FGC – Estrutura e Conjuntura Econômica Atual
(Abril, 2002) Ana Carla Abraão Costa
Economista
1. Introdução
Os sistemas de seguro depósito têm, para seu bom desempenho, uma condicionante importante que é a estrutura conjuntural que caracteriza a economia em que estão inseridos. Não só na sua constituição mas também na sua performance contínua, a situação econômica do país em seus fatores micro e macroeconômicos, são preponderantes na determinação do que seja um sistema eficiente de seguro depósito. Para tanto é necessário que a estrutura tenha flexibilidade suficiente que permita sua atualização e adaptação para que assim possa acompanhar as mudanças que o contexto econômico exigem.
No caso brasileiro, caracterizado que está por importantes mudanças econômicas ao longo de toda a década de 90 – e mais fortemente na segunda metade dela – o FUNDO GARANTIDOR DE CRÉDITOS - FGC se mostra ciente da necessidade de algumas mudanças estruturais. Isto para que se possa dar continuidade ao processo de eficiência, mas sempre com a preocupação de minimizar as distorções que um sistema de proteção a depositantes pode causar no sistema bancário como um todo. Dentro dessa concepção uma análise da atual situação econômica brasileira é fundamental, dando-se ênfase ao desempenho do setor bancário e sua atual estrutura, tanto em termos de capitalização e de estrutura como de instrumental regulatório pertinente.
2. Conjuntura Econômica
Após a desvalorização da moeda, em janeiro de 1999, e a conseqüente mudança no regime cambial juntamente com a substituição da presidência e diretorias do Banco Central do Brasil, uma nova orientação macroeconômica é seguida. Adota-se e implementa-se no país um sistema de metas de inflação. Os objetivos centrais do novo sistema eram o de controlar os níveis de preço, dar credibilidade e transparência às atitudes do Banco Central e recuperar a eficácia dos instrumentos de política monetária, amplamente prejudicados no regime de câmbio fixo dos anos anteriores. Temia-se naquele momento que o pass-through do câmbio para os preços fosse de uma ordem tal que pudesse
comprometer os avanços de cinco anos de estabilização econômica e para que isso fosse evitado um sistema transparente, com metas pré-estabelecidas e baseado em convergência de expectativas mostrava ser um caminho seguro na busca da manutenção da estabilidade de preços ¹.
E assim foi feito. Em tempo considerado recorde – menos de quatro meses – o Banco Central, juntamente com o Ministério da Fazenda, constrói toda a estrutura legal, política e operacional do novo regime, estipulando-se as metas de 8%, 6% e 4%, respectivamente para os anos de 1999, 2000 e 2001 ², com um intervalo de confiança de 2% em cada ano. O índice de preços adotado para fins de cumprimento da meta é um índice padrão – o IPCA da Fundação Instituto de Pesquisas da Universidade de São Paulo – sem expurgos. Não havia então metodologia de cálculo de núcleo de inflação no Brasil ³.
Hoje, após três anos de operacionalização, o sistema se consolidou no Brasil e orienta as decisões de política monetária do Banco Central. A inflação está sob controle, dentro dos limites preestabelecidos, os juros vêm apresentando tendência decrescente – menos acentuada em função do cenário externo – e a retomada do crescimento econômico passou a fazer parte das prioridades do governo, após cinco anos onde a estabilização do nível de preços foi o único objetivo. Um novo desenho macroeconômico se estabeleceu no país nestes três últimos anos, tanto em termos quantitativos com os agregados e principais indicadores apresentando outros patamares, como em termos qualitativos com a estrutura e a composição de alguns setores – notadamente o financeiro – tendo assumido um perfil diferenciado. E coube ao processo de liberalização financeira experimentado ao longo de toda a década – mas de forma mais acentuada nos dois últimos anos da década de 90, além das mudanças estruturais postas em prática no país, a grande responsabilidade no atual desenho que o mercado financeiro apresenta no Brasil. Mais do que a internacionalização do sistema bancário, outras medidas se mostraram importantes e impactaram direta ou indiretamente o funcionamento da indústria financeira em geral e dos bancos em particular.
2.1. Liberalização Financeira
Acompanhando todo o processo de mudança observado na economia brasileira ao longo desta segunda metade de década, um conjunto de outras medidas de impacto direto foi adotado, sem que tenha sido concentrado, contudo, grande esforço de acompanhamento e análise por parte da literatura e da academia brasileira. Trata-se do processo de liberalização financeira em âmbito doméstico e externo que muito contribuiu para a atual situação da economia brasileira e que só
recentemente tem chamado a atenção dos analistas econômicos ao avaliarem a conjuntura e o sistema bancário no Brasil.
Dentre os vários aspectos do processo e da seqüência de liberalização financeira alguns se destacam quando analisamos o caso brasileiro. Desde a liberalização comercial do início da década até as medidas iniciais de liberalização financeira da primeira metade de 1999 e as mais amplas deste ano de 2000, dois grandes conjuntos podem ser analisados separadamente: um de âmbito doméstico, voltado para análises de regulação bancária e interferências nas decisões de investimento dos bancos com exigibilidades de recolhimento compulsório, direcionamento e contingenciamento de crédito, até controle de juros e bancos públicos. E um outro conjunto de âmbito externo, baseado em barreiras de entradas e controles da conta capital. Ambos apontam para um sentido crescente de liberalização, mesmo que por momentos intercalados com ações restritivas, de cunho emergencial mais do que de orientação.
O processo externo de liberalização financeira no Brasil começou a se delinear já no início da década quando grandes volumes de fluxos de capital começaram a ser canalizados para os países emergentes em busca de maiores oportunidades de ganhos. A partir porém do final da segunda metade da década esse processo foi acelerado, após a reversão imposta pelas crises da Ásia e Rússia. Desburocratização dos processos vinculados à entrada e saída de empréstimos estrangeiros, menor controle sobre prazos mínimos e médios de amortização de captações externas, flexibilização da composição das carteiras de investimentos externos de portfolio, simplificação do mercado de câmbio, foram todos fruto de medidas implementadas nestes últimos dois anos pelo Banco Central do Brasil, com impactos diretos de liberalização do mercado financeiro.
No âmbito doméstico, apesar de menos acentuada, a orientação liberalizante foi adotada com a redução das alíquotas de recolhimento compulsório sobre os depósitos bancários que, embora ainda superiores ao início da década, foram significativamente reduzidas em relação aos patamares que atingiram no período imediatamente posterior ao Plano Real. (Vide Gráfico 1) 4.
Em relação, porém, às exigibilidades de direcionamento e contingenciamento de crédito não houve mudanças significativas nos últimos anos. Sua característica tendo sido sempre a de procurar – no primeiro caso - minimizar as imperfeições de mercado originadas em problemas de informação assimétrica ou de retornos sociais e privados discrepantes (como nos casos de direcionamento obrigatório de crédito para os setores imobiliário e rural, cujas alíquotas estão expostas nos Gráficos 2 e 3) e no segundo uma preocupação de controle de liquidez.
Além disso toda uma modificação na estrutura de regulação bancária foi sentida já na segunda metade da década e de forma mais acentuada nos anos finais. Tendo em vista sua dubiedade em relação ao processo de liberalização financeira – muitas medidas de regulação têm caráter restritivo – vale atentar para a vinculação do sucesso de um processo de liberalização com a solidez do sistema
bancário e sua adequada regulação. Dentro desse contexto, por um lado houve uma melhora dos modelos de fiscalização e regulação bancária no Brasil ao longo destes dois últimos anos, mas igualmente se sentiu uma ampla liberalização no sentido de se ampliar a participação do capital estrangeiro no setor bancário. Sendo este um dos instrumentos usados no controle da crise bancária que se iniciou no período pós-estabilização econômica. Exceção seja feita, porém, a um conjunto de medidas de interferência direta sobre as decisões bancárias, e que têm caráter eminentemente restritivo no que concerne ao processo de liberalização financeira, como é o caso por exemplo da Res. 2.645/99 que exige que os bancos tenham a aprovação do Banco Central dos nomes que escolhem para sua diretoria executiva e o controle sobre abertura de agências por parte de bancos de controle estrangeiro.
Fato é que, independente do grau que o processo de liberalização financeira atingiu até este momento, ele muito contribuiu no desenho do sistema bancário atual e em muito vinculou o seu sucesso ao estágio que o modelo de regulação bancária atingiu. Desta forma, o sistema de seguro depósitos brasileiro se vê frente a uma nova estrutura da indústria bancária. Com nova composição, novas exigências e nova realidade econômica. Esta última tendo sido detalhada, passemos ás duas primeiras.
3. Sistema Bancário
Um retrato do sistema bancário nacional nestes anos de 1999 e 2000 é de grande importância na avaliação da conjuntura econômica atual e do papel que o FGC passou a desempenhar dentro do novo desenho que o mercado financeiro no Brasil.
Durante a crise dos anos 95/98, o país viu a expansão dos bancos estrangeiros e a concomitante retração dos bancos públicos redesenhar a composição do sistema bancário nacional. (Vide Gráficos 4,5, e 6).
Os impactos da nova estrutura são hoje sentidos mais em termos de solidez do sistema e menos em competitividade. Apesar de no início desse processo se acreditar que uma redução de spreads aconteceria no curto prazo, logo se percebeu que isso não aconteceu. De toda forma é indiscutível a nova composição assumida pelo sistema bancário no Brasil.
3.1. Regulação Bancária
Williamson e Mahar (1998) 5 mostram em trabalho que é referência na área de liberalização financeira que regulação bancária é absolutamente consistente com o processo, tendo em conta a condicionante para seu sucesso ser a presença de um sistema bancário sólido, que absorva de forma positiva a crescente concorrência e a maior volatilidade que um ambiente financeiro mais livre necessariamente impõe. Na verdade, a regulação bancária implica, em termos teóricos, a minimização dos problemas de assimetria de informação entre depositantes, que é característica da própria estrutura da relação bancos-depositantes. A forma eficiente de minimizar tal assimetria é o fortalecimento institucional da Regulação e Fiscalização Bancária. Ou seja, a Regulação Bancária, especificamente em termos informacionais, pode ser vista como uma maneira eficiente de diminuir a assimetria de informação estrutural da indústria na medida em que torna disponível – e a custos diretos reduzidos – informações acerca da saúde dos bancos, para um maior número de depositantes. A atividade de monitoramento, delegada à agência reguladora, distribui a informação de forma mais equilibrada entre as diversas classes de depositantes. Isso pode ser expresso através de um modelo simples, onde a minimização da assimetria de informações é apresentada explicitamente como um dos objetivos da regulação 6.
Apesar de falha ao longo da primeira metade da década de 1990, a regulação bancária no Brasil veio trilhando um processo de avanço e melhoria que não pode deixar de ser notado, principalmente se uma análise pontual entre o início e final da década é feita. No que se refere especificamente à fiscalização bancária o Gráfico 6 abaixo, já exposto em trabalho anterior mas com base apenas em uma análise dos anos 95/96 foi complementado com uma avaliação mais recente, incorporando os avanços sentidos nos dois últimos anos. Uma melhora nos índices de adequação é sentida e embora muito ainda tenha a ser feito, não há dúvidas de que o Banco Central se mostra totalmente ciente das limitações que ainda hoje a fiscalização bancária no Brasil apresenta.
4. O FGC hoje
O FGC apresenta atualmente a mesma estrutura com a qual foi formalmente estabelecido em novembro de 1995. O detalhamento dessa estrutura e sua composição foi fruto de análise anterior e está documentado no trabalho “FGC – Estrutura e Contexto de Criação” e
tendo ambos se mantido até hoje, resume-se aqui apenas as principais características: • Proteção explícita • Adesão compulsória • Cobertura limitada • Fundeamento ex-ante • Fundeamento privado • Administração privada
Com a evolução do país e as significativas mudanças sofridas pela economia brasileira – e principalmente pelo setor bancário – nestes últimos anos, algumas alterações são atualmente pleiteadas pela administração do FGC junto ao Banco Central do Brasil, para que assim se possa adequar a operacionalização do Fundo à nova realidade do país e minimizar os custos que ele impõe ao sistema. O sistema bancário brasileiro se mostra saneado, a crise da segunda metade da década foi debelada e os juros reais que chegaram a ultrapassar a barreira dos 40% aa em períodos anteriores, hoje se mantêm na faixa dos 10% aa. Esse novo retrato torna a contribuição fixa de 0,025% am (correspondente a 0,3% aa) onerosa para o setor bancário e fonte de distorções no processo de intermediação financeira. Justificada que foi nos anos de crise e pela necessidade de capitalização do FGC, hoje sua redução e o estabelecimento de fontes alternativas de fundeamento são consideradas.
Contrariamente ao momento de sua criação, o FGC se apresenta hoje capitalizado e com uma disponibilidade de R$ 2 bilhões o que representa 1,66% dos depósitos segurados 7 e faz frente à quebra de qualquer banco em funcionamento no Brasil, à exceção apenas dos 10 maiores. A Resolução 2.211/95, responsável pela criação do
Fundo, estabelece que somente quando os recursos disponíveis do Fundo atingirem 5% do total dos saldos das contas sujeitas a garantia, poderá o Conselho Monetário Nacional “suspender ou reduzir, temporariamente, as contribuições dos participantes para o FGC”. Esse percentual – representado hoje por R$ 12,2 bilhões - implica em um horizonte demasiado longo para a redução das contribuições e no sentido de reduzir esse espaço de tempo o Fundo vem trabalhando algumas alterações estatutárias junto ao Banco Central do Brasil.
Busca-se assim, não só demonstrar que o percentual de 5% é muito elevado na atual situação de estabilidade do sistema bancário, mas se trabalha igualmente com a disponibilidade de um crédito stand-by que permita acesso rápido a um volume expressivo de recursos que possa fazer frente a situações emergenciais. Estas alterações – assim
que aprovadas pelo Banco Central do Brasil - permitirão a adequação do FGC à nova realidade imposta neste final de década, sem que haja comprometimento de sua função de proteção.
Um outro foco de alteração levantado quando se analisa o papel do FGC se refere à ampliação de seu leque de atuação, incorporando funções de cunho preventivo como capitalização e venda de instituições insolventes. Este aspecto está porém em segundo plano, tendo em vista a prioridade dada às alterações de fundeamento, já em tratamento avançado.
5. Conclusão
De forma geral o sistema financeiro brasileiro sofreu grandes mudanças nestes últimos anos, o sistema bancário em particular não poderia ser diferente. Entrada maciça de bancos estrangeiros, liberalização financeira, regime de câmbio flutuante e conseqüente maior volatilidade da taxa de câmbio. Regulação bancária mais estrita, com ênfase em uma regulação prudencial mais eficaz. Todos são aspectos que determinam um desenho diferente e que requerem adaptação nos sistemas de seguro depósito e portanto no FGC. E é isso que se busca atualmente. Um esquema de fundeamento menos oneroso para o sistema – mas que mantenha sua credibilidade; uma atuação mais ampla sem comprometer sua imagem e solvência. Enfim, uma flexibilidade que permita ao sistema brasileiro de seguro depósito contribuir em momentos de estabilidade, tanto quanto contribuiu em momentos de crise, sem perder o foco e o importante instrumental que já possui na promoção da proteção aos depositantes e conseqüente estabilidade financeira sistêmica do Brasil.
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1 Além do novo regime, o Brasil contou ainda com uma ajuda de USD41 bilhões, canalizados através do Fundo Monetário Internacional e que permitiram debelar o ataque que a moeda nacional vinha sofrendo.
2 Nos dois primeiros anos as metas foram cumpridas, com a inflação medida pelo IPCA/Fipe – o índice adotado pelo governo – tendo atingido 8,94% em 1999, 5,97% em 2000 e 7,7% em 2001.
3 Atualmente tanto o IBRE/FGV quanto o IPEA calculam e divulgam um índice de núcleo de inflação para o Brasil. À época, porém, além da limitação metodológica, o que mais contou foi a impossibilidade política de adotar um índice com expurgos, tendo em vista desgastes anteriores em cálculos oficiais de inflação devido à introdução de expurgos em índices padrão.
4 Todos os gráficos aqui apresentados tiveram como fonte informações do Banco Central do Brasil. Os três primeiros estão baseados nas normas que regulamentam recolhimentos compulsórios e direcionamentos de crédito para os bancos que operam no Brasil. Os três últimos foram elaborados a partir das informações contábeis agregadas dos bancos e disponibilizadas pelo BC e constam de um trabalho de Blumenshein, F. e Costa Guinle, A. C. “Financial Liberalization in Brazil during the 1990,s, review, facts and implications” onde o tema é explorado.
5 Williamson, J. e Mahar, M. (1998). “A survey of financial liberalization.” Essays in International Finance, No. 211. International Finance Section, Department of Economics: Princeton, New Jersey.
6 A idéia deste modelo foi apresentada, em uma primeira versão, em Costa Guinle, A.C.A (1999). em “A Regulação Bancária no Brasil” e está detalhada em Costa, A. C. A. (2001) “Sistemas de Seguro Depósito: Sugestões para a Reformulação do Fundo Garantidor de Créditos” in Anais do XXIX Encontro Nacional de Economia.
