATT, a seção das partes contratantes. Como o número requerido de membros aceitou a sessão especial, foi acordado em 2 de outubro que se iniciara um processo preparatório e recomendou-se a realização de um encontro ministerial em Punta del Este em setembro de 1986. A

2 _{Argentina, Bangladesh, Brasil, Birmânia, Camarões, Chipre, Colômbia, Costa do Marfim, Cuba, Egito,} Gana, Índia, Jamaica, Nicarágua, Nigéria, Paquistão, Peru, Romênia, Sri Lanka, Tanzânia, Trinidad e Tobago, Uruguai, Iugoslávia e Zaire.

ação dos EUA e da CE para isolar os líderes dos linhas-duras reduziu o grupo de 24 a 10.3 Antes do encontro ministerial, um grupo de 14 países desenvolvidos e em desenvolvimento4 reuniu-se na cidade australiana de Cairns para unificar posições em agricultura. O grupo de Cairns, que incluía um membro do QUAD (Canadá) foi prontamente apoiado pelos EUA.

Durante o encontro ministerial, os negociadores dos EUA deixaram claro que abandonariam as negociações se os novos temas não fossem incluídos na Rodada. Depois de duras negociações em muitas matérias, especialmente agricultura e serviços, houve finalmente avanço quando os EUA e a Índia decidiram lançar negociações em serviços, mas separá-las das negociações de bens. Em agricultura, atingiu-se acordo somente às 02h00min do dia agendado para o fim do encontro (20 de setembro), em boa medida por causa da percepção de que o avanço em serviços criou o momentum para a conclusão das negociações. A linguagem abstrata permitiu que todas as partes mantivessem as suas posições em agricultura. O texto resultante incluiu um mandato negociador em propriedade intelectual. Por volta do meio-dia, o plenário do encontro ministerial aprovou a Declaração Uruguai, que lançou a Rodada Uruguai em 20 de setembro de 1986.

Quadro VI – A Rodada Uruguai

3 _{Argentina, Brasil, Cuba, Egito, Índia, Nicarágua, Nigéria, Peru, Tanzânia e Yugoslávia.} 4

Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, Chile, Colômbia, Filipinas, Fiji, Hungria, Indonésia, Malásia, Nova Zelândia, Tailândia e Uruguai.

Data Evento Significado para a Rodada

Uruguai

Dezembro 1988 Dezembro

1990

Colapso dos encontros ministeriais do GATT em Montreal/Bruxelas

Membros do Grupo de Cairns resistem a diluir liberalização agrícola EUA aplicam coerção econômica sobre proteção de direitos de propriedade intelectuais nos países em desenvolvimento Dezembro 1990 CE concorda com o plano “jogo do poder”

dos EUA

EUA-CE criam plano para fechar a Rodada Uruguai

(„single-undertaking‟)

Dezembro de 1991

Minuta de ato final (Minuta do Dunkel)

'Single-undertaking' é incorporado

À medida que a Rodada Uruguai se aproximava do prazo de encerramento em 1990, restava claro que a Declaração Uruguai não sanara divergências em agricultura e nos novos temas. Eventos externos, entretanto, modificaram a atmosfera da Rodada. O fim da Guerra Fria permitiu uma atitude mais agressiva dos EUA e o Departamento de Estado retirou a sua oposição a estratégias de pode compulsório. Os EUA, que respondiam por mais da metade das exportações da América Latina e um terço da Ásia do Leste (Sell 1995:322), usaram o seu poder de mercado para empregar coerção econômica aberta destinada a promover a proteção da propriedade intelectual (Quadro VII). Países não diretamente afetados pela coerção, como Cingapura e Hong Kong, anteciparam a ameaça e reformaram seus sistemas de proteção de propriedade intelectual (Drahos 2005:15). A coerção era combinada com estratégias de mudança de fórum, por meio das quais os EUA jogavam os países uns contra os outros ao entabularem negociações bilaterais. Os EUA, de fato, firmaram acordos com países como a Indonésia, Taiwan, Arábia Saudita e Colômbia, ameaçando negar a alguns países os benefícios oferecidos a outros. Quando um país em desenvolvimento cedia, ele apoiava a aplicação multilateral dos novos padrões para não sofrer desvantagem em relação a outros países em desenvolvimento (Shaffer 2005:134). Desde o início das discussões mais detalhadas sobre o TRIPS em 1990, círculos de consenso começavam com negociações EUA-CE, depois incluíam Japão e Canadá, outros países desenvolvidos e, finalmente, os maiores países em desenvolvimento no chamado grupo "10+10". Os países de menor desenvolvimento relativo não eram parte de nenhum grupo relevante (Drahos 2005:12).

Quadro VII – Coerção dos EUA contra países em desenvolvimento 1988-1993

(Adaptado de Drahos 2005:15)

Países em Desenvolvimento integrantes do Anos entre 1988-1993 em que um países em

Novembro 1992

Acordo de Blair House EUA e CE determinados a ir adiante sozinhos para inserir o TRIPS no Acordo da OMC Julho 1993 Encontro do G7 em Tóquio

QUAD atinge acordo

Dezembro 1993

Conclusão das negociações em Genebra

EUA e CE deixam GATT 1947 e recriam regime de

grupo dos linhas-duras, ativos no grupo 10+10 (ou ambos)

desenvolvimento foram submetidos a uma petição, listados como investigados ou sofreram penalidades sob a Seção 301 do

ato de comércio dos EUA (1974) ou SGP * Ano em que penalidades chegaram a ser

impostas

Argentina

1988-1993

Brasil

1988-1993 (1988*)

Chile

1988-1993

Cuba

Egito

1989-1993

Hong Kong

Índia

1989-1993 (1992*)

Indonésia

1989, 1990

Malásia

1989, 1990, 1993

Nicarágua

Nigéria

Peru

1992, 1993

Cingapura

Tanzânia

Tailândia

1989*-1993

Uruguai

Venezuela

1989-1993

Iugoslávia

1989-1991

Como os EUA e a CE ainda temiam que a tradição de consenso no GATT bloqueasse progresso no TRIPS e no GATS, eles criaram uma estratégia conjunta para forçar os países em desenvolvimento a aderir a todos os acordos da Rodada Uruguai. A estratégia, que era denominada internamente no escritório do representante comercial dos EUA como o "jogo do poder", angariou o apoio do Departamento de Estado e, em outubro de 1990, foi apresentada a negociadores europeus, que concordaram em apoiá-la (Steinberg 2002:360). O plano era a base do que depois se veio a conhecer como a cláusula do single-undertaking. O conceito de single-undertaking, que, no início das negociações, significava que todos os membros deveriam votar todas as partes do que viria a ser o Acordo da OMC, evoluiu de forma a significar que nenhum país poderia recusar qualquer parte do Acordo da OMC (Finger e Schuler 2000:513). A manobra objetivava tornar todos os acordos multilaterais da Rodada Uruguai vinculantes a todos os signatários (Steinberg

2002:360, Ostry 2002:387). Arthur Dunkel incluiu o plano na sua minuta de ato final de dezembro de 1991, a chamada "minuta do Dunkel". Àquela altura, entretanto, discordâncias sobre agricultura ainda impediam que a coalizão habilitadora fechasse a Rodada Uruguai. As posições fortemente antagônicas dos EUA e da CE permaneceram intactas por anos, o que contribuiu para o fracasso dos encontros ministeriais do GATT em Montreal (1988) e Bruxelas (1990). Em ambas as ocasiões, os membros latino-americanos do Grupo de Cairns abandonaram os encontros devido ao descontentamento com as negociações em agricultura.

Representantes dos EUA e da CE reuniram-se na residência oficial dos hóspedes do governo estadunidense e lograram acordo em 20 de novembro de 1992. O acordo de Blair House refletiu uma maior determinação dos EUA e da CE em irem adiante sozinhos. O grupo de Cairns ficou desapontado, mas acabou aceitando-o de forma relutante. A surpresa veio quando os franceses rejeitaram o acordo, argumentando que a Comissão Europeia excedera o seu mandato negociador. A França ainda se opunha às limitações nos subsídios às exportações e queria imunidade permanente para a política agrícola comum no sistema de painéis do GATT. Ao final de 1992, o impasse em agricultura foi agravado pela efetiva perda de autoridade da delegação da CE após a recusa francesa do acordo de Blair House.

Sem embargo, 1993 trouxe nova atmosfera política na qual se podia visualizar a conclusão das negociações. O recém-empossado governo Clinton solicitou de maneira deliberada a extensão do mandato negociador apenas até 15 de dezembro, de forma a forçar uma rápida conclusão da Rodada (Schott 1994:7). Em julho, o encontro do G7 em Tóquio logrou acordo do QUAD sobre amplo pacote de produtos que seriam liberalizados. O ambiente também melhorou com a aprovação, por parte dos EUA, em 17 de novembro, do NAFTA, cujo encerramento das negociações trouxe otimismo e liberou seus negociadores para concentrarem-se na Rodada. As negociações em Genebra, entretanto, ainda estavam condicionadas a um acordo transatlântico em agricultura. Em 6 de dezembro, o negociador-chefe dos EUA, Mickey Kantor, e sua contraparte, Sir Leon Brittan, atingiram acordo ao permitirem altos níveis de subsídios às exportações durante o período de implementação da Rodada Uruguai (Hathway e Ingco 1995:6-7). Após uma década de impasse, a coalizão habilitadora estava finalmente apta a ir adiante sozinha e fechar a Rodada Uruguai.

Apenas horas depois de acordarem em Bruxelas, Kantor e Brittan chegaram a Genebra. Como se a natureza do jogo ainda não estivesse clara, a CE e os EUA retiraram-se do GATT 1947 antes de aderirem aos acordos da Rodada Uruguai, que

incluem o GATT 1994. Esse gesto personificou a remoção do status quo do conjunto de escolhas dos outros países. Os EUA e a CE voltaram ao estado de anarquia ao terminarem suas obrigações sob o GATT 1947, como a cláusula da nação mais favorecida, em face dos países que não aderissem à OMC (Steinberg 2002:360), aumentando os custos de exclusão, que cresciam ainda mais à medida que outros países aceitavam a OMC. De acordo com a reinterpretação da cláusula do single-undertaking patrocinada pelos EUA e apoiada pela CE, uma vez que o GATT 1947 não era mais uma opção, a recusa de qualquer dos acordos multilaterais da OMC implicava custos econômicos e diplomáticos proibitivos na forma da exclusão do regime internacional de comércio. A Rodada Uruguai foi concluída em 15 de dezembro de 1993. O Acordo que Estabelece a Organização Mundial do Comércio seria assinado em Marrakesh em abril de 1994 e adquiriu vigência a partir de 1º de janeiro de 1995, quando a OMC passou a existir oficialmente.

Conclusão

Embora a visão de soma positiva das instituições se encaixe no senso comum de que “não há danos àqueles que consentem”, o institucionalismo neoliberal apresenta-se, em última instância, como uma ideologia que impede os internacionalistas de enxergarem as realidades do poder. A visão que o mainstream da disciplina de Relações Internacionais mantém das instituições renova a proposição de Susan Strange (1988:21) de que “os teóricos tardios dos regimes tendem a tomar como dadas a forma como as coisas são geridas na economia internacional, sem investigar muito as razões que levam certos princípios, normas e regras a prevalecer e não outros”. O regime da OMC reflete a agenda das duas entidades comerciais mais poderosas do mundo ao consagrar normas frouxas em agricultura e têxteis, liberalização seletiva em manufaturados e serviços e regras fortes em propriedade intelectual. Os Estados Unidos e as Comunidades Europeias valeram-se do seu enorme poder de mercado conjunto para aplicar estratégias de mudança de fórum e, em alguns casos, coerção econômica, para manipular o conjunto de escolhas dos países desenvolvidos e desenhar o regime de comércio assimétrico da OMC. A natureza indireta do poder institucional é instrumental para que a chamada “governança” global se apresente como processo essencialmente benigno, ainda que seja marcada, na prática, por falso multilateralismo que traz perdas absolutas aos atores mais fracos.

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