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Uma estratégia anticorrupção

para administração da receita

Uma análise recente dos empréstimos do Banco para as reformas tributária e aduaneira revela o potencial desses projetos para as iniciativas de combate à corrupção.

O Banco Mundial define a corrupção como o abuso da administração pública visando ganhos particulares. As práticas corruptas incluem roubo ou apropriação unilateral dos bens públicos por seu administrador e as transações entre várias partes, nas quais os beneficiários oferecem propinas a funcionários graduados. A corrupção pode existir em todos os níveis da administração pública – desde titulares de altos cargos a funcionários de outros níveis. Uma vez que, as administrações tributárias e alfandegárias figuram, com freqüência, como as mais corruptas, dentre as agências governamentais, nos países em desenvolvimento. Os projetos do Banco que reformam essas administrações devem incluir estratégias anticorrupção.

Qualquer estratégia de combate à corrupção deve limitar os motivos e as oportunidades de práticas abusivas dos administradores públicos. Isso deve ser feito diretamente contra a corrupção unilateral, enquanto que a corrupção que envolve várias partes interessadas deve ser combatida indiretamente de modo a impedir a oferta de propinas. Embora não tenhamos suficiente conhecimento para identificar as melhores estratégias anticorrupção para diferentes situações nacionais, sabemos que não há uma estratégia ideal para todos os casos. Vários elementos dentre as possibilidades devem ser integrados em um pacote coerente. A abordagem do Banco nesta área, descrita abaixo, é compatível com a do Fundo Monetário Internacional (FMI).

Motivos da corrupção

As reformas potenciais para desencorajar a corrupção entre os administradores de renda estão discriminadas no Quadro 1, sendo que algumas delas precisam ser aprofundadas. Uma autonomia organizacional suficiente da administração de renda, combinada ao orçamento vinculado ao desempenho, é defendida como uma forma de obtenção de eficiência. Base salarial competitiva e procedimentos de recompensa transparentes e não-arbitrários também são amplamente incentivados. Porém, não há análises extensas que determinem o tamanho dos aumentos de salário necessários para reduzir a corrupção. Além disso, esses incrementos podem impor uma carga considerável sobre o orçamento dos países em desenvolvimento.

Ainda, os incentivos aos funcionários da receita, se não forem verificados, podem levar ao tratamento importuno dos contribuintes por excesso de zelo, o que é uma forma de corrupção. Por isso e para penalizar outras práticas corruptas, os estímulos negativos devem complementar os incentivos positivos. (Contudo, apenas a utilização de estímulos negativos, poderia deter não somente a corrupção mas também a vontade trabalhar dos administradores de renda.) Finalmente, pesquisas independentes junto aos contribuintes podem ajudar a identificar os elementos da organização ou até mesmo as repartições públicas fiscais, onde ocorre grave corrupção.

Oportunidades para corrupção

Uma estratégia anticorrupção deve ir além da abordagem dos incentivos. As oportunidades para a prática da corrupção também precisam ser freadas (Quadro 2). A simplificação de impostos é talvez o mais importante método para limitar as oportunidades, podendo também aumentar a eficiência econômica por outras razões. As reformas tributárias em muitos países e as recomendações do banco e do FMI

geralmente enfocam a diminuição dos impostos, ampliando a base tributária e eliminando as isenções. Essas reformas tendem a tornar as obrigações tributárias transparentes e a reduzir o custo de observância dos contribuintes honestos. A tributação presumível das pequenas empresas, que talvez não mantenham registros e livros-caixa completos, também pode reduzir o poder arbitrário dos inspetores tributários e tornar mais simples e claros os cálculos de impostos .

As reformas administrativas e organizacionais que fazem parte de uma estratégia anticorrupção incluem a especificação clara das responsabilidades juntamente com as linhas funcionais, que se baseiam em

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procedimentos escritos e transparentes. A implementação efetiva de tais padrões depende do estado de desenvolvimento da administração tributária e da economia.

Talvez seja mais importante um sistema de verificação interna e externa. As divisões de auditoria interna e as unidades anticorrupção são os órgãos mais importantes nas administrações de renda. As

salvaguardas institucionais importantes, externas à gestão da receita, incluem: um setor judiciário independente e eficiente, as análises externas feitas pelas agências governamentais (como as auditorias externas independentes) e as associações de contribuintes que reforçam a participação dos cidadãos. Deve ser evitado o estreito contato entre contribuintes e agentes tributários. Os instrumentos importantes neste sentido incluem os impostos retidos na fonte, o aumento da utilização de dados de terceiros para análise dos impostos e a privatização de funções selecionadas da administração tributária. A automação efetiva dos procedimentos também facilita a redução do contato e aumenta a eficiência administrativa.

Incorporação de estratégias aos projetos de reformas

O exame de 43 empréstimos do Banco nos anos 90, com importantes componentes de modernização, revelou que a maioria dos projetos direcionados explicitamente ao combate à corrupção administrativa foi realizada depois de 1997. As operações anteriores raramente incorporaram: uma reforma paralela do judiciário (ausente em 95% dos projetos examinados), determinação e procedimento orçamentários transparentes (90%), impostos possíveis (88%), auditorias internas e externas (80%) e elementos para fortalecer a participação do contribuinte ou a introdução de outras instituições externas de controle (78%). Vários projetos enfocaram principalmente a automação e os computadores, reconhecendo o seu potencial para facilitar procedimentos independentes padronizados.

Devido à capacidade limitada de absorver as mudanças na maioria dos países em desenvolvimento, as estratégias de anticorrupção precisam enfocar alguns elementos cruciais originados das características específicas de cada país. Vários modelos foram sugeridos nos relatórios técnicos e incorporados aos projetos em andamento.

Abordagens nacionais atuais

Com uma população de 31 milhões de habitantes, a Tanzânia é aproximadamente três vezes maior que a Guatemala, com PNB per capita de US$210.

A receita tributária, como uma parcela do PNB, é baixa na Guatemala e na Tanzânia. Em 1996, na Guatemala, diminuiu para 8%, um dos mais baixos níveis no mundo. A receita tributária da Tanzânia foi bastante baixa para essa região, 12%. Ao contrário, na Letônia, foi de 31% durante o período entre 1995 e 97, estando abaixo dos níveis de gastos. Os três países se beneficiaram de um consenso governamental e público sobre a necessidade de reformar suas agências tributárias, bem como, da necessidade de combater a corrupção através de uma ação direta.

A estratégia anticorrupção da Letônia para a administração tributária fez parte de uma estratégia nacional mais ampla, guiada por uma Unidade de Vigilância. A experiência internacional mostrou que nas economias em transição a administração tributária é rigorosamente testada para detectar

contribuintes e funcionários públicos corruptos, altos volumes de transações em dinheiro e

extraterritoriais, uma grande evasão de divisas e dívidas não pagas, além do crescimento da economia informal. A estrutura organizacional do Serviço Estatal da Receita foi aperfeiçoado de modo a integrar os impostos, a alfândega e o recebimento de seguro social, assim como para criar um alto controle interno e funções anticorrupção. A Unidade de Vigilância, que opera independentemente da política financeira, deveria:

• Monitorar e educar as equipes com base no código de ética. • Investigar os casos de enriquecimento ilícito.

• Conduzir procedimentos disciplinares.

• Desenvolver diretivas para administradores que tratam de corrupção.

• Reformular os procedimentos empresariais para reduzir o arbítrio e, onde este deva ser mantido, estabelecer sistemas para monitorar sua prática.

• Desenvolver incentivos para promover a integridade e boa conduta.

• Monitorar as declarações de renda e propriedades dos parlamentares, ministros e servidores públicos. A Guatemala decidiu fundir suas agências de controle tributário e aduaneiro em um órgão autônomo. Todas as equipes das agências foram substituídas ou seus funcionários precisaram se candidatar novamente a seus cargos, um processo encomendado a empresas privadas de recrutamento e a uma

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universidade local. A transparência e objetividade foram críticas, devido à total desconfiança pública e a uma percepção da difusão da corrupção nas agências de controle tributário e alfandegárias. Além disso, um sistema financeiro integrado, administrado pelo Ministério das Finanças, está sendo desenvolvido na nova agência tributária e os procedimentos foram dinamizados juntamente com a nova implementação do processo. Finalmente, uma campanha de informação pública está sendo implementada para divulgar os progressos da agência quanto à melhoria no serviço ao cliente e no atendimento aos objetivos da receita.

A Tanzânia atuou de forma severa no combate à corrupção através da formação da Administração da Receita Tributária, em 1996. Desde a sua criação, a administração foi considerada rígida no tratamento da corrupção. Um relatório nacional sobre corrupção produziu um plano de ação para combater a corrupção, monitorado pelo conselho administrativo, onde foi criado um Comitê de Fiscalização da Integridade. Em um esforço paralelo, uma unidade de investigação interna foi estabelecida no Departamento de Auditoria Interna. Finalmente, foi montada uma campanha de mídia, apoiada por linhas telefônicas para atendimento 24 horas e recursos para pagamento de informantes de evasão fiscal.

Aprendizado com a experiência

Devido ao maior conhecimento sobre planejamento e à implementação das estratégias de combate à corrupção, é vital tirar lições de operações, como as descritas acima. Para facilitar essa prática, os empréstimos para a Letônia, Guatemala e Tanzânia especificaram, cuidadosamente, indicadores de desempenho para uso nas análises intermediárias e pós-projeto. As lições, com evidências

demonstrativas, incluem a importância do compromisso político dos titulares de altos cargos, o

diagnóstico pré-projeto, o planejamento participativo do projeto e uma grande habilidade no registro de dados. Há também indícios da eficácia da informatização combinada à reforma organizacional,

administrativa e de pessoal, e da ineficiência da automação sem fortalecimento institucional. Perguntas importantes geradas pelas operações atuais incluem:

• Qual é a importância da incorporação de programas de combate à corrupção na administração da receita a programas nacionais mais abrangentes?

• A simplificação e reforma da estrutura tributária produz um efeito mensurável sobre a corrupção? • Quão eficaz é a participação popular para deter a corrupção na administração da receita?

• Quais medidas para deter a corrupção aumentam a eficiência administrativa e quais a reduzem? • Uma administração de receita, na qual a corrupção grassa, pode ser profissionalizada sem a substituição dos funcionários existentes?

• O resultado dos projetos com componentes anticorrupção explícitos é melhor do que aqueles com enfoque implícito na corrupção - por exemplo, no replanejamento do processo empresarial?

Bibliografia adicional

Barbone, Luca, Luc De Wulf, Arindam Das- Gupta, and Anna Hansson. 1999. “World Bank Projects in the 1990s with Tax or Customs Administration Reform Com- ponents: A Review.” World Bank, Tax Pol- icy and Administration Thematic Group, Washington, D.C.

Crotty, John. 1998. “Measures to Address Corruption Problems in Tax and Customs Administrations.” International Monetary Fund, Fiscal Affairs Depart- ment, Washington, D.C.

Gray, Cheryl W., and Daniel Kaufmann. 1998. “Corruption and Development.”PREMnote 4. World Bank, Washington, D.C.

Kaufmann, Daniel, Sanjay Pradhan, and Randi Ryterman. 1998. “New Frontiers in Diagnosing and Combating Corrup- tion.” PREMnote 7. World Bank, Wash- ington, D.C.

Mookherjee, Dilip. 1998. “Incentive Reforms in Developing Country Bureaucracies: Lessons from Tax Administrations.” In Boris Pleskovic and Joseph E. Stiglitz, eds., Annual World Bank Conference on Develop- ment Economics 1997. Washington, D.C.: World Bank.

Vito, Tanzi. 1998.”Corruption around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures.” IMF Working Paper 98/63. Inter- national Monetary Fund, Washington, D.C.

World Bank. 1997. “Helping Countries Combat Corruption: The Role of the World Bank.” Poverty Reduction and Economic Management Network, Wash- ington, D.C.

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Esta nota foi escrita por Arindam Das-Gupta (ex-coordenador do Grupo Temático de Administração e Política Tributária, Rede PREM), Michael Engelschalk (Chefe, Assuntos Fiscais da Unidade de Países Não-membros, Organização para Desenvolvimento e Cooperação Econômica) e William Mayville (Consultor, PREM Network).

Se você tiver interesse em artigos semelhantes, considere a possibilidade de participar do Grupo Temático de Administração e Política Tributária. Entre em contato com Luca Barbone, x32556, ou Anna Hansson, x38485, ou clique em Thematic Groups, na Rede PREM.

Page 1– Box 1

Quadro 1 Abordagem dos motivos Motivações básicas

M1 Declaração de propósitos de missão e objetivos M2 Espírito corporativo e de elite

Incentivos positivos

M3 Autonomia organizacional

M4 Procedimentos orçamentários transparentes e orçamentos vinculados ao desempenho M5 Compensação vinculada ao desempenho

M6 Competição intra e interagências M7 Pagamento com base na competitividade

M8 Procedimentos compensatórios transparentes e não-arbitrários Estímulos negativos

M9 Sanções efetivas à corrupção

M10 Maior participação dos contribuintes através de pesquisas independentes M11 Análise e controle por parte dos cidadãos

Elementos da oferta

M12 Sanções efetivas aos pagadores de propinas

M13 Instituições independentes para proteger os contribuintes contra perseguição e extorsões M14 Divulgação das penalidades

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Qualquer estratégia anticorrupção deve limitar os motivos e as

oportunidades para a prática abusiva dos administradores pública

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Banco Mundial

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Setor Público

O u t u b r o 1 9 9 9

n ú m e r o 3 3

Vice-presidência para economia do desenvolvimento e rede de redução da pobreza e gestão econômica

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As estratégias anticorrupção precisam enfocar alguns elementos

cruciais que se originam nas características específicas de cada país

Page 2 – Box 2

Quadro 2 Abordagem das oportunidades Reformas da estrutura tributária

O1 Poucas e baixas taxas, e isenções limitadas O2 Impostos retidos na fonte e presumíveis O3 Penalidades não-discricionárias Organização e administração O4 Organização funcional

O5 Uso crescente de dados de terceiros

O6 Contato limitado entre contribuintes e administradores

O7 Procedimentos comerciais, transparentes, não-discricionários e em condições de igualdade O8 Recrutamento de recursos humanos e procedimentos orçamentários transparentes O9 Informatização e automação

O10 Privatização de funções selecionadas Verificações internas e externas

O11 Auditorias independentes internas e externas

O12 Procedimentos eficientes de supervisão e fiscalização administrativa O13 Análise e fiscalização dos cidadãos

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Page 3 – Table 1

Tabela 1 Componentes do combate à corrupção das operações do Banco

Projeto de Modernização do Serviço da eceita Federal R da Letônia Empréstimo para Assistência Técnica à Administração Tributária na Guatemala Projeto de Administração Tributária da Tanzânia

Abordagem dos motivos

Motivação básica M1, M2 M1, M2 Incentivos positivos M5 M3, M5, M7 Estímulos negativos M9, M10 M10 M9 Elementos da oferta M13 M12 Abordagem das oportunidades Reformas da estrutura tributária

O2, O3 O1-O3 O1-O3

Organização e administração O4-O6, O8, O9 O4-O6, O8-O10 O4, O5, O9

Verificações internas e externas

O11, O14 O11 O14

Nota:Veja as definições dos códigos da tabela nos Quadros 1 e 2.

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Outubro 1999 Nota PREM 33

Page 4 – Margin text

Várias lições resultaram de experiências bem-sucedidas, porém é

necessário mais trabalho

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Esta série de notas destina-se a resumir as recomendações sobre práticas corretas e as principais políticas sobre os tópicos relacionados à PREM. As Notas PREM são distribuídas para toda a equipe do Banco Mundial e também estão disponíveis no site da rede PREM na Web, (http://prem). Se você tiver interesse em escrever uma Nota PREM, envie a sua idéia por correio eletrônico para Sarah Nedolast. Para obter cópias adicionais desta nota, entre em contato com o PREM Advisory Service, no telefone x87736.

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Referências

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