COMISSÃO EUROPEIA
Bruxelas, 8.6.2017 COM(2017) 286 final
COMUNICAÇÃO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU, AO CONSELHO, AO COMITÉ ECONÓMICO E SOCIAL EUROPEU E AO COMITÉ
DAS REGIÕES
Aviação: Uma Europa aberta e interligada {SWD(2017) 207 final}
1. INTRODUÇÃO
1.1. Um setor da aviação sólido para uma União mais forte
A aviação é crucial para a União Europeia. Estimula o crescimento económico, cria postos de trabalho, facilita o comércio e permite viajar. Atualmente, a aviação europeia representa 26 % do mercado mundial, contribuindo com 510 mil milhões de EUR por ano para o produto interno bruto da Europa e 9,3 milhões de postos de trabalho na Europa.
Mercados da aviação abertos e interligados oferecem voos mais económicos com uma maior escolha de destinos em todo o mundo. A conectividade do espaço aéreo é importante para os cidadãos que viajam, para as empresas e para a economia em geral, uma vez que quanto melhor uma cidade, uma região ou um país estiverem interligados por via aérea com outros destinos na Europa e outras partes do mundo, maior será o crescimento gerado. O transporte aéreo aumentou substancialmente desde a criação do mercado único da aviação da UE há 25 anos. O número de voos diários aumentou de menos de 10 000 em 1992 para cerca de 23 000 em 2016. Além disso, os passageiros têm agora acesso a novos destinos. Atualmente, existem cerca de 7 400 rotas em contraste com menos de 2 700 em 1992. Em 2015, nos aeroportos da UE, partiram ou chegaram mais de 1,45 milhões de passageiros.
A aviação europeia tem de ser competitiva a nível mundial e tirar partido das oportunidades oferecidas por uma economia mundial em rápida evolução, de forma sustentável. Foi por essa razão que, em dezembro de 2015, a Comissão Europeia apresentou uma «Estratégia da Aviação para a Europa»1, que define uma visão ambiciosa para o futuro da aviação europeia.
Esta estratégia visa impulsionar a economia da Europa, reforçando a sua base industrial e a sua posição de liderança à escala mundial no setor da aviação, tendo em conta os desafios ambientais e climáticos e contribuindo assim diretamente para as prioridades políticas da Comissão.
1.2. A Estratégia da Aviação para a Europa está a produzir resultados
A Estratégia da Aviação para a Europa estabeleceu um conjunto de ações políticas a adotar nos próximos anos. A presente comunicação, bem como a proposta e as orientações referidas na mesma, apresentadas em simultâneo, contribuem para esta estratégia e, mais concretamente, para as medidas destinadas a alcançar os seguintes objetivos:
Manter a liderança no domínio da aviação internacional, salvaguardando a concorrência e facilitando o investimento estrangeiro nas transportadoras aéreas da UE.
Superar os limites ao crescimento no espaço aéreo europeu, melhorando a conectividade e a eficiência do espaço aéreo.
2. UM LÍDER NA AVIAÇÃO INTERNACIONAL
2.1. Salvaguardar a concorrência no setor da aviação
1 Comunicação da Comissão «Uma Estratégia da Aviação para a Europa», COM(2015)0598 final.
A UE está a melhorar o acesso ao mercado e as oportunidades de investimento do setor da aviação europeia em importantes mercados ultramarinos, reforçando a sua presença internacional e assegurando condições de mercado aberto a todas as companhias aéreas da UE. A celebração de acordos da UE com países terceiros em matéria de aviação promove um mercado aberto e interligado, que oferece mais voos e destinos a preços mais económicos.
Alguns acordos já estão em vigor, outros estão em curso de negociação ou ainda têm de ser assinados (Ucrânia), esperando-se que mais acordos venham a ser negociados nos próximos anos com base nas recomendações da Comissão ao Conselho destinadas a autorizar novas negociações.
Atualmente, não existem normas internacionais relativas ao acesso aos mercados no âmbito da Organização Mundial do Comércio ou da Organização da Aviação Civil Internacional. Daí que a UE defina as condições para a abertura do mercado da aviação com países terceiros no quadro de acordos a fim de promover a previsibilidade e a segurança jurídica para os investidores.
No entanto, se não existir um acordo de aviação da UE com um país terceiro interessado ou se os acordos existentes (a nível da UE ou nacionais) não incluírem regras suficientes em matéria de luta contra as práticas que distorcem a concorrência, a conectividade europeia poderá ser lesada caso as companhias aéreas da UE estejam sujeitas a tais práticas por parte de países terceiros ou de entidades de países terceiros. A mais longo prazo, no caso de persistirem, essas práticas poderão ter um impacto negativo sobre a situação concorrencial do mercado, restringindo, por conseguinte, a escolha e a conectividade e levando a um aumento dos preços para os cidadãos e as empresas da UE.
As companhias aéreas da UE são, evidentemente, responsáveis pela sua própria competitividade e devem continuar a adaptar os seus produtos e modelos empresariais às condições do mercado. Todavia, sempre que a conectividade da União e a competitividade no transporte aéreo internacional se encontrem ameaçadas por práticas discriminatórias, a UE deve estar em condições de tomar as medidas adequadas.
São necessárias várias medidas para reduzir o risco de práticas suscetíveis de distorcer a concorrência. Em primeiro lugar, a UE e os seus Estados-Membros devem prosseguir os seus esforços no contexto internacional da Organização da Aviação Civil Internacional e da Organização Mundial do Comércio no sentido de apoiarem ativamente o desenvolvimento de regras multilaterais que assegurem condições equitativas de acesso ao mercado e de concorrência a nível mundial para todas as transportadoras aéreas. Em segundo lugar, a UE e os seus Estados-Membros devem continuar a colaborar com países terceiros e abordar esta questão no contexto de acordos de aviação2. Esta continua a ser a linha de ação privilegiada da UE.
Além disso, é necessário prever disposições a nível da UE que permitam a apresentação de denúncias à Comissão. A Comissão deveria realizar um inquérito para determinar se as companhias aéreas da UE foram lesadas por práticas relevantes de países terceiros, o que poderia levar à adoção de medidas compensatórias. O regulamento atualmente em vigor sobre
2 http://ec.europa.eu/transport/modes/air/aviation-strategy/external_policy.
esta matéria3, revelou-se inadequado na sua abordagem, pelo que deve ser substituído por um instrumento mais eficaz.
A Comissão:
Propõe um novo regulamento para salvaguardar a concorrência no setor dos transportes aéreos, em substituição do Regulamento (CE) n.º 868/2004.
Insta o Conselho a autorizar a abertura de negociações com vista a celebrar novos acordos globais da UE no setor da aviação (Barém, China, Koweit, México, Omã e Arábia Saudita) e a tomar uma decisão expedita sobre a assinatura do acordo global em matéria de aviação da UE com a Ucrânia.
2.2. Facilitar o investimento estrangeiro nas transportadoras aéreas da UE
Para incentivar o crescimento, as companhias aéreas europeias precisam de ter acesso ao investimento, nomeadamente ao investimento estrangeiro.
A liberalização do mercado da aviação da UE contribuiu para a supressão de todos os entraves ao investimento entre companhias aéreas europeias. Tanto as companhias aéreas como os passageiros foram assim beneficiados, tendo a viabilidade das companhias aéreas e a oferta em termos de voos aumentado.
As companhias aéreas estrangeiras não só estão autorizadas a operar no interior da UE, como também a investir nas companhias aéreas da UE. Porém, ao abrigo das regras atualmente em vigor4, o investimento nas companhias aéreas da UE por parte de países terceiros ou nacionais de países terceiros não pode exceder 49 % da propriedade, devendo o controlo efetivo da companhia permanecer nas mãos dos Estados-Membros ou de nacionais dos Estados-Membros. Caso contrário, as companhias aéreas não podem ser autorizadas ou continuar a operar como companhias aéreas da UE. Vários investimentos substanciais estrangeiros efetuados nos últimos anos foram objeto de supervisão por parte dos Estados-Membros da UE e da Comissão, a fim de garantir o cumprimento destes requisitos.
Por conseguinte, a fim de melhorar a segurança jurídica e de proporcionar clareza tanto aos investidores como às companhias aéreas estrangeiras sobre os regimes de investimento que permitem prosseguir as operações na qualidade de companhia aérea da UE, a Comissão apresenta orientações interpretativas sobre as atuais regras em matéria de propriedade e de controlo que constam do Regulamento (CE) n.º 1008/2008. As presentes orientações indicam a metodologia seguida pela Comissão para efeitos de avaliação dos requisitos de propriedade e controlo, especialmente relevantes nos casos de investimento estrangeiro.
Numa próxima etapa, as regras de propriedade e de controlo serão revistas pela Comissão e, se necessário, adaptadas para que continuem a ser pertinentes e eficazes num mercado da aviação em rápida mutação.
3 Regulamento (CE) n.º 868/2004 relativo à defesa contra subvenções e práticas tarifárias desleais causadoras de prejuízos às transportadoras aéreas comunitárias, na prestação de serviços de transportes aéreos, por parte de transportadoras de países não membros da Comunidade Europeia.
4 Regulamento (CE) n.º 1008/2008.
A Comissão:
Apresenta orientações interpretativas sobre as regras de propriedade e de controlo das companhias aéreas europeias constantes do Regulamento (CE) n.º 1008/2008.
Procede a uma revisão das regras em matéria de propriedade e controlo das companhias aéreas da UE, no âmbito da avaliação do Regulamento n.º (CE) 1008/20085.
3.SUPERAR OS LIMITES AO CRESCIMENTO NO ESPAÇO AÉREO EUROPEU
3.1. Melhorar a conectividade aérea
As viagens aéreas continuam a ser um desafio para determinadas regiões da UE, o que pode igualmente ser o caso das regiões ultraperiféricas. A UE reconheceu a necessidade de abordar os casos em que, em determinadas rotas e devido a circunstâncias específicas, uma procura insuficiente ou um mercado deficitário impediram a oferta de voos suficientes para dar resposta às necessidades das comunidades locais. Nesses casos, as obrigações de serviço público podem garantir a interligação adequada das regiões periféricas ou em desenvolvimento com o resto da Europa. A fim de não prejudicar a concorrência, as obrigações de serviço público na UE apenas são permitidas em condições muito específicas, previstas no Regulamento (CE) n.º 1008/2008. Contudo, a experiência demonstra que as regras existentes nem sempre são aplicadas de uma forma coerente, o que poderá comprometer o objetivo de salvaguardar a conectividade e a concorrência nessas rotas.
A Comissão apresenta, por conseguinte, orientações interpretativas para aduzir maior clareza às questões suscitadas pelos Estados-Membros e pelas autoridades locais nas fases de conceção, elaboração e execução dos seus regimes de obrigação de serviço público. Estas orientações irão explicitar a metodologia seguida pela Comissão para a avaliação de uma obrigação de serviço público. Deverá ajudar os Estados-Membros a aplicar correta e eficazmente regras em matéria de obrigação de serviço público que permitam, em conjunto com outras medidas, colmatar as lacunas em termos de conectividade. Numa próxima etapa, as regras em matéria de obrigação de serviço público serão revistas e, se necessário, adaptadas para que possam continuar a ser eficazes e claras.
A Comissão:
Apresenta orientações interpretativas sobre as disposições em matéria de obrigação de serviço público constantes do Regulamento (CE) n.º 1008/2008.
Procede a uma fiscalização das regras em matéria de obrigação de serviço público, no âmbito da avaliação do Regulamento n.º (CE) 1008/2008.
5 As propostas estarão sujeitas aos requisitos da Comissão «Legislar Melhor».
Além disso, os serviços da Comissão estão atualmente a desenvolver um índice de conectividade para ajudar a identificar insuficiências de conectividade e comparar os diferentes níveis dos serviços aéreos entre as regiões da UE. Esse índice será publicado um relatório em finais de 2017.
3.2. Reforçar a eficiência do espaço aéreo
O principal desafio para o crescimento da aviação europeia consiste em reduzir os condicionalismos em termos de eficiência, que obstam seriamente à capacidade do setor da aviação europeia para crescer de forma sustentável e competir a nível internacional, provocando atrasos. Os custos da fragmentação do espaço aéreo europeu correspondem a, pelo menos, 3 mil milhões de EUR por ano e até 50 milhões de toneladas de dióxido de carbono.
O Céu Único Europeu é um exemplo concreto de que a UE faz a diferença, aumentando a capacidade, melhorando a segurança, reduzindo os custos e minimizando simultaneamente a pegada ambiental da aviação. Apesar destas melhorias, perturbações de tráfego relacionadas com condições climáticas adversas, falhas técnicas, acontecimentos excecionais, situações de crise ou ações laborais continuam a prejudicar gravemente o transporte aéreo na Europa6. Além disso, várias reformas essenciais apresentadas pela Comissão para melhorar a eficiência do espaço aéreo, com rotas mais curtas e custos operacionais e ambientais inferiores, continuam bloqueadas no Conselho desde 2014 (SES 2 +). Estas reformas poderiam gerar uma poupança de 36 mil milhões de EUR ao longo dos próximos 20 anos e criar até 11 000 postos de trabalho.
De todas as causas de perturbação do tráfego aéreo, as ações laborais sob a forma de greves colocam os desafios mais complexos, uma vez que as greves de gestão do tráfego aéreo resultam geralmente no cancelamento de muitos voos e em atrasos, ficando os passageiros retidos nos aeroportos. Estas ações afetam gravemente o funcionamento do mercado interno7. Entre 2005 e 2016, foram cancelados 243 660 voos em virtude de greves de gestão do tráfego aéreo, tendo cerca de 27 milhões de passageiros sido afetados. Durante o mesmo período, as companhias aéreas suportaram custos de mais de mil milhões de EUR devido a atrasos resultantes de ações laborais no domínio da gestão do tráfego aéreo.
O direito à greve é um direito fundamental8. Atualmente é regido, no essencial, pelo direito nacional. Algumas práticas aplicadas hoje em dia em vários Estados-Membros contribuem para a redução dos cancelamentos e atrasos dos voos que afetam os passageiros europeus. A Comissão identificou uma série de medidas operacionais suscetíveis de serem adotadas pelas
6 Em 2016, as razões dos atrasos em rota ATFM (gestão do fluxo de tráfego aéreo) foram as seguintes, nas proporções indicadas: capacidade/pessoal de controlo do tráfego aéreo (ATC - 57 %), condições meteorológicas (19%), greves ATM (14 %) e outros eventos (9 %).
7 Com efeito, desde o lançamento do Céu Único Europeu, em 2004, a rede de aviação da UE esteve sujeita a 375 dias de greve, o que equivale a mais de um ano de greve ao longo de um período de treze anos.
8 Consagrado no artigo 28.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que dispõe o seguinte: «Os trabalhadores e as entidades patronais, ou as respetivas organizações, têm, de acordo com o direito da União e as legislações e práticas nacionais, o direito de negociar e de celebrar convenções coletivas aos níveis apropriados, bem como de recorrer, em caso de conflito de interesses, a ações coletivas para a defesa dos seus interesses, incluindo a greve». Ver igualmente o artigo 6.º da Carta Social Europeia (Revista), que reconhece o direito dos trabalhadores e dos empregadores à ação coletiva em caso de conflito de interesses, incluindo o recurso à greve.
partes interessadas a fim de solucionar estas questões. Estas incluem a melhoria do diálogo social no setor da gestão do tráfego aéreo - com base nos instrumentos desenvolvidos pelos parceiros sociais, mas também a notificação precoce de greves pelos sindicatos, a notificação individual dos membros do pessoal, a proteção dos sobrevoos e dos períodos de ponta do tráfego aéreo.
A Comissão:
Incentiva os Estados-Membros e as partes interessadas, incluindo os parceiros sociais, a aplicar as seguintes práticas com vista a melhorar a continuidade dos serviços de gestão do tráfego aéreo:
o Promover um diálogo social sólido e eficiente nas companhias de gestão do tráfego - A redução do impacto da ação laboral sobre a rede de gestão do tráfego aéreo começa com a redução da probabilidade de greves graças à melhoria do diálogo social;
o Os sindicatos devem proceder à notificação precoce das greves - Notificar as greves com antecedência suficiente a fim de permitir que as partes interessadas da aviação preparem planos de mitigação previamente às ações laborais (no mínimo 14 dias antes do início da greve);
o Os membros do pessoal devem apresentar uma notificação individual relativa à sua participação na ação coletiva - Notificação individual apresentada em tempo útil pelos membros do pessoal de modo a permitir a organização da gestão do tráfego aéreo e do pessoal antes do início da greve (por exemplo, 72 horas antes do início da greve);
o Preservar os sobrevoos de Estados-Membros afetados por greves - Garantir a 100 % uma continuidade de serviço para os voos que atravessem o espaço aéreo de Estados-Membros afetados por greves irá reduzir consideravelmente o impacto em toda a rede europeia de gestão do tráfego aéreo;
o Proteger os períodos de ponta de tráfego aéreo -Devem evitar-se as greves durante os períodos de ponta diários e anuais.
Incentiva as partes interessadas operacionais e o gestor da rede a reforçar a sua cooperação para fazer face às perturbações do tráfego em caso de greves e a desenvolver as medidas de mitigação existentes. Os prestadores de serviços de navegação aérea são incentivados a celebrar acordos de cooperação, bilaterais ou multilaterais, para melhorar a continuidade do serviço em caso de greve. O gestor da rede deve acompanhar os progressos realizados neste domínio através de um registo das greves.
Irá, em conjunto com as partes interessadas, explorar melhor o conceito de um espaço aéreo operacional europeu mais integrado com vista a garantir a continuidade otimizada do serviço. Irá também estudar medidas no quadro de desempenho do Céu Único Europeu, a fim de refletir melhor o impacto das greves sobre a gestão do tráfego aéreo em termos de desempenho.
Insta os colegisladores a adotar rapidamente as propostas relativas ao Céu Único Europeu (SES 2 +) e irá continuar a cooperar com os Estados-Membros e outras partes interessadas no sentido da plena implementação do Céu Único Europeu.
4.CONCLUSÕES
Um setor europeu da aviação competitivo e sustentável é essencial para apoiar a economia da UE.
O setor da aviação da UE deve continuar a assumir o papel de liderança na cena internacional.
Tal deverá, nomeadamente, ser viabilizado explorando novos mercados internacionais e assegurando uma concorrência aberta entre todas as companhias aéreas. O investimento estrangeiro nas transportadoras aéreas da UE deve igualmente ser facilitado.
A UE deve também beneficiar de uma ampla conectividade e maximizar a eficiência do seu espaço aéreo. A ação tanto a nível da UE como a nível nacional irá permitir ao setor da aviação operar de forma eficaz em caso de inoperância do mercado ou de perturbações do tráfego aéreo.
As ações acima referidas são imprescindíveis para um mercado da aviação aberto e interligado, com benefícios diretos para os cidadãos, os trabalhadores e as empresas da UE.
