Relatório do FMI n.º 18/157
ANGOLA
TEMAS SELECIONADOS
Este documento sobre Angola foi elaborado por uma equipa de especialistas do Fundo Monetário Internacional como material de referência para as consultas periódicas mantidas com o país membro. Ele baseia-se na informação disponível até 25 de abril de 2018, data em que foi concluído.
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Fundo Monetário Internacional
Washington, D.C.
ANGOLA
TEMAS SELECIONADOS
Aprovado por
Departamento de África Preparado por Rodgers Chawani, Thomas McGregor, Nelson Sobrinho (todos AFR) e Claúdio Visconti (MCM). Na preparação desse relatório, o Sr. Mengistu contribuiu com assistência de pesquisa e a Sra. Vibar e a Sra. Tawiah contribuíram com assistência administrativa.
ÍNDICE
RECEITAS PETROLÍFERAS EM ANGOLA: DILEMAS E OPORTUNIDADES_________________ 4
A. Introdução _______________________________________________________________________________ 4 B. Setor petrolífero de Angola: Evolução e Relevância ______________________________________ 5 C. Modelo __________________________________________________________________________________ 8 D. Simulações _______________________________________________________________________________ 9 E. Considerações Finais ____________________________________________________________________ 13
FIGURAS
1. Campos Petrolíferos em Angola __________________________________________________________ 6 2. Receitas Petrolíferas em Angola, 2002–17 ________________________________________________ 7 3. Cenários de Produção e Preço do Petróleo, 1990–2040 _________________________________ 12 4. Regra SAYG nos Cenários de Base e Alternativo para os Preços do Petróleo ____________ 16 5. Aumento Gradual do Investimento Público com Delinked Approach ____________________ 17
TABELA
1. Parâmetros Calibrados __________________________________________________________________ 15 Referências ________________________________________________________________________________ 18
VÍNCULOS MACROFINANCEIROS EM ANGOLA ________________________________________ 19
A. Introdução ______________________________________________________________________________ 19 B. Vínculos Macrofinanceiros e Canais de Transmissão para Angola _______________________ 21 C. Análise de Eventos do Impacto do Choque do Petróleo no Setor Bancário _____________ 24 D. Resiliência dos Bancos Angolanos a Choques Macroeconómicos _______________________ 24 E. Gestão do Nexo entre o Estado e os Bancos ____________________________________________ 29
F. Considerações Finais ____________________________________________________________________ 33
CAIXA
1. Estrutura do Sistema Bancário em Angola ______________________________________________ 21
FIGURAS
1. Créditos Malparados e Crescimento _____________________________________________________ 20
2. Vínculos Macrofinanceiros ______________________________________________________________ 22
3. Canais de Transmissão dos Choques dos Preços do Petróleo na Macroeconomia ______ 23
4. Análise de eventos – Impacto dos Choques dos Preços do Petróleo no Setor Bancário 25
5. Testes de Stress de Solvabilidade _______________________________________________________ 28
6. Teste de Stress Reverso para Bancos ____________________________________________________ 29
7. Análise de Balanços Patrimoniais Sectoriais _____________________________________________ 31
8. Custos Fiscais Directos dos Bancos, incluindo a Recredit ________________________________ 32
TABELAS
1. Definição das Variáveis __________________________________________________________________ 36
2. Determinantes da Carteira de Títulos (Resultados) ______________________________________ 37 3. Determinantes do Desempenho dos Bancos (Resultados) ______________________________ 37
APÊNDICE
I. Aspetos Operacionais da Recredit _______________________________________________________ 36 Referências _________________________________________________________________________________ 38
GOVERNAÇÃO E DESEMPENHO ECONÓMICO EM ANGOLA ___________________________ 39 A. Introdução ______________________________________________________________________________ 39
B. Ponto da Situação _______________________________________________________________________ 41
C. Impacto Macroeconómico ______________________________________________________________ 53
D. Reformas: Avanços até ao Presente e os Desafios à Frente _____________________________ 55
E. Considerações Finais ____________________________________________________________________ 62
8. Governação e Facilidade de Fazer Negócios ____________________________________________ 51
9. Perceção da Corrupção em Angola e em Países Congéneres ___________________________ 52
10. Evolução da Perceção da Corrupção em Angola e na ASS _____________________________ 52
11. Estimativa dos Ganhos com Reformas da Governação _________________________________ 54
TABELAS
1. Correlações na ASS, 2005-16 ____________________________________________________________ 41
2. Perceção pelas Empresas do Ônus Regulatório em Angola e em Países Congéneres ___ 50
3. Perceção da Corrupção pelas Empresas em Angola e Países Congéneres ______________ 53
APÊNDICES
I. Um Modelo Simples de Suborno ________________________________________________________ 65 II. Grupos de Comparação _________________________________________________________________ 67 III. Governação e Potencial Fiscal __________________________________________________________ 68 IV. Reformas da Governação do MPLA e Primeiras Ações do Novo Governo ______________ 70 Referências _________________________________________________________________________________ 71
RECEITAS PETROLÍFERAS EM ANGOLA: DILEMAS E
OPORTUNIDADES
1
Angola enfrenta um enorme dilema entre a queda das receitas tributárias do petróleo a médio prazo e as crescentes necessidades de investimentos sociais e públicos. Mas há oportunidades para tirar o máximo proveito das reservas petrolíferas existentes em Angola e, ao mesmo tempo, reduzir o encargo da dívida e criar amortecedores fiscais. Contudo, será necessário instituir um quadro fiscal sólido para a utilização das receitas petrolíferas, incluindo um fundo de estabilização fiscal bem concebido. Este capítulo avalia as implicações macroeconómicas das diversas regras fiscais referentes à gestão das receitas petrolíferas em Angola, para além de discutir opções de política destinadas a resolver os respetivos desafios. Com a regra fiscal “spend-as-you-go” (SAYG), a queda da produção e a volatilidade dos preços do petróleo causam o declínio das receitas, a volatilidade dos investimentos públicos e o aumento da dívida. A adoção de uma regra fiscal mais ativa permite o incremento gradual do investimento público e, ao mesmo tempo, cria amortecedores fiscais e protege o sector não petrolífero da volatilidade dos preços do petróleo.
A. Introdução
1. Embora Angola continue a ser o segundo maior produtor de petróleo em África, a produção petrolífera estagnou e poderá diminuir a médio prazo. O amadurecimento dos campos petrolíferos e anos de investimentos insuficientes em decorrência da queda dos preços do petróleo poderão resultar no declínio constante da produção petrolífera nas próximas décadas. Entretanto, projeta-se que, a médio prazo, os preços do petróleo continuarão moderados, em torno de USD 50–55 por barril. Com pouca margem de manobra orçamental e externa e necessidades consideráveis de infraestrutura e gastos sociais, Angola precisa de identificar uma combinação de políticas mais
sustentável do que as do passado. O país enfrenta um dilema entre a queda das receitas petrolíferas e o aumento das necessidades de investimentos sociais e públicos. Mas há oportunidades para tirar máximo proveito das reservas petrolíferas existentes em Angola e, ao mesmo tempo, reduzir o encargo da dívida e criar amortecedores fiscais. Este capítulo avalia as implicações macroeconómicas das diversas regras fiscais referentes à gestão das receitas petrolíferas em Angola, para além de discutir opções de política destinadas a resolver os dilemas associados.2
2. O desafio para as economias ricas em recursos naturais, como Angola, é o de transformar os recursos subterrâneos (petróleo) em recursos produtivos na superfície, incluindo ativos financeiros, físicos e de capital humano. Há essencialmente duas questões fundamentais que devem
e que deve ser consumido apenas o valor da anuidade desses ativos em qualquer período – esta é a regra da hipótese do rendimento permanente (HRP). Contudo, para um país como Angola, com escassez relativa de capital, grandes necessidades sociais e de infraestrutura, assim como acesso incompleto aos mercados internacionais de capitais, uma parcela substancial das receitas dos recursos naturais poderia ser aportada para reduzir a dívida existente e investir em ativos nacionais e na
formação de capital humano.
3. Tipicamente, as economias ricas em recursos naturais tentam aplicar estes princípios por
meio de fundos soberanos.3 De acordo com os Princípios de Santiago (2008), há cinco tipos distintos
de fundos soberanos, criados para apoiar diferentes objetivos de política do governo no contexto dos desafios económicos específicos que o país enfrenta. No caso de Angola, com grandes necessidades de desenvolvimento e dependência considerável das receitas tributáveis petrolíferas, uma combinação de fundo de “estabilização” e de “desenvolvimento” parece ser mais adequada.
B. Sector Petrolífero de Angola: Evolução e Relevância
4. Angola é o segundo maior produtor de petróleo em África, mas recentemente a produção tem diminuído. Em 2017, Angola produziu, em média, 1,632 milhão de barris por dia (MMbbl/dia), atrás, em África, apenas da Nigéria.4 Em 2016, as reservas comprovadas de Angola eram
as terceiras maiores em África, com 9,5 mil milhões de barris, comparadas com 37,4 mil milhões da Nigéria e 48,4 mil milhões da Líbia, ocupando a 17ª posição no mundo.5 Depois da descoberta de
petróleo onshore na Bacia do Cuanza na década de 1950, os níveis de produção aumentaram gradualmente entre as décadas de 1960 e 1990, chegando a quase 0,75 MMbbl/dia no ano 2000. A exploração em águas profundas começou na década de 2000, elevando a produção petrolífera para quase 2 MMbbl/dia em 2008. Contudo, a produção manteve-se estagnada desde então e, mais recentemente, começou mesmo a diminuir. Atualmente, a maior parte da produção petrolífera nacional é extraída dos campos marítimos na província nortenha de Cabinda e de campos de águas profundas na bacia do Baixo Congo (Figura 1). Os atuais níveis de produção estão cerca de 10% inferiores à média de 1,75 MMbbl/dia do período de Agosto de 2014 a Agosto de 2016, e abaixo da quota da OPEP de 1,673 MMbbl/dia para Angola.
5. O sector petrolífero em Angola é regulamentado pela Sonangol, a concessionária estatal e empresa nacional de petróleo. A Sonangol tem participações em 32 dos 36 blocos produtores de petróleo em Angola, sendo a 4ª maior produtora de petróleo do país, depois da BP, Total e Exxon. O maior bloco produtor de petróleo em Angola é o bloco 17, localizado offshore na Bacia do Baixo
3 Alguns exemplos de fundos soberanos: Chile – regra do saldo estrutural; gasto = diferença entre a meta do saldo
estrutural e a estimativa da receita estrutural; Noruega – regra de gasto; em média, o orçamento não petrolífero representa 3% do fundo soberano; Rússia – mecanismo para reduzir a relevância do petróleo e gás no orçamento (abandonado após a crise de 2009 até 2015); Timor-Leste – 3% do fundo + reservas de petróleo transferidas para o orçamento; Nigéria – regra fiscal baseada nos preços; receitas superiores a um determinado preço do petróleo são depositadas no fundo.
4 Segundo as estatísticas da OPEP, Angola foi o maior produtor de petróleo em África e o 12° maior do mundo em
2016.
Congo e operado pela Total, Statoil, Exxon e BP e a produzir mais de 0,6 MMbbl/dia de petróleo bruto em 2016.
6. O sector petrolífero angolano enfrenta desafios resultantes do baixo investimento e do colapso dos preços do petróleo em 2014/15. Entre os fatores estruturais destacam-se o declínio natural dos campos petrolíferos, não compensado pela entrada em produção de novos poços de petróleo, anos de baixo investimento no sector e (pelo menos até recentemente) problemas de coordenação entre os participantes do sector e a Sonangol.
Figura 1. Campos Petrolíferos em Angola
Mapa de Angola Campos petrolíferos offshore de Angola
Fonte: EIA, Departamento de Estado dos EUA. Fonte: Sonangol 2017.
7. Angola é extremamente dependente do petróleo, tanto como fonte de receitas tributárias como de divisas. O sector petrolífero foi responsável por cerca de 64% das receitas tributárias e mais de 95% das exportações de Angola em 2017. A alta dependência das receitas petrolíferas e a volatilidade dos preços do petróleo dificultam a orçamentação e aumentam a
na África Subsaariana, no patamar de 5% do PIB em 2017. Segundo, reduzir a dívida pública, que deverá chegar a 72,9% do PIB no final de 2018), para consolidar a sua sustentabilidade. Terceiro, reduzir a alta dependência das receitas petrolíferas e proteger melhor os gastos públicos da
volatilidade das receitas petrolíferas. Este último objetivo poderia ser alcançado da seguinte forma: i) identificando uma fonte mais estável de receitas para o orçamento, adotando-se, por exemplo, o IVA em 1 de janeiro de 2019, como previsto; e ii) criando amortecedores fiscais para apoiar políticas fiscais contra-cíclicas e poupanças para as gerações futuras. Os amortecedores fiscais poderiam ser
administrados com um fundo de estabilização fiscal bem concebido, com regras claras de
transferências, e no âmbito de um quadro fiscal de médio prazo (QFMP) coerente. Este capítulo discute os desafios associados a estes objetivos fiscais e identifica políticas que permitiriam aumentar
gradualmente o investimento público e reduzir a dívida pública, por meio de um fundo de estabilização e da gestão adequada das receitas tributárias não petrolíferas.
Figura 2. Receitas Petrolíferas em Angola, 2002–17
Dificuldade de prever o preço do petróleo Orçamentação otimista da produção petrolífera
As receitas petrolíferas são altamente voláteis A produção petrolífera angolana caiu abaixo da quota da OPEP 0 20 40 60 80 100 120 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 201 6 201 7 Orçamento Efetivo Preço do Petróleo (USD por barril)
0 100 200 300 400 500 600 700 800 200 2 200 3 200 4 200 5 200 6 200 7 200 8 200 9 201 0 201 1 201 2 201 3 201 4 201 5 201 6 201 7 Produção de Petróleo (Milhões de barris) Orçamento Efetivo
Fontes: OPEP, MINFIN e cálculos do corpo técnico do FMI.
C. Modelo
9. Utilizamos o modelo de Dívida, Investimento, Crescimento e Recursos Naturais (DIGNAR, na sigla em inglês) do FMI para avaliar o impacto macroeconómico de diversas regras fiscais para as receitas petrolíferas em Angola. O DIGNAR é um modelo de equilíbrio geral para pequenas economias abertas elaborado por Melina, Yang e Zanna (2016). Pode ser usado para analisar os efeitos macroeconómicos e sobre a sustentabilidade da dívida do aumento do investimento público em países em desenvolvimento e abundantes em recursos naturais. O modelo incorpora retornos crescentes de escala em infraestrutura pública quando o investimento público é ineficiente e há constrangimentos na capacidade de absorção. Também permite adotar especificações orçamentais mais flexíveis para a utilização das receitas petrolíferas, incluindo a regra de spend-as-you-go (SAYG) e uma regra exógena de aumento gradual do investimento público, bem como um fundo de
estabilização fiscal.
10. O modelo consiste em três sectores de produção, dois tipos de agregados familiares e um governo que gasta, tributa e emite títulos de dívida. No lado da oferta, a produção e os preços do sector petrolífero são exógenos, o sector de bens não transacionáveis utiliza mão-de-obra, capital
DZA AGO BHR BOL BRN TCD COG ECU GAB IRN IRQ KAZ KWT NGA OMN QAT RUS SAU SSD TTO ARE VEN YEM 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 Rec eit a m éd ia d e c om m od ities (p er cen ta gem d o t ot al d e r eec eit as , 2 00 0-201 7)
Desvio padrão do total de receitas (percentagem do PIB, 2000-2017) Volatilidade da Receita de Commodities em
Países Ricos em Recursos Naturais
1.5 1.6 1.7 1.8 1.9 2.0 fe v-15 ju n-15 ou t-1 5 fe v-16 ju n-16 ou t-1 6 fe v-17 ju n-17 ou t-1 7 fe v-18 Efetivo Méd. ago 2014-ago 2016 Méd. set 2016 até hoje Quota da OPEP Produção de Petróleo
(Todos os blocos; milhões barris/dia, excl. gás)
1.753
1.629
1.673
externa. Em seguida, utiliza as receitas para cobrir despesas recorrentes, investimentos em infraestrutura pública e serviço da dívida.
11. A escolha de uma regra de política fiscal determinará o efeito da volatilidade das receitas petrolíferas no desempenho económico. O modelo permite explorar diversas regras de política fiscal. A primeira é a regra SAYG, que direciona a totalidade das receitas petrolíferas em cada período para financiar investimentos em infraestrutura pública, mantendo fixas as despesas recorrentes. Qualquer dotação inicial do fundo de estabilização permanece constante e os impostos ajustam-se de forma endógena para manter a dívida numa trajetória sustentável. O modelo também permite adotar uma abordagem que desvincula o investimento público das receitas petrolíferas (delinked approach). Nesta abordagem, a dinâmica do investimento público é exógena, sendo financiada com as receitas petrolíferas, a emissão de títulos de dívida e impostos não petrolíferos. Quaisquer excedentes (défices) de receitas são depositados no (retirados do) fundo de estabilização. Com a abordagem desvinculada, o governo precisa de fazer escolhas explícitas acerca da trajetória da dívida pública e dos impostos não petrolíferos.
12. Dada a dinâmica exógena da produção e do preço do petróleo, a escolha de política fiscal determina o montante de receitas petrolíferas a ser despendido e no que. O governo pode estabelecer um fundo para proteger os gastos da volatilidade das receitas petrolíferas. O investimento na infraestrutura pública promove o crescimento, pois aumenta a rentabilidade dos fatores privados, mas também desincentiva o investimento privado, para além de estar sujeito a ineficiências – ou seja, apenas uma fração do investimento público se transforma em capital público. Por fim, a utilização de impostos não petrolíferos distorcionários para manter a sustentabilidade da dívida tem implicações para a economia não petrolífera, pois afeta o retorno marginal (líquido dos impostos) do capital e do trabalho, assim como o nível de consumo no estado estacionário.
13. O modelo DIGNAR é calibrado para a economia angolana com base em dados
macroeconómicos do período até 2017. Os parâmetros calibrados estão apresentados na Tabela 1.
D. Simulações
14. Esta secção descreve as simulações realizadas para avaliar o impacto macroeconómico das diversas regras fiscais para a gestão de receitas petrolíferas em Angola. Começa por descrever os cenários de produção e preço do petróleo e, em seguida, apresenta os cenários de política fiscal e os resultados das simulações.
Cenários de Produção e Preço do Petróleo
15. Projetamos um declínio gradual da produção petrolífera até 2023 e um declínio anual de 5% por ano posteriormente. Como descrito na Secção B, a produção petrolífera em Angola atingiu o seu nível máximo em 2008 e tem permanecido relativamente estável desde o colapso dos preços do petróleo em 2014/15. Assumimos que a produção petrolífera se manterá mais ou menos constante, no
nível de 1,65 MMbbl/dia, até 2023.6 Esta hipótese está em linha com as reformas propostas pelo
governo para aumentar a eficiência operacional e a solidez financeira da Sonangol, assim como incentivar investimentos estrangeiros no sector para frear o declínio da produção.7 A partir de 2023, o
nosso cenário de base pressupõe um declínio anual da produção de 5% por ano.
16. Utilizamos as projeções do relatório World Economic Outlook (WEO), publicado em Abril de 2018, para os preços do petróleo até 2023, e simulamos um processo AR(1) para os preços do
petróleo entre 2024 e 2040.8 Os preços do petróleo são inerentemente voláteis. Desde o início da
década de 1990, os preços do petróleo têm variado entre um mínimo de USD 12 por barril em 1998 e acima de USD 110 por barril em 2012. Desde o seu colapso entre 2014 e 2016, o preço do petróleo registou alguma recuperação, chegando a pouco mais de USD 50 por barril em 2015. Com base nas projeções do relatório WEO do FMI de Abril de 2018, prevemos uma elevação do preço do petróleo para a rama angolana, para USD 62,5 por barril em 2018, seguida de uma queda gradual para USD 54 por barril até 2023. Em seguida, simulamos dois processos autorregressivos de ordem 1 (AR(1)) para os preços do petróleo a partir de 2023:
𝑝𝑝𝑡𝑡= 𝛼𝛼 + 𝜌𝜌𝑝𝑝𝑡𝑡−1+ 𝜀𝜀𝑡𝑡 (1)
Onde 𝑝𝑝𝑡𝑡 é o preço do petróleo angolano no momento t, ρ é um termo AR e 𝜀𝜀𝑡𝑡~𝑁𝑁(0, 𝜎𝜎𝜀𝜀) são choques
i.i.d. Com base em dados referentes a 2016-2023, estimamos um parâmetro de persistência, 𝜌𝜌 = .93 e um desvio padrão para os choques dos preços do petróleo de 𝜎𝜎𝜀𝜀= 0.1. Utilizamos esta parametrização
para simular o cenário de base do preço do petróleo. Embora o período utilizado seja relativamente curto, na ausência de quaisquer outras informações, este oferece a “melhor estimativa” para a dinâmica do preço do petróleo nos anos vindouros. Para o cenário alternativo, triplicamos o desvio padrão dos choques, para 𝜎𝜎𝜀𝜀= 0.3, aproximadamente a dimensão do choque dos preços do petróleo
que se seguiu à crise global de 2007-08. Os cenários de produção e preço do petróleo estão apresentados na Figura 3.
Figura 3. Cenários de Produção e Preço do Petróleo, 1990-2040 Prevê-se uma queda da produção no decorrer do
tempo Os preços do petróleo seguem trajetórias voláteis
Fontes: Autoridades angolanas e cálculos do corpo técnico do FMI.
Simulação 1: Regra SAYG em Diferentes Cenários de Preços do Petróleo
17. A primeira regra fiscal considerada neste capítulo é a spend-as-you-go (SAYG). Sob essa regra, todas as receitas petrolíferas são utilizadas para financiar investimentos públicos em todos os períodos, e o fundo de estabilização permanece no nível inicial de aproximadamente 3% do PIB.9
Utilizamos o cenário de base da produção petrolífera e concentramo-nos no desempenho macroeconómico em dois cenários e preços do petróleo: i) uma trajetória de referência; e ii) uma trajetória adversa (mais volátil). Os resultados da simulação estão apresentados na Figura 4.
18. Com a regra SAYG, a queda da produção e a volatilidade dos preços do petróleo reduzem as receitas, geram volatilidade nos investimentos públicos e aumentam a dívida. Neste cenário de base da produção petrolífera, o rácio receitas petrolíferas/receitas totais cai de cerca de 60% em 2017 para cerca de 35% até 2040. Como esperado, com a regra SAYG, a volatilidade dos preços do petróleo gera volatilidade nas receitas petrolíferas. A queda das receitas reduz diretamente o investimento público, que cai de 5% do PIB em 2017 para menos de 3% do PIB até 2040. Os níveis de
endividamento, após caírem no primeiro ano em decorrência de um aumento temporário dos preços do petróleo, sobem constantemente para cerca de 75% do PIB ao fim do período da simulação. Para prevenir o aumento ainda mais acelerado da dívida pública, os impostos não petrolíferos precisam ser aumentados durante o período da simulação e permanecem bastante voláteis.
19. O aumento de impostos não petrolíferos (distorcionários) e a queda do investimento público reduzem o consumo e o investimento privado. Em conjunto, causam uma contração
9 A capitalização inicial do Fundo Soberano de Angola (FSDEA) foi de USD 5 mil milhões, em 2013/14. Nas simulações,
fixamos o tamanho inicial do fundo de estabilização em 3% do PIB. O governo tem outros ativos líquidos depositados no BNA, mas estes são ignorados nas simulações.
0 20 40 60 80 100 120 1990 2000 2010 2020 2030 2040 US D p or b arri l Base Alternativo WEO Previsão de médio prazo
extrema da economia, tanto a curto como a médio prazo, com uma queda de 10-12% na produção não petrolífera, em comparação com o nível inicial.
Simulação 2: Delinked Approach com Aumento Gradual do Investimento Público
20. O segundo conjunto de simulações pressupõe um incremento gradual do investimento público para 8,5% do PIB ao longo do tempo. Como observado na Secção B, o investimento público em Angola é baixo em comparação com os seus pares. O segundo conjunto de simulações pressupõe um aumento gradual do investimento público de 5% do PIB em 2017 para 8,5% do PIB – a média subsaariana – até 2040. Concentramo-nos nos cenários de referência de produção e preços do petróleo e abstraímos de quaisquer efeitos diretos no rendimento. Após atingir o cume, a USD 62,5 por barril em 2018, o preço do petróleo cai gradualmente até 2023, quando passa a ficar sujeito a choques até 2040, como nas simulações anteriores. Os resultados da simulação estão apresentados na Figura 5. Em comparação com a Figura 4, a trajetória das receitas petrolíferas é substituída pela do fundo de estabilização. Com o delinked approach, o investimento público aumenta e fica bem menos volátil em comparação com o cenário da regra SAYG.
21. Em seguida, pressupomos três variantes de regra fiscal para apoiar um aumento gradual do investimento público:
1. Política tributária passiva – os impostos não petrolíferos reagem para manter a dívida numa trajetória não explosiva (Figura 5, linhas sólidas pretas).
2. Política tributária ativa – as alíquotas dos impostos não petrolíferos são aumentadas
imediatamente em relação aos baixos níveis iniciais para criar espaço fiscal suficiente e apoiar a criação de um fundo de estabilização (Figura 5, linhas pontilhadas azuis).
3. Amortização da dívida – as receitas provenientes dos aumentos graduais dos impostos não petrolíferos são utilizadas prioritariamente para amortizar a dívida (Figura 5, linhas tracejadas vermelhas).
22. Sob a política tributária passiva, a dívida aumenta com o incremento gradual do investimento público, que eventualmente leva à necessidade de um aumento acentuado dos impostos não petrolíferos e à exaustão do fundo de estabilização. A dívida apresenta uma trajetória crescente desde os períodos iniciais, refletindo o incremento gradual do investimento público e as transferências de receitas petrolíferas excedentes para o fundo de estabilização. A médio prazo, a queda das receitas petrolíferas requer aumentos acentuados dos impostos não petrolíferos a partir de 2025 para manter a dívida numa trajetória não explosiva. Não obstante, a dívida ultrapassa
consumo e do investimento reflete a ação da política fiscal, que protege a economia contra a única fonte de volatilidade no modelo – o preço do petróleo.
23. Agora consideramos um cenário alternativo no qual o governo se antecipa ao declínio
das receitas petrolíferas e começa imediatamente a mobilizar impostos não petrolíferos.10
Pressupõe-se que as alíquotas não petrolíferas subam imediata, mas gradualmente, durante o período de simulação. A principal decisão da política fiscal neste cenário refere-se a como utilizar o espaço fiscal criado com a mobilização de receitas tributárias não petrolíferas.
24. Com a política tributária ativa, o aumento das alíquotas dos impostos não petrolíferos permite que o governo reforce o fundo de estabilização antes que esse comece a financiar o incremento do investimento público. As receitas excedentes do governo nos primeiros anos, quando o investimento público ainda é baixo, são utilizadas para reforçar o fundo de estabilização, que atinge o seu nível máximo, pouco acima de 7% do PIB, até meados da década de 2020, sendo que a dívida continua relativamente estável durante o período de simulação. Impostos não petrolíferos persistentemente mais altos deprimem o consumo privado desde o início, e o declínio nos anos subsequentes é comparável ao da regra de política tributária passiva. A mobilização mais vigorosa de receitas não petrolíferas também permite a redução da dívida pública para cerca de 50% do PIB ao fim do horizonte de simulação.
25. Quando se dá prioridade à amortização da dívida, há menos recursos disponíveis para o fundo de estabilização a curto prazo, mas cria-se espaço fiscal para reforçá-lo quando os preços do petróleo subirem no futuro. No cenário de amortização da dívida, o excedente inicial das receitas petrolíferas é utilizado para amortizar a dívida em vez de transferi-lo para o fundo de estabilização. Isto alivia substancialmente o encargo do serviço da dívida, e reduz a dívida para cerca de 40% do PIB até 2040. O governo torna-se capaz de gerir flutuações futuras dos preços do petróleo, depositando recursos no fundo de estabilização nos anos de alta dos preços do petróleo e utilizando os seus recursos quando os preços caem. Como no caso da regra de política tributária ativa, o aumento gradual dos impostos não petrolíferos reduz o consumo, mas o maior investimento privado e público acelera o crescimento da produção não petrolífera.
E. Considerações Finais
26. Tendo em vista o declínio das reservas de petróleo, a volatilidade dos preços do petróleo e as necessidades significativas de gastos, o país se beneficiaria de um QFMP sólido para gerir as receitas petrolíferas. À luz da natureza volátil dos preços do petróleo e da elevada dependência que o orçamento tem das receitas petrolíferas, a criação de um fundo de estabilização no âmbito de um QOMP permitiria que o governo alcançasse o objetivo duplo de: i) criar um amortecedor fiscal para reduzir a vulnerabilidade de Angola a uma queda das receitas petrolíferas; e ii) proteger o
investimento público contra a volatilidade dos preços do petróleo.
10 Como em vários outros países ricos em recursos naturais, incluindo na região da África Subsaariana, o potencial
tributário de Angola é consideravelmente superior ao seu rácio imposto/PIB efetivo (por exemplo, as Perspetivas Económicas Regionais para a África Subsaariana, Capítulo 1, Outubro de 2015).
27. Dar prioridade a investimentos em infraestrutura que incentivem o crescimento e melhorar o ambiente de negócios poderiam gerar benefícios significativos para o crescimento. As políticas fiscais sob o delinked approach sugerem que o incremento do investimento público teria um forte impacto no crescimento do PIB não petrolífero. Contudo, o aumento do investimento público deve ser gradual, em linha com a capacidade de absorção. Além disso, o quadro de gestão do
investimento público em Angola deve ser aperfeiçoado para reduzir as suas ineficiências (que são extensas segundo as estimativas), aumentar a qualidade da infraestrutura pública e maximizar a atração do investimento privado.
28. Poder-se-ia, também, utilizar parte das receitas petrolíferas extraordinárias para reduzir a dívida pública, assim como implementar reformas para mobilizar receitas não petrolíferas adicionais. A utilização de um fundo de estabilização para gerir as receitas petrolíferas extraordinárias levanta a importante questão de como gerir a alocação da carteira de investimentos deste fundo. Em vista do nível da dívida pública – que segundo as projeções, chegará a 72,9% do PIB em 2018 – poder-se-ia dar prioridade à utilização parcial de receitas petrolíferas extraordinárias para amortizar a dívida. Seria necessário implementar as reformas fiscais estruturais juntamente com um quadro fiscal para as receitas petrolíferas. Entre tais medidas figuram a mobilização de receitas tributárias não petrolíferas internas como a implementação do IVA, e o aumento da eficiência do investimento público, conforme mencionado acima.
Angola: Tabela 1. Parâmetros Calibrados
Grupo de parâmetros Descrição Valor
Contas nacionais taxa de crescimento do PIB a longo prazo (em percentagem) 6
exportações/PIB (em percentagem do PIB) 27
importações/PIB (em percentagem do PIB) 26
consumo público/PIB (em percentagem do PIB) 17
Investimento público/PIB (em percentagem do PIB) 5
investimento privado/PIB (em percentagem do PIB) 4
valor acrescentado do sector petrolífero/PIB (em percentagem do PIB) 26 fundo soberano/PIB (em percentagem do PIB) (poupanças externas) 3 parcela dos bens transacionáveis nas despesas públicas (em percentagem) 50 parcela dos bens transacionáveis no consumo privado (em percentagem) 50
dívida pública interna/PIB (em percentagem do PIB) 30
dívida privada externa/PIB (em percentagem do PIB) 0
dívida concessional/PIB (em percentagem do PIB) 8
dívida comercial externa do governo/PIB (em percentagem do PIB) 22
doações/PIB (em percentagem do PIB) 0
Taxas de juro taxa de juros real líquida interna anualizada 10
taxa de juros real líquida externa anualizada auferida pelo fundo de estabilização 2,7 taxa de juros real líquida anualizada paga sobre a dívida concessional 0
taxa de juros real líquida sem riscos anualizada 4
taxa de juros real líquida anualizada paga sobre a dívida comercial externa do governo 7,3
Parâmetros estruturais parcela do rendimento da mão-de-obra no sector de bens não transacionáveis (em percentagem) 65 parcela do rendimento da mão-de-obra no sector de bens transacionáveis (em
percentagem) 45
elasticidade da produção com respeito ao capital público 0,15
taxa de depreciação do capital no sector de bens não transacionáveis (em percentagem) 10 taxa de depreciação do capital no sector de bens transacionáveis (em percentagem) 10 taxa de depreciação do capital público (em percentagem) 7
learning-by-doing no sector de bens transacionáveis 0,1
persistência na produtividade total dos fatores no setor de bens transacionáveis 0,1 parâmetro de custo de ajustamento do investimento no sector de bens não transacionáveis 25 parâmetro de custo de ajustamento do investimento no sector de bens transacionáveis 25
eficiência do investimento público no estado estacionário (parcela do investimento
convertida em capital efetivo) (em percentagem) 50
inverso da elasticidade de Frisch da oferta de mão-de-obra para os optimizadores 10 inverso da elasticidade de Frisch da oferta de mão-de-obra para os não optimizadores 10
Inverso da elasticidade intertemporal do consumo 2
elasticidade da substituição entre os dois tipos de mão-de-obra (em bens transacionáveis e
não transacionáveis 1
medida dos optimizadores na economia em percentagem (agregados familiares sem
restrições de crédito) 1
elasticidade da substituição entre bens transacionáveis e não transacionáveis 0,44
enviesamento interno para gastos públicos adicionais 0,4
elasticidade dos custos de ajustamento da carteira 0,001
Sector de recursos
naturais alíquota do imposto sobre direitos de exploração (em percentagem) 20
Política fiscal taxas de utilização da infraestrutura pública (em percentagem de custos recorrentes) 50 alíquota do imposto sobre os rendimentos da mão-de-obra 1
alíquota do imposto sobre o consumo 1
alíquota do imposto sobre o retorno do capital 8
elasticidade do risco soberano 0
Investimento público intensidade da depreciação do capital público quando não há manutenção 1
intensidade das restrições de capacidade de absorção 0
limites do aumento do investimento para além dos quais as restrições de capacidade de
absorção começam a se impor (em percentagem) 200
Figura 4. Regra SAYG no Cenários de Base e Alternativo para os Preços do Petróleo
A queda da produção petrolífera e a volatilidade dos preços do petróleo causam a volatilidade e a queda das receitas
O investimento público diminui e a dívida aumenta, exigindo aumentos esporádicos dos impostos
Figura 5. Incremento Gradual do Investimento Público com Delinked Approach
O investimento público é gradualmente aumentado, assumindo-se o cenário de base para a produção e preços do petróleo
A trajetória da dívida passa a depender da trajetória dos impostos não petrolíferos e do fundo de estabilização
O consumo privado torna-se menos volátil e o investimento é incentivado, resultando na aceleração do crescimento
Referências
Hamilton, J.D. 2009. “Understanding Crude Oil Prices.” The Energy Journal 30 (2): 179-206.
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Accepted Principles and Practices, “Santiago Principles”.
Melina, G., S.C.S. Yang e L.F. Zanna. 2016. “Debt Sustainability, Public Investment, and Natural Resources in Developing Countries: The DIGNAR Model.” Economic Modelling 52: 630-649.
Richmond, C.J., I. Yackovlev e M.S.C.S. Yang. 2013. “Investing Volatile Oil Revenues in Capital-Scarce Economies: An Application to Angola.” IMF Working Paper No. 13-147. Fundo Monetário Internacional.
Venables, A.J. e S.E. Wills. 2016. “Resource Funds: Stabilizing, Parking, and Inter-Generational Transfer.”
VÍNCULOS MACROFINANCEIROS EM ANGOLA
1
Este capítulo examina o impacto da redução dos preços do petróleo sobre os bancos angolanos, descrevendo o mecanismo de transmissão do choque, realizando testes de stress para avaliar a resiliência do sector bancário no decorrer do tempo e investigando o nexo entre o governo e a banca. As análises estáticas de eventos e os resultados dos testes de stress confirmam a deterioração dos indicadores de solidez da banca com o prolongamento da baixa dos preços do petróleo, uma situação mais pronunciada nos bancos estatais. Além disso, as análises dos balanços patrimoniais sectoriais confirmam a crescente exposição dos bancos ao governo. Para além disto, as regressões de painel sobre o desempenho da banca mostram que os bancos com capitalização insuficiente e gestão
inadequada são afetados desfavoravelmente e sugerem que políticas macroeconómicas sólidas devem ajudar a mitigar o impacto do choque.
A. Introdução
1. Desde o início do choque dos preços do petróleo em 2014, observa-se uma deterioração da qualidade dos ativos entre os países exportadores de petróleo em África Subsaariana. Kinda, Mlachila e Ouedraogo (2016) constataram que os choques negativos nos preços das commodities estão associados a uma maior fragilidade do sector financeiro.2 Os volumes
elevados e crescentes de créditos malparados na maioria dos países exportadores de petróleo continuam a exercer pressão nos balanços patrimoniais dos bancos, com possíveis efeitos adversos na concessão de empréstimos bancários. Os créditos malparados no subconjunto das economias da África Subsaariana aumentaram de uma média de 5% em 2011 para 17,75% no terceiro trimestre de 2017 (Figura 1). Os vínculos macrofinanceiros entre o sector financeiro e a economia real criam ciclos de realimentação que tendem a prejudicar os esforços de recuperação. Cientes desta possível interação, a maioria das economias definiu a resolução de créditos malparados como prioridade de política.
1 Elaborado por Rodgers Chawani (AFR) e Claudio Visconti (MCM).
2 O estudo demonstra que choques negativos nos preços das commodities tendem a enfraquecer o setor financeiro,
sendo que choques maiores têm impactos mais pronunciados. Segundo o estudo, choques negativos dos preços das commodities estão associados a aumentos de créditos malparados, custos bancários e crises bancárias, reduzindo a rentabilidade, a liquidez e as provisões dos bancos para créditos malparados. Também sugere que tendem a ocorrer efeitos adversos em países com má governação e bases de exportação não diversificadas, entre outros fatores.
Figura 1. Créditos Malparados e Crescimento
2. A desaceleração da atividade económica após o choque dos preços do petróleo pode estar vinculada à tendência de aumento dos créditos malparados. Os créditos malparados começaram a se avolumar imediatamente após o choque dos preços do petróleo em 2014, com um aumento acentuado em 2016, quando houve uma contração do PIB na maioria dos países
exportadores de petróleo em África Subsaariana. Desde então, os créditos malparados continuam a se acumular, apresentando uma correlação negativa com o ritmo da recuperação económica. A redução da qualidade dos ativos reflete, em grande medida, o baixo nível de receitas fiscais, causando atrasos nos pagamentos a fornecedores do governo, desvalorização da moeda e condições monetárias mais restritas, para além de afetar a capacidade de amortização dos tomadores de empréstimos. Para além dos fatores macroeconómicos, a alta variabilidade dos créditos malparados indica alguma contribuição de fatores específicos ao país, incluindo a qualidade da supervisão.
3. A fraca atividade económica deteriorou a qualidade dos ativos na maioria dos bancos em Angola. O choque dos preços do petróleo reduziu substancialmente as receitas tributárias e as exportações, com o crescimento tornando-se negativo e a inflação acelerando-se acentuadamente. Também surgiram desequilíbrios nos mercados cambiais, resultando na depreciação da moeda e no aperto da política monetária. O sistema bancário resistiu bem ao impacto inicial da queda dos preços do petróleo. Contudo, o ambiente marcado por preços do petróleo persistentemente baixos prejudicou as margens de capital e a qualidade dos ativos dos bancos, sobretudo aqueles nos quais o Estado tem grandes participações.
0 5 10 15 20 25 30
Gabon Cameroon Congo,
Rep Nigeria Chad Angola EquatorialGuinea 2017
2011
Créditos malparados nos países exportadores de petróleo da ASS
(Percentagem do total de empréstimos)
Fontes: FMI, base de dados FSIs.
y = -0,1982x + 2,3518 R² = 0,1241 -15 -10 -5 0 5 10 15 20 -20 -10 0 10 20 30 40 50 Fontes: Bases de dados IFS e FSIs.
Crescimento do PIB real e variação dos créditos malparados
Caixa 1. Estrutura do Sistema Bancário em Angola
Os bancos têm um papel central na intermediação financeira em Angola. O sector financeiro abrange 30 bancos, 24 seguradoras, seis fundos de pensões, três instituições de microcrédito e 89 casas de câmbio. Contudo, os bancos dominam o sector financeiro, com ativos que representam mais de 90% de todo o sector, equivalentes a 57,7% do PIB.
A propriedade dos bancos angolanos continua diversificada, com uma presença significativa do Estado. Dos 30 bancos, 18 são bancos privados nacionais e nove são subsidiários de bancos estrangeiros. Os bancos privados tendem a estar associados a grandes empresas privadas angolanas. Entidades do sector público detêm participações (incluindo posições minoritárias) em cerca de seis bancos, e o governo detém o controlo direto de três bancos com o equivalente a 11% do total de ativos. A petrolífera estatal Sonangol detém participações minoritárias em sete bancos.
A concentração bancária é elevada em Angola. Embora o número de bancos tenha aumentado de 11 em 2005 para 30 em 2017 – com o potencial de viabilizar uma maior concorrência – a concentração bancária continua elevada. Os cinco maiores bancos controlam mais de 70% dos ativos e depósitos.
4. Este capítulo identifica os vínculos macrofinanceiros, avalia a resiliência dos bancos a
choques e descreve os canais de transmissão do nexo entre o Estado e os bancos.3
Considerando que a intermediação financeira é baseada predominantemente nos bancos em Angola, o estudo se concentra no sector bancário. Utiliza-se uma análise de eventos para explicar a transmissão dos choques dos preços do petróleo para o sector bancário. Os testes de stress
realizados sobre bancos individuais em anos sucessivos são utilizados para identificar a evolução da resiliência dos bancos em seguimento ao choque dos preços do petróleo. Tanto os testes de stress como a análise de eventos confirmam a contribuição central dos bancos públicos à saúde do sector financeiro. Portanto, a última secção concentra-se em compreender e gerir o nexo entre o Estado e os bancos em Angola. O estudo conclui com uma discussão das políticas necessárias para mitigar os riscos emergentes à estabilidade financeira.
B. Vínculos Macrofinanceiros e Canais de Transmissão para Angola
5. A forte dependência do petróleo constitui uma das principais fontes de vínculos macrofinanceiros. O petróleo gera uma parcela significativa das receitas fiscais e exportações. Durante 2011–2013, a dependência orçamental dos hidrocarbonetos foi ainda maior, representando 75% do total de receitas tributárias, em média, e a parcela das exportações de petróleo no total das exportações de bens e serviços foi ainda mais significativa, chegando a 97%.
6. A pouca diversificação económica amplifica as vulnerabilidades induzidas pelo petróleo no sector bancário. As oscilações dos preços do petróleo e dos gastos públicos criam ciclos de realimentação de liquidez e crédito que podem resultar num acúmulo de vulnerabilidades (Figura 2). O desempenho mais vigoroso das variáveis dos sectores real e financeiro tende a estar
3 O capítulo não abordou outras questões, como a perda de relações de correspondência bancária em decorrência
da granularidade limitada dos dados disponíveis e por causa da importância crítica do risco de crédito para Angola (ver parágrafo 14).
associado a altas dos preços do petróleo. Por exemplo, durante 2000–2016, as taxas de crescimento dos gastos públicos e do PIB não petrolífero foram muito mais robustas nos períodos de alta do petróleo do que nos períodos de baixa. As altas dos preços do petróleo resultam em mais receitas e exportações de petróleo, que se traduzem em posições fiscais e externas mais sólidas. O resultante crescimento dos gastos públicos acelera o crescimento da produção não petrolífera, a acumulação de reservas e maior liquidez e ampliação do crédito no sector bancário. Em vista da falta de diversificação, quando os preços do petróleo caem, ocorre uma inversão destas tendências, manifestando-se na retração do crédito e da liquidez em todo o sistema.
Figura 2. Vínculos Macrofinanceiros
7. Os modelos de negócios da banca estão bastante relacionados com o sector petrolífero. O Estado detém participações maioritárias em três bancos. Esses bancos controlam ativos que representam cerca de 14,1% do PIB e também concedem aproximadamente 7,3% do PIB em empréstimos. Os bancos estatais direcionam a maioria dos seus empréstimos ao sector público e dependem acentuadamente de depósitos do governo. As práticas inadequadas de gestão de riscos levaram os três bancos estatais a buscar recapitalizações após o choque dos preços do petróleo. Os bancos privados concentram-se predominantemente em negócios com pessoas coletivas (em crédito e financiamento), que continuam altamente vulneráveis a alterações nos gastos públicos. Contudo, os bancos privados também detêm volumes consideráveis de títulos de dívida pública. 20 40 60 80 100 120 -10 0 10 20 30 40 50 60 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Cresc. do PIB não petr. Despesa Preço do petróleo (USD/pb) dir.
Preço do Petróleo e Variáveis Reais em Angola
(em percentagem do PIB, salvo indicação em contrário)
20 30 40 50 60 70 80 90 100 110 -50 0 50 100 150 200 250 300 350 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16
Cresc. do crédito Cresc. dos depósitos Preço do petr. (USD/pb) dir. Preço do Petróleo e Liquidez Bancária em Angola
8. O choque dos preços do petróleo afetou os bancos angolanos através de vários canais (Figura 3):
Figura 3. Canais de Transmissão dos Choques dos Preços do Petróleo na Macroeconomia
• Baixas dos preços do petróleo afetam os bancos principalmente por meio da atividade fiscal.
A queda dos preços do petróleo causou um aumento das necessidades de financiamento do governo, que recorreu ao sector bancário com a emissão de títulos de dívida com rendimentos maiores e mais atrativos e, em princípio, com menor risco de crédito do que o do sector privado. Ao investir em títulos do governo, os bancos registaram uma ampliação das suas margens financeiras. A pressão sobre os recursos tributários também causou atrasos de pagamentos a fornecedores do governo, criando problemas de liquidez entre estes. Como reflexo da pressão nas contas fiscais, o governo tinha um volume de cerca de 4,5% do PIB em pagamentos atrasados aos seus fornecedores internos no fim de 2017. Estes atrasados contribuíram para a deterioração da qualidade dos ativos, levando os fornecedores a
Choque dos preços do petróleo Défice fiscal
Menor rentabilidade
Atrasos nos pagamentos
A rentabilidade dos bancos aumenta Emissão de títulos para financiamento As margens financeiras dos bancos melhoram O crescimento do crédito se desacelera
Défice conta corrente
Aumento dos créditos malparados
Depreciação cambial
Os bancos com posições longas (curtas) e que detêm
(não detêm) títulos indexados ao USD ganham (perdem) A inflação sobe O rendimento dos títulos indexados ao USD aumenta A política monetária é apertada Desafios de liquidez e inadimplência
Balanços patrimoniais menos sólidos no setor privado
descumprirem com as suas obrigações junto à banca. Além disso, para compensar as
necessidades de gasto conflituantes durante uma crise, o governo reduziu os seus projetos de investimento público, reduzindo ainda mais os negócios para fornecedores e construtoras, para além de criar dificuldades de financiamento e o aumento de créditos malparados.
• A quebra dos preços do petróleo inverteu o ciclo de liquidez e impôs custos mais elevados aos
bancos. Os preços mais baixos do petróleo causaram uma contração significativa das receitas de
exportação do sector petrolífero. Em combinação com a redução do investimento público, contribuiu para as acentuadas oscilações da liquidez dos bancos. A necessidade de
refinanciamento estrutural forçou alguns bancos a recorrer a linhas do banco central, elevando os custos de financiamento. Os bancos estatais, que financiaram uma grande parcela dos projetos de investimento, registaram menor rentabilidade como resultado da sua considerável exposição a um grupo comum de contrapartes e da sua capacidade limitada de repassar os maiores custos de financiamento a estes clientes.
• A quebra dos preços do petróleo amplificou a aversão dos bancos ao risco, sobretudo na concessão
de empréstimos. Os bancos angolanos geralmente são cautelosos na concessão de empréstimos
em vista da falta de transparência empresarial e das proteções legais inadequadas para executar garantias. A quebra dos preços do petróleo enfraqueceu a base de depósitos dos bancos, pois um grande volume de depósitos vem de atividades relacionadas com o petróleo e o governo. Com a redução dos depósitos e os títulos públicos a ficar mais atrativos, o crédito ao sector privado começou a ser relegado ao segundo plano. O rácio empréstimos/depósitos caiu para 49,3% em Dezembro de 2017, em decorrência do maior rigor das instituições financeiras na avaliação de projetos de investimento num ambiente económico difícil.
• O aperto da política monetária em reação ao choque teve impactos diferentes sobre os bancos,
dependendo da sua composição de ativos. A queda dos preços do petróleo causou a depreciação
de mais de 40% do kwanza entre meados de 2014 a Abril de 2016. Como a maioria dos bancos angolanos tinha posições longas em moedas estrangeiras e instrumentos indexados a moedas estrangeiras, a desvalorização aumentou o valor das suas posições em kwanzas. As margens não provenientes de juros aumentaram em 2014 com as receitas das operações cambiais. Mas os bancos com posições curtas tiveram necessidades de refinanciamento e enfrentaram desafios. Com a inflação acima de 40% em 2016, houve um aperto da política monetária, que causou uma contração da demanda agregada, amplificando os riscos de liquidez e crédito.
C. Análise de Eventos do Impacto do Choque do Petróleo no Sector
Bancário
10. Para avaliar a evolução da resiliência dos bancos angolanos após o choque dos preços
do petróleo, foi utilizado o Stress Tester 3.0.4 Esta ferramenta foi escolhida em vista do nível de
granularidade dos dados, pois, antes de migrarem para as IFRS em 2017, a maioria dos bancos não compilava contas de forma uniforme.
Figura 4. Análise de Eventos – Impacto dos Choques dos Preços do Petróleo no Sector Bancário
O rácio de adequação de capital (CAR, na sigla em inglês) caiu de 22% em meados de 2014 para 18,2% em meados de 2016, mas manteve-se bem acima do mínimo de 10%.
Contudo, a percentagem dos bancos com CAR inferior ao mínimo regulamentar aumentou para 20% até meados de 2015, em comparação com apenas 4% antes da crise.
A qualidade dos ativos do sistema bancário deteriorou-se após um retardamento inicial devido a prática de “evergreening” e a utilização de normas contabilísticas diferentes pelos bancos.
O número de bancos que registaram receitas negativas aumentou após a crise.
11. Os testes de stress foram realizados em 11 bancos representando 90% dos depósitos. Os bancos foram divididos entre três subgrupos: (a) bancos de grande porte; (b) bancos de médio porte; e (c) bancos de pequeno porte. Os bancos locais e os bancos estrangeiros seguem modelos de
4 Um estudo do FMI, de autoria de Cihak, apresenta uma ferramenta baseada no Excel para realizar testes de stress
em todo o sistema utilizando as demonstrações financeiras de cada banco. A ferramenta é flexível e transparente, pois é relativamente fácil de compreender, explicar e adaptar às circunstâncias do país. Pode ser utilizada para realizar testes de stress com dados limitados, mas oferece um conjunto mais abrangente de testes de stress quando há mais dados disponíveis. A sua desvantagem está relacionada com a dependência de informações contabilísticas. Portanto, a qualidade dos resultados depende da disponibilidade de dados.
y = -0.2657x + 21.777 18 19 20 21 22 23 24 18 19 20 21 22 23 24 t-4 t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 Fonte: FMI.
Rácio de Adequação de Capital
(percentagem) y = 0.5876x + 7.3208 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 2 4 6 8 10 12 14 16 18 20 22 24 26 t-4 t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10 t+11 t+12 Fonte: BNA.
Bancos abaixo do CAR
(percentagem do total) y = 1.1502x + 4.1449 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 t-4 t-3 t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 t+8 t+9 t+10 t+11 t+12 Fonte: BNA Créditos Malparados (percentagem do total) 10.0 15.0 20.0 25.0 30.0 35.0 40.0 0.0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Margem financeira Receitas e despesas operacionais Resultado líquido Bancos com rend. negativo, dir. (% do total) Rentabilidade dos Bancos e Determinantes
(Em mil milhões de USD, salvo indicação em contrário)
negócios diferentes. Os bancos estrangeiros reduziram acentuadamente as suas atividades de crédito e aumentaram as suas aplicações em títulos do governo. Os bancos locais têm um mercado alvo mais amplo, que reflete as necessidades de desenvolvimento do país, mas recentemente também
reduziram a sua concessão de empréstimos ao sector privado. A gestão de riscos nos bancos estrangeiros tende a seguir as diretrizes internacionais.
12. Os testes de stress cobriram um período de quatro anos (2013–2016), avaliando o impacto em diferentes momentos para obter uma ideia abrangente da evolução das
vulnerabilidades. A análise dos anos mais distantes visou identificar o impacto total do choque no decorrer do tempo, incluindo o processo de recuperação e as potenciais tendências estruturais, em vez de estimativas para pontos específicos, em vista da incerteza que acompanha horizontes de tempo mais prolongados. Na falta de informações sobre exposições estrangeiras individuais nos bancos, foram realizados apenas os testes de solvabilidade e risco de crédito. O risco de concentração decorrente do incumprimento de grandes exposições e os choques sectoriais não foram analisados devido a falta de dados granulares.
13. Pressupõe-se um ambiente desafiador para os bancos em virtude dos vínculos com a macroeconomia. Utilizamos o choque efetivo dos preços do petróleo que teve início em 2014, que causou a queda das receitas tributárias e exportações, e levou à interrupção do crescimento
económico e à aceleração da inflação para mais de 40%. Pressupomos um ajustamento fiscal e cambial parcial ao choque, com uma depreciação da taxa de câmbio superior a 30%. Por sua vez, a deterioração das condições macroeconómicas exerceu pressão sobre as condições financeiras, manifestando-se no crescimento negativo do crédito e na deterioração dos créditos malparados, que atingiram mais de 20% do total de empréstimos.
14. Os testes concentram-se no risco de crédito, pela sua importância para Angola após o choque dos preços do petróleo. O crédito tem sido o negócio principal da maioria dos bancos em Angola na última década. O risco de crédito centra-se no risco de que os tomadores de
empréstimos dos bancos não cumpram com as suas obrigações contratuais. O choque do risco de crédito consistiu num aumento agregado de créditos malparados, com uma redução da qualidade de empréstimos classificados em todas as classes de crédito. Em outras palavras, pressupõe-se que os bancos com maior volume de créditos malparados no passado tenham créditos malparados adicionais em virtude do choque. Para identificar a gravidade dos choques, foram utilizados dados históricos sobre a elasticidade de créditos malparados em relação ao PIB, à taxa de câmbio e a outras variáveis macroeconómicas relevantes, assim como choques ad hoc que estão em linha com exercícios de FSAP realizados em países similares.
normas regulamentares, mas cinco dos 11 bancos continuam com capital insuficiente. Em 2016, a situação melhora na maioria dos bancos devido as capitalizações, exceto em dois dos três bancos públicos.
16. No cenário de stress, as necessidades de capitalização são maiores nos bancos estatais. Estimamos que as necessidades de recapitalização dos bancos mais do que dobrariam, de 0,2% do PIB em 2014 para cerca de 0,7% do PIB em 2016, antes de atingir 1,3% em 2017. É importante observar que o limite superior dos custos fiscais potenciais no cenário de stress é mais elevado do que o custo para os acionistas privados. Isto confirma que a deterioração das condições financeiras devido a choques dos preços do petróleo é maior nos bancos estatais, o que cria passivos
contingentes potencias para o orçamento.
17. Também se utiliza testes de stress reversos para avaliar a resiliência dos bancos ao choque dos preços do petróleo. O teste foi concebido para medir a dimensão de um choque necessário para que um banco ultrapasse um limite predeterminado, como a exigência de capital mínimo. Este método é bastante útil, sobretudo quando a granularidade dos dados é pequena, e produz o seguinte indicador de resiliência bancária:
Figura 5. Testes de Stress de Solvabilidade
Onde: X é o tamanho do choque que causaria a queda do capital abaixo do limite; RC é o capital regulatório; SRC é o capital sob stress ou o limite mínimo a ser testado; Inc é o rendimento; PL são empréstimos de boa qualidade; LLP são as provisões para perdas com empréstimos; e RWA são os ativos ponderados pelo risco. Aplicado a várias amostras, o teste oferece uma ideia da evolução da margem de segurança subjacente de um banco em relação ao rácio de capital mínimo exigido. 18. Os resultados do teste de stress reverso confirmam uma deterioração da posição dos bancos como resultado do choque do preço do petróleo (Figura 6). Em termos gerais, a parcela de empréstimos de boa qualidade em todo o sistema, que causaria a queda do CAR para abaixo do mínimo regulamentar, cai significativamente de 46% em 2013 para 22% em 2014. A deterioração é
14% 16% 11% 12% 10% 11% 9% 10% 11% 12% 9% 14% 11% 11% 9% 17% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20%
Todos os bancos Grande porte Médio porte Pequeno porte
2013 2014 2015 2016
Deterioração dos Empréstimos de Boa Qualidade
(Capital regulamentar/ativos ponderados pelo risco)
0% 5% 10% 15% 20% 25% 30% 35% 40%
Banco1 Banco2 Banco3 Banco4 Banco5 Banco6 Banco7 Banco8 Banco9 Banco10 Banco11
2013 2014 2015 2016
Deterioração dos Empréstimos de Boa Qualidade
(Capital regulamentar/ativos ponderados pelo risco)
0,0 0,2 0,4 0,6 0,8 1,0 1,2 1,4 2014 2015 2016 2017
Necessidades de Recapitalização de Bancos Selecionados
(Percentagem do PIB) 0,00 0,20 0,40 0,60 0,80 1,00 1,20 2014 2015 2016 2017 Bancos privados Bancos públicos
Necessidades de Recapitalização de Bancos Públicos e Privados
(percentagem do PIB)
Figura 6. Teste de Stress Reverso para Bancos
19. Os resultados do teste de stress reverso são inconclusivos para bancos individuais, mas confirmam as posições vulneráveis dos bancos estatais. A maioria dos bancos é resiliente devido a fortes posições iniciais. Alguns bancos menores têm maiores margens de capital, e geralmente são avessos ao risco e, portanto, não são afetados pela deterioração da capacidade de pagamento da maioria dos agentes económicos. Por exemplo, nos bancos 4, 9 e 11, seria necessário o
incumprimento de toda a carteira de créditos malparados (100%) antes que descumprissem as exigências de capital mínimo. Mas dois dos três bancos estatais com baixa capitalização e com exposição ao Estado e a indivíduos enfrentam desafios significativos, exceto um em 2016, após uma injeção de capital dos acionistas.
E. Gestão do Nexo entre o Estado e os Bancos
20. Conceitualmente, o Estado e os bancos mantêm vínculos estreitos por meio de canais diretos e indiretos. Estes canais incluem os créditos dos bancos ao Estado, vínculos indiretos entre as notas de crédito do Estado e dos bancos, mecanismos de proteção públicos, operações de garantia e os efeitos de crises fiscais sobre a economia em geral. Em virtude destes
inter-relacionamentos, os problemas do sector bancário podem criar pressões para o Estado e vice-versa. 21. Os principais canais que explicam o nexo entre o Estado e os bancos em Angola
incluem: o investimento em títulos públicos e as redes de segurança. Realiza-se uma avaliação preliminar do canal do investimento em títulos públicos por meio de uma análise de balanços patrimoniais sectoriais.5 A análise de redes de segurança, por sua vez, baseia-se em regressões de
painel.
5 A análise utilizou estatísticas monetárias e financeiras, assim como informações sobre a posição de investimento
internacional, todas reportadas pelo BNA ao Departamento de Estatística do FMI, para além de outras informações disponíveis à equipa que trabalha com Angola. Considerando-se que a maioria das informações sobre o setor externo está a ser melhorada/revisada, os resultados devem ser interpretados com cautela.
46% 57% 30% 33% 22% 23% 8% 22% 26% 26% 7% 43% 26% 25% 12% 51% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Todos os bancos Grande porte Médio porte Pequeno porte
2013 2014 2015 2016
Parcela dos Créditos Malparados que Reduzem o CAR para Abaixo de 10% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
Banco1 Banco2 Banco3 Banco4 Banco5 Banco6 Banco7 Banco8 Banco9 Banco10 Banco11
2013 2014 2015 2016
Parcela dos Créditos Malparados que Reduzem CAR para Abaixo de 10%
O Canal dos Títulos Públicos
22. É realizada uma avaliação preliminar do canal dos títulos por meio de uma análise de balanços patrimoniais sectoriais. A análise utilizou estatísticas monetárias e financeiras, assim como informações sobre a posição de investimento internacional, todas reportadas pelo BNA por meio do Departamento de Estatísticas do FMI. Considerando-se que as informações sobre o sector externo ainda estão a ser melhoradas, os resultados devem ser interpretados com cautela.
23. A análise de balanços patrimoniais sectoriais revela exposições crescentes que
poderiam criar vulnerabilidades. Nomeadamente, a exposição da banca ao risco soberano interno tem aumentado, pois detêm 21% do PIB em dívida pública, comparada com a exposição do sector privado à banca, principalmente na forma de depósitos, que representa cerca de 46% do PIB. Os bancos tipicamente concedem menos empréstimos ao sector privado do que recolhem em depósitos (o rácio empréstimos/depósitos é de aproximadamente 60%). Embora o motivo para a reter uma grande carteira em títulos públicos seria a liquidez ou a gestão de garantias, o incentivo para os bancos angolanos parece ser a proteção contra ajustamentos cambiais, pois a maioria dos títulos está indexada ao dólar americano e com vencimento em dois anos.
• Bancos comerciais. O balanço patrimonial do sector bancário (outras sociedades depositárias)
mostra que os seus principais passivos (quase três quartos do total e equivalentes a 46% do PIB) referem-se ao sector privado, principalmente depósitos. Estes recursos, por sua vez, são apenas parcialmente emprestados ao sector privado (cerca de 21% do PIB), investidos em títulos públicos (21% do PIB) e aplicados no exterior (2,5% do PIB). Os bancos também mantêm um alto nível de reservas depositadas no BNA (7% do PIB).
• Governo central. Tem uma posição líquida de ativos negativa, representando 56% do PIB, em
decorrência do seu endividamento a credores externos e internos. Os passivos externos (37% do PIB) consistem, em grande medida, em empréstimos, enquanto que os passivos internos são tipicamente títulos detidos pela banca (21% do PIB) e por empresas privadas (17% do PIB).
• Exposições crescentes. Uma comparação entre as posições em 2013 (antes do choque do
petróleo) e 2016 confirma um aumento aproximado de 20% do PIB nos passivos do governo e dos bancos. Como esse aumento não foi compensado por um aumento correspondente dos ativos, os ativos líquidos do governo e dos bancos sofreram uma deterioração de 25% do PIB e 10,5% do PIB, respetivamente. Estes resultados estão alinhados com o aumento das pressões fiscais em decorrência da quebra dos preços do petróleo e indicam que os ativos dos bancos
