UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE ECONOMIA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM CIÊNCIAS ECONÔMICAS
JESSICA SANTOS DE JESUS
ANÁLISE DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DO PRÉ-ASSENTAMENTO DOIS
RIACHÕES-BA
SALVADOR 2015
JESSICA SANTOS DE JESUS
ANÁLISE DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DO PRÉ-ASSENTAMENTO DOIS
RIACHÕES-BA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas.
Área de concentração: Desenvolvimento Rural
Orientadora: Profa. Drª Gilca Garcia Oliveira.
Co-orientador: Prof. Tiago Rodrigues Santos
SALVADOR 2015
Ficha catalográfica elaborada por Vânia Cristina Magalhães CRB 5- 960 Jesus, Jessica Santos de
J58 Análise do programa de aquisição de alimentos (PAA) como instrumento de desenvolvimento do pré-assentamento Dois Riachões-BA./ Jessica Santos de Jesus. – Salvador, 2015.
78. Il. Tab.; quad.; graf.; fig.
Trabalho de conclusão de curso (Graduação) – Faculdade de Economia, Universidade Federal da Bahia, 2015.
Orientadora: Profa. Dra. Gilca Garcia Oliveira. Co-orientador: Prof. Tiago Rodrigues Santos.
1. Agricultura familiar. 2. Assentamento rural. I. Oliveira, Gilca Garcia. II. Santos, Tiago Rodrigues. III. Título. IV. Universidade Federal da Bahia.
JESSICA SANTOS DE JESUS
ANÁLISE DO PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) COMO INSTRUMENTO DE DESENVOLVIMENTO DO PRÉ-ASSENTAMENTO DOIS RIACHÕES-BA
Trabalho de conclusão de curso apresentado no curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Ciências Econômicas.
Aprovada em 31 de maio de 2016.
Banca examinadora
.
Profa. Dra. Gilca Garcia de Oliveira
Universidade Federal da Bahia – UFBA
. Prof. Dr. Daniel Lemos Jeziorny
Universidade Federal da Bahia – UFBA
.
Profa. Dra. Hingryd Inácio de Freitas
Dedico este trabalho aos trabalhadores rurais do Pré-Assentamento Dois Riachões.
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais e ao meu irmão pelo apoio, confiança, carinho e muita força nos momentos difíceis. Agradeço também pela dedicação e segurança, que foram fundamentais para me tranquilizar e me concentrar nos meus estudos.
Aos meus orientadores:
Professor Tiago Rodrigues por todo incentivo e apoio para eu desenvolver esse trabalho que foi extremamente enriquecedor.
A Professora Érica Imbirussú pela atenção, pela disposição em me ajudar e principalmente pelos conselhos;
A Professora Gilca Oliveira pelos conhecimentos repassados e por toda a sua gentileza em me orientar.
Ao Movimento CETA pela oportunidade de conhecer mais de perto sua trajetória.
Aos assentados do Pré- assentamento Dois Riachões, em especial Luciano, Rubens e Neto por toda atenção, colaboração que me deram e pela confiança.
Aos amigos que fiz na faculdade que muito me ajudaram e foram importantes em todos esses anos. Em especial, Caio Bandeira, Elen Coutinho, Iana Fonseca e Iara Quele.
“Queremos plantar no outono Para ter na primavera
Amor em vez de abandono
Fartura em vez de miséria.”
RESUMO
A agricultura familiar é um dos principais responsáveis pelo abastecimento alimentar da população brasileira. O termo agricultura familiar passou a ser amplamente discutido nos espaços acadêmicos, principalmente após os anos de 1990, desde então inúmeras definições e conceitos surgiram. Mas só a partir do reconhecimento da importância dessa categoria social que surge diversas políticas públicas e programas voltados para o fortalecimento e desenvolvimento da agricultura. Dentre eles surgiu em 2003, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que se apresenta como um novo instrumento para o desenvolvimento da agricultura familiar, a partir da diminuição de um dos entraves para os agricultores, à comercialização da produção agrícola. O objetivo principal dessa pesquisa foi analisar como este Programa se insere no contexto do Pré-Assentamento Dois Riachões, situado no município de Ibirapitanga-BA, tendo em vista que os agricultores assentados possuem uma dinâmica diferenciada em relação aos agricultores familiares. Buscou-se através de uma abordagem qualitativa analisar as influências do PAA para o desenvolvimento do pré-assentamento. A análise permitiu verificar a importância desse Programa para os assentados, enquanto política pública capaz de estimular a produção e a comercialização agrícola no pré-assentamento gerando renda e viabilizando a permanência.
Palavras-chave: Pré-assentamento. Agricultura familiar. Programa de aquisição de
ABSTRACT
Family farming is one of the main responsible for the brazilian population's food supply. The term family agriculture became widely discussed in academic spaces, mainly after the years of 1990, since then numerous definitions and concepts have emerged. But only from the recognition of the importance of this social category which arises several public policies and programs focused on the strengthening and development of agriculture. Among them was founded in 2003, the food acquisition Program (PAA), which bills itself as a new instrument for the development of family farming, from the degradation of one of the obstacles to the farmers, the marketing of agricultural production.The main objective of this research was to analyze how this program falls within the context of Two Riachões Settlement, located in the municipality of Ibirapitanga-BA, in order that farmers settled have a differentiated dynamics in relation to family farmers. Sought through a qualitative approach analyzing the influences of the PAA for the development of pré-assentamento. He was appointed by the settlers of the importance of this program, while public policy able to stimulate agricultural production and marketing in pré-assentamento generating income and enabling the permanence.
Key words: Settlement. Family agriculture. Food acquisition program. Two Riachões – Bahia.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1- Modalidades do PAA e seus principais objetivos e características 35
Quadro 2- Tipos de Modalidades, Forma de Participação, Limite, Origem do
recurso e Unidade executora 39
Gráfico 1-
Evolução dos Recursos do MDS/MDA aplicados no PAA, 2003-2013
42
Gráfico 2-
Grupos de produtos e percentual de recursos alocados no período de
2011 a 2013 44
Figura 1- Centro de formação popular da regional Bonfim 49
Figura 2- Entrada do pré- assentamento Dois Riachões 76
Figura 3- Área do pré-assentamento Dois Riachões 76
Figura 4- Casa de Farinha em construção 77
Figura 5- Barraca de lona do pré-assentamento Dois Riachões 77
Figura 6- Produção de hortaliça 78
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Caracterização dos Estabelecimentos Agropecuários, segundo a Lei Nº
11.326. Brasil, 2006 25
Tabela 2- Número de Estabelecimentos, Área e Valor Bruto da Produção, Bahia,
1995/96 a 2006 26
Tabela 3- Participação da Agricultura na Produção de alguns produtos, 2006 27
Tabela 4- Recursos Aplicados e Número de Agricultores Participantes de 2003 a
2013, por região geográfica 43
Tabela 5-
LISTA DE SIGLAS
ATES Assessoria Técnica Social e Ambiental
CAE Conselhos de Alimentação Escolar
CDA Coordenação do Desenvolvimento Agrário do Estado da Bahia
CDAF Compra Direta da Agricultura Familiar
CEAS Centro de Estudos e Ação Social
CEASA Central Estadual de Abastecimento
CETA Movimento Estadual de Trabalhadores/as, Assentados/as, Acampados/as e Quilombolas
CONAB Companhia Nacional de Abastecimento
CONDRAF Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentável
CONSEA Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional
CONTAG Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
CPR Estoque
Formação de Estoques pela Agricultura Familiar
CPT Comissão Pastoral da Terra
CRAS Centro de Referência da Assistência Social
CUT Central Única dos Trabalhadores
DAP Declaração de Aptidão ao PRONAF
EBDA Empresa Baiana de Desenvolvimento Agrícola
EJA Educação de Jovens e Adultos
FAO Organização das Nações Unidas para a alimentação e a Agricultura
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FUNAI Fundação Nacional do Índio
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMbio Instituto Chico Mendes
INCRA Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
MAPA Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MSJ Movimento Socioambiental Jupará
MST Movimento Sem Terra
MSTR Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais
PAA Programa de Aquisição de Alimentos
PNAE Programa Nacional de Alimentação Escolar
PRONAF Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
RACCA- SUL
Rede de Associações Comunitárias dos Assentados e não Assentados do Sul da Bahia
SENAR Serviço Nacional de Aprendizagem Rural
SIPE Sistema Integrado de Registro de Produto e Estabelecimento
SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO 13 2 METODOLOGIA 18 3 CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA 20 3.1 AGRICULTURA FAMILIAR 20 3.2 ASSENTAMENTOS RURAIS 28
3.3 PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA) 32
4 ESTUDO DO PAA NO PRÉ-ASSENTAMENTO DOIS RIACHÕES 45
4.1 MOVIMENTO DE LUTA PELA TERRA: MOVIMENTO CETA 45
4.2 CONTEXTUALIZANDO O PRÉ-ASSENTAMENTO DOIS RIACHÕES 52
4.2.1 Perfil dos Beneficiários do Programa de Aquisição de Alimentos. 63
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 65
REFERÊNCIAS 67
1 INTRODUÇÃO
A criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF), em 1996, inicialmente vinculado ao Ministério da Agricultura e do Abastecimento1 foi um avanço na política agrícola em termos da ampliação do acesso e a inclusão dos agricultores familiares no crédito rural, uma vez que possibilitou a participação dos agricultores que estavam à margem do sistema bancário e não apenas dos grandes proprietários. Além de ter sido um elemento importante para formulaçãode políticas para os agricultores que produzem em base familiar.
A agricultura familiar tem papel importante de impulsionar a economia local e reduzir o número de pobreza, como também é importante para a segurança alimentar mundial além de proteger a agrobiodiversidade. A agricultura familiar produz cerca de 80% dos alimentos no mundo e preserva cerca de 75% de todos os recursos agrícolas do mundo (FAO,2014).Cerca de 70% dos alimentos consumidos no Brasil são produtos da agricultura familiar. ( BRASIL,2015).
Segundo a FAO (2014) nove em cada dez das 570 milhões de propriedades agrícolas no mundo são geridas por famílias, fazendo com que a agricultura familiar seja a forma mais predominante de agricultura e, consequentemente, um potencial e crucial agente de mudança para alcançar a segurança alimentar sustentável e a erradicação da fome no futuro.
A importância de focar nessa categoria da agricultura contribui para o desenvolvimento sustentável com a possibilidade de promover um crescimento mais equitativo e equilibrado, contribuindo para diminuição do êxodo rural e para geração de riqueza haja vista que parte dos agricultores familiares mora nos assentamentos rurais
1
Em 2001 a denominação do ministério é alterada para Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (MAPA).
O desenvolvimento e o fortalecimento da agricultura dos trabalhadores assentados2 se encontram em um processo de disputas por ações políticas que possam levar a sua consolidação. A sua efetiva valorização e reconhecimento dependem da aplicação de instrumentos que sejam implementados de forma articulada, respeitando os conjuntos de fatores econômicos, sociais, políticos e culturais do espaço rural.
Dentre esses sujeitossociais estão inseridos os agricultores assentados, que promovem um intenso debate acerca dos diferentes projetos pra o desenvolvimento do campo e que constituem um modo singular e específico dentro das formas de produção no campo, diferenciando–se da agricultura familiar tradicional. Esses agricultores assentados estão envolvidos em questões como a luta e a resistência pela posse da terra, a melhoria da produção de alimentos, a soberania alimentar e nutricional. E, normalmente, encontram-se ligados a algum movimento e/ou a organizações de luta pela terra.
No tocante à sua dinâmica, os agricultores assentados possuem um diferencial em relação aos demais agricultores devido ao lugar no qual se encontram. O assentamento conforme, ressalta Sauer (2005, p.61), é um local que deve ser compreendido como uma “encruzilhada social”, uma vez que é um “espaço social e geográfico de continuidade da luta pela terra”, no qual diferentes biografias e experiências se encontram. Como também um espaço político de disputa de classes. Os assentados, portanto tem “como principais fatores de mediação real e simbólica (interna e externa) a terra, o trabalho e a produção”.
Medeiros e Leite (1999) apud Santana (2011, p.11) advertem que os assentamentos rurais ao serem criados impõem novos desafios para o Estado, uma vez que, para ali são dirigidas várias reivindicações no que se refere aos direitos básicos como: saúde, educação, infraestrutura e melhores condições para a comercialização da produção agrícola gerada nos assentamentos.
As dificuldades que perpassam esses assentados envolvem tanto o acesso ao mercado, haja vista que as condições de abertura de mercado para a produção “estão geralmente
2
A pesquisa trabalha com a categoria agricultor familiar de acordo com os critérios estabelecidos pela Lei 11.326/2006 que é o critério utilizado na tipologia dos beneficiários do PAA, mas aqui se trata de
associados às limitações no sistema produtivo tais como: rendimento por unidade (produtividade), qualidade do produto, logística de distribuição (estradas e distância), eletrificação, abastecimento e qualidade de água, armazenamento e eficiência da associação ou cooperativas” (PONTES et al, 2015,p.9), quanto a obtenção de financiamento e crédito, sobretudo, devido a limitação do acesso destes as informações econômicas e técnica.
Apesar do PRONAF representar um avanço na elaboração e gestão de políticas públicas para o agricultor familiar tendo como intuito romper com a escassez de crédito e as dificuldades de acesso, ele apresenta alguns impasses referentes a distribuição dos recursos, haja vista que, a produção de culturas que estejam relacionadas aos complexos agroindustriais e para o mercado externo tem maior facilidade de conseguir o financiamento. Portanto, as regiões como o Sul e Sudeste são aquelas mais favorecidas, enquanto a agricultura familiar que tem uma produção em sua maior parte voltada para alimentação básica tem dificuldade de alcançar apoio financeiro( MASSARETO,2011). A desigualdade é tanto em relação às regiões quanto a de culturas financiadas. De acordo com os dados do Censo Agropecuário de 2006 constatou-se que 3.586.365 agricultores familiares não tiveram acesso ao programa, ou seja, um percentual de 82,11% do total dos estabelecimentos familiares. (IBGE, 2006).
Os autores Carneiro e Maluf (2005) apud Le Moal (2013) ressaltam que o modelo alternativo ao agronegócio apresentado por ocasião da implementação do PRONAF, ainda que amparado na forma familiar de produção, foi dominado por uma visão mercantil. Portanto privilegiaram-se aqueles produtores considerados viáveis economicamente, ou seja, aqueles com capacidade de competir no mercado.
Outro impasse é referente às exigências dos bancos fazendo com que os assentados mais desenvolvidos, ou seja, aqueles que possuem maiores garantias e estejam mais integrados ao mercado tenham mais condições de conseguir o financiamento. O fato dos agricultores assentados terem dificuldade para apresentar garantias, terem baixo nível educacional e a falta de práticas contábeis completa a imagem construída a respeito dos tomadores de crédito em pequena quantidade (MASSARETTO, 2011).
É diante dessas dificuldades que o governo passa a adotar diversas políticas públicas no meio rural, sendo o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) um dos instrumentos utilizados para alavancar o desenvolvimento local, promover a inclusão social no campo e garantir a segurança alimentar e nutricional. Isso ocorre a partir da garantia de comercialização de produtos vindos da agricultura familiar com a possibilidade de incorporação de produtos orgânicos/agroecológico, através do estabelecimento de preços regulados e com garantia de compra para abastecimento de redes de proteção e promoção social.
Então, a questão é: como o Programa de Aquisição de Alimentos, que tem como pressuposto estimular a comercialização e a produção agrícola interfere na condição de vida das famílias assentadas?
Assim sendo, a presente pesquisa tem como objetivo geral analisar o alcance do PAA para o desenvolvimento da agricultura familiar no “Pré-assentamento”3 Dois Riachões, situado no município de Ibirapitanga-BA.
Os objetivos específicos referentes à pesquisa são:
a. Analisar como o Programa modificou o perfil socioeconômico das famílias beneficiárias;
b. Apontar as influências do PAA na realidade e na lógica produtiva;
c. Entender a ação do PAA na lógica estrutural do pré-assentamento;
d. Identificar a forma como o Programa interfere nas relações e no funcionamento das organizações representativas.
Em termos da estruturação dessa pesquisa, no primeiro capítulo apresenta-se a introdução ao tema, abordando em linhas gerais a importância da agricultura familiar e do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA). No segundo capítulo é demonstrada a metodologia usada na pesquisa. O terceiro capítulo apresenta uma contextualização
3
Pré-Projeto de Assentamento - Fase em que os imóveis já se encontram selecionados e decretados para a desapropriação, ou pré-selecionados para a aquisição pelos programas de crédito fundiário, sendo
preparados sob os aspectos técnicos e jurídicos para receber as famílias classificadas como pré-assentados selecionados para projetos em elaboração; (BRASIL,2002)
teórica que trata sobre a agricultura familiar no Brasil, a constituição e trajetória dos assentamentos rurais trazendo breves considerações sobre a questão da terra e da sua consquista e do PAA, importante ressaltar que não foi aprofundado todo o antecedente histórico do Programa, mas, foram considerados os aspectos importantes para compreensão da elaboração e consolidação do mesmo, identificando principalmente as suas características e sua forma de execução. Em seguida, no quarto capitulo, tem-se o estudo do PAA no pré-assentamento Dois Riachões, é feita uma contextualização histórica do Movimento CETA, movimento de luta no qual os assentados do pré-assentamento Dois Riachões estão inseridos. Ainda nesse capítulo a partir da pesquisa documental e da pesquisa de campo fez-se a análise do Pré-assentamento e das famílias beneficiárias do Programa. Por fim, na conclusão, realizam-se as considerações finais.
2 METODOLOGIA
O procedimento técnico utilizado na pesquisa integra uma revisão bibliográfica apartir do levantamento das obras sobre o tema como fontes secundárias de informações.
Uma pesquisa documental a partir de dados institucionais e de documentos existentes na Associação Dois Riachões, além de alguns documentos escritos sobre Movimento Estadual Trabalhadores/as, Assentados/as, Acampado/as e Quilombolas (CETA) no qual os assentados do pré-assentamento Dois Riachões do município de Ibirapitanga estão referenciados.
Uma pesquisa por observação participante através da participação na VII Plenária Estadual do CETA, em que se comemoravam 20 anos de Movimento. A Plenária ocorreu no Centro de Formação Popular, Assentamento Serra Verde, no município do Senhor do Bonfim, nos dia 29 a 31 de maio de 2015 e contou com a participação em torno de 200 pessoas. Esta Plenária tinha como objetivo fazer análises de conjuntura das políticas, sobretudo, referente à questão da reforma agrária, sobre os avanços e desafios que perpassam o Movimento e com isso tirar encaminhamentos que balizem os próximos dois anos. O espaço da Plenária possibilitou compreender a dinâmica e as diretrizes em que o Movimento se apoia. Além de permitir o contato com as regionais da Chapada, Sul, Médio São Francisco, Recôncavo, Bom Jesus da Lapa e Bonfim onde se localizam os assentamentos do CETA dando uma noção da abrangência desse movimento e os desafios e dificuldades que perpassam esses assentados.
A pesquisa contou também com a realização da coleta de dados apartir de um trabalho de campo permitindo uma abordagem qualitativa com o intuito de entender a percepção assim como a realidade dos assentados acerca da produção, comercialização e da execução do PAA. A partir da visita ao pré-assentamento foi realizada a coleta de dados com formulários4. Em um universo de 32 famílias residentes no Pré-assentamento Dois Riachões, 24 delas responderam ao formulário, sendo assim alcançou-se 75% do total das famílias.
4
Durante a visita foram feitas entrevistas semiestruturadas5 com o coordenador do CETA da região onde se localiza o Pré-assentamento e com o coordenador da Associação Dois Riachões com o objetivo de conhecer o histórico do assentamento, as características da organização social e os aspectos produtivos bem como compreender o ponto de vista destes sujeitos como representantes dos assentados em relação ao PAA e perspectivas futuras para o pré-assentamento.
Para a realização da análise foi utilizado uma abordagem de análise qualitativa de dados.
5
3 CONTEXTUALIZAÇÃO TEÓRICA
3.1 AGRICULTURA FAMILIAR
Conceituar o termo “Agricultura familiar” é algo de grande importância, pois se tornou uma forma de reivindicar as políticas e investimentos públicos para os pequenos produtores de base familiar. Porém, essa conceituação ainda causa controvérsia dada à complexidade que é a agricultura familiar, exigindo que a abordagem do tema se torne uma tarefa cada vez mais presente no meio acadêmico e nas esferas públicas. Essa temática sai da condição inicial de um objeto de preocupação de pesquisadores, para uma categoria analítica fundamental para explicar o meio rural brasileiro e se afirmar enquanto sujeito de intervenção no desenvolvimento nacional (SOUZA et al., 2014).
Segundo Wanderley (2004, p.43), existe certa dificuldade teórica pra atribuir valor conceitual à categoria agricultura familiar no Brasil, pois as posições sobre esse conceito variam bastante. Para alguns o conceito de agricultura familiar passou a se confundir com a definição adotada para operacionalizar o PRONAF que sugere uma tipologia de beneficiários em função da sua capacidade de atendimento. Enquanto que, para outros a agricultura familiar corresponde aos chamados agricultores “consolidados”, que seriam os pequenos produtores com capacidade de adaptarem-se as modernas exigências do mercado, ou seja, que tem condições em curto prazo de se consolidar e responder as exigências da sociedade e do mercado moderno.
Fala-se de uma agricultura familiar como um novo personagem diferente do camponês tradicional, que teria assumido sua condição de produtor moderno; propõem-se políticas para estimula-los, fundadas em tipologias que se baseiam em sua viabilidade econômica e social diferenciada. (WANDERLEY, 1996, p.2).
De acordo com Nazaré Wanderley (2004) tem se constituído a ideia de que o agricultor familiar é um ator social da agricultura moderna. Entretanto, a autora ressalta que, apesar do contexto socioeconômico da sociedade moderna no qual estão inseridos, que obriga a realização de mudanças em sua forma de produzir e em sua vida tradicional, eles não produzem uma ruptura total e definitiva com as formas anteriores (WANDERLEY, 1996, p.2).
O agricultor familiar é, sem dúvida, um ator social do mundo moderno, o que esvazia qualquer análise em termos de decomposição do campesinato, mas, como afirma Marcel Jollivet (2001:80), “no agricultor familiar há um camponês adormecido” (Aliás, um camponês bem acordado). Assim, o que
concede aos agricultores modernos a condição de atores sociais, construtores e parceiros de um projeto de sociedade – e não simplesmente objetos de intervenção do Estado, sem história - é precisamente a dupla referência à continuidade e à ruptura. (WANDERLEY, 2004, p.47).
Demonstrando ser um portador da tradição camponesa, a agricultura familiar, é fundada pela relação entre terra, trabalho e família. Baseando-se no uso coletivo da terra, na valorização dos recursos que dispõem, na valorização do estabelecimento familiar e priorizando investimentos que viabilizem a produção para gerações futuras. Desse modo é preciso considerar que, embora haja uma adaptação às novas exigências da sociedade, o agricultor familiar ainda reveste características camponesas, decorrente não somente de sua origem, sobretudo, de sua diferenciação, ou até mesmo de sua oposição a empresas capitalistas (WANDERLEY, 1996, 2004).
Segundo Ploeg (2006) apud Sabourin (2009, p.32) nessa natureza heterogênea que é a agricultura familiar há características que definem nos tempos atuais o modo de produção camponês que seriam:
I. A autonomia relativa ligada a uma dependência parcial, por um lado, de mercados diversificados e, por outro, de recursos naturais escassos; esta situação de tensão obriga o camponês a buscar uma eficiência técnica, enquanto deve preservar a qualidade de recursos naturais limitados;
II. A prioridade dada aos recursos em trabalho (familiar) sobre os recursos em capital e, assim, a intensificação do trabalho; III. A unidade orgânica entre os recursos sociais e materiais; a
produção e seu uso são governados por regras oriundas do patrimônio cultural e por relações primordiais de gênero, parentesco e reciprocidade;
IV. O caráter central do trabalho familiar e interfamiliar (comunitário), tanto em termos de investimentos quanto de inovações adaptadas às realidades sociais;
V. A relação de autonomia parcial perante mercados e em particular o mercado capitalista
VI. A criação de valor agregado e de empregos produtivos que diferenciem a unidade de produção camponesa da empresa agrícola capitalista.
Para além dessas características, a agricultura familiar segundo Felício (2006) apud Santana (2014, p.5) possui ainda características que promovem o surgimento de debates relacionados às questões de aspectos ecológicos e sociais, destacando-se a reforma agrária. Portanto o conceito estaria intrinsecamente ligado à persistência do
campesinato, haja vista que a família, ao possuir os meios de produção, torna-se responsável pelo trabalho em seu estabelecimento de produção.
No que se refere à política agrícola brasileira, o foco sempre foi dado às grandes e médias propriedades capitalistas, resultando numa crescente marginalização dos agricultores familiares. Dessa forma, reproduzindo um padrão de desenvolvimento rural bastante excludente e desigual.
A consolidação e compreensão da política para esses agricultores que, historicamente, sempre foram tratados com desigualdade na aplicação dos recursos públicos, foram motivadas pela constante mobilização de organizações sociais ligadas aos agricultores e trabalhadores sem terra, principalmente a partir de 1980, com a redemocratização do Estado Brasileiro. Nesse período foram criadas grandes expectativas de aumento da participação e do controle social na formulação de políticas públicas que os incluíssem no processo de desenvolvimento do país. Mas, foi a partir da década 1990, segundo Schnieder, Mattei e Cazella (2004) que os setores ligados à agricultura brasileira começam de fato a discutir sobre a noção de agricultura familiar, destacando a sua relevância socioeconômica como um eixo fundamental para o desenvolvimento rural.
De acordo com Sauer (2008) no início dos anos 1990 tanto a apropriação das noções de agronegócio quanto da agricultura familiar no Brasil, foi o resultado de uma disputa política resultante da situação fundiária, especialmente após difusão da “Revolução Verde”, no qual foi denominado por teóricos como um processo de “modernização conservadora” do campo brasileiro. Neste sentido, o papel da agricultura segundo Santana (2010) passa a ser limitado em relação ao processo de desenvolvimento econômico capitalista, pois se torna mera fornecedora de insumos para áreas industriais.
A modernização foi consolidada no Brasil “a partir de meados de 1960, com características conservadora, pois a estrutura da propriedade da terra continuou inalterada, mantendo-se assim a forte concentração fundiária” (SANTANA, 2010, p.7) que segue de forma expressiva até os dias atuais. Foi um processo que contava com um sistema produtivo baseado no uso intensivo de técnicas que só eram acessadas por um segmento “altamente capitalizado” favorecido por políticas publicas, ou seja, subsídios, incentivos fiscais, assistência técnica, pesquisa, etc.
(...) o padrão tecnológico adotado e difundido não se adequa às necessidades da pequena produção e as razões para isto são simples: as características estruturais da agricultura familiar brasileira não se adequam ao padrão tecnológico disponível; o processo não foi feito para os pequenos. De um lado, características como limitada disponibilidade de terras para uso de máquinas, condições ecológicas adversas - piores terras-, policultura, insuficiência de recursos para investimentos e mão-de- obra numerosa dificultam o acesso à moderna tecnologia. (ALENTEJANO, 1997, apud SAUER, 2008, p.18).
Esse processo de modernização contribuiu para diferenciar os termos “agronegócio ou agribusiness” e “agricultura familiar” sendo esta última considerada como uma “forma arcaica e pouco eficiente de produção e cultivo de terra, especialmente pela não incorporação de certa racionalidade técnica” (SAUER, 2009). Como também foi um processo que gerou o agravamento da chamada questão agrária.
A questão agrária tem dois aspectos centrais: A concentração da propriedade fundiária e a exclusão social e política, os quais estabelecem um claro e profundo antagonismo entre o setor patronal (e suas entidades de representação) e os segmentos populares (e seus movimentos sociais e organizações). De um lado uma enorme quantidade de terra - em muitos casos, subutilizados ou não utilizados - em mãos de poucos e, de outro, uma massa de trabalhadores e trabalhadoras excluídas do acesso a terra ou com inserção marginal - pouca terra, terra de baixa qualidade, etc. (SAUER, 2009, p.43).
Os problemas sociais no campo não só permaneceram, sobretudo aumentaram refletindo-se no aprofundamento das desigualdades sociais e no aumento da pobreza (CERQUEIRA et al., 2002).
Diante da conjuntura econômica, das mobilizações sociais e da contribuição dos estudos elaborados pela Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) e Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) que definiu conceitualmente o termo “agricultura familiar”estabeleceu-se um conjunto de diretrizes no intuito de nortear as políticas públicas para este segmento social (SHNEIDER; CAZELLA; MATTEI, 2004, p.2). Em 1995, após esta contribuição teórica, o conceito de agricultura familiar é consolidado no Movimento Sindical dos Trabalhadores Rurais (MSTR), sob coordenação da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) em seu 6 º congresso, que enfatizou a importância da reforma agrária como um mecanismo de fortalecimento e ampliação da agricultura familiar e assumiu definitivamente esse conceito em suas formulações e pautas de lutas (SAUER, 2009).
Foi um passo importante diante dos desafios enfrentados pelo sindicalismo rural à época.
(...) a incorporação e a afirmação da noção de agricultura familiar mostrou-se capaz de oferecer guarida a um conjunto de categorias sociais como, por exemplo, assentados, arrendatários, parceiros, integrados à agroindústria, entre outros, que não mais podiam ser confortavelmente identificados com as noções de pequenos produtores ou, simplesmente de trabalhadores rurais. (SHNEIDER, 2003 apud SAUER, 2009).
Estes fatores colaboraram para dar um novo direcionamento às políticas que somente contemplavam uma categoria da agricultura brasileira, a agricultura patronal. Portanto observa-se a partir de 1990 a reinserção da reforma agrária na agenda política, resultando na criação de diversos projetos de assentamentos, e na criação do PRONAF (DA ROSA, 2009, p.13).
Com a implementação do PRONAF, em 1996, têm se a constatação da mudança de enfoque no processo de implementação de políticas públicas para o espaço rural brasileiro, devido à possibilidade de atender as demandas do sindicalismo rural no que tange o crédito agrícola e o apoio institucional para os agricultores familiares.
No relatório divulgado pelo INCRA (2000) a partir das estatísticas oficiais do Censo de 1995/1996, considerou-se como familiares os estabelecimentos que atendiam, simultaneamente, às seguintes condições: a direção dos trabalhos do estabelecimento era exercida pelo produtor, e o trabalho familiar era superior ao trabalho contratado; ficou estabelecida uma área máxima regional como limite superior para a área total dos estabelecimentos familiares.
Após dez anos de PRONAF, foram estabelecidas através da Lei Nº 11.326, de 24 de julho de 2006, as diretrizes para a formulação da política nacional da agricultura familiar e empreendimentos familiares rurais. Os critérios para definição foram: a área do estabelecimento ou empreendimento rural não deve exceder quatro módulos fiscais; a mão de obra utilizada nas atividades econômicas desenvolvidas é predominantemente da própria família; a renda familiar é predominantemente originada dessas atividades; e o estabelecimento ou empreendimento é dirigido pela família. Reconhece-se também um conjunto formado pela pequena e média propriedade, assentamentos de reforma agrária e as comunidades tradicionais – extrativistas, pescadores, ribeirinhos, quilombolas (BRASIL, 2006).
Segundo os dados do Censo Agropecuário de 2006, que utiliza os critérios definidos pela Lei Nº 11.326, de 24 de julho de 2006, a participação da agricultura familiar no Brasil corresponde, conforme Tabela 1, a 4.367,902 estabelecimentos, representando 84,% do total de estabelecimentos e ocupam uma área de 24%. Enquanto que os agricultores não familiares que detém apenas 16% do total de estabelecimentos ocupam 76% da área. Esses dados demonstram que ainda há uma forteconcentração na estrutura fundiária, haja vista que, a área média dos estabelecimentos familiares é de 18,37ha e dos não familiares de 309,18 ha.
Tabela 1 – Caracterização dos Estabelecimentos Agropecuários, segundo a Lei n. 11.326. Brasil- 2006
Características Agricultura Familiar Não Familiar
Valor % Valor %
Número de Estabelecimentos 4.367.902 84 807.587 16
Área (Milhões ha) 80,3 24 249, 7 76
Mão de Obra (Milhões de Pessoas) 12,3 74 4,2 26
Valor da Produção (R$ Bilhões) 54,4 38 89,5 62
Receita (R$ Bilhões) 41,3 34 80,5 66
Fonte: IBGE, 2006 apud GROSSI; MARQUES , 2010
Em relação à participação de pessoas ocupadas vinculadas a agricultura familiar, conforme Tabela 1, foi registrado que 74% desta mão de obra está ligada aos estabelecimentos familiares, correspondendo a 12,3 milhões de pessoas ao passo que os não familiares possuem apenas 4,2 milhões de pessoas. Esses valores de mão-de-obra evidenciam a importância dos estabelecimentos familiares na geração de ocupação no campo. Apesar de haver uma tendência de redução de pessoas ocupadas na agropecuária desde a época de 1985, a agricultura familiar em 2006 conseguiu ser duas vezes superior que o número de ocupações geradas pela construção civil (BRASIL, 2009).
Fazendo um recorte do Estado da Bahia e comparando com o Censo de 1996, conforme Tabela 2, nesse período a Bahia tinha 623.536 estabelecimentos familiares, que correspondia a 89,14% do total e possuía 66.816 estabelecimentos não familiares
representando 9,55% do total. No censo agropecuário de 2006 o número de estabelecimentos familiares reduziu em 10,11% enquanto o número de estabelecimentos não familiares aumentou em 25,56%. Entretanto em termos de participação relativa os estabelecimentos familiares ainda são majoritários correspondendo a 86, 98% do total.
Tabela 2 – Número de Estabelecimentos, Área e Valor Bruto da Produção, Bahia, 1995/96 a 2006 Características 1996 2006 Agricultura Familiar Não Familiar Agricultura Familiar Não Familiar
Valor % Valor % Valor % Valor %
Nº de Estabelecimentos 623.536 89,14 66.816 9,6 560.502 87 83.895 13,02
Área (ha) 11.323.676 38 18.366.189 62 9.955.563 118 19.224.996 228,46
Valor Bruto da Produção (R$)
837.660 40 1.242.902 59 3.733,21 44,4 4.681.985 55,64
Fonte: IBGE, 2006 ; SANTOS, 2011
Conforme a Tabela 2 em relação à área, em 1996, a agricultura familiar ocupava 38% da área total do Estado da Bahia, enquanto a não familiar ocupava 62%. Em 2006 houve uma redução da participação relativa da agricultura familiar da agricultura familiar na área total de 12%, passando a representar 34,12% da área total, enquanto isso ocorreu um aumento de 4,68% na agricultura não familiar.
Segundo Santos (2011), a estrutura fundiária do Estado está altamente concentrada em favor da agricultura não familiar, pois apesar de possuir um número bem menor de estabelecimentos ocupa quase o dobro da área dos agricultores familiares. Percebe-se que esse processo vem se fortalecendo ao longo dos últimos anos, inclusive com uma redução da participação da agricultura familiar no campo baiano. Esse processo de transformação pode ser entendido, ao observar que nesse período a produção para exportação do Estado e do país foi se fortalecendo, seguindo o padrão de reprodução do capital desde a colonização, o que favorece a consolidação de uma produção patronal com concentração na produção, principalmente tipo exportação, enquanto a produção familiar ainda se concentra no autoconsumo e no abastecimento de mercado interno, função não menos importante.
No que tange a participação no valor bruto da produção do Estado, apesar da agricultura familiar ter uma participação relativa menor que a agricultura não familiar, ainda assim tem uma grande importância para a economia e para a soberania alimentar e nacional. Em 1996, a agricultura familiar correspondia a 39,88% do valor da produção passando, em 2006, para 44,36%. Já a agricultura não familiar correspondia em 1996 a 59,18% passando, em 2006, a corresponder a 55,64% do valor bruto da produção do Estado. Confirmando que, apesar de ter diminuído espaço, a agricultura familiar conseguiu aumentar sua importância econômica (SANTOS, 2011).
Destaca-se que a produção da agricultura familiar como relação social que todo processo social lhe impõe, é muito mais que relação econômica, ela garante a manutenção das famílias no campo, a reprodução social e a reprodução de uma lógica produtiva que pressupõem relações de sociabilidade e de convívio com a natureza própria destes sujeitos.
Conforme a Tabela 3 é possível verificar os produtos que se destacam nos estabelecimentos familiares. A agricultura familiar é responsável pela maioria dos produtos de gênero alimentício típicos de consumo do mercado interno. Deste setor 87% são de produção de mandioca, 70% da produção de feijão, enquanto que 59% do rebanho de suínos, 50% do rebanho de aves e 58% da produção de leite.
Tabela 3 – Participação da Agricultura na produção de alguns produtos, 2006
Cultura Agricultura Familiar (%) Não Familiar (%)
Mandioca 87 13 Feijão 70 30 Milho 46 54 Café 38 62 Arroz 34 66 Trigo 21 79 Soja 16 84 Continua
Tabela 3 – Participação da Agricultura na produção de alguns produtos, 2006 Conclusão
Cultura Agricultura Familiar (%) Não Familiar (%)
Leite 58 42
Aves 50 50
Suínos 59 41
Bovinos 30 70
Fonte: IBGE, 2006 apud GROSSI; MARQUES, 2010
Veiga (1998) apud Sauer (2010) inclusive ressalta a importância da necessidade do Brasil adotar políticas fundiárias e agrícolas voltadas ao fortalecimento e à expansão da agricultura familiar como base para o desenvolvimento local e regional. Para isso ele chama atenção para a realização de uma reforma agrária que de fato desafogue os minifúndios e ofereça terra aos sem-terra, possibilitando que se tornem agricultores familiares viáveis.
Para Wanderley (2001) a reforma agrária seria sem dúvida o caminho para resolver a questão da terra e com disseminação de assentamentos estes se tornariam uma “sementeira” de agricultores familiares permitindo recuperar as forças sociais para o desenvolvimento que existem na agricultura familiar. Conforme Guanziroli (2001) o fortalecimento da agricultura familiar e a reforma agrária devem caminhar na mesma direção, dando capacidade ao meio rural e à agricultura de ampliar sua contribuição para o desenvolvimento do país.
3.2 ASSENTAMENTOS RURAIS
A luta pela terra e, consequentemente, pela reforma agrária- se constitui como uma resistência ao processo de dominação e exclusão que incide aos agricultores familiares. Essa resistência reforça a construção e o reconhecimento de novos atores políticos (posseiros, sem-terra, parceiros, arrendatários, atingidos por barragens, etc...) e suas demandas específicas.
Se ao longo de nossa história a luta por terra teve como um de seus personagens centrais o posseiro, cuja legitimidade se calcava na noção jurídica de posse, nas últimas décadas encontramos também quilombolas, faxinalenses, comunidades de fundo e fecho de pasto, ribeirinhos entre outras, reclamando seu direito à terra com base no uso imemorial, num sentimento de pertencimento, que envolve valores culturais, tradições grupais arraigadas que agora se declaram frente às ameaças a que estão submetidos.Mais do que luta por terra, tratase da disputa pela legitimidade do direito a um território. (MEDEIROS, 2015, p.).
Fazendo uma breve retrospectiva sobre a questão da luta pela democratização da terra no país, Mattei (2005, p.169) divide em três momentos em que o papel da terra foi decisivo na conformação da sociedade brasileira. Primeiro momento foi em 1850 com a regularização pela Lei das Terras do acesso privado as terras, no qual impediu que parte da população trabalhadora rural também tivesse esse direito. O segundo para o autor se deu nas décadas de 1920 e 1930, quando o movimento tenentista questiona o latifúndio improdutivo e inicia os primeiros debates sobre a necessidade de mudanças na estrutura fundiária do país. O terceiro momento inicia-se nos anos pós-guerra, com as ligas camponesas nos anos 60 e com o surgimento do Movimento Sem Terra (MST) nos anos 80, movimentos que transformaram o campesinato em um dos atores sociais mais relevantes do país ao reivindicarem a reforma agrária como um dos principais instrumentos de luta para transformar a sociedade brasileira. Outra organização social que teve destaque foi a CONTAG que organizou as mobilizações chamadas de “Grito da Terra Brasil” e junto com os setores da igreja teve papel decisivo na inclusão do tema reforma agrária na agenda política nacional.
Medeiros (2015) ressalta que as décadas de 80 e 90 foram marcadas pelo crescimento exponencial das ocupações e acampamentos que buscavam recolocar no espaço público a questão da terra tendo como base tanto argumentos econômicos, ou seja, a importância de produção de alimentos, quanto de argumentos morais que implicavam na necessidade de eliminar a enorme injustiça social que marcava o campo brasileiro. Destaca que à medida que essas iniciativas eram bem sucedidas mais famílias se agregavam e mobilizavam provocando um chamado “espiral das ocupações de terra”. Cabe destacar também que os anos 90 foi um período marcado pelo crescimento da visibilidade dos agricultores familiares como também dos “sem terra” estes que foram fruto do processo de pauperização ou expropriação de segmentos de trabalhadores que antes tinham acesso a terra na condição de pequenos proprietários ou arrendatários e que passaram a demandar terra na sua região de origem, negando-se a se inserir nos projetos de colonização durante o período do regime militar.
A reforma agrária, bandeira que foi o cimento da construção da identidade “trabalhador rural” pela Contag (Palmeira, 1985), foi aos poucos sendo socialmente identificada com o Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra (MST), produtor de uma nova identidade política (“sem terra”) e que,
através de suas ações, passou a impulsionar desapropriações e assentamentos. (CALDAR, 2000 apud MEDEIROS, 2001.p 107).
Conforme Leite (2012), o processo de constituição de assentamentos rurais colocou-se como um dos fatos mais marcantes no cenário da questão agrária brasileira. O termo assentamento rural surge no Brasil devido à atuação estatal direcionada ao controle e à delimitação do novo “espaço” criado, sobretudo, em razão dos processos de luta e conquista por terra pelos trabalhadores rurais. Deste modo o assentamento pode ser entendido como regularização de áreas, viabilizando a permanência na terra de famílias que geralmente estavam em acampamentos ou em ocupações em situação conflituosa. Neves (1999, p.9) ressalta que
O processo de assentamento rural se objetiva enquanto uma forma de ação coletiva – produto de condutas humanas reciprocamente referenciadas (cf. Weber, 1977: 5) -, concertada em favor de uma causa associada a uma atividade política (cf. Neves, 1996). Ele se expressa por um conjunto de acontecimentos e práticas que denunciam formas de descontentamentos, razão pela qual canaliza protestos e encaminhamentos de reivindicações. Enquanto ação coletiva, sua viabilidade depende do engajamento e da convergência entre uma pluralidade de agentes sociais.
Segundo Sauer (2005) a criação de um assentamento é um produto de conflitos, lutas populares e demandas sociais pelo direito de acesso a terra. A mobilização e organização sociais, o enfrentamento com os poderes políticos locais e nacionais, as disputas com o latifúndio e com o Estado e os questionamentos das leis de propriedade caracterizam o que o Bourdieu definiu como “as lutas pelo poder de di-visão”.
No sentido de ilustrar o processo de constituição e a trajetória de um assentamento, Leite (2000) apresenta três diferentes fases. A primeira seria baseada no histórico da região onde se localizam e dos conflitos que lhe deram origem. Nessa fase é um momento no qual se geram lideranças, ocorre a constituição de alianças e oposições, mas também é a fase da solidariedade e de identidade.
A luta pela terra e os procedimentos de constituição do assentamento proporcionam a experiência de novas formas de participação e de sociabilidade entre assentados rearranjando e/ou recuperando redes de relações pessoais anteriores que dão origem a distintas formas de organização ou constituindo novos. (LEITE, 2000 p.48).
A segunda fase é o momento da intervenção do Estado sobre o conflito, com a regularização ou desapropriação das terras, delimitação das áreas dos assentados e o
fornecimento de políticas para o desenvolvimento. O autor assinala que o ato de assentar significa que há um reconhecimento da situação de conflitos, dos agentes sociais, das demandas, muitas das quais até então ignoradas e possivelmente a transformação dela em direitos que implica em uma mediação legal para o conflito.
a constituição de um assentamento (em diversos casos, de mais de um assentamento no âmbito de um mesmo município ou região) acarreta a introdução de novos elementos e agentes que ocasionam alterações nas relações de poder. Tratando-se de área de conflito fundiário, quer envolvendo resistência, quer ocupação de terras, o simples fato de ocorrer uma desapropriação e um assentamento significam o reconhecimento do conflito por parte do Estado, que se concretiza na sua intervenção mediante desapropriação. (LEITE, 2000, p.45).
Ainda segundo Leite (2000), a terceira fase é a da instalação e reprodução que implica após a chegada a terra na delimitação de lotes e a distribuição da população no seu interior; o trabalho nos lotes; as relações no interior do projeto e o perfil dos sistemas de produção, isso tudo resulta em novas questões como: a necessidade de disputa de créditos; a imposição de formas associativas, a diferenciação política que ela produz (ou consolida) entre os assentados; a busca de mercados para os produtos; a manifestação de uma série de carência com relação ao escoamento da produção e obtenção de insumos; as carências com relação à saúde, educação e transporte.
Leite (2000) considera que a conquista da terra representa, portanto, um “ponto de chegada”, como possibilidade de mobilidade e integração social dos beneficiários e um “ponto de partida”, uma condição a partir da qual as famílias buscam desenvolver projetos tecno-produtivos, praticar uma nova sociabilidade interna aos núcleos de reforma agrária e inserir-se num jogo de disputas políticas - sobretudo, na sua relação com o Estado-visando sua reprodução.
A política de assentamentos rurais se apresenta como a principal política de democratização do acesso a terra. No entanto, é preciso assinalar que após a conquista da terra, surgem novos problemas e desafios para a garantia da viabilidade socioeconômica, inclusive porque a dinâmica de desenvolvimento de cada assentamento está condicionada à combinação de uma série fatores: a área (clima, fertilidade dos solos, relevo, água disponível); a infraestrutura produtiva e de uso social (estradas, equipamentos, escola, moradia, saúde e saneamento); a organização da produção; o
crédito; a assistência técnica; os canais de comercialização; e o entorno socioeconômico.
Leite (2000, p. 48) ressalta que
A existência de assentamentos em áreas inapropriadas para o desenvolvimento da agricultura (com má qualidade dos solos, erosão, degradação, etc.) é bastante recorrente. Esse fator agregado à necessidade de buscar ganhos imediatos tem resultado em intensificação do desgaste do solo, limitando as possibilidades de produção e de sobrevivência.
O desenvolvimento e consolidação do assentamento tem como barreira significativa sua integração às condições do sistema produtivo, especialmente no que concerne a comercialização da produção agrícola. Desde modo a formulação de estratégias de desenvolvimento para essas unidades produtivas exige um entendimento da realidade na qual eles estão inseridos, ou seja, as práticas técnicas, sociais e econômicas destes agentes e os elementos que as determinam.
Da Rosa (2009, p. 35) ressalta que a viabilidade da reforma agrária depende da desconcentração da propriedade da terra e da transferência de recursos públicos para aumentar a produtividade dos sistemas de produção no assentamento. Após o processo de desapropriação e a criação do assentamento a reinserção econômica-social dos novos assentados deve ser uma ação contínua do Estado. Pois deixar os assentamentos à mercê das forças de mercado permite a desigualdade de oportunidades e de capacidades, incompatíveis com a ideia de desenvolvimento com justiça social. Destaca que quando ocorre a omissão política do Estado os assentamentos geralmente tendem a uma economia de subsistência ou a se integrarem à dinâmica da grande agroindústria na condição de integração que esta determina.
3.3 PROGRAMA DE AQUISIÇÃO DE ALIMENTOS (PAA)
Constituído como uma das principais ações estruturantes do Programa Fome Zero, o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) apresenta-se como um instrumento de fortalecimento do agricultor familiar, atuando em uma área muitas vezes esquecida pelas políticas públicas e considerada como um dos principais entraves para a sustentabilidade econômica dos agricultores familiares: a comercialização da produção.
O PAA foi criado em 2003, como resultado de discussões que ocorreram na década de 1990, referentes à questão da segurança alimentar, do combate à fome e da necessidade de promover a inclusão social e econômica no campo. O Programa parte de uma concepção intersetorial de segurança alimentar e nutricional contemplando tanto as demandas de acesso aos alimentos das populações em situação de insegurança alimentar como as necessidades dos agricultores familiares de conseguir mercados para seus produtos (GRISA et al., 2011, p. 35).
Um dos aspectos que também favoreceu a criação do PAA foi o reconhecimento da categoria agricultura familiar no âmbito nacional com a criação do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) demandando mais políticas públicas específicas para esse grupo social.
O diálogo estabelecido, a partir dos anos 1990, entre diferentes expressões de crítica ao modelo de agricultura e desenvolvimento rural hegemônico no Brasil e uma concepção abrangente de segurança alimentar e nutricional, que não se restringia, unicamente, ao acesso ao alimento, possibilitou que questões relacionadas à necessidade de transformação da matriz produtiva da agricultura familiar fossem incorporadas ao processo de formulação do PAA. (GRISA et al. 2011, p.34).
Segundo Le Moal (2013) a diversificação das ações do governo frente ao fortalecimento da agricultura familiar foi à constatação de que a simples liberação de crédito em si não bastava para alcançar o desenvolvimento. Guanzaroli (2007) ressalta que um dos pontos críticos do PRONAF refere-se à capacidade de pagamento de crédito por parte dos beneficiados, que não parece ter sido assegurada convenientemente pelas autoridades, já que precisaram conceder contínuas renegociações e resseguros dos empréstimos que ficaram em atraso ou estavam ficando inadimplentes.
Guanziroli (2007) em sua pesquisa sobre os 10 anos de implementação do PRONAF sintetiza alguns fatores que influenciaram negativamente o processo de geração de renda dos agricultores, impedindo, portanto, que se viabilizasse o reembolso dos empréstimos: Falta de assistência técnica ou baixa qualidade da mesma; dificuldades no gerenciamento dos recursos de crédito; a falta de integração nos mercados, de estrutura de comercialização e de agregação de valor; sistema bancário conservador e despreparado para atender os assentados; a falta de uma política pública mais consistente com a realidade da reforma agrária.
De acordo com (SILVA, 2007 apud Le MOAL, 2013, p.16) é preciso considerar que as dificuldades metodológicas e de percepção da heterogeneidade socioambiental que envolvem os agricultores familiares têm limitado a efetividade das políticas públicas particularmente do PRONAF, no que se referente à potencialização das unidades produtivas em uma perspectiva sustentável nos aspectos econômicos, social e ambiental.
Segundo os autores Oliveira e Mazzini (2010) apud Pontes (2015) a comercialização sempre foi considerada uma barreira para o desenvolvimento e estabilidade dos pequenos produtores, sobretudo, os assentados pela reforma agrária e com atividade classificada como agricultura familiar. Neste sentido, o PRONAF não conseguiu alcançar toda demanda e heterogeneidades sociais e políticas locais dos beneficiários, apesar dessa política tenha o intuito de estimular a constituição de “um agente social em gestação, capaz de corresponder a diferenciadas expectativas, agora vinculada a novos modelos criados para reafirmar outros processos de modernização social” (NEVES, 2010, p.2)
Portanto, o surgimento do PAA tem que ser compreendido conforme afirma Mieltiz (2013, p.61) como parte de “um conjunto de instrumentos constitutivos de uma reorientação nos papéis esperados e/ou funções atribuídas ao mundo rural e à produção agrícola no processo de desenvolvimento nacional, particularmente no que se refere à agricultura familiar”.
Instituído pelo artigo 19 da Lei 10.696/2003 e Decreto nº 7.775, de 4 de julho de 2012, o Programa foi criado para atender dois objetivos principais: promover o acesso à alimentação e incentivar a agricultura familiar. Integrado ao Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) compreende as seguintes finalidades (BRASIL, 2014):
I - Incentivar a agricultura familiar, promovendo a sua inclusão econômica e social, com fomento à produção com sustentabilidade, incentivo ao processamento da produção e à geração de renda;
II - Incentivar o consumo e a valorização dos alimentos produzidos pela agricultura familiar;
III - Promover o acesso à alimentação, em quantidade, qualidade e regularidade necessárias, às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, sob a perspectiva do direito humano à alimentação adequada e saudável;
IV–Promover o abastecimento alimentar por meio de compras governamentais, inclusive para prover a alimentação escolar, quando necessário, nos âmbitos municipal, estadual, distrital e federal, e nas áreas abrangidas por consórcios públicos;
V - Constituir estoques públicos de alimentos produzidos por agricultores familiares;
VI - Apoiar a formação de estoques pelas cooperativas e demais organizações formais da agricultura familiar;
VII - Fortalecer circuitos locais e regionais e redes de comercialização; VIII - Promover e valorizar a biodiversidade e a produção orgânica e agroecológica de alimentos, incentivar hábitos alimentares saudáveis em nível local e regional;
IX - Estimular o cooperativismo e o associativismo.
O Programa é destinado à aquisição de produtos agropecuários produzidos por agricultores, enquadrados no PRONAF que possuam a Declaração de Aptidão ao PRONAF (DAP), incluídos assentados da reforma agrária, silvicultores, aquicultores, extrativistas, pescadores artesanais, indígenas assim como as comunidades remanescentes de quilombos rurais e de demais povos e comunidades tradicionais, que atendam aos requisitos previstos na lei que estabelece as diretrizes para a formulação da Política Nacional da Agricultura Familiar. Os beneficiários consumidores são as pessoas e famílias em situação de vulnerabilidade social; com eminente risco de insegurança alimentar e nutricional, atendidas por entidades socioassistencial; programas nacionais de promoção de segurança alimentar e nutricional e em beneficiários fornecedores que são os agricultores familiares e empreendedores familiares rurais (CONAB, 2010).
Atualmente o Programa é operado através de seis modalidades considerando diferentes formas de relacionamento da agricultura familiar com os mercados e as distintas necessidades de promoção e suporte da segurança alimentar e nutricional. O Quadro 1, a seguir, apresenta as seis modalidades do programa e suas características.
Quadro 1 – Modalidades do PAA seus principais objetivos e características
Modalidade Principais objetivos e Características
Compra com Doação Simultânea Tem como finalidade o atendimento de demandas locais de suplementação alimentar, promovendo o Direito Humano à Alimentação Adequada. A Modalidade incentiva que a produção local da agricultura familiar atenda às necessidades de complementação alimentar das entidades da rede socioassistencial dos equipamentos
públicos de
alimentação e nutrição (Restaurantes Populares, Cozinhas Comunitárias e Bancos de Alimentos) e, em condições específicas definidas pelo Grupo Gestor do PAA, da rede pública e filantrópica de ensino. Os alimentos são diversificados podendo estar "in natura" ou processados.
Compra Direta da Agricultura Familiar
Tem como finalidade a sustentação de preços de uma pauta específica de produtos definida pelo Grupo Gestor do PAA, a constituição de estoques públicos desses produtos (arroz, feijão, milho, trigo, sorgo, farinha de mandioca, farinha de trigo, leite em pó integral, etc...) e o atendimento de demandas de programas de acesso à alimentação.
Apoio à Formação de Estoque Tem como finalidade apoiar financeiramente a
constituição de estoques de alimentos por organizações da agricultura familiar, visando agregação de valor à produção e sustentação de preços. Posteriormente, esses alimentos são destinados aos estoques públicos ou comercializados pela organização de agricultores para devolução dos recursos financeiros ao Poder Público. Incentivo a Produção
e ao consumo de leite
Tem como finalidade contribuir com o aumento do consumo de leite pelas famílias que se encontram em situação de insegurança alimentar e nutricional e também incentivar a produção leiteira dos agricultores familiares. Esta modalidade é executada pelos estados do Nordeste e Minas Gerais (Região Norte).
Compra Institucional Tem a finalidade de garantir que os estados, Distrito Federal e municípios, além de órgãos federais também possam comprar alimentos da agricultura familiar, com seus próprios recursos financeiros, dispensando-se a licitação, para atendimento às demandas regulares de consumo de alimentos. Poderão ser abastecidos hospitais, quartéis, presídios, restaurantes universitários, refeitórios de creches e escolas filantrópicas, entre outros.
Aquisição de Sementes A modalidade permite que a CONAB compre sementes
mediante apresentação de proposta, para atender às demandas dos órgãos demandantes: MDA, Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA), pela Fundação Nacional do Índio (FUNAI), Fundação Cultural Palmares (FCP), Instituto Chico Mendes (ICMBio), além de governos estaduais, por meio das Secretarias Estaduais de Agricultura ou pelas empresas de Assistência Técnica e Extensão Rural.
A aquisição é feita de organizações da agricultura familiar detentoras da Declaração de Aptidão ao PRONAF – DAP Jurídica
Fonte: : Elaboração própria, 2015 com base em BRASIL, 2015
O Programa prevê a aquisição e a comercialização de alimentos produzidos pela agricultura familiar, sendo dispensada a licitação, desde que os preços sejam compatíveis com aqueles praticados nos mercados regionais e os destina às pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional e aquelas atendidas pela rede socioassistencial, pelos equipamentos públicos de segurança alimentar e nutricional e pela rede pública e filantrópica de ensino. Também contribui para a constituição de
estoques públicos de alimentos produzidos por agricultores familiares e para a formação de estoques pelas organizações da agricultura familiar (BRASIL, 2015).
Em sua formulação o PAA permite que as aquisições sejam feitas com base em preços de referência considerando as diferenças regionais e a realidade da agricultura familiar. Para Grisa e outros (2011) e Le Moal (2013) trata-se de uma inovação pois considerando que a Política de Garantia de Preços Mínimos, criada em 1945 e reestruturada em 1960, utilizava mecanismos de aquisição de caráter universal submetendo grupos distintos às mesmas exigências na hora da comercialização, consequentemente reduzia o acesso dos familiares a esses instrumentos. Portanto, o Programa rompe com essa tradição ao destinar suas ações para um segmento específico da agricultura familiar, os agricultores familiares, respeitando as diferenças regionais nos preços de referência.
Segundo Mattei (2005) ao dispensar as regras de licitação requeridas pela Lei 8.666/93, criou-se um marco jurídico capaz de possibilitar uma maior presença do Estado no apoio aos processos de comercialização da produção dos agricultores familiares. Ghizelini (2006) apud Silva (2016) ressalta que a ausência de licitação, adotada pelo PAA, foi uma estratégia para resolver a problemática da pouca capacidade de diversificação da produção e de comercialização dos agricultores familiares.
Delgado e outros (2005) chamam atenção para os benefícios indiretos advindos da recuperação dos preços recebidos pelos produtores. Os autores relatam que houve casos em que o simples anúncio da compra pública de determinada quantidade do produto foi suficiente para elevar os preços aumentando a remuneração do produtor com a venda no mercado local. Destacam também o aumento, a diversificação e a melhoria da qualidade da produção para o autoconsumo, fatores que extrapolam para o comércio local. Segundo os autores, há registros da estruturação de produtores para o abastecimento de outras praças, além daquela em que a produção está sendo apoiada pelo PAA.
Para Grisa e outros (2011, p.37)
O PAA sinaliza um novo estágio no que se refere às políticas de fortalecimento da agricultura familiar, sobretudo porque abre um canal de comercialização para essa categoria social, garantindo a aquisição de seus
