Palestrante: EDUARDO JOSÉ MATTOS DA SILVA
Bacharel em Ciências Econômicas pela Faculdade da Católica de Brasília Bacharel em Direito pela Faculdade Euro Americana de Brasília
Chefe da Divisão de Gestão de Contratos do Ministério do Meio Ambiente e-mail: eduardo.silva@mma.gov.br; dgc@mma.gov.br
GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
Não se deve confundir a Gestão com a Fiscalização de contrato. São elementos intrínsecos, complementares e individuais.
A Gestão de Contrato: é o serviço de gerenciamento de todos os contratos, possuindo uma visão macroeconômica de todos os ajustes que a Administração, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.
A Fiscalização de Contrato: é pontual, ou seja, possui uma visão microeconômica, voltada apenas ao contrato propriamente dito. Ela é exercida necessariamente por um representante da Administração, especialmente designado, como exige a lei, que cuidará pontualmente de cada contrato.
A Fiscalização de Contrato: é pontual, ou seja, possui uma visão
microeconômica, voltada apenas ao contrato propriamente dito. Ela é
exercida necessariamente por um representante da Administração,
especialmente designado, como exige a lei, que cuidará pontualmente de
cada contrato.
A Gestão de Contrato: é o serviço de gerenciamento de todos os
contratos, possuindo uma visão macroeconômica de todos os ajustes
que a Administração, agindo nessa qualidade, firma com o particular ou
outra entidade administrativa para a consecução de objetivos de interesse
público, nas condições estabelecidas pela própria Administração.
No Ministério do Meio Ambiente – MMA, a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração – SPOA, após analisar as situações que ocorreram durante os trâmites processuais, ou seja, analisando os fatos pretéritos, aliadas à constante evolução da legislação pertinente, desenvolveu através de seu corpo técnico um conjunto de conceitos e normas que visam disciplinar a questão envolvendo os contratos oriundos da abertura de processos licitatórios.
Para tanto, definiu quais seriam os contratos considerados como continuados e também as atribuições dos servidores designados como representantes da Administração para o acompanhamento e fiscalização da execução dos contratos administrativos firmados, são eles:
Portaria nº 177, de 06 de dezembro de 2011 – contém o rol do serviços considerados como continuados;
Portaria nº 14, de 31 de janeiro de 2012 – definiu as atribuições e deveres dos representantes da Administração.
CONCEITO: A gestão de contratos é atividade exercida pela Administração visando ao controle, acompanhamento e fiscalização do fiel cumprimento das obrigações assumidas
pelas partes. Devendo sempre se pautar por princípios de eficiência e eficácia, além dos demais princípios regedores da atuação administrativa, de forma a assegurar que a execução do contrato ocorra com qualidade em respeito à legislação vigente, assegurando ainda segurança para o Gestor do Contrato e para o representante da Administração durante a execução contratual.
No Ministério do Meio Ambiente – MMA a gestão de contratos é feita pela Divisão de
Gestão de Contratos - DGC e tem por objetivo garantir a melhoria nos procedimentos
administrativos inerentes à gestão contratual de forma a torná-los mais claros e simplificados, visando assim reduzir a burocracia e o tempo gasto em sua formalização, bem como evitar que a gestão e a fiscalização de contratos se transformem em mais uma carga de problemas para os gestores das respectivas Áreas Requisitantes.
DIRETRIZ: A área de Gestão de Contratos tem por diretriz promover o controle, o acompanhamento e a fiscalização do fiel cumprimento das obrigações assumidas pelas
Elaborar a minuta do contrato a ser celebrado, analisando o Termo de Referência ou Projeto Básico. Manter atualizado o banco de dados dos contratos administrativos firmados, de modo a contribuir
para o seu eficaz gerenciamento.
Manter, permanentemente atualizado, arquivo digital contendo legislação, atos normativos e decisões do TCU relativas aos processo de execução e fiscalização de contratos e termos de parcerias.
Controlar, analisar e executar as atividades referentes à administração de contratos, instruindo, quando for o caso, quanto à prorrogação, repactuação, revisão, reajuste, acréscimo, supressão, por meio de termos aditivos ou apostilamentos.
Acompanhar a correlação entre o objeto do contrato e os valores pactuados, a fim de que se mantenha o equilíbrio-econômico financeiro da relação contratual.
Realizar, quando necessário, pesquisa de preços para a aquisição de bens e contratação de serviços em geral, inclusive nas renovações.
Emitir notas informativa e técnica sobre contratos e seus aditamentos.
Cadastrar o contrato no Sistema SIASG, para publicação na impressa oficial. Solicitar emissão da certificação orçamentária ou nota de empenho.
Solicitar a indicação do representante da Administração e do seu substituto à área demandante da contratação do serviço. As indicações devem conter nome completo, CPF, matrícula SIAPE, telefone, e-mail e lotação.
Elaborar a Portaria de designação do representante da Administração e do seu substituto, submeter à assinatura da autoridade competente, para posterior publicação no Boletim de Serviços. Encaminhar à área demandante, no prazo de 5 (cinco) dias úteis, a partir da assinatura do contratos,
arquivos dos seguintes documentos: contrato respectivos anexos se houver; proposta de preço e planilhas se houver; Convenção Coletiva de Trabalho (CCT).
Buscar, com antecedência mínima de 4 (quatro) meses da data de vigência do término do contrato, junto ao fiscal e à área demandante informações a respeito da conveniência de se prorrogar ou não a prestação dos serviços.
Elaborar as alterações contratuais, providenciar assinaturas e publicações na imprensa oficial e encaminhar, cópia do contrato à área demandante, ao representante da Administração e à área orçamentária e financeira.
Emitir, quando solicitado, atestado de capacidade técnica, com base nas informações do
representante da Administração.
Acompanhar o cumprimento das disposições contratuais e propor a adoção de providências legais que se fizerem necessárias a autoridade competente, na hipótese de inadimplemento, baseada nas informações do representante da Administração.
Por ser de vital importância para o Administrador público, faz-se necessário o contínuo
desenvolvimento de mecanismos que visem o acompanhamento e a fiscalização dos
contratos, porque assim, ele não apenas resguardará o interesse público, mas também, a si próprio.
O acompanhamento e a fiscalização do contrato é instrumento poderoso que se dispõe o gestor para defesa do interesse público. É dever da Administração acompanhar e fiscalizar o contrato para verificar o cumprimento das disposições contratuais, técnicas e administrativas, em todos os seus aspectos.
A execução do contrato deve ser fiscalizada e acompanhada por representante da Administração, de preferência do setor que solicitou o bem ou serviço. A Administração deve manter, desde o início até o final do contrato, profissional ou equipe de fiscalização habilitada, com a experiência técnica necessária ao acompanhamento e controle do serviço que está sendo executado
Deve, preferencialmente, ter exercício na unidade requisitante dos bens ou serviços, especialmente designados pela autoridade competente, que recebe uma tarefa especial, com responsabilidade específica. A sua designação, preferencialmente, deve estar prevista no Termo de Referência (TR) ou Projeto Básico ou formalizada em termo próprio, no qual constarão suas atribuições e competências, com conhecimento do contratado.
O representante da Administração precisa estar preparado para a tarefa. Ela envolve um nível de responsabilidade específica. A omissão do funcionário encarregado do ofício – ou o incorreto cumprimento da tarefa – pode gerar dano ao erário. Neste caso, além da responsabilidade no plano disciplinar, ele poderá sofrer as consequências civis, atraindo para si o dever de reparar o prejuízo. Para isso, há, na esfera federal um processo próprio, previsto no art. 8º da Lei nº 8.443/92; o processo de
tomada de contas especial.
A atribuição deve recair sobre pessoa que pertença aos quadros da Administração, permitido, contudo, a contratação de terceiros para auxiliá-lo com o fornecimento de informações técnicas para que ele possa se posicionar quanto à correta execução do contrato
A fim de se evitar qualquer ingerência nas atividades de fiscalização, não deve o fiscal de contratos ser subordinado ao gestor de contratos, e, a bem do princípio da segregação de funções, as atividades de gestor de contratos e fiscal de contratos não devem ser atribuídas a uma mesma pessoa.
Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
§ 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados.
§ 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes.
Obs: É importante, também, que seja designado um suplente ou substituto (embora não tenha sido previsto pelo legislador) para a segurança da relação e garantia da eficácia do serviço de fiscalização.
Acompanhar significa estar ao lado, isto é, presenciar o andamento dos trabalhos na fase de execução. Assim, o fiscal deverá montar um cronograma, um método, um sistema, de sorte a marcar presença, em momentos certos, junto à obra, serviço, ou linha de produção. Fiscalizar tem o sentido de fazer diligências junto ao preposto do contratado, recomendar
medidas saneadoras, proceder os devidos registros e comunicar aos gestores os casos de infração, suscetíveis de aplicação de pena pecuniária ou de rescisão contratual.
“...por um representante da Administração...” existem órgãos que instituem comissão
para fiscalizar. Não foi isso o que quis o legislador. Ele estabeleceu que a fiscalização será efetuada por um representante da Administração (não são duas pessoas, não é uma comissão, muito menos um setor, um departamento). A designação, portanto, deverá recair sobre um servidor, estável ou comissionado, ou empregado público.
“...especialmente designado...” aqui o legislador ordenou que cada contrato tivesse um representante da Administração específico. Por isso usou “especialmente”. O fiscal recebe nomeação especial para um contrato certo. Isso não impede que um mesmo funcionário seja nomeado para fiscalizar dois, três ou mais contratos. O importante é que para cada contrato ocorra uma nova designação especial.
“Art. 67. A execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um representante da Administração especialmente designado, permitida a contratação de terceiros para
assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição”.
a) O representante da Administração poderá solicitar assessoramento técnico necessário; (a Administração pode, inclusive, contratar terceiros para subsidiar o fiscal em informações técnicas porém, prioritariamente, buscará nos quadros da própria Administração, o conhecimento especializado para assisti-lo).
b) O representante da Administração deve anotar em expediente próprio todas as irregularidades encontradas, as providências que determinou, os incidentes verificados e o resultado dessas medidas.
A Lei nº 8.666, de 1993, exige que o representante da Administração registre em livro apropriado as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização das faltas, falhas ou defeitos observados, devidamente assinadas pelas partes contratantes.
A falta dessas anotações – ou anotações sem as formalidades do citado dispositivo –
impede a adoção de medidas contra a empresa que poderiam culminar com a sua rescisão, ainda que se trate de um contratado faltoso. Isso ocorrendo, o fiscal omisso –
que não fez as anotações na forma devida – atrai a responsabilidade para si por descumprir normas legais e regulamentares (infração disciplinar).
Lembrete: O inciso VIII de art. 78 da lei, faculta à Administração promover, em processo próprio, a
rescisão do contrato por cometimento reiterado de faltas. Mas não é só. O mesmo inciso condiciona que essas faltas estejam anotadas pelo fiscal, na forma que prevê o art. 67, § 1º.
“Art.67. (...) - § 1º O representante da Administração anotará em registro próprio todas
as ocorrências relacionadas com a execução do contrato, determinando o que for
“Art.67. (...) - § 2º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas convenientes”.
Ao constatar que exauriu a sua competência, o representante deverá sempre buscar auxilio aos seus superiores, evitando desta forma a adoção de medidas que fogem às suas atribuições, ou seja, as decisões e providências que não forem da competência do representante deverão ser solicitadas a seu superior, em tempo hábil, para a adoção das medidas que entender convenientes.
É muito importante que o representante da Administração esteja atento aos pontos vulneráveis, mapeando os itens sujeitos à maior atenção e que possam ser indicadores da qualidade geral. Quando for o caso, deve solicitar de imediato a correção dos vícios, imperfeições, deficiências e omissões porventura encontrados.
ACOMPANHAR e FISCALIZAR – a execução dos serviços e obras ora contratados pari passu.
ORIENTAR – estabelecer diretrizes, para dar e receber informações sobre a execução do contrato.
Essas informações podem ser solicitadas pelo gestor, pelo contratado, pelo serviço jurídico ou pela área de controle.
INTERDITAR – determinar a paralisação da execução do contrato quando, objetivamente, constatar
uma irregularidade que precisa ser sanada. Se perceber que, sem o saneamento do problema, haverá comprometimento da qualidade futura, deve agir com firmeza e prontamente.
CERTIFICAR – emitir atestados ou certidões de avaliação dos serviços prestados, das obras
executadas ou daquilo que for produzido pelo contratado. Isso pode ser solicitado tanto para medidas administrativas ou judiciais a serem tomadas pela Administração, ou pelo contratado, na postulação dos seus direitos ou na defesa dos seus interesses.
APROVAR – confirmar a medição dos serviços efetivamente realizados, dos cronogramas de obras,
REPRESENTAR – levar a conhecimento das autoridades crimes de que tenham conhecimento em
razão do ofício. Por exemplo, uso de documento falso, crime contra as relações de trabalho, crime contra o meio ambiente, crime contra a Administração Pública. Da mesma forma, comunicar, via superior hierárquico, as situações irregulares que devam ser objeto de atenção de órgãos fiscalizadores, como inspeção sanitária, Corpo de Bombeiros, Defesa Civil, etc.
PROPOR GLOSA – indicar ao gestor que efetue glosas de medições por serviços, obras ou produtos
mal executados ou não executados; e sugerir a aplicação de penalidades ao contratado em face do inadimplemento das obrigações.
SINALIZAR PARA PAGAMENTO – liberar a fatura para pagamento.
ATESTAR – emitir atestado de execução parcial ou total.
NOTIFICAR – a notificação é o meio legal (único) para que o representante da Administração possa se comunicar com o preposto da empresa.
INFORMAR: cumpre também ao representante da Administração, além da conferência do adequado cumprimento das exigências da prestação das respectivas garantias contratuais, informar à Área Responsável pela Gestão de Contratos o eventual descumprimento dos compromissos pactuados, que poderá ensejar a aplicação de penalidades.
No âmbito da Administração Direta Federal, o estatuto dos servidores, Lei 8112/1990, em seu art. 116, ao elencar como deveres dos servidores o exercício com zelo e dedicação das atribuições do cargo, a lealdade às instituições a que servir, o cumprimento de ordens superiores não manifestamente ilegais, a observância de normas legais e regulamentares, impede a recusa imotivada da atribuição da atividade de fiscal de contratos.
Trata-se de obrigação adicional mas integra-se ao elenco dos compromissos dos agentes públicos. Então, a recusa não é aceita.
Exceção: O que pode existir é a recusa motivada por impedimento, quando o servidor designado tiver alguma relação de parentesco, for cônjuge ou companheiro do contratado, ou nos casos de suspeição quando a contratada for amigo íntimo, inimigo declarado, no caso de ter recebido presentes ou vantagens, como consumidor da empresa contratada; ter relação de débito com a empresa ou qualquer tipo de interesse, direto ou indireto junto ao contratado, ainda quando detiver conhecimento técnico que possibilite a fiscalização do contrato. Aliás, neste último caso, a indicação de uma pessoa não capacitada para o exercício de fiscal de contrato pode acarretar culpa in eligendo da autoridade que o nomeou.
Após sua designação o representante da Administração (fiscal) recolherá cópia do contrato, da proposta da empresa e do edital para meticulosa análise, documentação esta encaminhada pela área de Gestão de Contratos. A partir daí, verificará a eventual necessidade de requisitar o apoio de conhecimento especializado.
Ciente dos seus poderes, deveres e responsabilidades deverá, para sua segurança e controle, manter um arquivo próprio, onde serão mantidas as cópias e comprovantes das suas providências. (A exigência de registro próprio está na Lei nº 8.666, art. 67, § 1º).
É recomendável manter sempre sobre sua guarda cópias:
contrato e documentos relacionados às suas especificações (edital e proposta); comunicações com o ordenador de despesa;
comunicações com o preposto;
comunicações com os setores da administração; comunicações com terceiros;
E-mail: eduardo.silva@mma.gov.br; dgcc@mma.gov.br
