LUIZ FLAESCHEN ABRANCHES
RECEITA FEDERAL DO BRASIL E SEGURANÇA PÚBLICA
Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e Estratégia.
Orientador: Coronel R1 Luiz Cláudio de Souza Gomes
Rio de Janeiro 2019
C2019ESG
Este trabalho, nos termos de legislação que resguarda os direitos autorais, é considerado propriedade da ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (ESG). É permitida a transcrição parcial de textos do trabalho, ou mencioná-los, para comentários e citações, desde que sem propósitos comerciais e que seja feita a referência bibliográfica completa.
Os conceitos expressos neste trabalho são de responsabilidade do autor e não expressam qualquer orientação
institucional da ESG
_________________________________ LUIZ FLAESCHEN ABRANCHES
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
Elaborada pelo bibliotecário Antonio Rocha Freire Milhomens – CRB-7/5917 A161r Abranches, Luiz Flaeschen
Receita Federal do Brasil e Segurança Pública / Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil Luiz Flaeschen Abranches. - Rio de Janeiro: ESG, 2019.
63 f.
Orientador: Cel EB (R1) Luiz Cláudio de Souza Gomes Trabalho de Conclusão de Curso - Monografia apresentada ao Departamento de Estudos da Escola Superior de Guerra como requisito à obtenção do diploma do Curso de Altos Estudos de Política e
Estratégia (CAEPE), 2019.
Brasil. Secretaria da Receita Federal. 2. Instituições financeiras – Crime organizado - Brasil. 3. Segurança pública – Brasil. I. Título.
Aos meus pais Rubens e Regina
Aos meus filhos Mariana e Luiz Eduardo À minha esposa Thereza
AGRADECIMENTO
Em um trabalho desta natureza não é possível chegar à conclusão sem a ajuda de muitas pessoas, direta e indiretamente. E, vamos combinar, ser reconhecido, por ter ajudado, é muito bom. Só não é melhor do que ter o privilégio de poder agradecer. Além disso, eu me sinto privilegiado pela oportunidade de fazer parte da história da Escola Superior de Guerra.
A Deus, por colocar pessoas boas em meu caminho.
Ao meu Anjo da Guarda por me “salvar” em muitas ocasiões.
Ao meu orientador, Coronel Luiz Cláudio de Souza Gomes, pelas valiosas orientações, pela disponibilidade, pelas palavras de incentivo e, principalmente, por sempre me receber com um sorriso largo.
Ao Professor Caetano Tepedino Martins, sempre “de bem com a vida” e disposto a orientar com conselhos muito valiosos.
Aos colegas e amigos da Turma “ESG 70 anos – Pátria Amada Brasil”. Este ano foi incrível e eles foram os principais “culpados”.
Ao “Seu” Ronaldo, ao Gomes, à Priscila, ao Sentone e ao querido João Batista, o JB, por todo apoio e amizade durante o curso.
Ao Coronel Christiano, em especial, pelo carinho, companheirismo e suporte.
Ao Comando, Corpo Permanente, oficiais e servidores da ESG, pelo ambiente respeitoso e acolhedor proporcionado ao longo do ano. Um agradecimento especial ao Comando por todo o esforço para a realização das viagens de estudo, superando questões de logística e toda a restrição orçamentária.
Aos Auditores-fiscais Luiz Henrique Casemiro, principal responsável pela minha participação no curso, Ricardo Muniz de Figueiredo, Leandro Calazans Leal, Marcelo Eduardo Peixoto Magalhães, Luciene Ferro da Cunha e Marco Aurélio Silva Canal, e o Analista-tributário Marcelos dos Santos Rocha, pelas diversas informações que utilizei neste trabalho.
Aos amigos, também Auditores-Fiscais, Guilherme Cantarino da Costa Ramos e Luiz Gustavo Vinhas Gualberto da Rosa, pela generosidade de compartilharem suas experiências de vida comigo e pelo incentivo para que eu participasse do CAEPE.
O tipo de esperança sobre a qual penso frequentemente,(…) compreendo-a acima de tudo como um estado da mente, não um estado do mundo. Ou nós temos a esperança dentro de nós ou não temos; ela é uma dimensão da alma, e não depende essencialmente de uma determinada observação do mundo ou de uma avaliação da situação...[A esperança] não é a convicção de que as coisas vão dar certo, mas a certeza de que as coisas têm sentido, como quer que venham a terminar.
RESUMO
O objetivo deste trabalho é avaliar se a Receita Federal desempenha atividades que podem ser classificadas como de segurança pública e se a Instituição eventualmente poderia ser reconhecida como uma Instituição de Segurança Pública. A Constituição da República limitou-se a estabelecer quais órgãos públicos são considerados de segurança pública, deixando que a doutrina e a jurisprudência construíssem o conceito de segurana pública. Até hoje este conceito está “em construção”. A Receita Federal (RFB) tem atribuições que vão muito além da arrecadação de tributos federais, desempenhando, no cenário atual, papel relevante no combate ao crime organizado, à lavagem de dinheiro, aos crimes transfronteiriços, ao tráfico de drogas, aramas e munições, ao contrabando, ao descaminho e à sonegação fiscal. Exerce papel relevante, também, na proteção de nossas fronteiras, na defesa da sociedade e na segurança e agilidade do comércio exterior, contribuindo para a melhoria do ambiente de negócios e a competitividade do País. A Receita Federal está presente nos aeroportos, portos e pontos de fronteira alfandegados. Também realiza operações nas estradas, ao lado da Polícia Rodoviária Federal e da Polícia Federal, na defesa e proteção da sociedade brasileira. Nos pontos de fronteira a atuação se dá de forma integrada com as Forças Armadas, a Polícia Federal e outras agências. A Receita Federal teve função decisiva nas investigações das Operações Lava-jato e Calicute, ao lado do Ministério Público e da Polícia Federal. A conclusão evidencia que o caráter de segurança pública de parcela das atividades da Receita Federal e sua inclusão no rol de órgãos que atuam na segurança pública possibilitaria uma maior integração com os demais órgãos de segurança, proporcionando uma estrutura mais robusta e o aparelhamento adequado para que a Receita Federal enfrente os desafios com mais efetividade.
Palavras-chave: Segurança Pública. Receita Federal do Brasil. Crime
Organizado. Órgãos de Segurança Pública. Atribuições e atividades da Receita Federal do Brasil.
ABSTRACT
The objective of this paper is to evaluate if the IRS performs activities that can be classified as public security and if the Institution could eventually be recognized as a Public Security Institution. The Constitution of the Republic was limited to establishing which public agencies are considered as public security, allowing doctrine and jurisprudence to build the concept of public security. To this day this concept is "under construction". The IRS has duties that go far beyond the collection of federal taxes, playing, in the current scenario, a relevant role in the fight against organized crime, money laundering, cross-border crimes, drug trafficking, weapons and ammunition, smuggling, embezzlement and tax evasion. It also plays a relevant role in the protection of our borders, in the defense of society and in the security and agility of foreign trade, contributing to the improvement of the business environment and the competitiveness of the country. The IRS is present at airports, ports and authorized border points. It also carries out operations on the roads, alongside the Federal Highway Police and the Federal Police, in defense and protection of Brazilian society. At the border points, the action is integrated with the Armed Forces, the Federal Police and other agencies. The IRS played a decisive role in investigating the “Lava-jato” and “Calicute” Operations, along with the prosecutor and the Federal Police. The conclusion shows that the public security character of part of the activities of the IRS and its inclusion in the list of agencies that act in public security would allow a greater integration with the other security agencies, providing a more robust structure and adequate equipment for the IRS to face the challenges more effectively.
Keywords: Public security. Brazil's federal revenue and customs. Organized
crime. Public Security Agencies. Role and activities of the Internal Revene Service and Customs of Brazil.
LISTA DE GRAVURAS
GRAVURA 1
Presença da Receita Federal do Brasil nos pontos de fronteira, portos e aeroportos alfandegados, no território brasileiro………. 29
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ACMMA ACORDO DE COOPERAÇÃO MÚTUA EM MATÉRIA
ADUANEIRA
ADT ACORDO DE DUPLA TRIBUTAÇÃO
AED AÇÃO ESTRATÉGICA DE DEFESA
AJB ÁGUAS JURISDICIONAIS BRASILEIRAS ANAC AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL
ARF CARREIRA DE AUDITORIA DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL
ARS ÁREA RESTRITA DE SEGURANÇA
C-TPAT CUSTOMS-TRADE PARTNERSHIP AGAINST TERRORISM CARF CONSELHO ADMINISTRATIVO DE RECURSOS FISCAIS
CGU CONTROLADORIA GERAL DA UNIÃO
CIAT CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRAÇÕES TRIBUTÁRIAS
CICTE COMITÊ INTERAMERICANO CONTRA O TERRORISMO
CNCF CENTRO NACIONAL DE CÃES DE FARO
CNK9 CENTRO NACIONAL DE CÃES DE FARO
COAF CONSELHO DE CONTROLE DE ATIVIDADES FINANCEIRAS COFINS CONTRIBUIÇÃO PARA O FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE
SOCIAL
CONFAC COMITÊ NACIONAL DE FACILITAÇÃO DE COMÉRCIO Confaz CONSELHO NACIONAL DE POLÍTICA FAZENDÁRIA
COREP COORDENAÇÃO GERAL DE COMBATE AO CONTRABANDO
E DESCAMINHO
ED ESTRATÉGIA DE DEFESA
ENAT ENCONTRO DE ADMINISTRADORES TRIBUTÁRIOS
ENCCLA ESTRATÉGIA NACIONAL DE COMBATE À CORRUPÇÃO E À LAVAGEM DE DINHEIRO
END ESTRATÉGIA NACIONAL DE DEFESA
ESG ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA
eSocial SISTEMA DE ESCRITURAÇÃO DIGITAL DAS OBRIGAÇÕES FISCAIS, PREVIDENCIÁRIAS E TRABALHISTAS
GNC GLOBALLY NETWORKED CUSTOMS
GSI GABINETE DE SEGURANÇA INSTITUCIONAL
IOF IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES DE CRÉDITO, CÂMBIO E
SEGURO, OU RELATIVOS A TÍTULOS OU VALORES MOBILIÁRIOS
IPI IMPOSTO SOBRE PRODUTOS INDUSTRIALIZADOS
IR IMPOSTO SOBRE A RENDA E PROVENTOS DE QUALQUER
NATUREZA
ITR IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE TERRITORIAL RURAL
MAPA MINISTÉRIO DA AGRICULTURA, PECUÁRIA E ABASTECIMENTO
MDIC MINISTÉRIO DA INDÚSTRIA, COMÉRCIO EXTERIOR E SERVIÇOS
MP MEDIDA PROVISÓRIA
MRE MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES
NUREP NÚCLEO DE REPRESSÃO
OCDE ORGANIZAÇÃO PARA COOPERAÇÃO E DESENVOLVIMENTO
ECONÔMICO
OEA PROGRAMA OPERADOR ECONÔMICO AUTORIZADO
OMA ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DAS ADUANAS (WCO)
OND OBJETIVO NACIONAL DE DEFESA
ONU ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS
PF POLÍCIA FEDERAL
PGFN PROCURADORIA GERAL DA FAZENDA NACIONAL
PIP PARTNERS IN PROTECTION
PIS (CONTRIBUIÇÃO PARA O) PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO
SOCIAL
PMATA PROJETO DE MODERNIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO
TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA
PNAVSEC PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANÇA DA AVIAÇÃO CIVIL CONTRA ATOS DE INTERFERÊNCIA ILÍCITA
PND POLÍTICA NACIONAL DE DEFESA
PPA PLANO PLURIANUAL
PPIF PROGRAMA DE PROTEÇÃO INTEGRADA DE FRONTEIRAS
PRF POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL
RBAC REGULAMENTO BRASILEIRO DA AVIAÇÃO CIVIL
REDESIM REDE NACIONAL PARA A SIMPLIFICAÇÃO DO REGISTRO E DA LEGALIZAÇÃO DE EMPRESAS E NEGÓCIOS
RFB SECRETARIA ESPECIAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL
RMF REQUISIÇÃO DE INFORMAÇÕES SOBRE MOVIMENTAÇÃO
FINANCEIRA
SENASP SECRETARIA NACIONAL DE SEGURANÇA PÚBLICA SIGMA SISTEMA DE GERENCIAMENTO MILITAR DE ARMAS SISBIN SISTEMA BRASILEIRO DE INTELIGÊNCIA
Sped SISTEMA PÚBLICO DE ESCRITURAÇÃO DIGITAL
TCU TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TEA TAX INFORMATION EXCHANGE AGREEMENT
TI TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 SEGURANÇA PÚBLICA E TEMAS CORRELATOS ... 15
2.1 SEGURANÇA E DEFESA ... 16
2.2 SEGURANÇA PÚBLICA ... 17
3 A RECEITA FEDERAL DO BRASIL (RFB) ... 22
3.1 COMPETÊNCIAS E ÁREAS DE ATUAÇÃO ... 22
3.2 MARCOS LEGAIS E CONCEITUAIS ... 25
4 RECEITA FEDERAL E SEGURANÇA PÚBLICA ... 32
4.1 ATIVIDADE ADUANEIRA ... 32
4.2 ATIVIDADE DE REPRESSÃO ... 37
4.2.1 Operações Aéreas ... 39
4.2.2 Cães de Faro ... 41
4.2.3 Equipes Náuticas ... 43
4.3 PORTE DE ARMAS E ARMAMENTO INSTITUCIONAL ... 44
4.4 TRIBUTOS INTERNOS ... 48
4.5 INICIATIVAS DIVERSAS ... 50
5 CONCLUSÃO ... 53
1
INTRODUÇÃO
O mundo em que vivemos, e todos nós, estamos em constante transformação. E ao mesmo tempo! O meio ambiente, as pessoas, os animais, as empresas, todos sofrem e provocam transformações, diariamente. Todos influenciam e são influenciados. Há quem diga que são, na verdade, revoluções, tendo em vista a velocidade com que ocorrem.
A sociedade evolui e se transforma livremente. É bom que seja assim e, como decorrência natural, as pessoas e instituições buscam se adaptar aos novos tempos. Naturalmente, por escolha ou por necessidade. É com esta ideia que se começa este trabalho.
A evolução da sociedade trouxe inúmeros benefícios para as pessoas. Entretanto, a natureza inventiva do homem também fez surgir novas e complexas ameaças e desafios à segurança nacional e global. Neste conceito estão as modalidades de crimes e/ou de práticas ilícitas surgidas, recentemente, em decorrência da revolução tecnológica e da globalização, e, também, as antigas ilicitudes, com novas e mais sofisticadas engrenagens e estruturas.
Os novos desafios impõem uma forte integração da máquina pública na persecução dos ilícitos. Os sistemas elaborados para burlar o controle estatal se utilizam de variados modelos e setores da economia (empresas, pessoas físicas, comércio exterior, operações no exterior), o que demanda um fluxo de informações e controles simultâneos (cruzamento de dados), de forma a permitir uma análise única de todas as correlações entre agentes (pessoas físicas e/ou pessoas jurídicas) e negócios (em suas mais variadas modalidades).
Em decorrência, nos últimos 20 anos, a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil1 tem aprimorado sua estrutura, seus processos de trabalho e
desenvolvido atividades, cada vez mais relevantes, no descobrimento e desmonte de diversas estruturas do crime organizado, nas suas mais variadas modalidades, ao lado do Ministério Público Federal e de órgãos de segurança pública: Polícia Federal, Polícia Rodoviária Federal e Polícia Civil.
1 A Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) passou a denominar-se Secretaria Especial
da Receita Federal do Brasil (RFB) em função de reestruturação administrativa promovida pelo Governo Bolsonaro, por meio da Medida Provisória nº 870, de 01 de janeiro de 2019, convertida na Lei nº 13.844, de 18 de junho de 2019. Neste trabalho serão utilizadas as expressões resumidas Receita Federal do Brasil, Receita Federal ou RFB, sem distinção (nota nossa).
A Receita Federal (RFB) é uma instituição reconhecida pela sociedade como tendo por finalidade a arrecadação de tributos federais. Entretanto, suas atribuições vão muito além disso, o que confere à RFB o que se poderia conceituar como natureza híbrida. E isso fica evidente ao se analisar suas competências constitucionais e legais, seu mapa estratégico e, principalmente, o papel que a Instituição desempenha no cenário atual de combate ao crime organizado, à lavagem de dinheiro, aos crimes transfronteiriços, ao contrabando, ao descaminho e à sonegação fiscal. Exerce papel relevante, também, na proteção de nossas fronteiras, na defesa da sociedade e na segurança e agilidade do comércio exterior, contribuindo para a melhoria do ambiente de negócios e a competitividade do País.
A Receita Federal está presente nos aeroportos, portos e pontos de fronteira alfandegados2, atuando diretamente no combate a uma grande variedade de ilícitos,
aí incluídos, por exemplo, o tráfico de drogas, de armas e munições, e evitando a entrada de inúmeras mercadorias que apresentam riscos à sociedade. Também realiza operações nas estradas, ao lado da Polícia Rodoviária Federal e da Polícia Federal, na defesa e proteção da sociedade brasileira. Nos pontos de fronteira a atuação se dá de forma integrada com as Forças Armadas, a Polícia Federal e outras agências.
Diante dos novos desafios à segurança da humanidade, a Receita Federal tem se destacado no rastreamento e detecção dos mais sofisticados mecanismos utilizados pelo crime organizado, atuando em conjunto com o Ministério Público e a Polícia Federal em diversas operações especiais, dentre as quais a “Lava-jato” e a “Calicute”.
Nessa mesma linha de raciocínio incluem-se: o trabalho desenvolvido pela Aduana brasileira, seguindo diretrizes de segurança estabelecidas pela Organização Mundial das Aduanas (OMA); as atividades realizadas pelas Equipes Náuticas, pelas Equipes de Cães de Faro e pela Divisão de Operações Aéreas; as operações das Equipes de Repressão nas estradas; e o porte de armas institucional, que reconhece o caráter de risco das atividades da RFB.
Estes exemplos, caracterizam o já citado caráter híbrido da RFB, e levam à discussão de seu papel institucional e sua possível classificação como órgão de segurança pública, considerando a natureza de parcela considerável de suas
2 O conceito de alfandegamento está expresso no artigo 2º da Portaria RFB nº 3.518/2011
funções. Esta é uma questão atual e relevante, pois os órgãos estatais devem rever constantemente processos e estruturas funcionais para a garantia da efetividade das ações do Estado.
Diante do exposto, considerando os cenários nacional e internacional da atualidade e a característica de órgão público de múltiplas funções, a Receita Federal do Brasil desempenha atividades que podem ser classificadas como de segurança pública? Em caso positivo, a Receita Federal do Brasil poderia ser enquadrada como órgão de segurança pública?
Já tendo claro o objetivo principal deste trabalho, os próximos capítulos seguem o seguinte trajeto:
1. Apresentação dos conceitos fundamentais aplicáveis à área de segurança pública e a respectiva legislação específica a ela aplicável; 2. Descrição em linhas gerais das atividades desempenhadas pela Receita
Federal do Brasil, atentando para a legislação específica;
3. Destaque de ações desempenhadas pela Receita Federal do Brasil que fortalecem a ideia de enquadramento como ações de segurança pública, além dos resultados específicos da Instituição; e
4. Demonstração do papel de relevância da Receita Federal do Brasil para a defesa, a segurança e o desenvolvimento nacionais.
O trabalho tem como foco a verificação do possível enquadramento de parcela das atividades realizadas pela Receita Federal do Brasil como tendo natureza de segurança pública e, eventualmente, a sua classificação como órgão de segurança pública.
Nesta direção, o estudo é apoiado na análise do arcabouço jurídico brasileiro e na revisão conceitual básica sobre segurança pública. No que tange aos assuntos afetos à Receita Federal do Brasil, a pesquisa não fica restrita às áreas Aduaneira e de Vigilância e Repressão, estendendo-se às atividades de Inteligência Fiscal (análise e planejamento de ações fiscais) e de Fiscalização de tributos internos.
Este trabalho tem natureza exploratória, visto que não se localizou texto anterior lançando a ideia de inclusão da Receita Federal do Brasil como órgão de segurança pública. Trata-se de peça inicial de convencimento, por meio da demonstração do relevante papel da Instituição como órgão que integra as redes nacionais de Defesa e Segurança, contribuindo direta e decisivamente para o Desenvolvimento Nacional. Não está entre os objetivos deste trabalho discutir os
fundamentos conceituais de segurança e defesa, suas origens, evoluções e tendências, pautando-se, desta forma, em seus conceitos atuais.
Por isso, este trabalho se limita às ideias fundamentais e aos conceitos estruturais, jogando luz sobre o tema e recomendando a continuidade do estudo, com o aprofundamento da análise, posteriormente. O estudo não inclui a análise da taxinomia organizacional mais adequada, no contexto da área de segurança pública, nem as propostas efetivas de alterações normativas, aí incluídas alterações na Constituição Federal e nas legislações específicas. Da mesma forma, não aborda eventuais ajustes estruturais e funcionais da Instituição, que seriam necessários em decorrência dessas propostas de alterações normativas.
Por fim, a despeito do objetivo claro deste trabalho, ao se discutir o papel da RFB no contexto nacional, buscar-se-á evidenciar que a atuação institucional se esparrama pelos 3 (três) pilares que sustentam os estudos na Escola Superior de Guerra (ESG): segurança, defesa e desenvolvimento nacional.
2
SEGURANÇA PÚBLICA E TEMAS CORRELATOS
A sociedade contemporânea tem se deparado com inúmeros e crescentes desafios que criam instabilidades internas e externas aos Estados. Um dos desafios refere-se ao crime organizado, que espraia sua atuação pelas mais variadas atividades e por todo o mundo. Um dos marcos dessa “transformação” no crime organizado foi o processo de globalização e a consequente expansão e facilitação do comércio internacional (WOLOSZYN, 2013).
Essas ameaças manifestam-se através de diferentes modalidades de crime como, por exemplo: narcotráfico, terrorismo, contrabando, tráfico de armas e munições e sofisticadas operações de lavagem de dinheiro, perpetradas por organizações criminosas de caráter transnacional.
O combate a essas práticas pelo Estado tem características de “conflito irregular”, em razão de sua natureza difusa e complexa (VISACRO, 2009). Esse combate, que foge ao convencional, tendo em vista os métodos empregados pelas organizações criminosas, é oculto e constantemente não é compreendido pelo Estado e por segmentos da sociedade civil (VISACRO, 2009). As organizações criminosas entendem profundamente o modus operandi dos Órgãos Públicos e estruturam suas operações valendo-se desse conhecimento e aproveitando eventuais deficiências da estrutura pública em geral.
Os impactos causados nas sociedades são consideráveis e têm exigido dos Órgãos Públicos grande esforço e mudanças de paradigmas, com a modificação de regras, o surgimento de novos atores (NAÍM, 2006), a adequação de instrumentos e o aperfeiçoamento de processos de trabalho. É neste ponto que o presente trabalho buscará contribuir com a temática, trazendo elementos que demonstrem que a Receita Federal do Brasil é um “novo” ator no processo de segurança pública, porém, apenas desempenhando suas tradicionais atribuições constitucionais e legais. Em outras palavras, a RFB ampliou sua atuação no cenário de combate ao crime organizado sem que houvesse qualquer alteração na legislação que rege suas atividades. Esta ampliação se deu por intermédio de ações nas áreas de vigilância e repressão (com a criação, por exemplo da Aviação da RFB, de Equipes Náuticas e de Equipes de Cães de Faro) e pela adoção de novos procedimentos nas atividades aduaneiras e na área de fiscalização de tributos internos.
2.1 SEGURANÇA E DEFESA
Inicialmente, faz-se necessário diferenciar alguns conceitos básicos para um melhor entendimento da ideia que se apresenta neste trabalho.
A Escola Superior de Guerra do Brasil (2019) define segurança como “a sensação de garantia necessária e indispensável a uma sociedade e a cada um de seus integrantes, contra ameaças de qualquer natureza”.
Como a segurança é uma sensação, está diretamente associada à ausência de fatores perturbadores, ou seja, de ameaças (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (Brasil), 2019), e é exatamente neste ponto em que se foca a Defesa, conceituada como “ato ou conjunto de atos realizados para obter, resguardar ou recompor a condição reconhecida como de segurança [...]” (DEFESA,2015a, verbete3).
A partir destes conceitos básicos chegam-se a níveis de segurança e de defesa, conforme a origem e amplitude das ameaças.
A Escola Superior de Guerra do Brasil (2019), por exemplo, subdivide segurança em 4 (quatro) níveis conforme diga respeito ao indivíduo (individual), à comunidade de um determinado território (comunitária), a uma Nação (Nacional) ou a mais de uma Nação ou a uma Região (Coletiva). Os dois primeiros níveis constituem, segundo a doutrina da ESG, o plano da segurança pública, que será tratada na próxima seção.
Quando faz-se referência a uma Nação e à defesa de seus objetivos (necessidades, interesses e aspirações), fala-se em Segurança Nacional, como um encargo do Estado, conceituada na Política Nacional de Defesa, a partir da ideia de percepção de:
“[...] como a condição que permite a preservação da soberania e da integridade territorial, a realização dos interesses nacionais, livre de pressões e ameaças de qualquer natureza, e a garantia aos cidadãos do exercício dos direitos e deveres constitucionais
(BRASIL, 2016d, p. 5).
3 O Glossário das Forças Armadas (DEFESA, 2015a) apresenta três conceitos para o verbete
“Defesa”. O utilizado no texto é o que se aplica ao objeto deste estudo. Os outros dois conceitos são: “[…] 2. Neutralização ou dissuasão de ações hostis que visem a afetar a segurança de uma organização militar ou ponto sensível, pelo emprego racional de meios adequados, distribuídos conforme um planejamento, devidamente controlados e comandados. 3. Reação contra qualquer ataque ou agressão real ou iminente.”
No trato das ameaças à Segurança Nacional, caracteriza-se a Defesa Nacional, como o “conjunto de medidas e ações do Estado, com ênfase na expressão militar, para a defesa do território, da soberania e dos interesses nacionais contra ameaças preponderantemente externas, potenciais ou manifestas” (DEFESA Nacional, 2015a, verbete), que é o papel principal das Forças Armadas.
Como as ameaças podem ter origem interna ou externa ao País, a doutrina de defesa apresenta os conceitos de Defesa Externa e de Defesa Interna (BRASIL, 2015a). Ambos os conceitos envolvem a adoção de ações planejadas e coordenadas pelo Governo em defesa dos objetivos fundamentais da Nação. A diferença, obviamente, está no campo de aplicação das ações, interno ou externo.
Importante destacar que as Nações enfrentam ameaças variadas de origem tanto interna quanto externa. O processo de globalização proporcionou grande nível de integração ao processo produtivo e ao comércio mundiais, elevando substancialmente o nível de interdependência das Nações. Associado a isso, o nível de risco para a Segurança e a Defesa Nacionais também se elevou consideravelmente.
2.2 SEGURANÇA PÚBLICA
A expressão “segurança pública” apareceu pela primeira vez em sede constitucional na Constituição de 1824, mas com um sentido diferente do que atualmente vigora, como se depreende da simples leitura do artigo 34: “Se por algum caso imprevisto, de que dependa a segurança publica, ou o bem do Estado, fôr indispensavel, que algum Senador, ou Deputado sáia para outra Commissão, a respectiva Camara o poderá determinar” (BRASIL, 1824, art. 34, caput, ortografia original).
Nas Constituições que se seguiram não houve citação à segurança pública, que só retornou na Constituição de 1937, em dois momentos: no artigo 16, inciso V, ao estabelecer que Compete privativamente à União o poder de legislar sobre as seguintes matérias: […] o bem-estar, a ordem, a tranqüilidade e a segurança públicas, quando o exigir a necessidade de uma regulamentação uniforme […]” (BRASIL, 1937, art. 16, inciso V, ortografia original) e no artigo 122, item 15, quando estabelece que:
“[…] A lei pode prescrever […] com o fim de garantir a paz, a ordem e a segurança pública, a censura prévia da imprensa, do teatro, do cinematógrafo, da radiodifusão, facultando à autoridade competente proibir a circulação, a difusão ou a representação […]” (BRASIL, 1937, art. 122, item 15, alínea “a”, ortografia original).
Em ambas as situações, o sentido da expressão também não é semelhante ao adotado pela Constituição de 1988.
As Constituições seguintes, de 1946, 1967 e 1969 (Emenda Constitucional nº 01 à Constituição de 1967) não mencionaram a expressão “segurança pública”. Importante ressaltar que nenhuma instituição assumiu oficialmente a função de
órgão de segurança pública até 1988, quando o termo foi reintroduzido na
Constituição (BRASIL, 1946, 1967, 1969).
Na Constituição de 1988 foi dedicado um capítulo específico à segurança pública (Capítulo III do Título V, que trata da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas) (BRASIL, 1988). O artigo 144 da Constituição de 1988 limitou-se a relacionar as instituições públicas incumbidas de prover segurança “pública”, sem contribuir para a sua conceituação (BRASIL, 1988, art. 144; LIMA; BUENO; MINGARDI, 2016, p. 56). Diz o citado artigo que “A segurança pública, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, é exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio [...]” (BRASIL, 1988, art. 144, caput).
O dicionário online Aulete apresenta o conceito de segurança pública como sendo “[...] as disposições, as medidas e as instituições que visam a garantir aos indivíduos e à sociedade uma vida livre de crimes, de ameaças, de violência etc” (SEGURANÇA Pública, 2019a, verbete). O dicionário informal conceitua segurança pública como a “[...] sequência contínua de fatos ou operações que apresentam certa unidade ou que se reproduzem com certa regularidade, que compartilha uma visão focada em componentes preventivos, repressivos, judiciais, saúde e sociais” (SEGURANÇA Pública, 2019c, verbete). Um terceiro conceito é o apresentado pelo Dicionário online de português: “[...] instituições e disposições, de responsabilidade do Estado, que garantem à sociedade a ordem pública, livre de crimes, ameaças e violência [...]” (SEGURANÇA Pública, 2019b, verbete).
A doutrina tem se debruçado sobre o tema, mas não há um conceito fechado de segurança pública.
A Doutrina de Defesa conceitua Segurança Pública como a “garantia que o Estado proporciona à Nação, a fim de assegurar a Ordem Pública, ou seja, a ausência de prejuízo aos direitos do cidadão, pelo eficiente funcionamento dos órgãos do Estado” (SEGURANÇA Pública, 2015a, verbete). Deste conceito extrai-se que o objeto da Segurança Pública é a Ordem Pública, ou seja, a situação de tranquilidade e de normalidade, caracterizada pela garantia do exercício dos direitos individuais, pela manutenção da estabilidade das instituições, pelo bom funcionamento dos serviços públicos e pelo impedimento de danos sociais. Retomando a subdivisão do conceito de segurança em 4 (quatro) níveis, apresentada na seção anterior, os dois primeiros níveis de segurança (individual e comunitária) constituiriam o plano da segurança pública (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (Brasil), 2019).
Para alcançar a Segurança Pública é necessário adotar ações de Defesa Pública, para a manutenção ou restabelecimento da Ordem Pública (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (Brasil), 2019). Defesa Pública é o “conjunto de atitudes, medidas e ações adotadas para garantir o cumprimento das leis de modo a evitar, impedir ou eliminar a prática de atos que perturbem a ordem pública” (DEFESA Pública, 2015a, verbete).
Segundo a teoria da Escola Superior de Guerra, os dois primeiros níveis de segurança (individual e comunitária), citados na seção anterior, constituiriam o plano da segurança pública, assim entendida como “[...] a garantia que o Estado proporciona à Nação, a fim de assegurar a Ordem Pública, ou seja, a ausência de prejuízo aos direitos do cidadão, pelo eficiente funcionamento dos órgãos do Estado.” (ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA (Brasil), 2019, p.152), repetindo o conceito constante do Glossário das Forças Armadas (SEGURANÇA Pública, 2015a, verbete).
Souza Neto (2009) menciona duas concepções de segurança pública. A primeira é centrada na ideia de combate ao infrator pela força. Contudo, a história recente de combate ao crime organizado demonstra que não se luta apenas com a força, mas também com investigação e inteligência. A segunda concepção é centrada no conceito de prestação de serviço público que deve ser proporcionado pelo Estado, tendo o cidadão como destinatário. Nesta concepção o uso da força é substituído pela prevenção, pela adoção de políticas públicas integradas, por medidas que mitiguem os riscos e pela ênfase na investigação.
Neste ponto do debate percebe-se que o conceito de segurança pública não está devidamente sedimentado (ROCHA, 2016), em razão da ausência de conceituação em nível constitucional, em que pese haver definição quanto aos órgãos por ela responsáveis e suas competências. Rocha, citando Espírito Santo e Meireles (apud ROCHA, 2016, p. 6 e 7) associa segurança pública à ideia de proteção da sociedade, abrindo caminho a duas vertentes: a que incluiria no conceito “[...] todo tipo de defesa ou garantia contra ameaças [...]” e uma outra, que alcançaria a defesa contra “[...] a ameaça do crime e da contravenção penal [...]”.
Segundo Rocha (2016) o Estado pode atuar na segurança pública de forma direta ou indireta. Esta não é do interesse deste estudo e pode se dar, por exemplo, por meio de autorização para a atividade de segurança privada. Já a atuação direta comporta a subdivisão em direta principal e direta lateral. A atuação direta principal pode se dar pelos órgãos de segurança pública definidos pela Constituição da República e a atuação direta lateral inclui o Poder Judiciário e o Ministério Público. Este é um exemplo em que a doutrina admite a existência de Instituições Públicas que, pelas suas funções, têm natureza jurídica de entes de “segurança pública”, apesar de não fazerem parte do rol do artigo 144 da Constituição da República (BRASIL, 1988).
Com uma visão estratégica da estrutura da Administração Pública, e buscando um melhor aproveitamento das potencialidades e capacidades institucionais, uma correta interpretação do papel da Receita Federal do Brasil facilitará a interação e cooperação com os órgãos públicos de segurança, em suas várias vertentes (BRASIL, 2016c, p. 24): pública, ambiental, sanitária, defesa civil, tributária, aduaneira, dentre outras.
Tanto a Política Nacional de Defesa (BRASIL, 2016d) quanto a Estratégia Nacional de Defesa (BRASIL, 2016b) corroboram a necessidade dessa interação e cooperação, missão também prevista no Regimento Interno da Receita Federal do Brasil. Dispõe a PND:
As fronteiras demandam atenção, na medida em que por elas transitam pessoas, mercadorias e bens, integrando e aproximando o País de seus vizinhos, ao mesmo tempo em que através delas são perpetradas atividades criminosas transnacionais de forma que sua permeabilidade requer constante vigilância, atuação coordenada entre os órgãos de defesa e os de segurança pública e estreita cooperação com os países limítrofes. (BRASIL, 2016c, p. 8, item 2.2.14).
O tema é tratado na Estratégia Nacional de Defesa (2016,b), no OBJETIVO NACIONAL DE DEFESA – OND-4: CONTRIBUIR PARA A PRESERVAÇÃO DA COESÃO E UNIDADE NACIONAIS. ED-10 (ESTRATÉGIA DE DEFESA):
Contribuição para a atuação dos órgãos federais, estaduais e municipais. A presente estratégia refere-se às
atribuições subsidiárias das Forças Armadas, em cooperação com as diversas agências e instituições públicas nas instâncias dos três poderes, empenhadas na manutenção do bem-estar da população e na conservação do nível de segurança no seu sentido amplo (BRASIL, 2016a, OND-4, ED-10).
A AED-43 (AÇÃO ESTRATÉGICA DE DEFESA) complementa a orientação:
Promover a interação e a cooperação entre os diversos órgãos da Administração Pública, responsáveis pelas correspondentes áreas de segurança nas instâncias dos três poderes, aprimorando os processos de coordenação afins […] (BRASIL, 2016a, AED-43).
Os exemplos recentes demonstram que a Receita Federal do Brasil é parceira estratégica nessas ações de manutenção do bem-estar e de conservação do nível de segurança.
3
A RECEITA FEDERAL DO BRASIL (RFB)
Considerando que este trabalho propõe uma nova leitura acerca do papel da Receita Federal do Brasil, entende-se necessário, primeiramente, apresentar uma visão geral da Instituição, a partir de suas principais áreas de atuação. De forma intencional, não será exposta a sua estrutura formal, por se entender irrelevante para o objetivo deste estudo. Ademais, atualmente a RFB passa por um processo de profunda modificação de sua estrutura funcional e organizacional. Contudo, tais alterações não trarão prejuízos a este trabalho, pois as competências e atribuições institucionais não serão alteradas.
Assim, este capítulo abordará as competências e áreas de especialização da Instituição, a fim de possibilitar uma visualização superficial de seu vasto campo de atuação. Na sequência, serão apresentados os principais marcos legais que regem a atuação da RFB, sob o ponto de vista do objeto deste estudo, e explorados alguns conceitos que visam facilitar ou complementar o exposto nos demais capítulos.
Este aspecto do trabalho sugere o aprofundamento posterior da pesquisa, com o estudo dos modelos de atuação e estruturas adotados pelas Administrações Tributárias de outros países, em especial daqueles integrantes da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE).
3.1 COMPETÊNCIAS E ÁREAS DE ATUAÇÃO
Ao se mencionar o nome − Receita Federal −, o que vem à mente de grande parte da população é a Declaração Anual de Imposto de Renda e a temida “malha fina”. Outros associam à Alfândega, quando regressam de viagens internacionais.
É evidente que bem cumprir a função arrecadatória é fundamental para que o Estado possa dar conta de todas as suas responsabilidades, e esta função ganha relevo, em um cenário de recessão econômica, pois se faz necessário buscar outros meios de se garantir a arrecadação tributária. Mas, a Receita Federal não cuida só disso.
Como ponto de partida temos os Marcos Institucionais, que servem como referenciais estratégicos para o planejamento e para as ações da RFB:
Missão
Exercer a administração tributária e aduaneira com justiça fiscal e respeito ao cidadão, em benefício da sociedade.
Valores
Respeito ao cidadão, integridade, lealdade com a Instituição, legalidade, profissionalismo e transparência.
Visão
Ser uma instituição inovadora, protagonista na simplificação dos sistemas tributário e aduaneiro, reconhecida pela efetividade na gestão tributária e pela segurança e agilidade no comércio exterior, contribuindo para a qualidade do ambiente de negócios e a competitividade do país. (BRASIL, 2015c, não paginado, grifo do autor).
A página da RFB na internet traz a seguinte descrição sintética de seu papel institucional:
[…] É responsável pela administração dos tributos de competência da União, inclusive os previdenciários, e aqueles incidentes sobre o comércio exterior, abrangendo parte significativa das contribuições sociais do País.
Também subsidia o Poder Executivo Federal na formulação da política tributária brasileira, previne e combate a sonegação fiscal, o contrabando, o descaminho, a pirataria, a fraude comercial, o tráfico de drogas e de animais em extinção e outros atos ilícitos relacionados ao comércio internacional. (BRASIL, 2019c, não paginado, grifo nosso).
As competências da RFB, que efetivamente entregam valor à sociedade, podem ser assim sintetizadas:
❖ administração dos tributos internos e do comércio exterior;
❖ gestão e execução das atividades de arrecadação, lançamento, cobrança administrativa, fiscalização, pesquisa e investigação fiscal e controle da arrecadação administrada;
❖ gestão e execução dos serviços de administração, fiscalização e controle aduaneiro;
❖ repressão ao contrabando e descaminho;
❖ preparo e julgamento, em primeira instância, dos processos administrativos de determinação e exigência de créditos tributários da União;
❖ interpretação, aplicação e elaboração de propostas para o aperfeiçoamento da legislação tributária e aduaneira federal;
❖ subsídio à formulação da política tributária e aduaneira;
❖ subsídio à elaboração do orçamento de receitas e benefícios tributários da União;
❖ interação com o cidadão por meio dos diversos canais de atendimento, presencial ou a distância;
❖ formulação e gestão da política de informações econômico-fiscais;
❖ promoção da integração com órgãos públicos e privados afins, mediante convênios para permuta de informações, métodos e técnicas de ação fiscal e para a racionalização de atividades, inclusive com a delegação de competência;
❖ atuação na cooperação internacional e na negociação e implementação de acordos internacionais em matéria tributária e aduaneira. (BRASIL, 2019c, não paginado, grifo nosso)
De forma geral, identificam-se as seguintes áreas de atuação da Receita Federal do Brasil:
Subsídios para Formulação de Políticas Tributárias Arrecadação e Cobrança
Controle de Benefícios Fiscais e Regimes Especiais Fiscalização - Judiciário, MPF e PF
Ações de Inteligência - Judiciário, MPF, PF e COAF
Segurança das Fronteiras e Combate ao Contrabando GSI, PF, a PRF e as Polícias EstaduaisForças Armadas
Controle Aduaneiro - MDIC, Órgãos Intervenientes, Agências Governamentais e a OMA
Atendimento – Atendimento Presencial, Atendimento Virtual Controle Interno e Integridade – TCU, CGU, Comissão de Ética Regulamentação das Normas de Tributação – Congresso Nacional Contencioso Administrativo e Judicial – CARF, PGFN
Acordos Internacionais (ADT, TEA e ACMMA) – MRE, OMA, CIAT, OCDE, ONU, Países
Convênios, Parcerias e Participação em Comitês – Mais de 800 Convênios, Confaz, ENAT, Simples Nacional, Sped, eSocial, Confac, Redesim, Enccla, Sisbin e outros
Cadastros Pessoa Jurídica, Pessoa Física e Rural – Estados, Municípios, Juntas, Cartórios (BRASIL, 2019b, diagrama circular, grifo nosso).4
Dentre os objetivos institucionais de resultado, ganham destaque:
Garantir a arrecadação necessária ao Estado, com eficiência e aprimoramento do sistema tributário
Contribuir para a melhoria do ambiente de negócios e da competitividade do País
Garantir segurança e agilidade no fluxo internacional de bens, mercadorias e viajantes (BRASIL, 2019c, diagrama horizontal, grifo nosso)
4 Diagrama circular colorido das Áreas de Atuação da Receita Federal do Brasil, transformado
em lista de informações, no sentido horário, a partir dos Subsídios para Formulação de Políticas
Tributárias, localizado na parte superior do diagrama. (BRASIL, 2019b, diagrama circular, grifo
Todas essas atividades descritas são executadas por mais de 20.000 (vinte mil) servidores, distribuídos por 10 (dez) superintendências, 117 (cento e dezessete) delegacias, 30 (trinta) alfândegas, 42 (quarenta e duas) inspetorias, 327 (trezentas e vinte e sete) agências e 25 (vinte e cinco) postos de atendimento.
Esta breve exposição evidencia o caráter multidisciplinar da Receita Federal, atuando em diversas frentes, todas inter-relacionadas e interdependentes, o que demanda grande coordenação pelos diferentes setores internos do órgão. Por outro lado, esta amplitude de atividades proporciona uma visão integral dos aspectos econômicos e financeiros que envolvem as pessoas físicas e jurídicas, suas atividades, inter-relações e operações diversas.
3.2 MARCOS LEGAIS E CONCEITUAIS
Esta seção apresenta as referências normativas básicas que caracterizam a atuação da Receita Federal do Brasil, não se buscando, logicamente, esgotar todos os dispositivos que dispõem sobre as competências, atribuições e prerrogativas específicas da Instituição e dos cargos finalísticos que a integram, mas sim de contextualizar os limites e possibilidades da RFB, considerando o escopo deste estudo.
A fonte primária da competência da RFB é o artigo 237 da Constituição da República, que estabelece:
Art. 237. A fiscalização e o controle sobre o comércio exterior, essenciais à defesa dos interesses fazendários nacionais, serão exercidos pelo Ministério da Fazenda. (BRASIL, 1988, art. 237).
As atribuições específicas da RFB são detalhadas e distribuídas pela sua estrutura organizacional por meio de Portaria do Ministro da Fazenda, que aprova o Regimento Interno do Órgão. Atualmente vigora a Portaria MF nº 430, de 09 de outubro de 2017 e, considerando o foco deste estudo, destacam-se as seguintes atribuições, todas constantes do artigo 1º, do Anexo I5:
5 Portaria MF nº 430, de 09 de outubro de 2017, Anexo I, art. 1º, caput: “A Secretaria da
Receita Federal do Brasil (RFB), órgão específico singular, diretamente subordinado ao Ministro de Estado da Fazenda, tem por finalidade: [...]” (BRASIL, 2017b).
“I - Planejar, coordenar, supervisionar, executar, controlar e avaliar as atividades de administração tributária federal e aduaneira [...];
[...]
VIII - Planejar, dirigir, supervisionar, orientar, coordenar e executar os serviços de fiscalização, lançamento, cobrança, arrecadação e controle dos tributos e das demais receitas da União sob sua administração;
[...]
XVII - Dirigir, supervisionar, orientar, coordenar e executar os serviços de administração, fiscalização e controle aduaneiros, inclusive quanto ao alfandegamento de áreas e recintos;
[...]
XX - Planejar, coordenar e executar as atividades de repressão ao contrabando, ao descaminho, à contrafação e pirataria, ao tráfico ilícito de entorpecentes e de drogas afins, ao tráfico internacional de arma de fogo e à lavagem ou ocultação de bens, direitos e valores, observada a competência específica de outros órgãos;
[...]
XXIV - Orientar, supervisionar e coordenar as atividades de produção e disseminação de informações estratégicas na área de sua competência, em especial aquelas destinadas ao gerenciamento de riscos ou à utilização por órgãos e entidades participantes de operações conjuntas, que visem à qualidade e à fidedignidade das informações, à prevenção e ao combate a fraudes e práticas delituosas, no âmbito da administração tributária federal e aduaneira; […] (BRASIL, 2017b, art. 1º, grifo nosso).
A RFB atua em diversas áreas de forma concorrente e integrada com outros órgãos públicos como, por exemplo, com a Polícia Federal na prevenção e repressão ao tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, conforme previsto na Constituição da República:
Art. 144 [...]
§ 1º A polícia federal, instituída por lei como órgão permanente, organizado e mantido pela União e estruturado em carreira, destina-se a: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) [...]
II - prevenir e reprimir o tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins, o contrabando e o descaminho, sem prejuízo da ação fazendária e de outros órgãos públicos nas respectivas áreas de competência; […] (BRASIL, 1988, art. 144, grifo nosso).
A reconhecer as características das funções da RFB, o inciso XVIII do artigo 37, da Constituição da República, estabelece a precedência da Administração
Fazendária sobre os demais setores administrativos, dentro de sua área de competência e jurisdição:
Art. 37 [...]
XVIII - a administração fazendária e seus servidores fiscais terão, dentro de suas áreas de competência e jurisdição, precedência sobre os demais setores administrativos, na forma da lei;
[...] (BRASIL, 1988, art. 37).
No mesmo sentido, o Decreto-Lei nº 37, de 18 de novembro de 1966, em seu artigo 35: “Em tudo o que interessar à fiscalização aduaneira, na zona primária, a autoridade aduaneira tem precedência sobre as demais que ali exercem suas atribuições.” (BRASIL, 1966b, art. 35).
Esta precedência significa que as atividades da Receita Federal têm prioridade (primazia) sobre as atividades de outros órgãos públicos nos casos em que o ato ou fato gerar reflexos simultaneamente nas competências da RFB e destes órgãos, não cabendo nenhum tipo de interferência, ou tentativa de criar dificuldades ou embaraços, por parte de outro órgão administrativo.
Também cabe à Receita Federal, por meio do Auditor-Fiscal, autoridade tributária e aduaneira6 da União, disciplinar a entrada, a permanência, a
movimentação e a saída de pessoas, veículos, animais, unidades de carga e mercadorias nos locais alfandegados (pontos de fronteira, portos e aeroportos), bem como as demais autoridades têm a obrigação de prestar auxílio imediato, sempre que requisitado pela autoridade aduaneira, nos termos do Decreto nº 6.759, de 05 de fevereiro de 2009 (Regulamento Aduaneiro), artigo 17, §1º, incisos I e II(BRASIL, 2009). O artigo 67 deste mesmo Decreto estabelece que o controle sobre veículos utilizados no transporte de carga estende-se, inclusive, aos veículos militares (BRASIL, 2009).
A denominada “zona primária” compreende:
[…] as faixas internas de portos e aeroportos, recintos alfandegados e locais habilitados nas fronteiras terrestres, bem como outras áreas nos quais se efetuem operações de carga e descarga de mercadoria, ou embarque e desembarque de passageiros, procedentes do exterior ou a ele destinados” (Decreto-Lei nº 37, de 18 de novembro
6 Lei nº 13.464/2017, artigo 5º, parágrafo único: “Os ocupantes do cargo de Auditor-Fiscal da Receita
Federal do Brasil, no exercício das atribuições previstas no inciso I do art. 6º da Lei nº 10.593, de 06 de dezembro de 2002, são autoridades tributárias e aduaneiras da União.” (BRASIL, 2017a, art. 5o).
de 1966, artigo 33, inciso I) (BRASIL, 1966b).
A jurisdição dos serviços aduaneiros também alcança as águas territoriais e, havendo necessidade de adoção de cautelas adicionais ou proibições e restrições à circulação de mercadorias, podem ser demarcadas, na orla marítima e na faixa de fronteira, zonas de vigilância aduaneira.
A zona primária é demarcada pela Receita Federal do Brasil (autoridade aduaneira), mediante um procedimento denominado de “alfandegamento” e, somente após essa autorização, será possível estacionar ou transitar veículos procedentes do exterior ou a ele destinados; efetuar operações de carga, descarga, armazenagem ou passagem de mercadorias procedentes do exterior ou a ele destinadas; e embarcar, desembarcar ou transitar viajantes procedentes do exterior ou a ele destinados (Decreto nº 6.759, de 05 de fevereiro de 2009, artigo 5º, incisos I a III) (BRASIL, 2009).
O conceito legal de alfandegamento é dado pelo artigo 2º da Portaria RFB nº 3.518/2011, de 30 de setembro de 2011:
Entende-se por alfandegamento a autorização, por parte da Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), para estacionamento ou trânsito de veículos procedentes do exterior ou a ele destinados, embarque, desembarque ou trânsito de viajantes procedentes do exterior ou a ele destinados, movimentação, armazenagem e submissão a despacho aduaneiro de mercadorias procedentes do exterior, ou a ele destinadas, inclusive sob regime aduaneiro especial, bens de viajantes procedentes do exterior, ou a ele destinados e remessas postais internacionais, nos locais e recintos onde tais atividades ocorram sob controle aduaneiro (BRASIL, 2011a).
Compete à Receita Federal do Brasil a definição dos requisitos técnicos e operacionais para o alfandegamento desses locais e recintos (Lei nº 12.350, de 20 de dezembro de 2010, artigo 34) (BRASIL, 2010a).
Portanto, a Receita Federal do Brasil está presente, e é responsável pelo alfandegamento, em 34 (trinta e quatro) pontos de fronteira, 41 (quarenta e um)
aeroportos alfandegados, 38 (trinta e oito) portos organizados e 217 (duzentas e
dezessete) instalações portuárias, por onde passam todas as pessoas, veículos e mercadorias que entram legalmente no País, ou seja, todo o comércio exterior do Brasil. A imagem a seguir mostra a distribuição dessas unidades pelo território nacional.
Gravura 1 – Presença da Receita Federal do Brasil nos pontos de fronteira, portos e aeroportos alfandegados, no território brasileiro (2019)
Fonte: Gravura retirada de apresentação realizada pelo então Subsecretário de Administração Aduaneira da RFB, Auditor-Fiscal Marcus Vinicius Vidal Pontes, em 05 dez. 2018, na Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan).
Especificamente nos aeroportos, por força do artigo 16 do Decreto nº 7.168, de 05 de maio de 2010 (BRASIL, 2010b) que dispõe sobre o Programa Nacional de Segurança da Aviação Civil Contra Atos de Interferência Ilícita (PNAVSEC), a RFB tem responsabilidade com a segurança da aviação civil, de forma concorrente com outras agências e com a Polícia Federal. No que interessar à Fazenda Nacional, o controle da entrada, da permanência, da movimentação e da saída de pessoas, veículos, unidades de cargas e mercadorias, na Área Restrita de Segurança (ARS) dos aeroportos internacionais, caberá à Receita Federal do Brasil (artigo 17 do mesmo Decreto).
atuação da RFB se dá de forma integrada com os demais órgãos públicos. Esta atuação pode se dar de forma sucessiva, digamos assim, em que cada órgão deve executar os atos de sua competência de acordo com determinada sequência (como no desembaraço aduaneiro, por exemplo), ou de forma concorrente, como acontece no combate ao tráfico de drogas, armas e munições.
Desta forma, conforme consignou o Deputado Federal Weliton Prado, em 14 de setembro de 2016, na justificativa à Emenda Modificativa por ele apresentada ao Projeto de Lei nº 5.864/2016:
Diante do que se preceitua a respeito do conceito de autoridade, pode-se dizer que os servidores ocupantes dos cargos integrantes da Carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil, no âmbito da esfera de competência atribuída pela legislação, são as autoridades designadas para, em nome do Estado, atuar no controle, fiscalização, arrecadação e exercício do poder de polícia perante o contribuinte. (BRASIL, 2016a, não paginado).
A Administração Pública necessita de meios, de instrumentos, para o exercício de suas funções com vistas ao atendimento do interesse público, que se materializam através dos chamados poderes administrativos. Esses poderes se espalham pelas esferas (federal, estadual e municipal) e estruturas estatais e variam conforme os interesses colimados, as exigências do serviço público específico e os objetivos a que se destinam (MEIRELLES, 2010). Um desses poderes é o chamado poder de polícia administrativa.
O artigo 78 da Lei nº 5.172/1966 - Código Tributário Nacional - conceitua poder de polícia como:
[…] atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos […] (BRASIL, 1966a, art. 78, grifo nosso).
O exercício do poder de polícia é considerado regular, nos termos do parágrafo único do mesmo artigo, “quando desempenhado pelo órgão competente
nos limites da lei aplicável, com observância do processo legal e, tratando-se de atividade que a lei tenha como discricionária, sem abuso ou desvio de poder”.
Na construção da resposta à pergunta básica deste trabalho, destaque-se o exercício do poder de polícia quando da prática de atos relacionados à segurança, ordem e tranquilidade pública, conceitos abordados no capítulo 2.
Outra prerrogativa da Receita Federal do Brasil, para viabilizar o exercício de suas competências, é a constante do artigo 6º da Lei Complementar nº 105, de 10 de janeiro de 2001 (BRASIL, 2001a), regulamentado pelo Decreto nº 3.724/2001 (BRASIL, 2001b), autorizando o acesso direto aos extratos bancários, uma vez existindo processo administrativo instaurado ou procedimento fiscal em curso, através da Requisição de Informações sobre Movimentação Financeira (RMF). Até a edição da lei a RFB dependia de autorização judicial para ter acesso aos dados bancários dos contribuintes. Esta prerrogativa proporcionou o aperfeiçoamento do modelo de atuação da Instituição, facilitando o cruzamento de dados e a identificação de diversas metodologias adotadas pelo crime organizado para burlar o controle estatal.
Neste capítulo, buscou-se apresentar, em linhas gerais, as atividades realizadas pela RFB, suas prerrogativas e marcos legais e conceituais, relacionadas ao objeto deste estudo.
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RECEITA FEDERAL E SEGURANÇA PÚBLICA
Neste capítulo, objetiva-se aprofundar o debate, complementando o exposto no capítulo anterior, abordando instrumentos externos que influenciam na atuação do Órgão, assim como atos normativos e atividades específicas da RFB, estabelecidas no âmbito institucional para dar conta dos novos desafios que se apresentaram no curso das atribuições rotineiras. Tais atividades conduziram a uma aproximação da RFB com os órgãos de segurança pública.
A Receita Federal do Brasil, como todos os órgãos públicos, tem a sua atuação pautada pelos limites estabelecidos na lei. Em outras palavras, suas competências e atribuições são estabelecidas em ato legal. E para cumprir seu papel, cabe à Instituição buscar novos instrumentos e aperfeiçoar os existentes.
A atuação da RFB é historicamente concentrada na arrecadação de tributos e no controle aduaneiro. E, como todas as organizações vivas, está em constante modificação, seja esta mudança de origem interna ou em resposta a estímulos externos. Assim, esta seção contém uma breve apresentação de parcela das atividades desenvolvidas pela Receita Federal do Brasil, notadamente, aquelas de maior interesse para a pesquisa, em consonância com a extensão e objetivo deste trabalho.
4.1 ATIVIDADE ADUANEIRA
A Receita Federal do Brasil é o órgão público federal responsável pelo controle e gestão da atividade aduaneira. Esta atividade tem a missão sintetizada pela própria RFB de “[...] Prover segurança, confiança e facilitação para o comércio internacional.” (BRASIL, 2019a, não paginado).
Tradicionalmente a aduana tem as funções de controlar o tráfego internacional de mercadorias (importação e exportação), garantindo o cumprimento da legislação que rege a entrada, depósito, circulação, trânsito, saída e destino final das mercadorias que circulam no território do País. Além dessas, também cabe à aduana a vigilância dos portos, aeroportos, pontos de fronteira terrestres e o controle do tráfego internacional de pessoas, suas bagagens e veículos (CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS, 2016).
Com o passar do tempo a Aduana incorporou novas funções: controle e cumprimento de barreiras técnicas (proibições ou restrições) às importações e exportações por razões de saúde pública, saúde animal, proteção da flora e fauna nacionais, defesa da propriedade intelectual (direitos de autor e patente), controle de entrada e saída de mercadorias falsificadas, proteção de bens culturais e segurança nacional (CENTRO INTERAMERICANO DE ADMINISTRACIONES TRIBUTARIAS, 2016).
De forma sintética, a atuação da Aduana tem 4 (quatro) vertentes8:
A primeira se dá no âmbito da regulação econômica, que engloba: proteção tarifária, defesa comercial, adoção de regimes tributários especiais, arrecadação tributária e manutenção do ambiente concorrencial.
A segunda é a proteção à sociedade, no que se refere à saúde pública e meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural, à sanidade animal e vegetal, à fauna e à flora e à defesa do consumidor.
A terceira vertente é a segurança pública, em especial no combate ao
crime internacional, à lavagem de dinheiro, ao contrabando (drogas, armas, munições etc.) e ao terrorismo. No caso do Brasil, um exemplo foi a operação lava-jato, em que importações e exportações fictícias eram utilizadas para justificar a movimentação financeira de um doleiro e também para acobertar operações ilícitas, incluindo o fornecimento de bens ao Governo Brasileiro.
A lavagem de dinheiro por meio do comércio exterior tornou-se prática
no mundo inteiro, o que há mais de 15 (quinze) anos tem sido objeto de preocupação dos principais organismos internacionais, pois serve para financiar o contrabando de mercadorias, armas, munições, drogas, o terrorismo e os crimes transfronteiriços de uma forma geral. (informação verbal)7
Na quarta vertente a aduana atua como elemento de relações exteriores, por meio da integração econômica, acesso a mercados, acordos comerciais e facilitação do comércio. Na visão da Organização Mundial das Aduanas (OMA), “As administrações aduaneiras em todo o mundo desempenham um papel fundamental na facilitação do comércio, na arrecadação de tributos, na proteção da sociedade e na segurança nacional [...]” (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2019, não paginado,
8 Fonte: Palestra apresentada pelo então Subsecretário de Administração Aduaneira da RFB, Marcus
Vinicius Vidal Pontes, em 05 dez. 2018, em evento na Federação das Indústrias do Estado do Rio de Janeiro (Firjan).
tradução nossa)9. Ainda segundo a OMA:
[...] nos primeiros 8 anos do século XXI, as Aduanas têm enfrentado consideráveis e, por vezes, contraditórias demandas decorrentes da globalização do comércio. Por um lado, existe a necessidade de segurança e controle efetivo das cadeias de suprimento internacionais e, por outro lado, há crescentes demandas por maior facilitação do comércio legítimo [...] (.WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2008, p. 2, tradução nossa).10
Para dar conta dessas demandas, ações modernizantes têm sido propostas, pela OMA ou outros organismos internacionais, para adoção de um novo modelo de aduana, chamado de ─ Aduana do século XXI ─ (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2008), que busca o alinhamento de procedimentos. Este novo enfoque evidencia o caráter de garantia da segurança (pública) da atividade aduaneira.
São exemplos dessas iniciativas o Global Shield e o Marco SAFE11 (Safe
Framework of Standards). O primeiro é uma iniciativa da OMA no monitoramento de precursores químicos que podem ser utilizados em dispositivos explosivos. O segundo, o Marco SAFE, é um instrumento produzido pela OMA em 2006, estabelecendo padrões de segurança para a cadeia logística e de suprimentos, para garantir e facilitar o comércio global, com um gerenciamento de todo o trajeto das mercadorias que atravessam fronteiras, desde a origem até o destino final.
Os objetivos do Marco SAFE são os seguintes:
a) Estabelecer padrões que forneçam segurança e facilitação à cadeia de suprimentos em nível global, para promover certeza e previsibilidade;
b) Permitir a gestão integrada e harmonizada da cadeia de abastecimento para todos os modais de transporte (aéreo, terrestre e marítimo);
c) Melhorar o papel, funções e capacidades das Alfândegas para
9 “Customs administrations around the world play a key role in trade facilitation, revenue
collection, community protection and national security”(WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2019, não paginado). Tradução nossa.
10 “In the first 8 years of the 21st Century, Customs has been faced with considerable and at
times contradictory demands arising from the globalization of trade. On the one hand, there is a need for effective security and control of international supply chains while on the other hand, there are increasing demands for greater facilitation of legitimate trade.” (WORLD CUSTOMS
ORGANIZATION, 2008, p. 2) .Tradução nossa.
11 No documento original (WORLD CUSTOMS ORGANIZATION, 2018) a designação formal é
“WCO SAFE Framework of Standards to secure and facilitate global trade”, reduzido a “SAFE Framework”. No Brasil, os documentos consultados nesta pesquisa registram a adoção da expressão “Marco SAFE”.
