Universidade Federal do Rio Norte
Centro de Ciências Exatas e da Terra
Departamento de Demografia e Ciências Atuariais
Curso de Ciências Atuariais
Vanessa Barbosa da Costa
Uma análise do Equilíbrio Financeiro e Atuarial dos RPPS’s sob a ótica do Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial – DRAA
Natal/RN
Uma análise do Equilíbrio Financeiro e Atuarial dos RPPS’s sob a ótica do Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial – DRAA
Monografia apresentada ao Curso de Ciências Atuariais, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel.
Orientador: Prof. Dr. Eduardo Henrique Silveira de Araújo.
Natal/RN Dezembro/2015
Uma análise do Equilíbrio Financeiro e Atuarial dos RPPS’s sob a ótica do Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial – DRAA
Monografia apresentada ao Curso de Ciências Atuariais, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para obtenção do título de Bacharel.
Defendida em: 01/12/2015
Banca Examinadora
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Prof. Dr. Eduardo Henrique Silveira de Araújo – UFRN
Orientador
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Prof. Ms. Francisco de Assis Medeiros da Silva – UFRN
Este estudo é dedicado a todas as pessoas que estiveram comigo nessa longa jornada que percorri e a minha família que não me deixou desanimar e que sempre acreditou no meu potencial.
“A persistência é o caminho do êxito”.
Primeiramente serei eternamente grata a Deus, que permitiu que tudo isso acontecesse, е não somente nesses anos como universitária, mas em todos os momentos da minha vida, onde ele esteve presente, todo o tempo, dando-me saúde e forças para seguir e superar as dificuldades e momentos delicados da vida.
À minha família, por ter sempre acreditado no meu potencial, por ter me incentivado desde os meus primeiros passos, por ter me mostrado o melhor caminho a seguir, por acreditar que eu iria conseguir vencer e por sempre desejar o melhor pra mim.
Em especial aos meus pais, Paulo Costa e Sandra Costa, pela educação que me deram, pelo amor, atenção e todo carinho que me fizeram ser a pessoa que eu sou.
À minha irmã, Adriana Helena, por ser a minha grande amiga e meu eterno bebê.
A Diego Melo, por estar sempre ao meu lado em todos os momentos desde que os nossos olhares se cruzaram pela primeira vez. Pelas alegrias e por toda a ajuda que me deu nesse caminho, pelas noites me esperando na parada de ônibus para me deixar em segurança na minha casa. Obrigada por tudo, meu grande amor!
Ao meu inesquecível velhinho Juvenal Alves, meu avô, que não está mais presente, mas antes de tudo já sabia que esse dia chegaria e tinha orgulho de sua neta. Você estará sempre em meu coração.
Aos amigos que conquistei nesses longos anos de graduação, em especial a Felipe e Isadora, sou grata por todos os momentos que passamos juntos, de muita alegria, felicidade, tardes e noites de estudos. Vocês serão para sempre os bons e melhores amigos que ganhei neste período especial de minha vida. Que essa amizade seja eterna. E, Felipe, sem você, eu e Isa não seríamos nada nesse curso. Obrigada, amigo, pelo incentivo, por acreditar em mim, por todos os puxões de orelha, por ter sempre essa santa paciência de nos ensinar, por ser essa pessoa simples e maravilhosa que você é. Por fim, agradeço a todos os meus professores e ao meu orientador professor Eduardo Henrique, por ter me apoiado desde que entrei no curso.
O presente estudo mostra a possibilidade de se analisar e discutir o ―Equilíbrio Financeiro e Atuarial – EFA‖ de um Regime Próprio de Previdência Social, partindo das informações produzidas nos diferentes demonstrativos produzidos pelo RPPS, tomando como exemplo o Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial – DRAA. A má gestão dos recursos do RPPS e a adoção de premissas e hipóteses atuariais errôneas podem prejudicar a capacidade de manutenção do EFA e comprometendo o regime e refletindo assim em seus segurados. Os dados da pesquisa ―DRAA‖ foram coletados tomando por base o ano de 2013, sendo extraídos dados de 100 regimes próprios de previdência, sendo que 73 (setenta e três) entes correspondem a municípios de estados da região Nordeste do Brasil. Os 27 (vinte e sete) restantes correspondem aos regimes próprios dos estados. O critério de escolha dos municípios foi pela disponibilidade de dados para o ano de 2013 nos demonstrativos. A situação dos entes em relação ao resultado atuarial revela que 73% dos entes com relação aos demonstrativos avaliados apresentam-se em situação de déficit atuarial e apenas 27% se apresentaram em situação de superávit. A estruturação dos regimes próprios de previdência social dos servidores públicos, segundo critérios que assegurem a sua sustentabilidade futura, é um tema a ser necessariamente enfrentado e debatido frente aos órgãos responsáveis. Essa estruturação e gestão podem resultar em um sistema sólido capaz de garantir o pagamento dos benefícios futuros, mantendo assim o Equilíbrio Financeiro e Atuarial de um RPPS. A principal motivação deste trabalho foi por ter participado no projeto RPPS da Universidade Federal do Rio Grande do Norte como bolsista.
This study shows the ability to analyze and discuss the "financial and Actuarial equilibrium - EFA" of an Own Social Security System, based on the information produced in the various statements made by the RPPS, taking as an example the income statement of actuarial valuation - DRAA. Mismanagement of RPPS resources and the adoption of assumptions and erroneous actuarial assumptions may impair the ability to maintain the EFA and undermining the regime and thus reflected in its policyholders. The survey data "DRAA" were collected while building on the year 2013, with data extracted from 100 own pension schemes and 73 (seventy three) municipalities loved correspond to states of the Northeast region of Brazil. The remaining 27 (twenty seven) correspond to specific regimes of the states. The criterion of choice of the municipalities was the availability of data for the year 2013 in the statements. The situation of entities in relation to the actuarial results reveals that 73% of the ones with regard to the assessed statements are presented in actuarial deficit situation and only 27% presented a surplus situation. The structuring of their own social security systems for civil servants, according to criteria which ensure its future sustainability is a topic to be addressed and debated necessarily faces the responsible agencies. This structuring and management can result in a robust system able to guarantee the payment of future benefits, thus maintaining the balance Financial and Actuarial a RPPS. The main motivation of this work was to have participated in the RPPS project of the Federal University of Rio Grande do Norte a scholarship.
ABRAPP – Associação Brasileira das Entidades de Previdência Privada DRAA – Demonstrativos de Resultados da Avaliação Atuarial
DAIR - Demonstrativo de Aplicações e Investimento dos Recursos DIRP – Demonstrativo de Informações Previdenciárias e Repasses DPIN - Demonstrativo de Políticas de Investimentos
EAPC – Entidade Aberta de Previdência Complementar EFA – Equilíbrio Financeiro e Atuarial
EFPC – Entidade Fechada de Previdência Complementar
INAMPS – Instituto Nacional da Previdência e Assistência Social INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
INPS – Instituto Nacional de Previdência Social LOPS – Lei Orgânica da Previdência Social MPAS – Ministério da Previdência Social
PREVIC – Superintendência Nacional de Previdência Complementar RGPS - Regime Geral de Previdência Social
RPPS – Regime Próprio de Previdência Social SNSP – Sistema Nacional de Seguros Privados
SINPAS – Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social SPC – Secretaria de Previdência Complementar
SUSEP – Superintendência de Seguros Privados
1 INTRODUÇÃO ... 11 1.2 OBJETIVOS ... 13 1.2.1 Geral ... 13 1.2.2 Específicos ... 13 1.3 JUSTIFICATIVA ... 13 2 REFERENCIAL TEÓRICO ... 14
2.1 BREVE HISTÓRICO DA PREVIDÊNCIA SOCIAL ... 14
2.2 REGIME GERAL DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - RGPS ... 19
2.2.1 Os beneficiários do RGPS ... 20
2.2.2 Dos benefícios e serviços do RGPS ... 21
2.2.3 Da administração do RGPS ... 22
2.3 REGIME PRÓPRIO DE PREVIDÊNCIA SOCIAL - RPPS ... 26
2.3.1 Os beneficiários do RPPS ... 28
2.3.2 Dos benefícios e serviços do RPPS ... 29
2.3.3 Formas de Custeio do RPPS ... 30
2.3.4 Utilização dos recursos previdenciários ... 31
2.4 REGIMES FINANCEIROS ... 32
2.4.1 Repartição Simples ... 32
2.4.2 Capitalização ... 33
2.4.3 Capital de Cobertura ... 35
2.5 O EQUILÍBRIO FINANCEIRO E ATUARIAL – EFA ... 36
3 MATERIAIS E MÉTODOS ... 38
3.1 MATERIAIS ... 38
3.2 MÉTODOS ... 39
4 RESULTADOS ... 40
4.1 DESCRIÇÕES DOS DADOS ... 40
4.2 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 47
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 48
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ... 49
Este trabalho está dividido em cinco capítulos. O primeiro refere-se à introdução, onde é feita uma explanação suscita do que se trata o trabalho. O segundo capítulo faz um levantamento do referencial teórico sobre o tema abordado assim como seus desdobramentos ao longo do tempo. Os materiais e métodos utilizados no trabalho estão detalhados no terceiro capítulo, enquanto o quarto apresenta os resultados encontrados na análise realizada. Finalizando, o quinto e último capítulo refere-se às considerações finais e, a seguir, estão expostas as referências bibliográficas utilizadas neste trabalho.
1 INTRODUÇÃO
Estudos realizados no Brasil e em outros países, avaliam a problemática referente aos sistemas previdenciários e sua sustentabilidade, devido a sua grande importância enquanto provedor da seguridade social e mantenedora da qualidade de vida pós-fase laboral e em situações de incapacidade laboral. As problemáticas são diversas e possuem peculiaridades, de modo que cada país possui uma estrutura securitária e, além disso, possuem economias e composições populacionais distintas, fatores endógenos e exógenos que influenciam direta e indiretamente nos moldes da seguridade social (MOREIRA & CARVALHO, 2001; ZYLBERSTAJN, AFONSO, SOUZA, 2006; PINHEIRO, 2007).
A seguridade social no Brasil possibilita uma diversidade de benefícios que assistem milhares de segurados. Esse sistema que possui grande dimensão desenvolve um relevante papel na redução das desigualdades sociais e da pobreza. Diante disso, atenta-se para os questionamentos quanto à sustentabilidade desse sistema (GUIMARÃES, 2006). No tocante ao sistema de previdência social do servidor público, Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), esse é sustentado por regimes financeiros pré-estabelecidos em sua instituição que, por conseguinte, seguem normas e orientações instituídas pelo órgão regulador, Ministério do Trabalho e Previdência Social, sendo que os compromissos futuros, o pagamento dos benefícios, dependem inteiramente da eficácia do regime, das premissas adotadas e da gestão de cada RPPS. A má definição desses fatores pode comprometer o sistema de previdência e, assim, vir a prejudicar inúmeras famílias que creditaram parte de sua vida laboral por uma garantia de estabilidade e tranquilidade quando não dispuser mais de meios para se autos sustentar (EMENDA CONSTITUCIONAL nº20/1998; PORTARIA 403/2008).
As normas e orientações normativas vigentes que dispõem sobre a criação e gestão do Regime Próprio de Previdência Social apontam para definições básicas e primordiais para a sustentabilidade do regime que implicam e se traduz pela sustentabilidade do ―Equilíbrio Financeiro e Atuarial - EFA‖. O EFA é a garantia de que em um momento futuro o segurado1 quando no momento de sua aposentadoria ou morte, receberá um benefício pecuniário que possibilitará a manutenção e permanência
1
Entenda-se segurado como sendo os servidores públicos participantes do regime, assim como seus dependentes.
do seu padrão e qualidade de vida da mesma forma quando em atividade laboral (NOGUEIRA, 2006). Desse modo, o EFA é o ápice da gestão do RPPS e deve ser considerado o objetivo principal a ser atingido e mantido, para que se possa cumprir com as obrigações contratadas junto aos segurados. Logo, avaliar o EFA frente aos RPPS’s é uma forma de garantir que tais obrigações sejam inteiramente cumpridas e também identificar as possíveis lacunas que possam de alguma forma vir a prejudicar a sustentabilidade do regime (GUSHIKEN, 2002).
Diante desse panorama, questiona-se qual a melhor maneira de se avaliar o EFA de um regime considerando a massa de dados e informações produzidas, levando em consideração as definições e premissas atuariais existentes. Sabe-se que o RPPS possui a obrigatoriedade de apresentação de informações, demonstrativos e outra série de dados comprobatórios ao órgão fiscalizador, Ministério do Trabalho e Previdência Social, de modo a ―prestar contas‖ quanto à boa gestão dos recursos financeiros, as metodologias empregadas, avaliações anuais, projeções e premissas adotadas. Nesse conjunto de informações o EFA é definido como sendo a capacidade do RPPS cumprir com as obrigatoriedades beneficiárias, de modo a comprovar que as reservas matemáticas, financeiras, estimadas e acumuladas serão suficientes para arcar com os benefícios futuros (PINHEIRO, 2007).
A intenção desse trabalho é tratar o EFA como um fator mais abrangente e não só como uma conta de compromissos que resulta valor atual zero, mas de tratar o EFA a partir de um conjunto de informações que fazem parte de iniciativas de gestão do RPPS, como por exemplo, as decisões de investimento dos recursos, as hipóteses atuariais adotadas, dentre outros quesitos que compõem as informações prestadas pelos RPPS’s. Desse modo, o uso desses mecanismos pode auxiliar a determinação do que de fato pode ser uma análise do EFA a parir dos dados produzidos pelo RPPS.
Neste contexto, este trabalho tem o intuito de fazer uso dos demonstrativos produzidos pelo RPPS para mostrar as possibilidades de se analisar o EFA em outra ótica, de modo que produzir descrições e comparações das informações, tendo o Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial – DRAA para exemplificar essa possibilidade. Os dados tiveram como ponto temporal o ano de 2013, por apresentar um maior número de demonstrativos disponíveis para consulta, sendo que os anos posteriores ainda não estão disponíveis em sua totalidade. Desse modo, foi retirando
uma amostra de 100 RPPS’s que inclui municípios do Nordeste do Brasil e também 27 (vinte e sete) RPPS’s estaduais.
1.2 Objetivos
1.2.1 Geral
Mostrar a possibilidade de se discutir e analisar o Equilíbrio Financeiro e Atuarial de um Regime Próprio de Previdência Social, partindo das informações produzidas nos diferentes demonstrativos produzidos pelo RPPS, tomando como base o Demonstrativo de Resultados da Avaliação Atuarial – DRAA.
1.2.2 Específicos
Comparar o RGPS com RPPS em relação aos aspectos positivos e de benefícios para os contribuintes e beneficiários.
1.3 Justificativa
O Equilíbrio Financeiro e Atuarial de um RPPS é a garantia de que, em um dado momento, ele será capaz de cumprir as obrigações contratadas com seus segurados, de modo a fazer frente aos benefícios a que tais segurados têm direito, mantendo a integridade dos compromissos.
A má gestão dos recursos do RPPS e a adoção de premissas e hipóteses atuariais errôneas podem prejudicar a capacidade de manutenção do EFA, comprometendo o regime e refletindo em seus segurados.
Esses dois argumentos, por si sós, justificam a realização deste trabalho, ou seja, a análise do equilíbrio financeiro e atuarial dos RPPS’s, com base no DRAA.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
O presente capítulo tem como objetivo abordar um breve histórico da previdência social no Brasil, discorrer sobre o Regime Geral de Previdência Social (RGPS) e sobre o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), como funciona o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e de que forma se dão os regimes financeiros. Dessa forma, definem-se conceitos importantes para a compreensão e desenvolvimento deste trabalho.
2.1 Breve histórico da Previdência Social
Para entender melhor a Previdência Social, faz-se necessário um diagnóstico da transformação histórica da mesma, não apenas no Brasil, mas também, em outros países. Além disso, tal estudo também se mostra de vital importância no que diz respeito à busca de um aprimoramento cada vez maior do mencionado Instituto.
Segundo Rodrigues (2002, p. 1), os primeiros sistemas de previdência considerados institucionalizados surgiram no século XIX, nos Estados Unidos, com a criação do primeiro sistema de aposentadoria, em 1875, pela empresa American Express Company. Posteriormente, na Alemanha, foi criado o primeiro programa público de bem-estar social, com ênfase na previdência.
Com a edição do Decreto n° 4.682, de 24 de janeiro de 1923, conhecido como ―Lei Eloy Chaves‖, a previdência social surgiu, no Brasil, como política pública de caráter permanente e geral unificado em um sistema de filiação obrigatória, voltado ao resguardo de situações de risco social decorrentes de enfermidade, velhice ou morte dos seus beneficiários. Aparecendo, inicialmente, na forma de caixas de aposentadoria e pensões (CAPs) vinculadas a certas empresas, logo o sistema iniciaria o seu processo de universalização, adquirindo, a partir do governo Vargas, caráter corporativo, com a implantação dos institutos de aposentadoria e pensões organizados por categorias profissionais (Ministério da Previdência Social, 2009).
Além disso, entre 1933 e 1945, criaram-se alguns institutos de aposentadorias; dentre eles, estão: o Instituto de Aposentadoria e Pensões (IAP), em seguida, o Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Marítimos (IAPM); depois dos comerciários (IAPC); dos bancários (IAPB); dos Industriários (IAPI); dos Estivadores (IAPE) e dos
Empregados em Transportes das Empresas de Cargas (IAPETEC) (SERRA E GURGEL, 2007).
Muito criticado pela diversidade dos planos de custeio e de benefícios oferecidos aos trabalhadores e pela grande dispersão de esforços e recursos que implicava, esse modelo perdurou até a edição da Lei n° 3.807, de 26 de agosto de 1960, conhecida como Lei Orgânica da Previdência Social – LOPS, que instituiu planos de benefícios e de custeio únicos para o conjunto dos trabalhadores não submetidos a regimes próprios de previdência, impondo-lhes filiação obrigatória decorrente do mero exercício de atividade remunerada (MPS, 2009).
Além da unificação institucional advinda com a criação do Instituto Nacional de Previdência Social – INPS, em 1966, foi ampliado, nesse período, o universo de filiados, tendo-se incluído o trabalhador rural (1969), o empregado doméstico (1972), o jogador profissional de futebol (1973) e o trabalhador temporário (1974), dentre outras categorias.
Foram também instituídos novos benefícios, dentre os quais o salário-maternidade, e torna flexíveis as regras que garantiam a manutenção de equilíbrio na relação custeio/benefício, generalizando-se, dentre outras práticas, a contagem de tempo de trabalho fictício, fatores que compuseram parte da gênese dos déficits financeiro e atuarial enfrentados pelo sistema a partir dos anos 80 (MPS, 2009).
Em 1971, foi criada a Empresa de Processamento de Dados da Previdência Social (DATAPREV) e, em 1974, foi instalado o Ministério da Previdência e Assistência Social, pasta que resultou da separação das atribuições do antigo Ministério do Trabalho e da Previdência e Assistência Social.
Considera-se, porém, como a grande mudança ocorrida nesse período, a implantação de um novo modelo organizacional para a previdência, que integrava, no Sistema Nacional de Previdência e Assistência Social (SINPAS), os mais diversos segmentos da atuação estatal no âmbito da proteção social, inclusive a referente à previdência dos servidores públicos.
O SINPAS foi instituído pela Lei n° 6.439, de 1° de setembro de 1977, pela qual foram criados o Instituto Nacional de Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), órgão destinado aos serviços de assistência médica, e o Instituto de
Administração Financeira da Previdência e Assistência Social (IAPAS), entidade responsável pela administração financeira e patrimonial, compondo, também, o sistema, dentre outras entidades, o Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
Segundo Santos;
em 1974 foi criado o Ministério da Previdência e Assistência Social, encarregada das políticas de previdência e assistência médica e social. Em 1977, o INPS foi desmembrado em três órgãos: o INPS propriamente dito, encarregado dos pagamentos dos benefícios previdenciários e assistenciais, o Instituto da Administração da Previdência e Assistência Social (IAPAS), com a função de arrecadar e administrar os recursos do INPS; e o Instituto Nacional da Assistência Médica da Previdência Social (INAMPS), encarregado do sistema de saúde. Ao mesmo tempo, a assistência às populações carentes ficou a cargo da Legião Brasileira de Assistência (LBA), transferida em 1988 para a pasta de bem-estar social. (SANTOS, 2009. p.37).
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988, foi instituído o sistema da seguridade social, formado pela previdência, pela saúde e pela assistência social, cuja regulamentação geral ocorreu em 24 de julho de 1991, com a aprovação da Lei nº. 8.212 – que trata da organização da seguridade social e institui o seu plano de custeio – e com a edição da Lei n° 8.213, que dispõe sobre os planos de benefícios da previdência social.
Nesse contexto, a previdência social passou por profundas transformações, dentre as quais se destacam a instituição de regime jurídico único para os servidores públicos e o reconhecimento de isonomia previdenciária ao trabalhador rural. Mas o aprofundamento do desequilíbrio nas contas da previdência social e a elevação dos desequilíbrios crescentes por ela apresentados ao longo dos anos 90, aliados a significativas alterações no perfil sócio demográfico do brasileiro, impuseram mudanças profundas nas regras recém-implantadas com a nova Carta.
Assim, foi aprovada a Emenda Constitucional n° 20, de 1998 que, dentre outras, implementou as seguintes disposições principais: (i) imposição de observância de critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial do sistema; (ii) destinação do
auxílio reclusão apenas à população de baixa renda; (iii) proibição de filiação ao regime geral, como segurado facultativo, de pessoa participante de regime próprio de previdência social; e (iv) exclusão da autorização para que o regime geral instituísse previdência complementar.
Aprofundando os ajustes necessários à sustentabilidade da previdência social brasileira, o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional n° 41, de 2003, que, relativamente à previdência do servidor público, promoveu, além de outras alterações, a instituição da contribuição do servidor inativo. Em 2005, mais um ajuste foi implementado, resultante da promulgação da Emenda Constitucional n° 47 que, no âmbito do RGPS, trouxe a condição de deficiente como nova hipótese para a concessão de aposentadoria especial, dentre outras inovações de relevo.
Em âmbito da legislação ordinária, podem-se destacar duas importantes inovações promovidas, recentemente, no campo do direito previdenciário: a instituição do contrato de trabalho por pequeno prazo e a criação da figura do microempreendedor individual – MEI.
Com a aprovação da Lei n° 11.718, de 20 de junho de 2008, que acrescentou o art. 14-A à Lei n° 5.889, de 8 de junho de 1973, foi introduzido, no ordenamento jurídico brasileiro, o contrato de trabalho por pequeno prazo, objetivando-se, com ele, desburocratizar e facilitar os trâmites e encargos na contratação de trabalhadores por produtor rural, pessoa física, de forma a se reduzir a grande incidência de trabalho informal no campo.
Sob essa nova forma de contratação, podem esses empregadores contratar trabalhador rural por até 2 (dois) meses dentro do período de um ano, dispensando-se o registro em carteira profissional ou em registro de empregado, caso a contratação esteja formalizada por contrato escrito e mediante a inclusão do contratado na Guia de Recolhimento do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço e Informações à Previdência Social – GFIP.
Já a figura do MEI foi objeto da Lei Complementar n° 128, de 19 de dezembro de 2008, que, alterando dispositivos da Lei Complementar n° 123, de 14 de dezembro de 2006, conferiu tratamento previdenciário diferenciado ao empresário individual cujo faturamento anual é de até R$ 36 mil, ou R$ 3 mil mensais.
Por essas novas regras, praticamente todos os trabalhadores classificados como ―por conta própria‖, tais como camelôs, ambulantes, vendedoras de cosméticos, verdureiros, cabeleireiros, eletricistas, pintores, pipoqueiros, carroceiros, feirantes, encanadores, doceiros e outros profissionais que vivem sem poder comprovar uma renda formal, poderão pagar tributo em valor fixo, sendo, para a União, no montante equivalente a 11% do salário mínimo, destinado exclusivamente à Previdência Social.
Porém, em 1990, a Assistência Social (SINPAS) foi extinta, criando-se o Instituto Nacional do Seguro Social, com a unificação do Instituto de Administração Financeira de Previdência e Assistência Social (IAPAS) e do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) (SERRA E GURGEL, 2007; MEIRELLES, 2012).
Quanto a algumas especificidades da previdência, têm-se os planos de benefícios e planos de custeio da Previdência Social que são tratados nas leis n°s .8.212 e 8.213, de 24 de julho de 1991; como também acerca do tempo de contribuição que, pela Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, designou que o trabalhador poderá ter direito de se aposentar, quando tiver o tempo de contribuição estipulado, no qual o homem contribui com trinta e cinco anos a mulher, trinta anos. Ainda sobre a Emenda Constitucional nº 20/1998, foi constituído o Regime Geral de Previdência Social (RGPS), que possui caráter contributivo, obrigatoriedade a todos, exceto os que estão ingressos no RPPS e possui a necessidade de garantir os benefícios quando o trabalhador se aposentar e o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), o qual é apenas para servidores públicos que possui cargos efetivos na União, estado, município e o Distrito Federal e também possui a mesma característica que o RGPS de recolher as contribuições dos segurados para que na aposentadoria possa garantir os seus benefícios. (MEIRELLES, 2012; NASCIMENTO, 2006).
O governo de Fernando Henrique Cardoso estabeleceu, em 1998, uma grande reforma no regime geral, que foi a mudança do cálculo dos benefícios e a estipulação do tempo mínimo de contribuição com o intuito de diminuir os gastos públicos. (NAKAHODO; SAVOIA, 2008).
No governo Lula, em 2003, ocorreu uma reforma nos regimes próprios com a instauração da diminuição de 5% por ano para os servidores que quisessem se aposentar antes dos 60 anos para os homens e 55 para as mulheres, apesar da idade mínima ser de 53 para os homens e 48 para as mulheres. Para aqueles que optarem por prolongar sua
aposentadoria, há um aumento de 11%, e no caso de novos servidores o cálculo é baseado na média das maiores contribuições. (NAKAHODO; SAVOIA, 2008).
Em 1999, foi criado o fator previdenciário, o qual possui a finalidade de que o segurado prolongue a sua aposentadoria e assim aumenta o tempo de contribuição, fazendo com que se adquira o equilíbrio financeiro, reduzindo o déficit da previdência. Em 2003, ocorreu uma reforma na previdência, a qual trouxe grandes vantagens para os servidores públicos, que haviam ingressado antes da Emenda Constitucional nº41, como a aposentadoria integral, embora para os novos servidores não tenha havido vantagens. (MEIRELLES, 2012; NOLASCO, 2012).
Por fim, em 2009, foi criada a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (PREVIC), a qual serviu para consolidar o sistema de previdência complementar fechada e incluindo um reajuste no teto do benefício de aposentadoria do Regime Geral de Previdência Social (RGPS) para R$3.218,90 (MEIRELLES, 2012, BRASIL, 2013).
2.2 Regime Geral de Previdência Social - RGPS
A Constituição Federal de 1988 determinou, no seu art. 201, que a Previdência Social fosse organizada sob a forma de regime geral. Nesse caso, o art. 59 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT – determinou que, in verbis: ―os projetos de lei relativos à organização da seguridade social e aos planos de custeio e de benefício serão apresentados no prazo máximo de seis meses da promulgação da Constituição ao Congresso Nacional, que terá seis meses para apreciá-los‖. Nesse sentido, a União, responsável pelo sistema previdenciário, teve que tomar as medidas necessárias para se adequar ao novo comando constitucional. Veio, então, a Lei nº 8.213, de 24 de julho de 1991 e criou-se o Plano de Benefícios da Previdência Social – PBS. O Regime Geral de Previdência Social veio assegurar a cobertura das contingências ou riscos sociais expressos no art. 1º da referida lei, exceto o desemprego involuntário, quais sejam:
• Incapacidade temporária ou definitiva; • Diminuição da capacidade laborativa; • Idade avançada;
• Tempo de serviço ou de contribuição; • Encargos familiares;
• Prisão ou morte, amparando nesses dois últimos casos, os dependentes dos segurado. A Lei nº 8.213/91 excluiu o desemprego involuntário do amparo previdenciário. Tecnicamente, o seguro-desemprego é uma espécie de benefício previdenciário, pois como todo benefício securitário, visa prover o sustento do segurado e de sua família, quando atingidos pelos riscos sociais, como o desemprego, como reza o art. 201 da CF/88. Entretanto, esse benefício, atualmente, não tem origem previdenciária, pois foi excluído expressamente pela lei que cuida do Plano de Benefícios da Previdência Social.
O seguro-desemprego está vinculado ao Ministério do Trabalho e do Emprego, que disponibiliza o seguro com recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT. 2.2.1 Os beneficiários do RGPS
Os sujeitos da relação previdenciária, no modelo em vigor, são o beneficiário (sujeito ativo) e o Estado (sujeito passivo), atualmente representado pelo INSS, tendo por objeto o benefício previdenciário (prestação de natureza continuada ou instantânea). No polo ativo da relação-jurídico previdenciária está o beneficiário e, no polo passivo, o Estado. O objeto da prestação previdenciária é representado pelos benefícios e serviços concedidos pelo INSS.
Os beneficiários do RGPS são classificados em duas categorias: segurados e dependentes. Os segurados são os sujeitos ativos da relação obrigacional jurídica previdenciária; são pessoas físicas que, em razão do exercício de certa atividade remunerada e mediante o recolhimento de contribuições, vinculam-se diretamente ao RGPS, na condição de titulares da prestação previdenciária, nos casos previstos em lei. São divididos em duas categorias: segurados obrigatórios e segurados facultativos. 2.2.1.1 Os Segurados Obrigatórios
São aqueles vinculados, obrigatoriamente, ao sistema previdenciário, sem a possibilidade de exclusão voluntária. Exercem atividade remunerada que os vincula obrigatoriamente ao RGPS. Estão elencados no art. 11 da Lei nº 8.213/91 e no art. 9º do Decreto nº 3.048/99 e divididos em cinco categorias: empregado, empregado doméstico,
trabalhador avulso, contribuinte individual e segurado especial. A filiação do segurado obrigatório está intrinsicamente ligada ao exercício da atividade remunerada e é obrigatória conforme dispõe o art. 201 caput da própria Constituição Federal.
2.2.1.2 O Segurado Facultativo
O segurado facultativo é a pessoa física que não se enquadra na qualidade de segurado obrigatório do RGPS, tampouco figura como segurado obrigatório de regime próprio de previdência social e que, por vontade própria, filia-se ao RGPS a fim de obter proteção previdenciária do Estado. Vale dizer, a filiação do segurado facultativo ao RGPS decorre exclusivamente de ato volitivo do interessado, que deverá preencher os requisitos exigidos pelo arts. 13 da Lei nº 8.213/91 e 11 do Decreto nº 3.048/99. 2.2.1.3 Os Dependentes
Os dependentes são as pessoas físicas cujo vínculo jurídico com o segurado autoriza que a proteção previdenciária seja estendida de forma reflexa, quanto a algumas das prestações pecuniárias indicadas na lei. Isso resulta numa vinculação indireta ao RGPS. Os dependentes estão divididos em três classes dispostas no art.16 da Lei nº 8.213/91 e no art. 16 do Decreto nº 3.048/99, que serão abordados em capítulo próprio.
2.2.2 Dos benefícios e serviços do RGPS
Se de um lado foram apresentados os beneficiários do RPGS, do outro vale registrar as prestações que serão concedidas aos segurados e dependentes. Percebe-se que a Previdência Social, por meio do Regime Geral, cobre os infortúnios sociais previstos no Texto Maior, exceto o desemprego involuntário, se se analisar os benefícios elencados no art. 18 da Lei nº 8.213/91. Mesmo sendo tratados em capítulo próprio, há que se registrar as prestações expressas em benefícios e serviços do RGPS. Há benefícios que são concedidos aos segurados e outros aos dependentes. Já os serviços prestados pelo RGPS contemplam tanto os segurados quanto os dependentes. Para os segurados, o art. 18 da Lei nº 8.213/91 contempla como benefícios:
• Auxílio-doença; • Auxílio-acidente; • Salário-família;
• Salário-maternidade;
• Aposentadoria por invalidez; • Aposentadoria por idade;
• Aposentadoria por tempo de contribuição; e • Aposentadoria especial.
Para os dependentes há os benefícios:
• Pensão por morte; e • Auxílio-reclusão.
Para segurados e dependentes estão previstos, a título de serviços, o serviço social e a reabilitação profissional.
2.2.3 Da administração do RGPS
A administração do RGPS é atribuída ao Ministério da Previdência Social – MPS – e exercida por órgãos e entidades a ele vinculados.
O Decreto nº 7.078/2012 dispõe que o Ministério da Previdência Social tem como área de competência a previdência social a previdência complementar. Conta o MPS com um Gabinete, uma Secretaria-Executiva e uma Consultoria Jurídica.
Como órgãos singulares do MPS tem-se a Secretaria de Políticas de Previdência Social e a Secretaria de Políticas de Previdência Complementar. Como órgãos colegiados tem-se o Conselho Nacional de Previdência Social, o Conselho de Recursos da Previdência Social, o Conselho Nacional de Previdência Complementar e a Câmara de Recursos da Previdência Complementar.
Há, ainda, duas autarquias vinculadas ao Ministério da Previdência Social: o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS –, e a Superintendência Nacional de Previdência Complementar – PREVIC – e uma empresa pública federal – Empresa de Tecnologia e Informações da Previdência Social – DATAPREV.
2.2.3.1 O Conselho Nacional de Previdência Social
O Conselho Nacional da Previdência Social – CNPS – é órgão de deliberação colegiada, integrante da estrutura do Ministério da Previdência Social que tem a competência, entre outras, de estabelecer diretrizes gerais e apreciar as decisões políticas aplicáveis à Previdência Social.
O CNPS demonstra a aplicação concreta do princípio constitucional do caráter democrático e descentralizado na organização da seguridade social, previsto no art. 194, parágrafo único, inciso VII, da Constituição Federal, uma vez que se trata de órgão colegiado com participação de representantes do Governo e da sociedade (empregadores, trabalhadores e aposentados). O CNPS é composto por 15 membros entre representantes do Governo e da sociedade civil. São estes:
– 6 representantes do Governo; – 9 representantes da sociedade civil;
– 3 representantes dos aposentados e dos pensionistas; – 3 representantes dos trabalhadores em atividade; – 3 representantes dos empregadores.
É de se observar que o Governo não tem a maioria da composição do Conselho Nacional de Previdência Social, embora tenha 06 representantes no total. A sociedade civil detém a maioria dos membros do CNPS, com o total de 09 representantes.
Cabe registrar, também, que a Lei nº 8.213/91, ao trazer a composição do CNPS, avançou no que diz respeito à composição dos membros representantes da sociedade civil. Enquanto a Constituição Federal dispôs que a seguridade social será organizada mediante gestão quadripartite com representação dos empregadores, dos trabalhadores e dos aposentados nos órgãos colegiados, o CNPS conta com a representação de aposentados e pensionistas.
Os membros do CNPS e seus respectivos suplentes são nomeados pelo Presidente da República, tendo os representantes titulares da sociedade civil mandato de 2 (dois) anos, podendo ser reconduzidos, de imediato, uma única vez. Os representantes
dos trabalhadores em atividade, dos aposentados, dos empregadores e seus respectivos suplentes serão indicados pelas centrais sindicais e confederações nacionais.
Aos membros do CNPS, enquanto representantes dos trabalhadores em atividade, titulares e suplentes, é assegurada a estabilidade no emprego, da nomeação até um ano após o término do mandato de representação, somente podendo ser demitidos por motivo de falta grave, regularmente comprovada através de processo judicial. As ausências ao trabalho desses representantes, decorrentes das atividades do Conselho, serão abonadas, computando-se como jornada efetivamente trabalhada para todos os fins e efeitos legais.
O Conselho Nacional da Previdência Social tem sua competência elencada no art. 4º da Lei nº 8.213/91, a saber:
I – estabelecer diretrizes gerais e apreciar as decisões de políticas aplicáveis à Previdência Social;
II – participar, acompanhar e avaliar sistematicamente a gestão previdenciária; III – apreciar e aprovar os planos e programas da Previdência Social;
IV – apreciar e aprovar as propostas orçamentárias da Previdência Social, antes de sua consolidação na proposta orçamentária da Seguridade Social;
V – acompanhar e apreciar, através de relatórios gerenciais por ele definidos, a execução dos planos, programas e orçamentos no âmbito da Previdência Social;
VI – acompanhar a aplicação da legislação pertinente à Previdência Social;
VII – apreciar a prestação de contas anual a ser remetida ao Tribunal de Contas da União, podendo, se for necessário, contratar auditoria externa;
VIII – estabelecer os valores mínimos em litígio, acima dos quais será exigida a anuência prévia do Procurador-Geral ou do Presidente do INSS para formalização de desistência ou transigência judicial;
IX – elaborar e aprovar seu regimento interno.
O CNPS reunir-se-á, ordinariamente, uma vez por mês, por convocação de seu Presidente, não podendo ser adiada a reunião por mais de 15 (quinze) dias se houver
requerimento nesse sentido da maioria dos conselheiros. Poderá, ainda, ser convocada reunião extraordinária por seu Presidente ou a requerimento de um terço de seus membros, conforme dispuser o regimento interno do CNPS.
2.2.3.2 O INSS – Instituto Nacional do Seguro Social
O INSS é uma autarquia federal vinculada ao Ministério da Previdência Social, instituído pela Lei nº 8.029/90, mediante a fusão do IAPAS (Instituto de Administração Financeira da Previdência e Assistência Social) e do INPS (Instituto Nacional da Previdência Social).
Esse Instituto tem a função principal de gerir o plano de benefícios e serviços do RGPS. E, por delegação da União, administra, concede e revisa o benefício de prestação continuada da Assistência Social.
O INSS deixou de ter a função de arrecadar, cobrar e fiscalizar as contribuições previdenciárias desde o momento da criação da Secretaria da Receita Previdenciária– SRP. Em outubro de 2004, através da SRP, vinculada ao Ministério da Previdência Social, as contribuições previdenciárias passaram a ser arrecadadas, cobradas e fiscalizadas pela própria União. Mais tarde, em maio de 2007, a SRP foi extinta e as contribuições passaram para a administração da Secretaria da Receita Federal do Brasil – SRFB –, vinculada ao Ministério da Fazenda.
De acordo com o Regimento Interno do INSS, aprovado pelo Decreto nº 7.556/2011, a autarquia previdenciária tem a finalidade de promover o reconhecimento, pela Previdência Social, de direito ao recebimento de benefícios por ela administrados, assegurando agilidade, comodidade aos seus usuários e ampliação do controle social (Art. 1º do Regimento Interno do INSS).
O INSS é dirigido por um Presidente e cinco Diretores, apresentando a seguinte estrutura administrativa:
1) órgãos de assistência direta e imediata ao Presidente; 2) órgãos seccionais;
3) órgãos específicos singulares; 4) unidades e órgãos descentralizados.
Ao Presidente do INSS, compete:
1) exercer a direção superior e o comando hierárquico no âmbito do INSS; 2) representar o INSS;
3) exercer o poder disciplinar nos termos da legislação; 4) coordenar a comunicação social no âmbito do INSS. 2.3 Regime Próprio de Previdência Social - RPPS
A origem dos RPPS se dá quando a Constituição Federal de 1988 concede aos Estados, Municípios, Distrito Federal e União o direito de instituir seus respectivos regimes próprios, entretanto sem apresentar, naquele momento, os princípios e as regras legais disciplinadoras.
A legislação veio somente com EC n. 20 de 15 de dezembro de 1998 e especificamente com a Lei n. 9.717, de 27 de novembro de 1998 e a Portaria MPAS n. 4.992, de 5 de fevereiro de 1999. Gomes (2003) lembra que o período de 1988 a 1998 foi considerado o período do ―Hiato na Legislação‖. Aqui, sem legislação, as aplicações financeiras dos regimes foram realizadas sem qualquer relação com as fontes e usos dos recursos previdenciários.
Quanto a quais servidores deveriam participar do RPPS e quais deveriam ser os benefícios garantidos, foram alguns dos problemas enfrentados nos municípios. Além dessas dificuldades, havia a questão de como deveria ser rateado o custo do RPPS. Vários institutos foram criados no período, sem um estudo atuarial, utilizando alíquotas irrisórias e garantindo benefícios dos mais variados tipos. Gomes (2003) cita que, em 1998, aproximadamente 80% dos municípios de São Paulo que constituíram seus RPPS, o fizeram sem a realização de um cálculo atuarial e que um terço dos que realizaram, declararam não ter seguido a orientação atuarial.
Conforme registros na Secretaria de Previdência Social do Ministério da Previdência Social, este cenário se repete em todo País. A estruturação da previdência própria é fruto dos números disponibilizados pelo cálculo atuarial mais a capacidade do ente público em arcar com os custos normais e déficits passados. À construção dessa estrutura própria dá-se o nome de engenharia financeira. Segundo Gomes (2003, p. 28)
é fácil constatar que, se um RPPS é economicamente mal projetado e, ainda, mal administrado, terminará por comprometer, no futuro, e de maneira grave, as finanças públicas locais, com um agravante: os efeitos negativos de um regime previdenciário mal projetado só costumam aparecer em longo prazo (15 anos ou mais), o que dificulta a conscientização dos administradores públicos da importância da questão previdenciária.
Cechim (2002) escreve:
À parte a opção política, ao se depararem com a realidade da administração pública, a maioria dos governadores e prefeitos percebeu que a viabilidade de suas gestões e das futuras, dependem da realização de ajustes na previdência dos servidores. O custo das decisões ou de sua ausência, a ser pago pelas gerações atuais e futuras, é quantificado por meio de avaliações atuariais e discutido com os próprios servidores. Mais do que isso, os eleitores também têm aprendido a avaliar positivamente os governantes, que mostram visão de longo prazo, criando um moto-contínuo de fortalecimento da responsabilidade previdenciária.
Uma visão de longo prazo requer um conhecimento da massa de servidores atuais (ativos, aposentados, pensionistas e dependentes) e a evolução no tempo. É através da Matemática Atuarial que esta visão é possível (IYER, 2002).
Para se ter um bom estudo atuarial, é de suma importância a fidedignidade das informações cadastrais de todos os componentes: ativos, aposentados, pensionistas e dependentes. Quanto mais os dados fornecidos pelos entes expuserem a real condição dos servidores e suas características, mais os resultados do cálculo atuarial poderão favorecer os servidores (GUSHIKEN, 2002).
Um postulado dos planos previdenciários é que o total das contribuições deve produzir recursos suficientes para a execução das obrigações assumidas pelo plano. São recursos financeiros formados durante anos que irão garantir, no futuro, a sobrevivência dos servidores atuais, seus familiares e novos servidores que ingressarão no serviço público. Irão ultrapassar ciclos de gerações e, para isso, será necessária muita austeridade e espírito público na gestão desses recursos (GUSHIKEN, 2002).
Entende-se por regime próprio de previdência social o que assegura ao servidor público, titular de cargo efetivo, ao menos, aposentadoria e pensão por morte previstos no art. 40 da Constituição Federal (artigo 2º, da Portaria MPS 402/2008).
Cada ente federativo tem capacidade para fundar, por lei, um Regime Próprio de Previdência Social para os seus servidores efetivos, devendo respeitar a normatização geral deste artigo 40, inclusive as regras de transição das Emendas 20/1998, 41/2003, 47/2005 e 70/2012. Além disso, os Regimes Próprios de Previdência Social a serem aprovados pelas pessoas políticas deverão atender às regras gerais das Leis 9.717/98 e 10.887/04. Assim, ao lado do artigo 40, da Constituição Federal, as Leis 9.717/98 e 10.887/04 traçam as regras gerais dos Regimes Próprios de Previdência Social, a serem obrigatoriamente observadas pela própria União, estados, Distrito Federal e municípios na instituição dos seus RPPS’s por leis no seu âmbito, sob pena de inconstitucionalidade formal, por violação ao regimento geral do ente central.
2.3.1 Os beneficiários do RPPS
Segundo modelo de projeto de lei para instituição/reestruturação de regime próprio de previdência social municipal do Ministério da Previdência Social, do ano de 2005, os beneficiários do RPPS são expressos no capítulo II na parte dos Beneficiários.
Art. 3º São filiados ao RPPS, na qualidade de beneficiários, os segurados e seus dependentes definidos nos arts. 6º e 8º.
Art. 4º Permanece filiado ao RPPS, na qualidade de segurado, o servidor titular de cargo efetivo que estiver:
I - cedido a órgão ou entidade da administração direta e indireta de outro ente federativo, com ou sem ônus para o Município;
II – quando afastado ou licenciado, observado o disposto no art. 18;
III - durante o afastamento do cargo efetivo para o exercício de mandato eletivo; e IV – durante o afastamento do país por cessão ou licenciamento com remuneração. Parágrafo único. O segurado exercente de mandato de vereador que ocupe o cargo efetivo e exerça, concomitantemente, o mandato filia-se ao RPPS, pelo cargo efetivo, e ao Regime Geral de Previdência Social - RGPS, pelo mandato eletivo.
Art. 5º O servidor efetivo requisitado da União, de Estado, do Distrito Federal ou de outro Município permanece filiado ao regime previdenciário de origem.
2.3.1.1 Os Segurados
Segundo o MPS (2005) são segurados do RPPS, o servidor público titular de cargo efetivo dos órgãos dos Poderes Executivo e Legislativo, suas autarquias, inclusive as de regime especial e fundações públicas e os aposentados.
Fica excluído o servidor ocupante, exclusivamente, de cargo em comissão declarado em lei, de livre nomeação e exoneração, bem como de outro cargo temporário ou emprego público, ainda que aposentado. Na hipótese de acumulação remunerada, o servidor será segurado obrigatório em relação a cada um dos cargos ocupados.
O segurado aposentado que vier a exercer mandato eletivo federal, estadual, distrital ou municipal filia-se ao RGPS. A perda da condição de segurado do RPPS ocorrerá nas hipóteses de morte, exoneração ou demissão.
2.3.1.2 Os Dependentes
São beneficiários do RPPS, na condição de dependente do segurado:
I - o cônjuge, a companheira, o companheiro, e o filho não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte e um anos ou inválido;
II - os pais; e
III - o irmão não emancipado, de qualquer condição, menor de vinte e um anos ou inválido (MPS, 2005).
2.3.2 Dos benefícios e serviços do RPPS
Os RPPS, praticamente, não se diferenciam do RGPS, quanto ao seu rol de benefícios. Tanto, que é mencionado no art. 51 da Orientação Normativa SPS nº 02 (2009) que:
Salvo disposição em contrário da Constituição Federal, da Emenda Constitucional nº 20, de 15 de dezembro de 1998, da Emenda Constitucional nº 41, de 19 de dezembro de 2003, e da Emenda Constitucional nº 47, de 06 de julho de 2005, o regime próprio não
poderá conceder benefício distinto dos previstos pelo RGPS, ficando restrito aos seguintes:
Quanto ao servidor:
Aposentadoria por invalidez; Aposentadoria compulsória;
Aposentadoria voluntária por idade e tempo de contribuição; Aposentadoria voluntária por idade;
Aposentadoria especial; Auxílio doença;
Salário família; Salário maternidade. Quanto ao dependente:
Pensão por morte; Auxílio reclusão.
Entretanto, o RPPS se diferencia do RGPS pela forma de manutenção do custeio e ativos financeiros. No RGPS o custeio é repartição simples sem que os recursos financeiros sejam aplicados ou outros ativos financeiros façam parte das reservas financeiras. A reserva é a parte financeira de um fundo, no caso do trabalho em questão, de um fundo previdenciário, o qual tem como objetivo primordial garantir o pagamento, em uma data futura, de benefícios (aposentadorias, pensões a beneficiários e dependentes, etc) aos seus participantes. Diante disso, o principal risco de um fundo previdenciário é que ele não seja capaz de acumular uma reserva compatível com as obrigações/compromissos assumido para com os seus participantes.
2.3.3 Formas de Custeio do RPPS
O Regime Próprio de Previdência é financiado pelas contribuições previdenciárias descontadas dos servidores (contribuição do servidor) e pela contribuição previdenciária paga pelo ente (contribuição patronal). Esta fonte de custeio é prevista no artigo 1º, inciso II da Lei Federal 9.717/98, artigo 23, inciso I da Orientação Normativa 02/2009.
A contribuição descontada do servidor tem sua alíquota definida pela Lei Federal 9.717/98, que determina em seu artigo 3º seja esta contribuição igual à contribuição descontada do servidor público titular de cargo efetivo da União. O valor da contribuição do servidor público da União, por sua vez, que é de 11% (onze por cento), vem definida no artigo 4º da Lei Federal 10.887/04. Tal definição também encontra previsão no artigo 26 da Orientação Normativa 02/2009.
No tocante à contribuição patronal, a fixação do valor da alíquota depende da avaliação atuarial anual, porém, nos termos da Lei 9.717/98, artigo 2º e da ON 02/2009, artigo 28, esta não deve ser inferior à contribuição do servidor e nem superior ao dobro desta.
As contribuições previdenciárias são, portanto, a principal fonte do custeio do regime.
2.3.4 Utilização dos recursos previdenciários
A existência do regime próprio de previdência tem a única razão de administração dos benefícios previdenciários concedidos e a conceder para os servidores e seus dependentes. Dessa forma, suas receitas são recebidas exclusivamente para cumprir a finalidade do regime. Vale dizer, portanto, que todo o dinheiro arrecadado pelo RPPS somente pode ser usado para pagar os benefícios previdenciários, nada mais. É o que diz a Lei Federal 9.717/98 em seu artigo 1º inciso III e a ON 02/2009 em seu artigo 38.
Evidentemente que o órgão gestor do RPPS tem que arcar com os gastos de manutenção e funcionamento de sua sede e pagamento de seus funcionários, a chamada taxa administrativa está disposta no artigo 1º, III da Lei 9.717/98 e o artigo 38 da ON 02/2009. Assim, ao órgão gestor do RPPS é conferida a possibilidade de utilizar os recursos recebidos para custear suas despesas administrativas. A utilização dos recursos previdenciários, no entanto, não é livre. Existe um limite mensal para os gastos que o órgão gestor pode ter com suas despesas administrativas. Este limite é o montante equivalente a até dois pontos percentuais do valor total das remunerações, proventos e pensões dos segurados vinculados ao RPPS, relativo ao exercício financeiro anterior, tal qual dispõe o artigo 41 da ON 02/2009. Lembrando que somente poderá ser usado este montante para custeio das despesas correntes e de capital necessárias à organização e ao
funcionamento da unidade gestora do RPPS, inclusive para a conservação de seu patrimônio. Nenhum outro tipo de despesa é permitido.
Todos os valores gastos referentes à Taxa Administrativa são informados a cada dois meses ao Ministério da Previdência. O Ministério detém toda a informação do valor da folha de pagamento dos ativos, inativos e pensionistas, e do total das contribuições recebidas pelo RPPS, de modo que, caso haja um gasto administrativo superior ao limite de 2%, será formalizado um procedimento administrativo iniciado pelo próprio MPS, que pode resultar em punição pessoal ao gestor do RPPS.
2.4 Regimes Financeiros
Os regimes de previdência utilizam-se de três formas para financiar os seus gastos: o regime de repartição simples, também chamado de ―benefício definido‖, o regime de capitalização, ou modelo de contribuição definida, e o regime de repartição de capitais de cobertura.
2.4.1 Repartição Simples
O regime de repartição simples, também conhecido como ―sistema de custeio de caixa‖, como exposto em Rodrigues (2002, p.10), é um sistema pelo qual o que se arrecada é imediatamente gasto, sem que haja, obrigatoriamente, um processo de poupança ou acumulação. Regime denominado também como pay-as-you-go (Payg), esse modelo funciona como um processo de distribuição entre contribuições e benefícios dentro de gerações diferentes – pacto entre gerações, ou seja, as contribuições previdenciárias pagas pela população ativa (mais jovem) destinam-se a cobrir os gastos com os benefícios dos inativos (mais velhos).
Nessa ótica, a relação entre beneficiários e contribuintes pode apresentar grandes desequilíbrios em decorrência de fatores demográficos. Esse sistema se demonstra equilibrado quando existe um expressivo grupo de jovens trabalhando e ativos e poucos trabalhadores inativos ou aposentados. Ao longo do tempo, a tendência natural é que se reduzam os valores dos benefícios e se gere aumento de alíquotas devido ao envelhecimento da população e ao aumento do número de benefícios. Não há vínculo entre o benefício recebido e o valor capitalizado ao longo do período. Segundo Brasil (1999), fica entendido como regime financeiro de repartição simples aquele em que as contribuições pagas por todos os participantes deverão ser suficientes para pagar os
benefícios decorrentes dos eventos ocorridos nesse período. E dita que sua aplicação deverá se dar para sistemas previdenciários em que a massa de participantes tenha alcançado um estado estacionário, ou seja, despesas previstas estáveis, evitando, assim, futuros déficits.
Nesse tipo de regime previdenciário, diferentemente do Regime de Capitalização, não existe relação direta entre as contribuições individuais aos seus respectivos benefícios (RESENDE, 2001). Na Repartição Simples o sistema se mostra superavitário quando a quantidade da população jovem é relativamente maior que a população de idade mais avançada, uma vez que haverá mais contribuintes em relação aos beneficiários; quando o país apresenta um histórico de franco crescimento econômico, tendo em vista que o crescimento necessariamente suscita a criação de mais empregos formais; entre outros aspectos positivos.
Por outro lado, esse tipo de regime também apresenta maior vulnerabilidade em decorrência de possíveis desequilíbrios econômicos, uma vez que não existe, necessariamente, um colchão financeiro para suportar essas possíveis oscilações. Além do que, à medida que a população vai envelhecendo, como é o caso brasileiro, o sistema necessita da realização de mudanças, de forma a se adequar a uma nova realidade nacional, enfim, este sistema é mais suscetível às mudanças demográficas (RESENDE, 2001). Alguns países como os Estados Unidos, Japão e França adotam o Regime de Repartição Simples, mas, diferentemente do Brasil, mantém em paralelo um sistema de reserva, que funciona como um suporte financeiro, com função de ―socorrer‖ o Sistema Previdenciário quando este apresenta desequilíbrios causados por problemas diversos. Dessa forma, esse colchão ampara, mesmo que temporariamente, os desequilíbrios do Sistema Previdenciário, até que determinado problema se resolva e este volte a atuar em condições normais (REZENDE, 2001).
2.4.2 Capitalização
O outro regime é o de capitalização que, segundo Rodrigues (2002, p. 11) pressupõe a acumulação de valores (contribuições) durante a fase ativa do indivíduo no mercado de trabalho para que essa poupança possa suportar os custos da sua inativação no futuro. Ainda segundo o autor, esse processo pode se dar de maneira individual ou coletiva, existindo mecanismos de solidariedade dentro do grupo, no qual o regime de repartição é por capitais de cobertura. Nesse método, determinados eventos
(falecimentos antes da aposentação, invalidez, ou queda de rentabilidade de ativos) são cobertos pelo próprio grupo com aporte de recursos extras.
No regime de capitalização, o segurado irá receber seu benefício condicionado a contribuições pessoais e próprias, à rentabilidade das aplicações e ao tempo de contribuição e recebimento do benefício, evitando que o custo dos benefícios seja postergado para a data de suas concessões. É um sistema justo, já que cada um receberá proporcionalmente ao que contribuiu, sendo que esse método torna o valor presente das contribuições iguais ao valor presente das aposentadorias que o indivíduo irá receber.
Póvoas (1985, p. 124) define o regime de capitalização como aquele em que as despesas com os benefícios, sob a forma de pagamento continuado ou de pagamento único são estimados, conjuntamente, com relação a todos aqueles que serão concedidos nos exercícios futuros, cada qual tido como um exercício inicial de concessão - considerada a manutenção do compromisso nos respectivos exercícios subsequentes, no caso de benefícios sob a forma de pagamento continuado e cujo custeio é garantido pelos sucessivos capitais de cobertura que serão constituídos, por meio de contribuições previamente fixadas e nivelados, além das rendas geradas por investimentos realizados com as disponibilidades desses capitais desde o início de sua formação. Esse regime é considerado o mais adequado para a elaboração de planos de benefícios de qualquer tipo de aposentadoria.
Conforme nos mostra Rezende (2001, p. 364), no regime de capitalização ―cada trabalhador deve auferir um benefício que reflita exatamente seu montante de contribuição‖. Nesse tipo de regime previdenciário as contribuições são semelhantes a depósitos que somados a um rendimento (capitalização) por meio de juros, vão formar um montante que será utilizado na reprodução do trabalhador após a atividade laboral.
Nesse regime previdenciário existe uma vinculação forte e direta entre as contribuições e o benefício auferido. À primeira vista, um problema que é recorrente observar nesse tipo de regime previdenciário, diz respeito ao amparo àqueles indivíduos que por motivos adversos, tais como deficiência física, acidentes que culminam na perda total ou parcial de um determinado movimento, ou seja, incapacidade da realização de atividade laboral, e que por consequência, não são capazes de realizar contribuições e, portanto, não terão direito ao respectivo amparo financeiro, suscitando
assim o caráter excludente desse tipo de regime, assim como se mostra o próprio Modo de Produção Capitalista.
No tocante à possibilidade da ocorrência desse tipo de problema, Rezende (2001, p. 364) faz a seguinte explanação: No entanto, esses regimes [capitalização] não são excludentes. Mesmo em países como o Chile, o Estado garante uma renda mínima para as capitalizações insuficientes. Além disso, os benefícios por invalidez e por acidentes de trabalho são também garantidos.
Considerando a existência de ―falhas‖ no regime de capitalização o Estado toma o papel de corrigi-las. Prevalece nesse tipo de proposta a consideração do chamado ―Estado-Mínimo‖ onde a interferência estatal se resume a administrar as contas previdenciárias individuais e corrigir as falhas que o sistema possa apresentar.
O ponto forte do sistema está relacionado à melhor capacidade de sustentabilidade financeira, uma vez que o sistema proporciona a formação de uma reserva financeiro, evitando possíveis incapacidades de pagamento de benefícios.
No entanto, este tipo de regime previdenciário requer a existência de uma economia razoavelmente equilibrada, sem grandes problemas de desemprego, e com a manutenção de crescimento constante da economia, entre outros fatores que venham a repercutir de forma favorável no não crescimento das ―falhas‖ cobertas pelo Estado. Caso contrário, o Estado tenderá a assumir obrigações demasiadamente elevadas, onde este fica incapaz de saná-las via execução fiscal, desta forma, gerando grave crise no sistema previdenciário.
2.4.3 Capital de Cobertura
Por fim, tem-se o regime financeiro de repartição de capitais de cobertura, o qual Brasil (1999) descreve como aquele que possui uma estrutura técnica de forma que as contribuições pagas por todos sejam suficientes para constituir integralmente as reservas matemáticas de benefícios concedidos, decorrentes dos eventos ocorridos nesse período.
De acordo com Póvoas (1985, p. 123), a expressão ―capital de cobertura‖ significa a parte do montante das contribuições cobradas no ano, o que, relativamente a cada um dos benefícios nascidos nesse exercício, permitirá, no conjunto da respectiva carteira de riscos, devidamente capitalizada, garantir o pagamento do benefício ao longo
do período que lhe respeita. Os planos que envolvem pensões e auxílio-reclusão são os que utilizam este regime, pois as contribuições a serem cobradas num exercício econômico deverão ser suficientes para ocorrer ao montante de reservas matemáticas constituídas para garantir o pagamento dos benefícios que ocorrerem nesse exercício econômico.
Entende-se por regime financeiro de repartição de capitais de cobertura aquele que possui uma estrutura técnica de forma que as contribuições pagas por todos os servidores e pela União, Estado, Distrito Federal ou Município, em um determinado período, deverão ser suficientes para constituir integralmente as reservas matemáticas de benefícios concedidos, decorrentes dos eventos ocorridos nesse período (MPS, 2009).
2.5 O Equilíbrio Financeiro e Atuarial – EFA
A definição do EFA é abstraída em ―Financeiro‖ e ―Atuarial‖, para melhor entendimento Torraca (2010), além de outros, resumem o equilíbrio financeiro como sendo o saldo zero ou positivo da diferença entre as receitas e a despesa no regime. Logo, é o cumprimento com as obrigações assumidas com os segurados do regime, ou seja, o pagamento de todos os benefícios previdenciários a que fazem jus os segurados. No que tange ao equilíbrio atuarial, refere-se a um conceito mais amplo e complexo que se traduz pelo estudo da matéria e conceitos oriundos da atuária. Quanto ao equilíbrio atuarial, Torraca (2010), afirma que é de responsabilidade de RPPS quando institui o plano de benefício adotado. Nessa conjuntura, o que define esse equilíbrio é o conjunto de hipóteses e variáveis adotadas, essas hipóteses definem o comportamento futuro da massa de segurados, dos benefícios e contribuições.
O equilíbrio financeiro refere-se à inexistência de déficits no confronto entre as receitas e despesas operacionais assumidas pelo regime previdenciário, ou seja, o total das contribuições vertidas por um determinado tempo deve ser, no mínimo, igual ao dos benefícios pagos nesse mesmo período, enquanto que o equilíbrio atuarial relaciona-se a uma visão adequada da realidade dos riscos segurados em face dos recursos aportados pelo segurado, considerados esses aspectos ao longo do tempo (BRASIL, 2009, p.21).
Segundo Costa (2007):
―os desafios do princípio do equilíbrio financeiro e atuarial para os Regimes Próprios se encontram nos quadrantes do direito constitucional e infraconstitucional, como também na racionalidade econômica e administrativa, na gestão equilibrada a curto, médio e a longo prazo, na inclusão social pelo trabalho, pelo emprego, pela expectativa de vida e de morte a partir da concessão do benefício, enfim dependem de um processo demográfico-geracional que se inicia com a vida, com o trabalho, dirigindo-se ao envelhecimento assistido.‖
Os RPPS apresentam, em sua grande maioria, déficits atuariais elevados, o que resulta necessariamente em desequilíbrio. Esse desequilíbrio origina-se ao longo da instituição do regime. Para Nogueira (2011) esse desequilíbrio financeiro e atuarial deve ser tratado com preocupação maior e ser considerada como uma ação de política pública de Estado, tendo como foco o equacionamento do déficit atuarial de modo a permitir que haja de fato um equilíbrio no sistema e no regime (NOGUEIRA, 2011).
A análise do EFA é realizada por meio de um conjunto de informações que constituem a massa de segurados e beneficiários, as hipóteses atuariais, demográficas e financeiras, as formulações adotadas, as políticas de investimentos. Essas informações são dispostas em demonstrativos de apresentação obrigatória perante os órgãos reguladores, normatizadores e fiscalizadores.
