12º Encontro da ABCP 18 a 21 de agosto de 2020
Universidade Federal da Paraíba, João Pessoa (PB)
Área Temática: Instituições Políticas
INSTITUCIONALISMO EVOLUCIONÁRIO E O CASO DO BNDES
Maria Paula Escobar Bins UFRGS
Carlos Eduardo Escobar Bins UFRGS
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ResumoAs instituições são consideradas elementos centrais na determinação do desenvolvimento econômico e político dos países. É necessário, portanto, que se enfatize a importância dos processos de evolução institucional os quais possibilitam ou limitam tal desenvolvimento. O objetivo do trabalho é trazer ao debate as premissas do institucionalismo evolucionário e, a partir do estudo de caso baseado no BNDES, analisar como se deram as mudanças institucionais do banco. Partimos da classificação das concepções de mudança institucional como exógenas ou endógenas, a depender das possibilidades de agência dos indivíduos no processo ou das mudanças derivadas de fatores externos às ações dos agentes.
Palavras-chave: Institucionalismo evolucionário; BNDES; Mudança Institucional.
Abstract
Institutions are central elements in determining countries' economic and political development. It is necessary, therefore, to emphasize their importance in the processes of institutional evolution which enable or limit development. The aim of the work is to debate the premises of evolutionary institutionalism and, from the case study based on the BNDES, to analyze how the institutional changes of the bank took place. We start from classifying the concepts of institutional change as exogenous or endogenous, one dependent on the agency's possibilities of agency in the process or on the changes derived from factors external to the agents' actions. Key words: Evolutionary Institucionalism; BNDES; Institutional Change.
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1. IntroduçãoA abordagem institucionalista teria se difundindo nas ciências sociais em geral a partir da percepção de que a sociedade não pode ser vista apenas como um simples conjunto de indivíduos, mas composta por sistemas de regras e normas que moldam os comportamentos e expectativas daqueles e através das quais interagem e se comunicam (HODGSON, 2007). O mesmo argumento está presente em Colander et al. (2004) ao afirmarem que uma “evolutionary game theory is redefining how institutions are integrated into the analysis” (p. 496).
Ao abandonar o que Hodgson (2007) chama de pressupostos irrealistas, as correntes institucionalistas ofereceriam instrumentos analíticos mais abrangentes do que, por exemplo, as teorias econômicas neoclássicas. Ou seja, “institutional and evolutionary economics involves an extension and deeper understanding of the principle of relative scarcity and thus, in this respect at least, is more general than the neoclassical position” (Ibid. p. 18). Ao adotar um novo paradigma comportamental, incluindo relações políticas e fatores institucionais que vão além da lógica do mercado, surge uma análise mais complexa e uma compreensão evolucionária do comportamento humano que questiona os pressupostos da racionalidade. “Los diferentes sistemas institucionales no sólo alientan ciertos comportamientos sino que también afectan las estrategias reproductivas de los individuos” (LEWIS; STEINMO, 2011, p. 130).
Além dos fatores acima citados, destaca-se no campo econômico a importância dada às instituições e ao papel que o arcabouço institucional tem sobre as possibilidades de desenvolvimento econômico dos países. Dependendo do arranjo institucional adotado e de suas características específicas, diferentes possibilidades e estratégias de desenvolvimento econômico seriam possíveis. Portanto, diferenças institucionais não são apenas escolhas alternativas de estratégias políticas, mas podem ter efeitos evolutivos de mais longo prazo sobre a sociedade (LEWIS; STEINMO, 2011). Um país poderia, por exemplo, permitir amplo acesso a recursos econômicos aos diversos agentes e maior crescimento enquanto em outro, com configurações institucionais distintas, somente grupos sociais específicos teriam acesso à renda através da lógica de rent-seeking e o crescimento econômico seria bloqueado (ACEMOGLU; JOHNSON; ROBINSON, 2005; NORTH et al., 2009).
Ademais, o conceito de evolução era empregado, de maneira geral, de uma forma vaga para falar sobre mudanças políticas. Esta tendência foi alterada nos últimos anos, período em que pesquisadores interessados em estudar a teoria evolutiva começaram a olhar para premissas meta-teóricas que são sua base e para as implicações que estas têm na disciplina (LEWIS; STEINMO, 2011). Segundo os autores, ao invés de adotar uma perspectiva
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baseada no equilíbrio, a teoria evolutiva é dinâmica e está interessada em relações complexas e interdependentes entre estrutura e agência - paradigma interacionista -, integrando à análise mudanças institucionais graduais e endógenas, argumentando que não é somente a partir de fatores exógenos que mudanças ocorrem.As ideias centrais de seleção e replicação e os conceitos de causalidade dual e sistemas adaptativos complexos (HOLLAND, 1992), advindos da teoria evolucionária, são também empregados no campo, como nos debates sobre as motivações no nível micro e a estrutura macro, e como os indivíduos interagem no processo de replicação das instituições (LEWIS; STEINMO, 2011). Essa nova teoria institucional surge como complementar ao institucionalismo de escolha racional (estático) e ao institucionalismo histórico e não como antagônica (FÜRSTENBERG, 2016). Portanto, análises sobre mudança institucional, além de basear-se na racionalidade dos atores, em conjunturas críticas e na path dependency, deveria olhar também para o que o autor chama de análise ecológica.
Uma teoria evolucionária das instituições é central para o entendimento sobre o sistema econômico e político tanto em estudos de caso quanto em estudos na política comparada. Os principais pontos da teoria seriam a variação, a seleção e a retenção1 (FÜRSTENBERG, 2016). Como argumenta Hodgson (2002), “la existencia de los elementos evolutivos básicos en las sociedades humanas significa que todos los sistemas sociales están sometidos a estos procesos” (ibid., p. 272). Assim,
“an evolutionary approach to institutional change places human cognition, intentionality, and agency at the center of the analysis. Humans have displayed an advanced capacity to generate new rules (variation); they strategically choose between different institutional schemas (selection); and they often imperfectly implement, copy, or repeat successful behaviors (replication)” (LEWIS; STEINMO, 2012, p. 323).
O processo de decision-making e problem-solving, a capacidade de superar problemas de ação coletiva e a possibilidade de aprendizado indutivo fazem com que as mudanças incrementais e graduais ocorram com maior frequência do que se supunha anteriormente. A teoria evolucionária, baseada na ideia de uma evolução gradual, em uma visão menos reducionista das preferências dos atores e em processos interativos, dispõe de ferramentas analíticas para que uma análise mais robusta seja realizada.
Baseando-se nas premissas centrais do institucionalismo evolucionário - variação, seleção e retenção - e o papel central da estrutura e da agência, do ambiente e do contexto
1 “The triad in political science means that institutions are subject to change; that changes, however induced, might be selected, whether by decision makers or subordinates; and that, if selected, new institutions—new rules—are retained, whether explicitly or tacitly” (FÜRSTENBERG, 2016, p. 50).
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político e econômico como determinantes nos resultados institucionais, objetivamos realizar um estudo de caso ao analisar como se deu a trajetória evolucionária do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) brasileiro, em face das mudanças ocorridas tanto nas diretrizes de políticas nas quais o órgão se insere, como em mudanças ambientais relacionadas à estrutura da economia brasileira.Estudos anteriores ora focam em dados de desembolso do banco, o impacto destes sobre o desenvolvimento, a política de crédito e os efeitos de sua ação sobre os outcomes governamentais e empresariais (BARBOSA; FURTADO; GABRIELLI, 2019; SIMONASSI; ARRAES; SILVA, 2017), ora em seu desenho institucional e a relação de delegação, legal e discricionária, sua relação com a arena político-partidária, assim como seus efeitos sobre as políticas públicas (SHAPIRO, 2017; SANTOS, 2015). Apesar de haver diversos estudos sobre a instituição nas diferentes ciências sociais, análises com a lente do institucionalismo evolucionário e seu modelo de análise ainda são escassas.
A teoria evolucionária oferece uma explicação robusta sobre as preferências dos indivíduos a partir de uma perspectiva dual, dando igual importância tanto para os comportamentos racionais dos indivíduos quanto para o papel que a cultura, as normas e regras têm sobre eles (LEWIS; STEINMO, 2011). Portanto, o ambiente e as condições nas quais se deu a evolução institucional, assim como as adaptações evolutivas e seus resultados determinam a estrutura de preferências e o desenvolvimento dos indivíduos e organizações. Em outras palavras, diferentes contextos institucionais favorecem certos tipos de comportamentos e preferências (Ibid., p. 131).
A análise sobre o desenvolvimento institucional do banco será baseada nos seguintes elementos constitutivos do algoritmo evolutivo, quais sejam:
a. Ambiente b. Recursos c. Competição
d. Estratégias de competição - conflito vs cooperação e. População
f. Variação Institucional g. Seleção
h. Retenção
Ademais, adotamos as seguintes premissas analíticas (modelo heurístico):
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b. o ambiente político é um ecossistema, onde há competição por recursosescassos
c. neste ambiente há recursos orgânicos e inorgânicos e sua distribuição é assimétrica
d. há competição por recursos e por sua distribuição, assim como normas e regras de convivência
e. as normas sociais constrangem as ações e a busca por interesses
f. quem controla a produção destas regras controla, por conseguinte, a distribuição assimétrica dos recursos
g. as instituições políticas regulam a competição
O artigo está organizado da seguinte forma. A segunda seção aborda parte da literatura referente aos bancos de desenvolvimento e o caso específico do BNDES. A terceira seção analisa os dados referentes ao banco brasileiro à luz das premissas do institucionalismo evolucionário. Por fim, as considerações finais.
2. Bancos Nacionais de Desenvolvimento e o caso do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
Primeiramente, se faz necessário expor as justificativas teóricas para a existência de um banco de desenvolvimento nos moldes do BNDES. Um banco que faz, simultaneamente, parte da família de bancos públicos e da espécie de bancos de desenvolvimento.
As razões que legitimam a necessidade de um mecanismo de financiamento de propriedade do governo se dá por motivos diferentes, a depender da situação suposta que se pretende mitigar, sendo dividida em duas vertentes, conforme demonstração realizada por La Porta, Lopez-de-Silanes e Shleifer (2000). A perspectiva do desenvolvimento, associada a autores da metade do século XIX, como Gerschenkron, Lewis e Myrdal, justifica a necessidade de bancos públicos nos países em desenvolvimento como passo para a constituição de um mercado financeiro, tanto abrindo caminho como ocupando o espaço ainda não suprido pelo sistema bancário privado. Nessa concepção, o papel dos bancos públicos também seria importante na participação ao suprir crédito a setores aos quais, por características específicas, haveria incapacidade de atendimento pelo sistema privado. Tal atuação seria justificada, entre outras, pelos prazos de financiamento considerados excessivamente longos, o período de maturação dilatado desse tipo de projeto e a necessidade de grandes volumes de recursos para as mudanças estruturais exigidas que apenas uma instituição bancária não seria capaz de prover.
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Para esses autores, a segunda visão estaria ligada a uma percepção política dos bancos públicos, na qual o domínio governamental sobre os recursos financeiros “politicizes resource allocation for the sake of getting votes or bribes for office holders, softens budget constraints, and lowers economic efficiency” (p.4). Dessa forma, o interesse dos agentes governamentais no controle dos fundos alocados nas instituições seria uma maneira de garantir seus interesses, que muitas vezes se afastariam do destino preferível - tanto social quanto economicamente - dos recursos.Fernandez-Arias et al. (2019) também apontam as justificativas teóricas associadas à existência de bancos de desenvolvimento, enfatizando o papel tradicional que estes desempenham. Convencionalmente a atuação das organizações teria origem em falhas de mercado observadas no mercado de crédito, que seriam de dois tipos:
“i) financial market distortions constraining the supply of credit in the market [...] especially in the face of information asymmetries and the resulting problems of moral hazard and adverse selection and ii) positive externalities to certain investments that may render socially profitable projects unattractive from the point of view of individual investors” (p. 7)
A simples atuação de um banco público, dessa forma, não seria uma solução a não ser que tais falhas - risco moral, seleção adversa e subfinanciamento de atividades com externalidades positivas - fossem sanadas.
Assim, em razão das externalidades positivas poderia derivar a razão social para os bancos públicos - sem eles, projetos socialmente considerados como positivos, ou até mesmo necessários, ficariam sem financiamento por motivos ligados à estrutura do sistema financeiro e não pelo interesse ou mérito associados aos seus objetos.
Um outro papel para os bancos públicos, como demonstrado por Gutierrez et al. (2011), é da atuação contracíclica que tais entidades podem desempenhar em momentos de crise, para compensar a diminuição no volume de crédito por parte dos bancos privados em razão do aumento do risco percebido. Os governos poderiam agir de forma neutra ao risco, em oposição à aversão a risco desencadeada pela instabilidade econômica por parte do sistema bancário privado, evitando que tal escassez creditícia agisse, por exemplo, no sentido de aprofundar um processo recessivo. De acordo com os autores, “private banks have limited incentives to lend during periods of economic downturns and low interest rates and do not internalize the fact that, by increasing lending, they would push the economy out of recession” (p. 8), justificando a atuação dos bancos públicos.
Como afirmado anteriormente, contudo, a simples provisão de crédito por parte de instituições bancárias públicas, sejam elas comerciais ou de desenvolvimento, por haver justificativas teóricas para sua ação no domínio econômico não se apresenta
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necessariamente como uma solução, mas é preciso que se analise sua atuação concreta para que tais conclusões sejam obtidas. Faz-se imperativo que se encare a experiência concreta e as expectativas em relação aos bancos de desenvolvimento na sua perspectiva histórica considerando as práticas bem sucedidas.Nesse sentido, a prática observada nos processos reais de desenvolvimento econômico parecem ir ao encontro da justificação teórica para a atuação dos bancos de desenvolvimento.
Fernandez-Arias et al. (2019) alegam que a percepção em relação aos benefícios dos bancos de desenvolvimento variaram de acordo com o período. Há 50 anos atrás eram considerados essenciais ao desenvolvimento, mas muitas vezes já questionados pelas perdas e pouca transparência, criticados como elefantes brancos. Já na década de 80 as condições mudaram, devido às crises e a interrupção do fluxo de capital aos países periféricos e devido ao consenso de Washington.
Luna-Martinez e Vicente (2012), ao categorizar os bancos de desenvolvimento pelo ano de fundação, informam que 49% dos bancos existentes naquele ano foram criados no intervalo entre 1946-1989, sendo apenas 12% antes desse momento e 39% entre 1990-2011. Enfatizam, também, o número de instituições criadas do pós-guerra até meados da década de 1980, e o período de privatizações que se seguiu. Apesar disso, mesmo com as críticas, novos bancos seriam criados nesse período. O BNDES, pela data de sua criação - 1952, se insere no primeiro grupo, pertencente ao período de maior proliferação das instituições bancárias de desenvolvimento.
Ainda em relação ao survey realizado por Luna-Martinez e Vicente (2012), com 90 bancos de desenvolvimento em 61 países, o BNDES seria parte dos 5% dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo, sendo classificado pelos autores como um dos mega bancos, superando 100 bilhões de dólares em recursos. Três desses - China Development Bank (CDB), BNDES and Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW) - no ano em questão eram maiores do que o grupo do Banco Mundial em volume de recursos. O banco brasileiro estava entre os bancos com maior market share em seu respectivo país, em 2012, ocupando o quarto lugar no mundo e representando 1/10 das operações.
Em comparação com seus pares internacionais, o BNDES faz parte do grupo majoritário, formado por 74% deles que são de propriedade 100% estatal. Os outros são 21% controlados pelos governos de seus países, que detém entre 50 e 99%, ao passo que apenas 5% a propriedade pública é de até 50%. Em relação aos mandatos dos bancos de desenvolvimento, os autores apresentam a tabela reproduzida abaixo:
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Tabela 1 – Bancos de Desenvolvimento por tipo de mandatoTipo de mandato Nicho de mercado Porcentagem dos Bancos
Específico 53%
Agricultura 13%
Micro e Pequena Empresa 12% Comércio Internacional 9% Habitação 6% Infraestrutura 4% Governos Locais 3% Indústria 6% Amplo 47% TOTAL 100%
Fonte: Luna-Martinez e Vicente (2012), p. 11
Após a criação do BNDES, em 1952, houve mudanças significativas tanto estrutural quanto administrativamente. Além da inclusão do Social no seu nome, foi construída uma nova sede no Rio de Janeiro, centralizando os trabalhos na cidade, e dilatando as competências e o escopo das atividades públicas do banco. Portanto, para além da sua atuação econômica desde sua fundação, o desenvolvimento social passou a ser também foco de atividade possibilitado pelos recursos advindos do Fundo de Investimento Social (Finsocial)2.
“A contribuição foi prevista para arrecadar, mensalmente, junto a todas as empresas, públicas e privadas, o valor de 0,5% de seus faturamentos. O BNDES deveria aplicar os recursos disponíveis em programas e projetos elaborados segundo diretrizes estabelecidas pelo presidente da República” (BNDES, 2012, p. 82).
Apesar da importância dos fatores exógenos, os quais impactavam em seu desenvolvimento, em 1983 foi criado um grupo para analisar o ambiente interno e os fatores endógenos que incidiam sobre a estatal (BNDES, 2012). O papel dos agentes e o espaço aberto para sua ação, como no setor de planejamento da área social, contribuíram para as mudanças graduais endógenas que ocorreram nesse período.
Com a redemocratização, a política de privatizações3 iniciada no governo Sarney e a posterior estabilização advinda do Plano Real, o BNDES diminuiu a ênfase no desenvolvimento industrial, passando a “dar prioridade ao critério de rentabilidade na concessão de financiamentos” (BNDES, 2012). Além disso, houve uma expansão das atividades da instituição com a volta das atividades no campo social, a incorporação da área cultural e o intenso investimento no setor agrícola e de infraestrutura. Atualmente, o BNDES
2 Decreto-Lei 1.940 de 25 de maio de 1982.
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é um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo e representa o principal mecanismo federal para financiamentos de longo prazo e investimentos.Importância do financiamento e investimento e relação entre crédito e desenvolvimento econômico – BNDES é central para o ciclo de desenvolvimento do país (MANTEGA, 2005).
3. Análise de dados sobre o BNDES
Nesta seção, objetivando analisar as mudanças nas áreas política e econômica à luz das premissas do institucionalismo evolucionário, apresentaremos alguns dados sobre o banco.
Yeyati, Micco e Panizza (2007) recuperam a construção
de Holmstrom and Milgrom sobre incentivos em um ambiente em que há conflito entre objetivos. Segundo os autores, aumentar incentivos em relação a um resultado mensurável, como custos ou lucros, reduz os incentivos em relação aos fatores não mensuráveis. Fernández-Arias, Hausmann e Panizza (2020) também expõe essa preocupação, escrevendo que
“in a principal-agent
set-up with agents facing multiple tasks and where there are tradeoffs bet ween achieving these tasks, agents will have an incentive to put exces sive effort into the task with a clearly measurable outcome and not en ough effort into the task with a less clearly measurable outcome” (p. 15-16).
Especificamente em relação aos bancos de desenvolvimento, isso pode significar que, se há simultaneamente um objetivo de resultado financeiro e um mandato de desenvolvimento, o segundo pode ser abandonado em nome do primeiro.
Nesse sentido, Yeyati, Micco e Panizza (2007) vão além, afirmando que um banco público lucrativo seria sinal de um sistema de incentivos falho. Os gestores poderiam estar, por razões prudenciais ou com receio de que falta de lucratividade desencadeie processos de privatização, por exemplo, se afastando dos objetivos de desenvolvimento e replicando os critérios de alocação de crédito dos bancos comerciais privados. Poderia haver, também, pressão política sobre a gestão do banco para que ele contribua com o orçamento (FERNÁNDEZ-ARIAS, HAUSMANN, PANIZZA; 2020).
Ainda em relação aos objetivos dos bancos de desenvolvimento, Fernández-Arias, Hausmann e Panizza (2020) apontam que os três pressupostos apontados por Gutierrez et al. (2011) poderiam configurar, como regra, um trilema. Seria inconsistente, na maioria dos casos, que i) se tivesse a identificação da falha de mercado que se pretende resolver sendo a intervenção bancária estatal a melhor resposta; ii) a atuação pública não
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expulse os bancos privados; e iii) o banco de desenvolvimento seja financeiramente sustentável. Como já dito anteriormente, o estabelecimento das duas primeiras condições e sua observância prática não são triviais, mas em muitos casos elas podem ser contraditórias com a terceira, de forma que“the general conclusion is that it is difficult for development bank to fulfill a development mandate and be profitable unless the commercial financial system is underdeveloped. While it is clear that the fiscal costs of meeting development objectives need to be minimized, this near-impossible trinity shows that financial self-sufficiency cannot be a condition for successful development banking” (p. 14)
É necessário assim, que - se for o caso - os recursos recebidos e os subsídios financiados por recursos do tesouro sejam transparentes e devidamente mensurados e contabilizados.
3.1 Área política
Tabela 2 – Presidentes do BNDES, 1995-2018
PRESIDENTE ENTRADA SAÍDA FORMAÇÃO
Edmar Bacha jan/95 nov/95 economista
Luiz Carlos Mendonça de Barros nov/95 abr/98 engenheiro / economista André Lara Resende abr/98 nov/98 economista José Pio Borges de Castro e Filho nov/98 jul/99 engenheiro / economista
Andrea Sandro Calabi jul/99 fev/00 economista Francisco Roberto André Gros fev/00 jan/02 economista Eleazar de Carvalho Filho jan/02 jan/03 banqueiro
Carlos Lessa jan/03 nov/04 economista
Guido Mantega nov/04 mar/06 economista
Demian Fiocca mar/06 mai/07 economista
Luciano Coutinho mai/07 mai/16 economista
Maria Silvia Bastos Marques jun/16 mai/17 administradora / economista Paulo Rabello de Castro jun/17 mar/18 economista
Dyogo Oliveira abr/18 dez/18 economista
Fonte: elaboração própria a partir dos dados disponíveis na galeria dos Presidentes, BNDES.
Disponível em https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/quem-somos/nossa-historia/galeria- presidentes. Acesso em 25/09/2020.
O Plano Real, implementado em 1994, marcou o retorno do crescimento econômico e a abertura da economia brasileira ao capital estrangeiro – uma das prioridades do governo Fernando Henrique Cardoso (PSDB). Paralelamente, o BNDES também se expandiu e retomou os investimentos na área social. Entre 1995 e 2002, o governo FHC promoveu um programa de privatizações no qual 38 empresas foram privatizadas, gerando um enorme
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volume de receita, colocando o programa entre os maiores já realizados no mundo (BNDES, 2012).O BNDES, até hoje, é o principal instrumento de financiamentos de longo prazo do governo brasileiro, além de ser ator central na operacionalização da política econômica. Justamente por esse motivo, as decisões de caráter político são decisivas na determinação dos caminhos tomados pelo banco. Se inserem neste contexto, por exemplo, mudanças significativas no direcionamento de recursos creditícios da instituição, como a criação da política de microcrédito para micro e pequenas empresas através do cartão BNDES, assim como o forte aumento nos investimentos e a internacionalização do banco na esteira do crescimento econômico observado na primeira metade dos anos 2000. O financiamento de programas governamentais pelo banco também representa esse fenômeno, dado o papel representado pela instituição na composição dos recursos de projetos das mais variadas naturezas, como por exemplo no PAC - de infraestrutura-, Plano Brasil Maior - de elevação da produtividade industrial e inovação - e Brasil sem Miséria - de erradicação da extrema pobreza.
Tabela 3 – Mudanças na Estrutura Organizacional do BNDES
ANO MUDANÇA
1994 - Volta da Área Social
- Criada Área de Serviços de Privatização
2001
- Criada estrutura “cliente-produto” e 5 áreas meio
- FINAME e BNDESPAR deixam de ter estrutura própria
2003 - Reestruturação
- Serviços de Privatização deixa de existir 2003/2 - Criada Área de Controle
2005
- Área Adm e Informática se transforma em Área de Adm
- Criada Área de Insumos Básicos e Área de Mercado de Capitais
2009
- Criadas as Áreas: Operações Diretas; Pesquisa e Acompanhamento Econômico; Capital Empreendedor; Secretaria de Gestão AGIR; Gestão de Riscos; Estruturação de Projetos; RH; Internacional; Meio Ambiente; Secretaria de Gestão da Carteira Agrícola 2012
- Criadas as Áreas: Agropecuária e Inclusão Social; Secretaria de Validação
- Carteira Agrícola deixa de existir 2016
- Criada estrutura de Diretorias (7 diretorias); Área de Desestatização; Secretaria de Comissão da Ética Profissional
2016/2
- Criada 8ª diretoria
- Instituída a Lei das Estatais - criação de novos órgãos colegiados
- Vinculação do banco ao Ministério do Planejamento
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2017 - Criada a Área de Integridade e Gestão deRiscos
Fonte: elaboração própria a partir de dados disponibilizados aos autores através da Lei de Acesso à Informação.
3.2 Área econômica
Gráfico 1 – Desembolso mensal do Sistema BNDES por Setor, % em relação ao total do orçamento do banco, 1995-2018
Fonte: elaboração própria a partir do banco de dados do BNDES. Disponível em https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/centraldedownloads. Acesso em 25/09/2020.
Desde sua criação até a década de 1960, o BNDES era essencialmente um banco voltado para o financiamento do setor de infraestrutura. A partir daí houve uma mudança de rumo e a maior parte dos recursos do banco foram destinados ao setor industrial – cerca de 70% dos desembolsos foram destinados a este setor. Até 1990 esse padrão se mantém, não havendo mudanças significativas.
Como demonstra o gráfico acima, entre 1998 – segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (PSDB), e 2010 – fim do segundo mandato de Lula, há certa estabilidade nos indicadores de desembolso do BNDES, seguindo tendência das décadas anteriores, com alterações residuais. Ou seja, as mudanças se deram de forma incremental e gradual.
A partir de 2011, porém, nota-se uma mudança significativa no padrão de alocação de recursos: aumento grande na participação de comércio e serviços e queda expressiva do setor industrial. O setor agropecuário cresce a partir de 2015, chegando a ultrapassar o setor industrial no final da série. Neste ano também há
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tendência crescente da área de infraestrutura, sendo o maior beneficiado com desembolsos em 2017 e 2018. Quais fatores contribuíram para tal variação?Gráfico 2 – Desembolso mensal do Sistema BNDES por Porte da Empresa, % em relação ao total do orçamento do banco, 1995-2018
Fonte: elaboração própria com base no banco de dados do BNDES. Disponível em https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/centraldedownloads. Acesso em 25/09/2020.
Em relação ao porte da empresa, os desembolsos do banco são relativamente estáveis. As grandes empresas são, em todo o período aqui analisado, as maiores beneficiadas. Também a partir de 2011 há uma mudança nesse padrão: apesar do predomínio das grandes empresas continuar evidente, a participação das micro, pequenas e médias empresas (MPMEs) aumenta levemente. Chama a atenção que as micro empresas são as segundas que mais recebem recursos do banco, caindo sua participação somento no final da série, a partir de 2016. (Analisar fatores de mudança)
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Gráfico 3 – Desembolso mensal do Sistema BNDES por Região, % em relação ao totaldo orçamento do banco, 1995-2018
Fonte: elaboração própria com base no banco de dados do BNDES. Disponível em https://www.bndes.gov.br/wps/portal/site/home/transparencia/centraldedownloads. Acesso em 25/09/2020.
O padrão de desembolso do banco, analisado por região, demonstra a predominância do Sudeste como principal beneficiado pelos recursos, com a região Sul aparecendo em segundo lugar. Assim como os outros indicadores, há uma reversão na tendência da série a partir de 2011: queda nos desembolsos destinados ao Sudeste e aumento principalmente para o Centro-Oeste. (Analisar fatores de mudança)
4. Considerações Finais
A evolução institucional do banco de desenvolvimento brasileiro pode ser entendido como intimamente ligado aos processos políticos e da economia no período. Em relação à política, as áreas atendidas com financiamentos acompanham as preferências ideológicas e plataformas eleitorais dos presidentes no poder. Desde sua criação, no governo Vargas, os objetivos do banco foram alinhados à industrialização por substituição de importações, estratégia que vigoraria até o fim dos anos de 1970. Os movimentos da economia global também se impõe como condicionantes das oportunidades de crescimento disponíveis aos países em desenvolvimento em geral, de forma que a partir da década de 80 o foco de política econômica se modifica.
Fica claro, por exemplo, nos momentos de criação de linhas de crédito objetivando a inclusão social e privatizações. Também é notável a influência dos movimentos conjunturais da economia brasileira na influência da determinação das áreas de atuação, como na
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promoção do agronegócio como fonte de obtenção de divisas após a elevação das taxas de juros americanas no final dos anos 70, bem como o financiamento de formas de energia alternativas ao petróleo, no mesmo período, em razão da elevação dos preços no mercado internacional.No período mais recente, fica demonstrada a importância conferida, por condicionantes da economia internacional e da economia brasileira, em conjunção com razões derivadas da política interna, a priorização de linhas de crédito relacionadas aos processos de inovação tecnológica, no contexto da importância crescente das tecnologias de informação e comunicação e da mecanização e robotização nos processos produtivos e na prestação de serviços e a estagnação da produtividade. Fica demonstrado também o papel das micro, pequenas e médias empresas nesse contexto, que passam, a partir do início dos anos 2000, a contar com uma linha de crédito específica, num contexto de aumento da importância relativa do setor de serviços na geração de empregos e de renda.
Dessa forma, nos parece que a estrutura e os objetivos do Banco Nacional de Desenvolvimento são construídos com base em três eixos, que se distinguem mas influenciam um ao outro. Primeiramente, as estratégias de desenvolvimento adotadas pelo banco são condicionadas por razões relacionadas a questões estruturais da economia internacional. Ainda, os movimentos conjunturais internos afetam o direcionamento de recursos no tempo, determinando prioridades. Por fim, as preferências de ordem política relacionadas aos detentores do controle por meio do Poder Executivo Federal condicionam as escolhas de implementação efetiva das políticas públicas possibilitadas pelas esferas estruturais e conjunturais da economia brasileira.
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5. Referências BibliográficasACEMOGLU, Daron; JOHNSON, Simon; ROBINSON, James. The rise of Europe: Atlantic trade, institutional change, and economic growth. American Economic Review, [S.l.], v. 95, n. 3, p. 546-579, May 2005.
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