Governança Eletrônica: Uma Perspectiva Sociotécnica das Organizações Públicas a partir da Padronização e Interoperabilidade
Autoria: Jair Sampaio Soares Junior, Ernani Marques dos Santos Resumo
As organizações públicas têm adotado cada vez mais as Tecnologias da Informação e Comunicação (TIC) como suporte para sua gestão, o que tem implicado em mudanças em seus processos e estruturas organizacionais. A adoção dessas TIC tem sido feita de modo fragmentado, sem admitir um novo modelo de governança, o que permite a implementação de soluções isoladas e até incompatíveis, dificultando a integração e interoperabilidade entre os órgãos e departamentos. Este ensaio discute as características dessa nova conformação de governança que está sendo demandada, e analisa o papel desempenhado pela adoção de padrões de interoperabilidade para sua efetiva implementação. A integração de sistemas e compartilhamento de informações não significam apenas troca de dados mas, principalmente, integração de organizações, processos e transações. Neste cenário, devem ser analisadas outras variáveis dos contextos institucional (organizacional e político), econômico e social. O propósito deste ensaio é, portanto, contribuir com o entendimento crítico desses processos, mais especificamente, o de estruturar a análise desses conceitos, a partir da aproximação de uma abordagem transdisciplinar, e sua aplicação no estudo das organizações governamentais.
1 Introdução
Principalmente na década passada, a contribuição da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) na esfera pública passou de um papel restrito de suporte administrativo, para uma participação mais estratégica nas tomadas de decisão, auxiliando na implementação e avaliação de políticas governamentais.
O processo de globalização, a internet e, no Brasil, as reformas na administração pública e a consolidação da democracia tornaram os cidadãos mais exigentes, ao tempo em que o mercado tornou-se mais competitivo, o cidadão passou a demandar mais do poder público em defesa de seus direitos. Tornou-se também evidente que a transformação do aparelho do estado, oferece oportunidade de ir além da mera reorganização administrativa, pois poderá conjugar a ‘reinvenção’ da máquina do governo com uma ressurreição da desburocratização da vida do cidadão e das relações com o mercado.
O aumento da procura por informações governamentais e a necessidade legal1 de maior transparência nas ações do gestor público culminaram na crescente disponibilização de informações dos principais órgãos de governo na esfera federal conduzindo, gradativamente as unidades da federação a também estruturarem neste sentido.
Os governos passaram a promover transformações organizacionais para acompanhar essas mudanças. Segundo os preconizadores do novo paradigma digital e-governo, é preciso reavaliar as velhas tradições e práticas de maneira a promover uma adaptação rápida e próspera à nova conjuntura tecnológica. Stewart (2002) afirma que a tecnologia da informação tornou-se a força propulsora que destruiria as disfunções da burocracia e beneficiaria o desenvolvimento de habilidades nos atores, até então congelados nos processos burocráticos.
No Brasil, nos anos 80, até meados dos anos 90, tanto a sociedade civil como a esfera governamental viveram a ‘ditadura da informação’. Modelos computacionais centralizados, alto custo de telecomunicações, baixa capacidade de processamento, falta de confiabilidade em soluções de plataforma baixa, inexistência de softwares suficientemente robustos para suportar uma arquitetura organizacional distribuída, praticamente obrigavam a que as informações fossem centralizadas nos clássicos centros de processamento de dados – CPDs, tendo o
mainframe como tecnologia dominante. No âmbito organizacional imperava a estrutura
hierárquico-burocrática departamentalizada por funções, caracterizada pelo modelo piramidal, consagrada pela especialização como critério de distribuição de poder pela organização.
Nesse contexto, alguns sistemas de processamento on-line, especialmente na área de cobranças de tributos, foram implantados. A infra-estrutura de comunicações era extremamente ineficiente favorecendo ainda mais a concentração. Os equipamentos e protocolos de telecomunicação eram proprietários e fechados. O paradigma de excelência técnica e administrativa era dado pelas próprias empresas fornecedoras de máquinas.
Na segunda metade dos anos 90, a difusão da Internet, redução dos custos de comunicação, a popularização dos computadores pessoais – PCs e outros avanços tecnológicos computacionais permitiram a descentralização da informação. Estes fatos conduziram à revolução de informação e ao começo da era do que aqui se denomina ‘anarquia de informação’. Estes acontecimentos resultaram na proliferação, sem coordenação e de maneira desarticulada, de numerosos Sistemas de Informação stand-alone, causando conflito de dados e o caos para aqueles mais envolvidos com essas temáticas.
No final da década de 90, a estrutura matricial2, também conhecida como trabalho por projetos, mostrou-se particularmente efetiva ao propor uma alternativa a tradicional e centralizada unidade de comando (mainframe). Na estrutura matricial todos os indivíduos são impelidos ao confronto de idéias e à negociação, a discussão sobre alocação de recursos e troca de informações. Essa sucessiva troca de informações, possibilita uma maior geração de conhecimento, além de maior agilidade e flexibilização dos processos de tomada de decisão nas organizações.
A queda dos preços do hardware favoreceu a proliferação de redes locais, por um lado, popularizou e democratizou o uso da TIC, do outro favoreceu a formação de ‘ilhas’ de sistemas, isolados e redundantes em informação colhida e tratada. Mas nem os críticos mais radicais discordam que a descentralização e a desburocratização têm sido positivas. Mesmo admitindo a permanência da burocracia nas organizações, Clegg e Hardy (1999) reconhecem que este processo de descentralização da informação favoreceu o aparecimento de organizações mais ágeis e flexíveis, e alertam para o fato de que esta nova configuração está fundamentada na idéia que a criação e o fortalecimento das relações entre as organizações podem contribuir significativamente com o sucesso organizacional.
Diante desta miríade de tecnologias, a capacidade de interação e intercâmbio de dados passa a desempenhar um papel importante na integração de sistemas e compartilhamento de informações no ambiente de organizações governamentais (governo eletrônico). A padronização torna-se necessária para facilitar a troca de dados, sua reutilização ao longo do tempo, e também para prevenir o aprisionamento à ferramentas e formatos proprietários (EPAN, 2004).
Reconhecendo a necessidade de adaptação à nova realidade e sob forte influência de organismos internacionais (Banco Mundial e instituições de financiamento internacional), durante o governo de Fernando Henrique Cardoso, desloca-se a ênfase dada ao ajuste fiscal (década de 80), para a reforma do Estado, particularmente para a reforma administrativa. Motivados pela reforma e percebendo o papel crítico que a tomada de decisão fundamentada em informações relevantes possui, muitos governos embarcaram em projetos de implantação de e-governo. Esta iniciativa, em alguns casos, resultou na melhoraria da qualidade e velocidade na obtenção de informações e análises durante o processo decisório governamental.
Nesse contexto, o objetivo deste ensaio é refletir sobre os principais conceitos e pressupostos teóricos que cercam a Governança Eletrônica (e-governance) e o papel desempenhado pelos padrões de interoperabilidade para a sua efetiva implementação.
Este ensaio está organizado da seguinte maneira: a seção 2 revisa sucintamente e apresenta o conceito de e-democracia, seus objetivos, fatores que devem ser observados para
sua difusão e os principais modelos teóricos encontrados na literatura; a seção 3 apresenta o e-governo no contexto das organizações governamentais sob abordagem sociotécnica e os estágios de implementação do e-governo, para em seguida, na seção 4 apresentar algumas reflexões sobre padrões e padronização na integração de sistemas de informação; na seção 5 a interoperabilidade é apresentada como requisito central do governo eletrônico e, por fim, a seção 6 traz algumas questões que podem ser exploradas em trabalhos futuros.
2 Conceitos e modelos de e-democracia
É possível identificar na literatura vários termos correlatos ao conceito “e-democracia”, neste ensaio assume-se que “democracia eletrônica”, “democracia digital”, “ciberdemocracia”, “democracia on-line” ou mesmo “democracia virtual” são sinônimos de e-democracia. Assim como ocorre com os termos propriamente ditos, percebe-se também uma profusão de definições sobre o que signifique e-democracia.
Para efeito deste ensaio, e-democracia será definida como ‘a capacidade do novo ambiente organizacional, tecnológico e de comunicações de promover o aumento do grau e da qualidade da participação pública no governo’. Por exemplo, através da Internet é possível habilitar os cidadãos (com acesso a Tecnologia da Informação e Comunicação – TIC) para o sufrágio eletrônico, e em alguns casos possibilitar uma maior interação com o governo. Os Sistemas de Informação aliados à capilaridade que a Internet oferece, têm potencial para robustecer as organizações e a interação entre o governo e os cidadãos, entre os candidatos políticos e os eleitores, e afeta a configuração do governo democrático na modernidade (EDWARDS, 1995). As inovações tecnológicas adotadas pelas organizações governamentais tornam estas atividades possíveis através da qualificação dos cidadãos e disponibilização de equipamento ao acesso público. Segundo Clegg e Hardy (1999), as inovações tecnológicas provocam mudanças nos arranjos estruturais das organizações, favorecendo uma maior adaptação ao ambiente em que estão inseridas.
A e-democracia tem como principais objetivos prover o acesso dos cidadãos às informações e conhecimento existentes no governo a respeito de serviços, políticas e recursos disponíveis e; tornar possível a transição de um modelo mais passivo, de busca de informações, para um modelo mais ativo, de participação, envolvendo diferentes formas de representação e participação popular3.
Num sistema democrático todos têm direito de voto, no entanto, o poder político não é distribuído de forma equânime (WATSON et al., 1999). Logo, o papel que a TIC oferece, pode ser um poderoso instrumento democrático. Garson (1997) diz não haver dúvidas que algumas propostas de uso da TIC, para favorecer o processo democrático, são tecnologicamente viáveis. Porém, tanto esta como qualquer outra iniciativa no sentido de modificar o atual status quo político e social, sofrerá resistência (mesmo que inercial) à sua implantação.
Além de viabilidade tecnológica para sua difusão, a e-democracia requer outros fatores como: a) habilidade para lidar com os interesses políticos nos sistemas atuais; b) criação de uma educação mais cívica que torne os cidadãos aptos e motivados a usar as ferramentas da e-democracia e; c) fortalecimento das instituições visando contrabalançar e compensar os perigos4 inerentes à tomada de decisão feita por referendo em massa ou participação direta.
Para alguns críticos da democracia direta a soberania popular é um ideal-limite com poucas condições de alcançar os níveis de realidade, porque em qualquer regime haverá sempre uma minoria governando, aquela que detém o poder efetivo e uma maioria subalterna, qualquer que seja a fórmula política.
No Brasil, mesmo as novas práticas de gestão pública, que já surgiram com a possibilidade de ser apoiadas por TIC, preservam características estruturais do sistema político brasileiro5 e das tradicionais formas de gestão pública nas quais, o sistema de representação política (através de sufrágios universais) é a única forma de participação.
Em que pese a crítica a participação política no regime democrático, acadêmicos e demais membros da sociedade civil exploram o potencial cívico da nova tecnologia eletrônica desde os anos sessenta, sendo possível atualmente perceber que existe uma variedade de modelos propostos de e-democracia. Podem ser destacados da literatura quatro modelos de e-democracia: 1. populista, 2. sociedade civil, 3. gestão da informação e 4. burocracia eletrônica.
1. O modelo populista permite aos cidadãos registrar as suas opiniões em assuntos atuais através do debate on-line dos eleitores com os governantes. É comparado freqüentemente com a democracia direta. O referendo eletrônico, por exemplo, já existe em vários países, computadores são utilizados para apuração de votos (no Brasil, desde 1998), e para veiculação de temas, debates e até votação (CRUZ, 1999).
2. O modelo de sociedade civil se refere à transformação da cultura política. Sua meta é fortalecer as conexões entre os cidadãos e promover um espaço robusto e autônomo para o debate público, envolvendo um processo mais profundo de transformação cultural viabilizada pela TIC e presente na atual Sociedade da Informação.
3. O modelo de gestão da informação visa uma comunicação mais efetiva, conectando cidadãos e tomadores de decisão. Cidadãos podem obter informação do governo e enviar mensagens para seus representantes ou agências governamentais usando recursos multimídia em lugares públicos (bibliotecas, centros comerciais, etc.) ou computadores pessoais. A disponibilidade e o acesso fácil às contas públicas e demais publicações do governo, pode resultar em um cidadão mais informado.
4. O modelo de burocracia eletrônica se refere à disseminação de informações e prestação dos serviços do governo através da Internet. Em sintonia com o discurso do “novo gerencialismo público”, ou modelo “pós-burocrático”, enfatiza a tecnologia administrativa como chave para a gestão eficiente do Estado (BARZELAY, 1992). A meta deste modelo é otimizar as transações do governo em favor da Sociedade Civil, o que conduz a uma redução paulatina do tamanho do setor público. Intuitivamente, os usuários acabam optando pela nova “burocracia eletrônica”, na qual as novas tecnologias facilitam a interação entre o indivíduo e a administração pública.
É possível perceber certa aproximação dos dois primeiros modelos (populista e
sociedade civil) como próprios da e-democracia e os dois últimos (gestão da informação e burocracia eletrônica) como concernentes à reforma do Estado e ao conceito de e-governo ou
Governo Eletrônico (PNUD, 2001). Embora os quatro modelos apresentados guardem especificidades e apresentem distintas aplicações, os modelos de gestão da informação e burocracia eletrônica (e-governo) parecem possuir relação direta com a integração e suporte à decisão nas ações governamentais (itens da agenda da reforma do Estado).
3 O e-governo e as organizações governamentais
Uma parte fundamental do processo de estabelecimento de uma e-democracia é o estabelecimento de e-governos que através do uso da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) ofereçam serviços e disseminação de informações potencializando a ampliação da cidadania. Neste ensaio, e-governo é definido como uma ‘organização governamental interligada em rede com os demais atores sociais’.
No contexto governamental, o termo e-governo (e-government) corresponde à utilização da Internet para aplicações governamentais, assim como o e-business (negócios eletrônicos) se refere à utilização da Internet para aplicações de negócios (TURBAN et al., 2003). Esta aparente semelhança semântica não quer dizer que as aplicações sejam iguais para as organizações governamentais e empresariais. Pelo contrário, existem evidências de que a administração pública é fundamentalmente diferente da administração empresarial (JORGENSEN; CABLE, 2002).
A constante utilização da TIC e as transformações decorrentes desta utilização afetam de forma diferenciada as organizações. Para efeito de análise, um paralelo pode ser estabelecido entre algumas das motivações de uso da TIC no setor público e no setor privado. Algumas dessas discussões são apresentadas colocando o setor público no mesmo referencial da iniciativa privada (OSBORNE; GAEBLER, 1998), enquanto outras estabelecem diferenças significativas entre ambos, a exemplo de Blumm (2000). Para esta autora, aspectos tais como interesses políticos, questões sociais, legislação, controle externo e soluções de continuidade administrativa são características típicas das organizações públicas, diferenciando-as, portanto, das organizações privadas.
Algumas dessas diferenças estão pautadas na lógica do gerenciamento que consiste em legitimar o controle sobre organizações, sociedade e indivíduos, para atender os interesses do capital. Na perspectiva do Novo Gerencialismo de Eliassen e Kooiman (1993), o mercado é a principal instituição econômica do capitalismo e os governos não estão a altura dos desafios que a sociedade baseada em conhecimento e informação pode oferecer. O setor público precisa incorporar as inovações através da aplicação de técnicas gerenciais do setor privado, considerando o papel que o aparato político-institucional desempenha nestas reformas administrativas.
Se há autores que exploram questionamentos à utilização da tecnologia da informação, a controvérsia é alimentada pelos que acreditam no seu potencial de melhoria da prática democrática, sem que isso represente uma nova forma de democracia. Barber (1995) adverte que o futuro de nossas democracias depende do caráter dos nossos cidadãos e da qualidade das nossas instituições, e não do caráter e qualidade das nossas tecnologias. O Autor mostra que ainda hoje é possível perceber certo alinhamento nas críticas ao modelo de e-democracia a partir de três correntes predominantes. A primeira, denominada “Pangloss”, em consonância ao pensamento de Sartori (2001), infere que a utilização social da tecnologia ficaria sob responsabilidade do mercado, corroborando ao atual caráter de entretenimento e consumista da Internet, além de perpetuar o problema de inclusão social existente. A segunda corrente, intitulada “Pandora”, assim como a abordagem de Ianni (2001), traça um cenário pessimista para a democracia, nele o governo poderá utilizar as TICs para controlar, padronizar e reprimir a sociedade (big brother) – uma vigilância sem precedente do Estado sobre o cidadão. Para última e mais otimista corrente, “Jeffersoniana”, as novas TICs servem como ferramental para o engajamento dos cidadãos no debate político.
Independente da crítica a e-democracia ou e-governo, é fato que existe uma ampla propagação da TIC entre as organizações do setor público. O advento da Internet estabeleceu na sociedade civil uma nova realidade e novos conceitos, assim tem sido também nas esferas governamentais. Em especial, o fenômeno Internet tem provocado uma nova discussão e contribuído para a construção de um conceito ainda emergente de e-governo (JÓIA, 2002). Esta talvez seja uma das razões pelas quais se observa na literatura uma multiplicidade de abordagens para lidar com o fenômeno e-governo.
3.1 O e-governo sob diferentes abordagens
Ainda que o termo e-governo seja freqüentemente associado pelos meios de comunicação social apenas às novas páginas ou portais dos governos na Internet, pode-se perceber que o fenômeno tem sido estudado amplamente por pesquisadores das Ciências Tecnológicas e das Ciências Políticas e Sociais – áreas visivelmente distintas – o que não impede que sejam consideradas de modo a proporcionar uma leitura interdisciplinar6 do fenômeno.
Para Medeiros (2004), o conceito de governo eletrônico encontra-se na intersecção de três áreas do conhecimento: políticas públicas, gestão e comportamento organizacional, e tecnologia da informação. Ainda deve ser observado que, ao longo da história,
desenvolvimentos nas tecnologias têm surgido muito mais rapidamente do que a evolução em formas organizacionais e da gestão das políticas públicas. Independente dessas diferenças nas suas evoluções, esses três domínios interagem constantemente entre si, gerando muitas questões e conflitos sobre o que é tecnicamente possível, organizacionalmente adequado e socialmente desejável (CENTER FOR TECHNOLOGY IN GOVERNMENT, 1999).
Com o rápido avanço do saber científico na contemporaneidade é possível perceber uma tendência para produção de pesquisas com um olhar integrado, não só interdisciplinar. Trabalhos que abordam os problemas com uma nova estrutura de conhecimento, como uma supradisciplina, sem tratar a realidade fragmentada em disciplinas. Este ensaio procura oferecer uma contribuição no sentido de estudar o e-governo a partir da aproximação de uma abordagem transdisciplinar7 e para tal, faz-se necessário apresentar brevemente as mais recentes contribuições de interesse para em seguida estruturar a análise desses conceitos.
A implementação de e-governo envolve vários tipos de transações baseadas em sistemas de informação que são classificadas em: a) G2C – Governo-para-Cidadão, que corresponde às aplicações que conectam o governo à seus cidadãos. Como por exemplo, a utilização da Internet para declaração de imposto de renda; b) G2B – Governo-para-Negócios (business), próprio de aplicações que conectam governo às empresas, por exemplo, a utilização da Internet para registro das notas de serviço no sistema municipal, permitindo assim que o município saiba antecipadamente qual a receita que terá através do ISS (Imposto Sobre Serviço); c) G2G – Governo-para-Governo, apropriado para designar as aplicações que conectam o governo ao próprio governo ou outros governos; d) G2E – Governo-para-Funcionário (employee), relacionadas às transações entre governos e seus próprios servidores (TURBAN et al., 2003; STAIR, 2004).
Procurando estabelecer uma tipologia para Governo Eletrônico, Lenk e Traunmüller (2001), propõem analisar o e-governo sob quatro perspectivas: 1. Cidadão – visa oferecer serviços de utilidade pública, de forma ágil e eficiente, ao cidadão contribuinte; 2. Processos – propõe repensar o modus-operandi das conformações produtivas ora existentes no Governo; 3. Cooperação – apóia a integração dos vários órgãos governamentais, e estes com outras organizações privadas e não-governamentais, de modo a agilitar e otimizar o processo decisório que envolve este conjunto de agentes, procurando evitar a fragmentação e redundâncias hoje existentes nas relações entre esses vários atores; e, por fim, 4. Gestão do Conhecimento – dedicada a apoiar o Governo, em suas várias esferas, a criar, gerenciar e disponibilizar em repositórios adequados, o conhecimento tanto gerado quanto acumulado por seus vários órgãos.
Por fim, Perri (2001) e Backus (2001) oferecem uma abordagem sistêmica para explicar “e-governo”. Os autores decompõem o termo em três concepções relacionadas entre si. É estabelecido um conceito maior de e-governance, que poderia ser traduzido como e-governança, seguido de dois outros conceitos, e-democracy (e-democracia) e e-government propriamente dito (fornecimento de serviços eletrônicos).
Na abordagem de Backus (2001), e-governance relaciona-se a um espectro mais abrangente, sendo definida como a aplicação de meios eletrônicos, recursos da TIC, na interação entre governos, cidadão e governo e demais agentes relacionados, bem como a aplicação destes meios nas questões internas do governo, buscando simplificar e melhorar os seus processos internos. Segundo Kraemer e Dedrick (1997), esta é a área menos estudada de e-governo e inclui, entre outras atividades, todo o suporte digital para elaboração de políticas públicas, tomada de decisões, public choices8 e workgroup entre os vários gestores públicos de diferentes escalões.
O conceito de e-democracia, para Backus (2001), pode ser empregado a toda e qualquer relação, através de recursos da TIC, entre o governo e o cidadão. O e-goverment, nesta abordagem, é definido como um paralelo ao “e-business” nas empresas, referindo-se a processos e estruturas necessários a disponibilizar serviços especificamente por meios
eletrônicos ao público, bem como interagir através de meios eletrônicos com agentes que possuem relações com o governo.
Para a UNESCO (2007) e-governance pode ser entendida como o uso de TIC pelos diferentes atores da sociedade com o objetivo de melhorar seus acessos às informações e construir suas capacidades de realizações. É também definido como o uso de TIC pelo setor público objetivando a melhoria da prestação de serviços e informação, encorajando a participação dos cidadãos nos processos de tomada de decisão e tornando o governo mais transparente e efetivo, além de melhorar sua accountability.
De modo geral, as classificações, conceitos, aspectos e perspectivas apresentados convergem no sentido de que e-governo “configura-se pelo uso das TICs pelo governo para se comunicar e prover melhores serviços a sociedade”. Entretanto, a e-governance não pode ser analisada como a simples expansão do uso da TIC pelos governos, ou a disseminação de aplicações que envolvam diretamente o cidadão e suas relações com os governos. Ao falar em
e-governance deve-se considerar também a utilização da TIC pelas organizações da sociedade
civil em seus relacionamentos com os governos. Este fato evidencia o papel relevante da transformação dessas organizações pelo uso de recursos tecnológicos, em especial dos ambientes mediados por computador.
3.2 As transformações organizacionais e os estágios de implementação do e-governo
Embora existam outras abordagens, conforme foi apresentado na seção anterior, os processos de re-configuração organizacional e implementação de governo eletrônico têm sido analisados, por grande parte da literatura especializada, sob a perspectiva cronoestratigráfica, tendo em vista os níveis de informações e serviços prestados.
Vários modelos são encontrados na literatura para a classificação desses estágios: Gartner Group - Baum e Maio (2000), Hiller (2001), UN/ASPA (2001), Deloitte and Touche (2001), Layne e Lee (2001), Moon (2002) e Siau e Long (2004).
O modelo proposto pelas Nações Unidas (UN/ASPA, 2001), estabelece cinco estágios evolutivos: (1) presença emergente, (2) presença aprimorada, (3) presença interativa, (4) presença transacional e, (5) presença em rede. Esse último estágio é definido como uma estrutura G2C (governo para cidadão) baseada em uma rede integrada de organizações públicas para a provisão de informação, conhecimento e serviços. Essa integração, naturalmente, precisa ser suportada por uma arquitetura de interoperabilidade 9 baseada em padrões de compatibilidade.
Outro ponto a ser considerado é que, na implementação de projetos de governo eletrônico, que são intensivos no uso de TICs, podem existir algumas barreiras ao seu desenvolvimento, impostas pelas culturas e valores existentes nas unidades governamentais, pois novas tecnologias desafiam a maneira usual como os processos internos e externos dessas organizações são usualmente conduzidos (NATIONAL AUDIT OFFICE, 2002).
De acordo com Avgerou e outros (2005), o desenvolvimento de sistemas para suporte aos serviços de governo requer a transformação de sistemas legados10 implantados nas administrações públicas burocráticas em sistemas de informações modernos, o que se constitui numa tarefa bastante difícil, tanto no aspecto tecnológico como organizacional.
Tecnologicamente, o desafio imposto pela implementação de governo eletrônico contempla a modernização e integração de sistemas fragmentados para formar uma infra-estrutura tecnológica capaz de suportar melhorias na prestação de serviços que sejam notadas pelos cidadãos, tais como a redução ou eliminação da necessidade de acessar múltiplos órgãos do governo a fim de obter um serviço (CIBORRA; NAVARRA, 2003). Mas para Avgerou e outros (2005), não existe um método instantâneo ou confiável para se conseguir as mudanças organizacionais necessárias para criar a capacidade da administração em melhorar a disponibilização de serviços públicos a longo prazo.
Segundo Oliveira (2003), no último estágio de implantação do governo eletrônico, as aplicações tornam-se mais avançadas, e um portal de governo eletrônico deixa de ser apenas um simples índice de páginas do governo na internet, e passa a ser um ponto de convergência entre os serviços digitais prestados pelas organizações governamentais que formam este governo. Os serviços são disponibilizados por funções ou temas, a despeito da divisão real do governo em seus diversos órgão e níveis. Ao efetuar uma transação com o governo, o usuário não precisa saber quais são os órgãos ou departamentos, de quais níveis de governo e em que sequência são mobilizados, para obtenção de determinado serviço ou informação. As aplicações e o ambiente disponibilizados são responsáveis pelo processamento total da transação, provendo ao usuário a informação ou serviço solicitado através de um ‘único ponto de acesso’11.
O argumento principal do conceito de um ‘único ponto de acesso’ ou “janela única” é de colocar juntos os serviços de governo, ou informação sobre eles, de modo a reduzir a quantidade de tempo e o esforço que os cidadãos têm de despender para encontrar e obter os serviços que necessitam (BENT, KERNAGHAN; MARSON, 1999).
De forma simplificada, pode-se afirmar que a implementação de governo eletrônico geralmente envolve uma evolução em três etapas: presença na Internet através de informações básicas, capacidades de transação para indivíduos e empresas e informações e transações integradas, com a colaboração entre diversas agências (janela única / governo de parada única). Mas a transição para o último estágio envolve desafios políticos, estratégicos e procedimentais inerentes, quando cooperação interagências é fundamental, além dos aspectos tecnológicos.
Para que essa evolução seja possível, segundo Fernandes (2002), é necessária uma mudança radical na gestão das organizações públicas, pois muitos dos serviços a serem prestados exigirão uma intensa colaboração, integração e interoperatividade entre os diversos órgãos e níveis de governo. Para a autora, no estágio avançado de governo eletrônico, a automação das atividades e a racionalização dos procedimentos implicam em transformações significativas dos processos de trabalho do governo, e não apenas na dinamização desses processos.
Atualmente, no Brasil, as três esferas de governo recorrem ao e-governo para gerenciar o conhecimento disponibilizado pelos vários órgãos (JÓIA, 2002), entre outras funcionalidades, esta iniciativa oferece apoio às organizações do governo, em suas várias esferas, para criar, gerenciar e disponibilizar em bases de dados apropriadas, o conhecimento tanto gerado quanto acumulado por seus vários órgãos. Esta forma de gestão permite também oferecer o suporte digital necessário para elaboração, acompanhamento e monitoramento de políticas públicas e tomada de decisões entre os gestores públicos de diferentes escalões.
Como será apresentada na seção a seguir, a padronização pode desempenhar um importante papel de facilitador do intercâmbio de dados entre componentes de um ou mais sistemas interorganizacionais.
4 Padrões e padronização na Tecnologia da Informação e Comunicação
Com a difusão da Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC) tornou-se possível realizar a interligação entre sistemas legados, que resultam em novas infra-estruturas digitais de informação. Essa arquitetura baseia-se na adoção de novos padrões de compatibilidade pelos responsáveis por gerenciar esses sistemas. Resultante das interligações entre os diversos sistemas de informação, a nova padronização favorece a e-governance (governança eletrônica) através da conexão com qualquer geração de sistema digital, seja de governo ou proveniente das organizações da sociedade civil. Contribuintes, fornecedores, eleitores, políticos, comunicação de massa, universidades, financiadores, outros níveis de governo e, até outras nações podem trabalhar de maneira integrada. Para Castells (1999), conectado em rede o governo pode superar barreiras de tempo e distância, e oferecer ao público serviços de melhor qualidade, a custos mais baixos.
De uma forma ampla, um padrão tecnológico pode ser definido como um conjunto de especificações para qual todos os elementos de produto, processos, formatos, ou procedimentos sob sua jurisdição têm que estar de acordo (TASSEY, 2000). Já para David e Greenstein (1990), um padrão pode ser compreendido como um conjunto de especificações técnicas aderido por um grupo de fornecedores, tacitamente ou como resultado de um acordo formal.
David e Steinmueller (1994) classificam os padrões tecnológicos em quatro categorias: referência, qualidade mínima, interface e compatibilidade. Os padrões de compatibilidade possuem um papel relevante dentro das TICs, pois são os facilitadores do intercâmbio de dados entre componentes de um sistema em particular ou entre diferentes sistemas interorganizacionais.
O desenvolvimento e implementação de padrões de compatibilidade parecem não só definir tecnicamente um método de interoperação entre os componentes diferentes em uma rede, mas também representar principalmente uma proposta para o futuro dos sistemas sociotécnicos complexos que são a forma de uma rede interorganizacional.
Os padrões também podem ser classificados de acordo com os processos por meio dos quais eles surgem. Uma distinção é feita freqüentemente entre formal, de facto e de jure. Padrões formais são criados através de entidades de padronização; os de facto são tecnologias unificadas por mecanismos de mercado, e os de jure são os impostos através de lei (HANSETH; MONTEIRO, 1998).
Visto que o processo de padronização compreende todas as possíveis rotas desde o conceito e definição até a implementação, podendo seguir diferentes procedimentos entre as fases de necessidade e obsolescência, nesse sentido, o processo necessariamente se apresenta como um algoritmo complexo (SLOANE, 2000; MORETON et al., 1995).
Em relação à TI, a padronização pode ser definida como o processo pelo qual dois ou mais agentes concordam e aderem a um conjunto de especificações técnicas de um sistema, suas partes ou sua funcionalidade, tacitamente ou como resultado de um acordo formal (DAVID; GREENSTEIN, 1990). Conseqüentemente, esses padrões habilitam e constrangem concorrentemente o comportamento de vários agentes no futuro (GARUD, JAIN; KUMARASWAMY, 2000).
Segundo Williams e outros (2004), os diferentes estágios do ciclo de vida de um padrão se desenvolvem em cenários sociotécnicos bastante diferentes. O lócus onde a padronização ocorre, os agentes envolvidos no processo, e seus atributos são diferentes em seus dois estágios: desenvolvimento e implementação. Contudo, para se entender o processo de maneira efetiva, isto é, como ele evolui, é moldado e estruturado ao longo do tempo, esses diferentes cenários não podem ser considerados dissociadamente. Essa abordagem permite identificar não apenas os fatores que moldam cada um dos dois estágios, mas também os links que se formam entre eles, como resultado da interação entre estes fatores. O nível de formalidade do estabelecimento do padrão pode depender, por exemplo, da cultura organizacional na qual o padrão está sendo implementado. Além disso, o sucesso ou falha da implementação de um padrão pode não depender somente de fatores pertinentes ao contexto da implementação, mas também das características do cenário no qual o padrão está sendo desenvolvido.
De acordo com Graham e outros (1995), o processo de padronização também representa uma tentativa para alinhar interesses, práticas de negócios e expectativas de um grupo de pessoas com um interesse para desenvolver e usar o sistema que será padronizado. Então, a padronização não consiste apenas em prover uma solução utilizável mas, principalmente, articular e alinhar expectativas e interesses (WILLIAMS, 1997).
Assim como a governança eletrônica depende da modificação dos padrões de relacionamento entre a sociedade civil e governos, sua implementação exige também a consolidação de um padrão de uso intensivo das TICs no interior das organizações estatais. Nesse contexto, a interoperabilidade passa a ser condição essencial para o e-governo, que por
sua vez, deve contar com recursos que facilitem a troca de informações das organizações governamentais e a sociedade civil.
5 Interoperabilidade na Tecnologia da Informação e Comunicação
Pode-se definir interoperabilidade como a habilidade de dois ou mais sistemas de interagir e de intercambiar dados de acordo com um método definido, de forma a obter os resultados esperados. De acordo com o IEEE (2000), interoperabilidade é definida como:
a habilidade de dois ou mais sistemas ou elementos de trocar informações entre si e usar essas informações que foram trocadas.
a capacidade para unidades de equipamentos em trabalhar junto para realizar funções úteis;
a capacidade, promovida mas não garantida pela adesão a um determinado conjunto de padrões, que possibilita equipamentos heterogêneos, geralmente fabricados por vários fornecedores, trabalhar juntos em rede.
a habilidade de dois ou mais sistemas ou componentes para trocar informações em uma rede heterogênea e usar estas informações.
A interoperabilidade pode trazer diversos benefícios para as organizações governamentais, em especial para o ambiente de e-governance, como por exemplo maior efetividade (interconexão em vez de soluções organizacionais isoladas), eficiência (redução dos custos de transação e aumento da participação dos agentes envolvidos), e responsividade (melhor acesso a mais informações, possibilitando a resolução mais rápida dos problemas).
Mas, por outro lado, no contexto governamental, existem barreiras significativas para se alcançar a interoperabilidade de forma efetiva e ampla. Essas barreiras podem ser classificadas como políticas, organizacionais, econômicas e técnicas (ANDERSEEN; DAWES, 1991). • Políticas - definição das diretrizes das políticas adotadas; conflitos nas definições dos
níveis de privacidade nos acessos às informações; cultura organizacional predominante; ambigüidade da autoridade na coleta e uso das informações; descontinuidade administrativa.
• Organizacionais - falta de experiência e ausência da predisposição de compartilhar; nível de qualificação do pessoal envolvido nos processos; cultura organizacional;
• Econômicas - falta de recursos para disponibilização das informações para outros órgãos; forma de aquisição dos recursos (normalmente adquiridos pelo menor preço e não pelo melhor valor);
• Técnicas - incompatibilidade de hardware e software usados adotados; direitos de propriedade; desconhecimento dos dados gerados e armazenados pelos sistemas; múltiplas definições de dados.
Embora o compartilhamento de informações dentro dos órgãos governamentais seja um objetivo comum para o governo eletrônico, a amplitude desse compartilhamento ainda é limitada (DAWES; BLONIARZ, 2001). Mesmo sendo reconhecida sua importância e os benefícios significativos que ele traz para o e-governance, mais especificamente para os definidores das políticas públicas, órgãos públicos, e para o público em geral, os órgãos enfrentam várias barreiras tecnológicas, organizacionais, políticas e econômicas (DAWES, 1996; LANDSBERGEN; WOLKEN, 2001; ROCHELEAU, 1997).
O Quadro 1 a seguir apresenta um resumo dos benefícios e barreiras no compartilhamento de informações para governo eletrônico, a partir das perspectivas técnica, organizacional e política.
Quadro 1 – Benefício e barreiras do compartilhamento de informações para governo eletrônico
Categoria Benefícios Barreiras
Técnica Melhoria do gerenciamento dos dados Contribuição para a infra-estrutura de informação
Tecnologias incompatíveis
Estrutura de dados inconsistentes
Organizacional Suporte para resolução de problemas
Expansão da rede de contatos profissionais
Interesses particulares de cada agência
Padrões profissionais dominantes
Política Expansão dos contextos de ação dos programas de políticas públicas
Melhoria da prestação de contas públicas Promoção da coordenação de programas e serviços
Influências externas sobre os decisores
Nível de poder do órgão Prioridade dos programas Fonte: Dawes (1996)
Essencialmente processos de interação, o compartilhamento de informações e a interoperabilidade de sistemas não necessariamente chegam ao resultado esperado de modo fácil. Muitas variáveis internas e externas ao processo atuam de forma concorrente e podem condicionar seu sucesso. Para Landsbergen e Wolken (2001), os principais fatores condicionantes de sucesso nesses processos são:
compartilhar é mais provável quando já existe um histórico de trabalho em conjunto das agências envolvidas;
projetos de interoperabilidade são mais facilmente implementados quando o foco é no compartilhamento das informações transacionais do que em relação às operacionais e/ou estratégicas;
os projetos são mais facilmente implementados quando os agentes percebem os resultados em curto espaço de tempo em relação aos de longo prazo;
em um estado de crise a colaboração e integração podem ser vistas como forma de conseguir capital político necessário para sustentação/progresso.
Diante dessas considerações, é fácil identificar as implicações da interoperabilidade na estruturação da e-governance. O nível de sua efetividade apresenta estreita relação com a amplitude da integração entre os sistemas e órgãos, e com o grau de comprometimento dos seus gestores na implementação dos processos de cooperação.
6 Considerações para reflexão
Os padrões de interoperabilidade para governo eletrônico têm sido desenvolvidos e implementados já há algum tempo. O governo brasileiro publicou seu documento referência (e-PING) em 2004, trata-se de um conjunto de padrões de interoperabilidade que abrange cinco principais áreas: interconectividade, segurança, meios de acesso, organização e intercâmbio de informações (e-PING, 2006). O e-PING é considerado como uma estrutura básica para a estratégia de governo eletrônico no Brasil e sua elaboração teve como base o projeto e-GIF, implementado pelo governo britânico (e-GIF, 2004).
As iniciativas estrangeiras e a brasileira em seu bojo, contemplam as áreas que são relevantes para interoperabilidade, tais como interconexão, integração de dados, gestão de conteúdo, acesso por redes, gestão de fluxo de trabalho, segurança, entre outras. As estratégias
para seu desenvolvimento e implementação, e suas implicações no estabelecimento efetivo da
e-governance, no entanto, ainda têm sido muito pouco estudadas.
Estas questões suscitam a pergunta: de que maneira a perspectiva sociotécnica de Sistemas de Informação tem contribuído para os estudos e discussões sobre e-governace, sobre a utilização das novas TICs no campo teórico das organizações? É possível assegurar que as pesquisas na área estão inconclusas, principalmente pelo fato de que os especialistas em tecnologia conhecem pouco sobre estudos organizacionais e os especialistas em estudos organizacionais, por sua vez, conhecem pouco sobre tecnologia.
Se há autores que exploram questionamentos à utilização da tecnologia da informação em aplicações governamentais, a controvérsia é alimentada pelos que acreditam no seu potencial de melhoria da prática nos estudos organizacionais, sem que isso represente uma nova forma de administração. A padronização e interoperabilidade da TIC também permitem, mediante a construção de mecanismos apropriados de governança, promover uma maior integração intra e entre poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário). Mecanismos eletrônicos de ampliação da transparência governamental, de inter-relacionamento e de comunicação dentro e entre poderes, existem e devem ser utilizados.
O desenvolvimento e implementação de padrões, ao ser considerado como processos de inovação, pressupõe geração de mudanças nos procedimentos e nas estruturas no contexto onde está ocorrendo. Os atores envolvidos nos processos desempenham diversos papéis ao longo do tempo, podendo agir como facilitadores ou não. Como principais características desses processos, podem ser enumeradas:
• os processos de desenvolvimento e implementação de padrões, devido ao número de agentes envolvidos e eventuais conflitos de interesses, evidenciam-se como complexos e dependentes de variáveis nem sempre controladas;
• as transações de governo eletrônico, principalmente e-governance, envolvem atores de diversos segmentos da sociedade;
• o estabelecimento de padrões implica em redesenho de processos de negócios e/ou mudanças na forma de interação desses atores envolvidos com os diversos níveis de governo;
• as ações/reações/inter-relações desses atores são fatores condicionantes de sucesso da adoção e disseminação do padrão.
A e-governance resulta em praticidade aos estudos organizacionais que se persegue, fomentando a interação intra e inter-governamental, buscando otimizar os processos internos e oferecer o suporte da TIC para os gestores públicos e, desta forma, favorecendo a formulação de políticas públicas mais eficientes, eficazes, efetivas, sustentáveis, transparentes, eqüitativas e articuladas institucionalmente.
Diante da crescente disponibilização de informações públicas e do aumento da capacidade analítica de tratá-las, surgem outros questionamentos, como por exemplo: que transformações sofrerão as organizações e a cultura de accountability quando a sociedade civil despertar para as possibilidades oferecidas pela e-governance? De que forma os consumidores e eleitores por todo o mundo poderão recorrer aos recursos de e-governance para avaliar uma empresa, corporação, o governo, os políticos? Indagar sobre de que maneira estão sendo utilizados os recursos ambientais, como estão sendo tratados os assuntos do patrimônio da humanidade, de que forma está sendo gerido o desenvolvimento sustentável.
Tal estrutura de governança (e-governance) traz a possibilidade aos cidadãos de se tornarem ‘usuários’, o que pode permitir uma melhor tomada de decisão nas ações de melhoria da qualidade de vida, controle social, fiscal e de investimentos públicos, identificação de práticas destinadas a favorecer o desenvolvimento e bem-estar humano e do ecossistema, etc. Esta é uma área que parece promissora tanto para os estudos das Organizações como para os estudos de e-Governo.
A partir deste exercício de reflexão, entende-se que este estudo possibilita a explicitação, ainda que simplificada, de contribuições teóricas e empíricas ao debate e ao conhecimento, sugerindo possibilidades de realização de estudos futuros que procurem responder as questões suscitadas sobre e-governance.
Por fim, a adoção de uma perspectiva sociotécnica para investigar o tema pode revelar aspectos significantes da condução dos processos, que poderiam passar despercebidos sob a ótica de abordagens apenas tecnológicas e deterministas.
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Conference. Paris, 2004. Notas
1 A exemplo da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF
2 Esta estrutura tem a característica de redistribuir o poder entre especialistas (gerentes de área) e generalistas
(gerentes de projeto).
3 Realizada com ou sem a presença de intermediários eleitos ou indicados.
4 Estes perigos são potencializados em sociedades com elevados índices de desigualdade e podem, em alguns
casos, levar ao despotismo. Para Madison (2000, p.8) as democracias diretas “são incompatíveis com a segurança pessoal ou os direitos de propriedade; e, em geral, tiveram vidas tão curtas quanto mortes violentas”.
5 Por exemplo: manutenção da desigualdade social, corrupção, nepotismo, clientelismo, corporativismo,
neocorporativismo, etc.
6 Embora as abordagens sejam diferentes, procura-se identificar pontos em comum e estabelecer um diálogo entre
as disciplinas ou ramos de conhecimento que estudam o fenômeno. Espera-se que esta leitura proporcione um aprendizado mais rico e estruturado, pois os conceitos fundamentam-se em unidades maiores que englobam as disciplinas.
7 Entendido neste ensaio como o estágio seguinte à interdisciplinaridade, no caminho de integração entre as
disciplinas. Nesta etapa são rompidas as barreiras da compartimentalização do conhecimento. O interesse está voltado ao entendimento do fenômeno, sem qualquer restrição de abordagem disciplinar. Pode-se fazer uso indiscriminado das disciplinas, porque não mais interessa as diversas abordagens, mas sim o foco absoluto no problema. Este é o estágio de cooperação e fusão entre as disciplinas.
8 Pode ser definida com a análise científica do comportamento do governo e, em particular, do comportamento dos
indivíduos com relação ao governo. O principal elemento inovador introduzido por esta abordagem foi à aplicação de Axiomas Econômicos Básicos (racionalidade e comportamento baseado no interesse próprio) à realidade política.
9 Este conceito é definido na seção 5
10 A expressão sistemas legados ou legacy systems é comumente empregado nas Ciências Tecnológicas para
representar os sistemas de informação baseados em computador pré-existentes que apresentam algum tipo de obsolescência. Geralmente são sistemas vitais, essenciais, monolíticos, grandes, complexos e apresentam limitações de integração com outros sistemas, principalmente com a Internet. Para o desenvolvimento de novas funcionalidades ou manutenção, os sistemas legados necessitam de profissionais e plataformas (hardware e software) de alto custo. Permanecem em funcionamento porque seu custo de conversão é muitas vezes proibitivo, ou porque ainda não existe uma alternativa economicamente viável.
11 Esse estágio tem sido denominado como "governo de parada única" ou "de janela única", dos termos em inglês
on-stop government e single-window service, respectivamente (HAGEN E KUBICEK, 2000; BENT,
