RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO. sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2017

COMISSÃO EUROPEIA

Bruxelas, 29.6.2018 COM(2018) 511 final

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2017

{SWD(2018) 361 final}

1 ÍNDICE

1 INTRODUÇÃO ... 2

2 OPERAÇÕES DE ASSISTÊNCIA MACROFINANCEIRA EM 2017 ... 3

2.1 Panorâmica geral ... 3

2.2 Operações de AMF em cada país beneficiário em 2017 ... 5

2.2.1 Geórgia ... 5

2.2.2 Jordânia ... 5

2.2.3 Moldávia ... 6

2.2.4 Tunísia ... 7

2.2.5 Ucrânia ... 8

2.3 Panorâmica geral das reformas apoiadas pelas operações de AMF ... 9

3 GARANTIR A CORRETA APLICAÇÃO DOS FUNDOS DA AMF: AVALIAÇÕES OPERACIONAIS, E AVALIAÇÕES EX POST E AUDITORIAS ... 10

3.1 Avaliações operacionais ... 10

3.2 Avaliações ex post ... 10

3.3 Auditorias ... 11

4 EVOLUÇÃO GERAL RELACIONADA COM O INSTRUMENTO DE AMF ... 12

4.1 Funcionamento do instrumento de AMF ... 12

4.2 Evolução futura: a AMF no próximo quadro financeiro plurianual ... 13

5 NOVOS PEDIDOS DE ASSISTÊNCIA E FUTURAS PROPOSTAS DA COMISSÃO — SITUAÇÃO ORÇAMENTAL ... 14

RELATÓRIO DA COMISSÃO AO PARLAMENTO EUROPEU E AO CONSELHO

sobre a execução da assistência macrofinanceira a países terceiros em 2017 1 INTRODUÇÃO

A assistência macrofinanceira, ou AMF, é um instrumento financeiro da UE¹ concebido para fazer face às necessidades excecionais de financiamento externo dos países que lhe são próximos em termos geográficos, económicos e políticos. O principal objetivo deste instrumento é restabelecer a estabilidade macroeconómica e financeira nos países candidatos e potenciais candidatos, bem como nos países abrangidos pela Política Europeia de Vizinhança, incentivando, ao mesmo tempo, ajustamentos macroeconómicos e reformas estruturais. Pode assumir quer a forma de empréstimos, caso em que a Comissão mobiliza os fundos necessários nos mercados de capitais, concedendo em seguida empréstimos ao país beneficiário, quer, em determinadas circunstâncias, a forma de subvenções financiadas através do orçamento da UE.

A AMF complementa e depende da existência de um programa de ajustamento e de reforma acordado com o Fundo Monetário Internacional (FMI). A concessão de AMF está igualmente subordinada ao respeito dos direitos humanos e de mecanismos democráticos eficazes no país beneficiário. É disponibilizada em prestações que dependem estritamente da aplicação eficaz de medidas de reforma sólidas, destinadas a inserir a economia do país beneficiário numa trajetória sustentável a longo prazo. Deste modo, a AMF complementa a assistência à cooperação assegurada numa base periódica pela UE e contribui para o objetivo mais geral da preservação da estabilidade e da promoção da prosperidade para além das fronteiras da UE. No contexto da persistência da instabilidade política e macroeconómica nos países vizinhos da UE, a AMF foi amplamente reconhecida como um instrumento eficaz de resposta às crises, que permite à UE intervir de um modo visível e flexível, com um importante efeito de alavancagem.

Ao longo dos últimos nove anos, os volumes da AMF registaram um aumento, passando de um montante de autorizações correspondente a 1,5 mil milhões de EUR no período 2000-2008 para 5,2 mil milhões de EUR, desde 2009. As convulsões políticas e económicas registadas nos países árabes parceiros da zona mediterrânica conduziram ao aumento da procura de AMF desde 2012, tendo sido implementadas operações na Jordânia e na Tunísia. Entretanto, em 2014, o conflito no leste da Ucrânia e a acentuada deterioração da situação económica e financeira neste país desencadearam a concessão de uma AMF a níveis sem precedentes. Entre 2014 e 2015, foi disponibilizado à Ucrânia um montante total de 3,4 mil milhões de EUR, no quadro de três operações de AMF. Tal representa a maior assistência financeira jamais concedida a um país terceiro num período tão curto.

Para fazer face à instabilidade macroeconómica e política que persiste na região, o montante máximo de empréstimos no quadro da AMF aumentou, passando de 0,5 mil milhões de EUR para 2 mil milhões de EUR por ano, para o período remanescente do quadro financeiro plurianual para 2014-2020.

1 A base jurídica da assistência macrofinanceira a países terceiros que não os países em desenvolvimento é

o artigo 212.º do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

O presente relatório anual foi elaborado em conformidade com as obrigações de informação da Comissão, previstas nas diversas decisões do Conselho e decisões conjuntas do Parlamento Europeu e do Conselho relativas às operações de AMF. É acompanhado de um documento de trabalho dos serviços da Comissão que fornece uma análise mais pormenorizada do contexto macroeconómico e da execução de cada operação de AMF.

2 OPERAÇÕES DE ASSISTÊNCIA MACROFINANCEIRA EM 2017 2.1 Panorâmica geral

O ano de 2017 caracterizou-se pela conclusão das operações de AMF na Geórgia e na Tunísia, a qual havia sido adiada por razões fora do controlo da UE, e pelos progressos realizados na execução dos novos programas de AMF na Jordânia e na Tunísia, aprovados em 2016. Em setembro de 2017, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram uma decisão relativa à concessão de AMF à Moldávia e a Comissão propôs uma nova operação na Geórgia. Finalmente, o terceiro programa de AMF na Ucrânia terminou em janeiro de 2018, sem que a última prestação tivesse sido desembolsada, dado que os progressos na execução das ações de reforma estrutural foram insuficientes.

Em 2017, a situação da execução dos programas de AMF era a seguinte:

 AMF II a favor da Geórgia: Em agosto de 2013, a UE aprovou uma operação de AMF num montante máximo de 46 milhões de EUR a favor da Geórgia², que devia ser pago em duas prestações iguais, no valor de 23 milhões de EUR (10 milhões de EUR, sob a forma de subvenções, e 13 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos). O desembolso da primeira prestação realizou-se em 2015. A segunda prestação foi adiada devido à ausência de progressos no âmbito do programa acordado com o FMI, tendo sido paga em maio de 2017.

 AMF II a favor da Jordânia: Em 14 de dezembro de 2016, os colegisladores adotaram uma decisão³ que visava a concessão de uma nova AMF à Jordânia (AMF II), num montante máximo de 200 milhões de EUR, exclusivamente sob a forma de empréstimos, no seguimento da operação concluída em 2015, no valor de 180 milhões de EUR. O Memorando de Entendimento entre a UE e a Jordânia foi assinado em 19 de setembro de 2017. A assistência é desembolsada em duas prestações: a primeira, no valor de 100 milhões de EUR, foi paga em outubro de 2017, devendo a segunda ser disponibilizada no segundo trimestre de 2018.

 AMF a favor da Moldóvia: Em 13 de setembro de 2017, os colegisladores adotaram uma decisão relativa à concessão de AMF à Moldávia num montante máximo de 100 milhões de EUR, dos quais até 40 milhões de EUR sob a forma de subvenções e até 60 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos. O Memorando de Entendimento entre a UE e a Moldávia foi assinado em 24 de novembro de 2017. A assistência será concedida em três prestações.

2 Decisão n.º 778/2013/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de agosto de 2013, que concede assistência macrofinanceira adicional à Geórgia (JO L 218 de 14.8.2013, p. 15).

3 Decisão (UE) 2016/2371 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 14 de dezembro de 2016, relativa à concessão de nova assistência macrofinanceira ao Reino Hachemita da Jordânia (JO L 352 de 23.12.2016, p. 18).

 AMF I e II a favor da Tunísia: O primeiro programa de AMF, no valor de 300 milhões de EUR, foi adotado em maio de 2014⁴ e desembolsado, em três prestações, em 2015-2017. Em 6 de julho de 2016, a UE aprovou uma AMF adicional a favor da Tunísia num montante máximo de 500 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos⁵, a ser desembolsado em três prestações. A primeira prestação do programa de AMF II, no valor de 200 milhões de EUR, foi desembolsada em 25 de outubro de 2017, devendo as prestações remanescentes ser disponibilizadas no decurso de 2018.

 AMF III a favor da Ucrânia: Uma terceira operação, no valor máximo de 1,8 mil milhões de EUR, sob a forma de empréstimos, foi aprovada pelos co-legisladores em abril de 2015. Em conjunto com as duas operações executadas entre maio de 2014 e abril de 2015⁶, a Ucrânia beneficiou, desde o início da crise, de uma AMF num montante total de 3,4 mil milhões de EUR. Após o pagamento da primeira prestação da operação (600 milhões de EUR), em julho de 2015, a segunda prestação da operação, no valor de 600 milhões de EUR, foi desembolsada em abril de 2017, em resposta às medidas adotadas pelas autoridades no final de 2016 e no início de 2017. Diversos compromissos estratégicos associados à terceira e última prestação, no valor de 600 milhões de EUR, relacionados, nomeadamente, com a luta contra a corrupção, não haviam sido cumpridos aquando do termo do período de disponibilização da assistência, em janeiro de 2018. Em resultado, a Comissão não pôde desembolsar a última prestação da AMF III, tendo esta sido oficialmente cancelada em 17 de janeiro de 2018.

Em 2017, foi desembolsado um montante total de 1,01 mil milhões de EUR. Os anexos 1A e 1B apresentam mais informações sobre a situação dos desembolsos efetivos por país e por região no final de dezembro de 2017.

Ademais, dois novos programas de AMF estavam em vias de elaboração:

 AMF III a favor da Geórgia: Na sequência de um pedido do Governo da Geórgia, a Comissão adotou uma proposta, em 29 de setembro de 2017, relativa a um novo programa de AMF num montante máximo de 45 milhões de EUR. A proposta de AMF, que foi adotada pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho em abril de 2018, consiste em 35 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos, e em 10 milhões de EUR, sob a forma de subvenções, a desembolsar em duas prestações em 2018.

 AMF IV a favor da Ucrânia: Em 29 de novembro de 2017, a Comissão recebeu um pedido oficial de uma nova operação de AMF na Ucrânia. Em 9 de março de 2018, a Comissão apresentou uma proposta que visa conceder à Ucrânia uma AMF num montante adicional de mil milhões de EUR, sob a forma de empréstimos, a serem desembolsados em duas prestações em 2018-2019.

4 Decisão n.º 534/2014/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa à concessão de assistência macrofinanceira à República da Tunísia (JO L 151 de 21.5.2014, p. 9).

5 Decisão (UE) 2016/1112 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de julho de 2016, que concede

assistência macrofinanceira adicional à Tunísia (JO L 186 de 9.7.2016, p. 1).

6 Decisão (UE) 2015/601 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de abril de 2015, que concede

assistência macrofinanceira à Ucrânia (JO L 100 de 15.4.2015, p. 1).

2.2 Operações de AMF em cada país beneficiário em 2017 2.2.1 Geórgia

A situação macroeconómica da Geórgia permanece vulnerável. Não obstante um maior crescimento do PIB em 2017, a economia enfrenta riscos devido aos desequilíbrios externos (nomeadamente, um elevado défice da balança de transações correntes e uma dívida externa significativa) e ao nível inadequado das reservas internacionais.

O PIB da Geórgia aumentou 4,8 % entre janeiro e novembro de 2017, devendo aumentar mais de 4 % em 2017 no seu conjunto, em resultado de uma recuperação da procura, tanto interna como externa, e de um maior investimento. O crescimento económico do ano passado, mais rápido do que o previsto, registou-se após um período de dois anos de desaceleração, devido a choques externos, em particular ao abrandamento da atividade económica na região. O melhor desempenho, resultante de um crescimento económico mais célere do que o previsto, deverá ter permitido a redução do défice orçamental do setor público para 3,5 % do PIB em 2017, contra 4,1 % em 2016. A dívida pública da Geórgia deve diminuir em 2017 para cerca de 42 % do PIB (contra 45 % em 2016).

Todavia, a posição da balança de pagamentos da Geórgia mantém-se vulnerável, devido ao elevado défice da balança corrente (que deverá atingir cerca de 10 % em 2017) e à elevada dívida externa (107 % em 2017). De modo geral, as reservas internacionais da Geórgia mantiveram-se estáveis em termos absolutos desde 2011, tendo atingido um montante total de 3,0 mil milhões de USD no final de 2017 (correspondente a aproximadamente três meses de importações), mas tem vindo a aumentar a necessidade de reservas, que se situam atualmente a um nível considerado inferior ao adequado pelo FMI.

Neste contexto, em abril de 2017, a Geórgia e o FMI celebraram um acordo trienal (2017-2020), ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado (EFF), num montante de 285 milhões de USD. Na sequência do primeiro reexame do programa, em outubro de 2017, o FMI confirmou que o país segue a trajetória prevista e que a Geórgia cumpriu todos os objetivos pertinentes. O segundo reexame do programa da Geórgia apoiado pelo FMI está agendado para abril de 2018.

Foram assumidos compromissos quanto à primeira e à segunda operação de AMF a favor da Geórgia na Conferência Internacional de Doadores, realizada em Bruxelas em outubro de 2008, após o conflito militar entre a Geórgia e a Rússia, em agosto de 2008. A segunda operação, no montante de 46 milhões de EUR, metade sob a forma de subvenções e a outra metade sob a forma de empréstimos, foi realizada em 2015-2017, tendo sido desembolsada a última prestação em maio de 2017.

Após a conclusão da segunda operação de AMF, o Governo da Geórgia solicitou à UE uma nova AMF em junho de 2017. Em setembro de 2017, a Comissão apresentou uma proposta ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativa à concessão de AMF num montante máximo de 45 milhões de EUR, 35 milhões dos quais serão disponibilizados sob a forma de empréstimos e 10 milhões de EUR sob a forma de subvenções. Após a adoção da decisão pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho e a assinatura do Memorando de Entendimento, prevê-se que a AMF a favor da Geórgia seja desembolsada em duas prestações em 2018.

2.2.2 Jordânia

A economia da Jordânia continuou a sofrer os efeitos da crise na Síria e no Iraque: o bloqueio das rotas comerciais, o menor afluxo de investimento direto estrangeiro e de receitas externas abrandaram o crescimento e pesaram sobre a situação externa e

orçamental da Jordânia. Além disso, o conflito sírio causou um afluxo de 1,3 milhões de refugiados sírios para a Jordânia, o que exerceu uma maior pressão sobre a situação orçamental deste país, bem como sobre os seus serviços e infraestruturas públicas.

Em 2017, o crescimento manteve-se a níveis reduzidos (cifrando-se em cerca de 2,2 %), ao passo que o desemprego aumentou de 15,3 % em 2016 para 18,5 % no terceiro trimestre de 2017. De um modo geral, o défice orçamental (incluindo subvenções) diminuiu para 2,6 % do PIB, tendo sido apoiado por medidas orçamentais correspondentes a 1,5 % do PIB, que as autoridades adotaram no início de 2017. Apesar dos progressos, a situação orçamental continua a estar dependente das subvenções estrangeiras, que representaram cerca de 2,9 % do PIB em 2017. De igual forma, e apesar dos ajustamentos ao longo dos últimos anos, o défice da balança corrente continua a ser muito elevado (cerca de 11,7 % do PIB em 2017), se forem excluídas as subvenções estrangeiras.

Em 24 de agosto de 2016, o Conselho de Administração do FMI aprovou um programa trienal, ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado, no valor de 723 milhões de USD (150 % da quota), um montante significativamente inferior aos 2 mil milhões de USD (ou 800 % da quota) do acordo trienal destand-by, concluído em agosto de 2015. O primeiro reexame do programa pelo FMI foi concluído com êxito em junho de 2017. O segundo reexame do programa estava inicialmente previsto para setembro de 2017, mas ainda não foi concluído, devido às prolongadas negociações sobre o cumprimento de determinadas condições do FMI.

Acresce que, em 14 de dezembro de 2016, o Parlamento Europeu e o Conselho adotaram uma decisão relativa a um segundo programa de assistência macrofinanceira (AMF II), no valor de 200 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos. O programa AMF II, que vem juntar-se aos 180 milhões de EUR do programa AMF I, desembolsados em 2015, ajudará a Jordânia a responder às suas necessidades financeiras externas e orçamentais acrescidas, resultantes, em grande medida, da instabilidade regional, nomeadamente devido à presença de um grande número de refugiados sírios na Jordânia.

O Memorando de Entendimento e o acordo de empréstimo do programa AMF II foram assinados em 19 de setembro de 2017. O Memorando de Entendimento prevê um ambicioso programa de reformas, associado a cada uma das duas prestações a desembolsar no âmbito da AMF. Os domínios em que são impostas condições incluem reformas para: i) tornar o sistema fiscal mais transparente e aumentar as receitas fiscais;

ii) reforçar a gestão das finanças públicas, a rede de segurança social e o mercado de trabalho; iii) promover o investimento e o comércio; e iv) melhorar o desempenho do setor de abastecimento de água.

A Comissão desembolsou a primeira prestação, no valor de 100 milhões de EUR, em 25 de outubro de 2017. O desembolso da segunda prestação não foi possível, atendendo aos progressos insuficientes realizados até à data a respeito de quatro medidas estratégicas (lei do imposto sobre o rendimento, isenções fiscais, contratação pública e lei relativa aos gabinetes de auditorias).

2.2.3 Moldávia

Em novembro de 2014, eclodiu um grande escândalo de fraude bancária, que revelou graves problemas de governação, acompanhados por uma situação de instabilidade política. Estes acontecimentos conduziram a uma desaceleração do crescimento económico da Moldávia, à suspensão do apoio orçamental por parte dos seus parceiros internacionais e ao agravamento da situação orçamental e da balança de pagamentos. O PIB da Moldávia diminuiu 0,5 % em 2015 e só em 2016 é que a economia registou um

crescimento equivalente a 4,1 %. No período 2017-2019, prevê-se que o crescimento da economia permaneça entre 3,5 % e 4,0 %, apoiada pelo consumo e por medidas de estímulo orçamental. A pressão inflacionista foi controlada, prevendo-se que, em 2017, a inflação anual se mantenha estável, ascendendo a 6,5 %, antes de desacelerar, passando para 4,4 % em 2018. Uma melhoria da procura externa e dos preços contribuiu para promover o crescimento das exportações. Porém, o restabelecimento de preços mais altos para as importações de matérias-primas e a recuperação da procura interna resultaram no agravamento do défice da balança corrente, equivalente a 6 % do PIB em 2017. Em 2017, as remessas dos trabalhadores começaram a recuperar comparativamente a 2016.

Manteve-se a estabilidade financeira: estão a ser envidados vastos esforços para sanear o setor, incluindo no sentido de melhorar a transparência a nível dos acionistas e os diagnósticos relativos aos bancos.

Após a crise de 2014, a Moldávia solicitou apoio ao FMI, tendo este último aprovado um acordo relativo a um Mecanismo de Crédito Alargado e a um Mecanismo de Financiamento Alargado (ECF/EFF) de 183 milhões de USD em novembro de 2016.

Após a conclusão do segundo reexame do programa, em dezembro de 2017, o FMI confirmou que, de um modo geral, o programa estava a ser cumprido.

O Governo da Moldávia reiterou igualmente o seu pedido de uma nova AMF junto da UE em março de 2016. Em 13 de janeiro de 2017, a Comissão propôs que fosse concedida uma AMF à Moldávia num montante máximo de 100 milhões de EUR, dos quais 60 milhões de EUR sob a forma de subvenções e 40 milhões de EUR, sob a forma de empréstimos. Em 13 setembro de 2017, o Parlamento Europeu e o Conselho assinaram a decisão de prorrogar a AMF à Moldávia. A assistência destina-se a ajudar a Moldávia a cobrir parte das suas necessidades residuais de financiamento externo, bem como a reduzir a balança de pagamentos e as vulnerabilidades orçamentais da sua economia nos próximos dois anos.

Em 24 de novembro de 2017, o Memorando de Entendimento, o acordo de empréstimo e as convenções de subvenção foram assinados com as autoridades moldavas. A Moldávia notificou que havia realizado os procedimentos nacionais para a entrada em vigor dos três acordos em 18 de janeiro de 2018. O Memorando de Entendimento prevê um ambicioso programa de reformas, associado a cada uma das três prestações a desembolsar no âmbito da AMF. As condições impostas incluem: i) reformas destinadas a reforçar a governação do setor financeiro, a gestão das finanças públicas e a luta contra a corrupção e o branqueamento de capitais; ii) a reforma do setor da energia; e iii) medidas de acompanhamento para reforçar a rede de segurança social, melhorar o quadro de investimento e apoiar a aplicação do acordo de uma zona de comércio livre abrangente e aprofundado (ZCLAA).

2.2.4 Tunísia

Desde a revolução de 2011, a Tunísia registou um abrandamento da atividade económica e problemas cada vez mais graves quanto à sua balança de pagamentos. Tal deveu-se a um reajustamento necessário da economia, após a mudança de regime, e a uma série de ataques terroristas em 2015, que afetaram fortemente alguns dos setores fundamentais do país (por exemplo, turismo e transportes). Em 2017, a economia tunisina revelou alguns sinais de retoma, com um crescimento do PBI estimado em cerca de 2 %, após dois anos sem registar quase nenhum crescimento (0,8 % em 2015 e 1,1 % em 2016). A inflação aumentou ao longo do ano, atingindo 6 % no final do ano, contra 4,2 % no final de 2016.

A situação das finanças públicas tem vindo a deteriorar-se ao longo dos anos, sobretudo devido a um aumento das despesas (especialmente com salários), que não foi suficientemente compensado pelo promissor crescimento das receitas, resultante das

medidas adotadas desde 2016 no âmbito de uma reforma fiscal. Estima-se que o défice público seja superior a 6 % do PIB de 2017, ao passo que a dívida deverá ter atingido 70 % no final do ano. A sua posição externa também se tem agravado nos últimos tempos, calculando-se que o défice da balança corrente tenha atingido 10 % do PIB, esgotando as reservas em cerca de 90 dias de importações no final de 2017, e a dívida externa global cifra-se em cerca de 70 % do PIB.

Em junho de 2013, a Tunísia celebrou pela primeira vez um acordo de stand-by com o FMI, no valor de 1,75 mil milhões de USD. O acordo terminou em dezembro de 2015.

Em maio de 2016, foi lançado um segundo programa do FMI, ao abrigo do Mecanismo de Financiamento Alargado, de 2,9 mil milhões de USD durante 48 meses. Devido a alguns atrasos na execução das reformas, foram desembolsadas apenas duas prestações do Mecanismo de Financiamento Alargado (correspondente a cerca de 320 milhões cada uma) até à data, ou seja, quando o programa foi lançado e quando o primeiro reexame foi concluído, em junho de 2017. O segundo reexame terminou com um acordo a nível técnico em dezembro de 2017, e foi aprovado pelo Conselho de Administração em 23 de março de 2018.

A primeira operação de AMF (AMF I), de 300 milhões de EUR, foi aprovada pelos colegisladores em maio de 2014 e lançada em março de 2015, tendo o último desembolso sido efetuado em julho de 2017. Entretanto, após os ataques terroristas de 2015, e com o agravamento da crise, as autoridades tunisinas solicitaram uma segunda operação de AMF (AMF II) em agosto do mesmo ano, que foi aprovada pelos colegisladores em julho de 2016. A operação de AMF consiste num empréstimo de 500 milhões de EUR, a desembolsar em três prestações, no valor de 200 milhões, 150 milhões e 150 milhões de EUR. A primeira prestação, que não depende de qualquer condição prevista num memorando de entendimento, foi desembolsada em 25 de outubro de 2017. As medidas políticas necessárias para o segundo e o terceiro desembolsos dizem respeito a domínios essenciais de reforma, nomeadamente a função pública e a gestão das finanças públicas em geral, o sistema fiscal, as políticas social e de emprego, o setor bancário e o quadro empresarial. Se forem adotadas todas as medidas relevantes, os desembolsos poderão ser efetuados até ao final de 2018.

2.2.5 Ucrânia

Em 2014 e 2015, a economia da Ucrânia entrou numa recessão profunda, a qual conduziu a uma contração do PIB real de 6,6 % e 9,8 %, respetivamente. Embora refletisse as insuficiências macroeconómicas e estruturais da Ucrânia, a crise foi despoletada pelo conflito que as ações desestabilizadoras da Rússia provocaram no leste do país e que se traduziram na perda de confiança e em prejuízos na capacidade de produção da Ucrânia.

A combinação de uma resposta política forte das autoridades e de um pacote de apoio internacional em grande escala ajudou a economia da Ucrânia a voltar a crescer em 2016 (2,3 %). A retoma continuou em 2017, ano em que a Ucrânia registou um crescimento de 2,3 % nos primeiros três trimestres (em comparação com os primeiros três trimestres de 2016). A expansão da atividade económica em 2017 foi impulsionada principalmente pelo investimento e pelo consumo das famílias, em resultado do aumento dos salários e da estabilização da taxa de câmbio. A sustentabilidade das finanças públicas também melhorou, com a estabilização da dívida pública, estimada em 75,6 % do PIB no final de 2017, em parte em resultado dos esforços de consolidação orçamental que o governo envidou nos últimos três anos. Não obstante a melhoria da situação económica na Ucrânia a partir de 2015, subsistem inúmeras vulnerabilidades externas, causadas, nomeadamente, pela lentidão da reconstituição das reservas internacionais da Ucrânia

(maior do que prevista), pela dependência do país face às exportações de produtos de base e pela persistência do seu nível elevado de endividamento externo.

Em resposta ao pedido de apoio financeiro pelo Ucrânia, o FMI aprovou um Mecanismo de Financiamento Alargado de quatro anos, no valor de 17,5 milhões de USD, a favor deste país em março de 2015, o qual terminará em março de 2019. Até à data, foi desembolsado um montante total de 8,5 mil milhões de EUR, cujos pagamentos foram, por vezes, adiados por longos períodos, devido à execução insuficiente das reformas. A conclusão do reexame do programa em curso, que está pendente desde meados de 2017 e pode abrir caminho para o desembolso de 1,9 mil milhões de USD, dependerá da realização prévia pela Ucrânia de determinadas ações.

O apoio da UE à Ucrânia tem sido parte integrante do pacote financeiro internacional criado pelo FMI, com a disponibilização de 3,4 mil milhões de EUR de assistência macrofinanceira da UE à Ucrânia. Desse montante, 2,8 mil milhões de EUR foram desembolsados em 2014-2017, designadamente 1,6 mil milhões no âmbito das duas primeiras operações de AMF e duas prestações de 600 milhões no âmbito da terceira operação de AMF. A prestação final, de 600 milhões, foi disponibilizada à Ucrânia ao abrigo do terceiro programa de AMF, sob reserva da execução das 21 medidas políticas acordadas no Memorando de Entendimento. A Ucrânia cumpriu 17 dos seus compromissos políticos associados a esse desembolso, incluindo reformas na gestão das finanças públicas, na administração pública, no setor da energia e no sistema judiciário.

Todavia, na data do termo da validade da AMF, continuavam por executar quatro medidas. Entre essas medidas, duas estão relacionadas com a luta contra a corrupção, nomeadamente a introdução de um mecanismo de verificação das declarações de património apresentadas pelos funcionários públicos. Em resultado, a terceira prestação de AMF foi cancelada em 18 de janeiro de 2018.

Na sequência do pedido da Ucrânia, a Comissão apresentou uma proposta, em 9 de março de 2018, que visava conceder à Ucrânia mil milhões de EUR em AMF, sob a forma de empréstimos, a serem desembolsados em duas prestações em 2018-2019.

2.3 Panorâmica geral das reformas apoiadas pelas operações de AMF

Os critérios de reforma estrutural nos memorandos de entendimento estabelecem o conjunto de medidas que o país beneficiário deve adotar para reforçar a estabilidade macroeconómica e financeira e tornar a posição da balança de pagamentos mais sustentável.

No que concerne aos programas de AMF executados em 2017, as condições acordadas variaram em termos de número e tipo nos países da Vizinhança Oriental e Meridional.

Nos países da Vizinhança Oriental, as condições mais comuns visavam a melhoria da governação do setor público, seguida de reformas destinadas a melhorar o quadro empresarial e reformas para o setor da energia e no domínio da luta contra a corrupção e o branqueamento de capitais. As condições do Memorando de Entendimento nos países da Vizinhança Meridional eram em menor número e centravam-se tendencialmente na governação do setor público, na proteção social, na rede de segurança social e em medidas no mercado de trabalho.

Governação do setor público

Luta contra a corrupção e o branqueamento

de capitais

Setor da energia

Quadro empresarial

Setor financeiro

Rede de segurança

social e mercado

de

trabalho Outro

Geórgia II 2 0 0 2 2 2 0

Jordânia II 6 0 0 0 0 4 1

Moldávia 5 6 5 7 5 0 0

Tunísia I 2 0 0 2 2 2 1

Tunísia II 5 0 0 2 1 6 1

Ucrânia III 14 4 6 6 2 4 0

Vizinhança

Oriental 21 10 11 15 9 6 0

Vizinhança

Meridional 13 0 0 4 3 12 3

3 GARANTIR A CORRETA APLICAÇÃO DOS FUNDOS DA AMF: AVALIAÇÕES OPERACIONAIS, E AVALIAÇÕES EXPOST E AUDITORIAS

3.1 Avaliações operacionais

Em consonância com os requisitos do Regulamento Financeiro da UE, a Comissão realiza avaliações operacionais, com a assistência de consultores externos, para obter garantias razoáveis sobre o funcionamento dos procedimentos administrativos e dos circuitos financeiros nos países beneficiários.

Essas avaliações incidem sobre os sistemas de gestão das finanças públicas, em particular sobre o modo como os ministérios das Finanças e os bancos centrais estão organizados, e os procedimentos que realizam, e, mais especificamente, sobre o modo como são geridas as contas em que são depositados fundos da UE. Além disso, é concedida especial atenção ao funcionamento das instituições de auditoria externa, à sua independência e aos respetivos programas de trabalho, bem como ao nível de eficácia dos seus controlos.

Além disso, são também examinados os procedimentos de adjudicação de contratos públicos a nível central.

Em 2017, a Comissão realizou uma avaliação operacional relativa às Geórgia, na perspetiva da nova operação de AMF. A avaliação foi concluída em dezembro de 2017, e constatou-se que os procedimentos na Geórgia davam garantias suficientes para avançar com a operação de AMF prevista.

3.2 Avaliações ex post

Em consonância com o Regulamento Financeiro da UE, a Comissão realiza avaliações ex post⁷, depois da conclusão dos programas de AMF, com vista a avaliar seu impacto.

Os principais objetivos são:

i. analisar o impacto da AMF sobre a economia do país beneficiário, em particular sobre a sustentabilidade da situação da sua posição externa;

ii. avaliar o valor acrescentado da ação da UE.

7 A DG ECFIN disponibiliza todas as avaliações ex post em:

http://ec.europa.eu/dgs/economy_finance/evaluation/completed/index_en.htm

Os relatórios dos contratantes externos sobre as avaliações ex post das operações de AMF I e AMF II a favor da Ucrânia e da operação de AMF I a favor da Jordânia foram concluídos no final de 2017.

A avaliação ex post das operações de AMF I e AMF II a favor da Ucrânia concluiu que a AMF teve um impacto positivo na economia deste país, em parte devido à sua rápida execução. Em particular, ajudou a estabilizar a situação financeira e desempenhou um papel significativo na reforma da gestão das finanças públicas e da rede de segurança social. Sem os programas de AMF, os cortes substanciais na despesa pública teriam tido um impacto social muito negativo, o PIB real teria sofrido uma contração mais acentuada em 2014 e 2015 e a taxa de crescimento teria sido mais baixa em 2016.

No que toca à operação AMF I a favor da Jordânia, a avaliação concluiu que a AMF, conjugada com um programa do FMI executado em paralelo, contribuiu de forma eficaz para a estabilização oportuna e a sustentabilidade a médio prazo das contas externas e da situação orçamental da Jordânia. As condições no âmbito da AMF foram preenchidas de forma satisfatória e contribuíram indiretamente para a execução de reformas estruturais em vários domínios prioritários da UE. No entanto, a avaliação também concluiu que o processo de tomada de decisão sobre operações de AMF pode ser melhorado, por forma a evitar atrasos desnecessários.

3.3 Auditorias

O Tribunal de Contas Europeu (TCE) publicou dois relatórios especiais que avaliam a assistência da UE à Ucrânia e à Tunísia. Em geral, os relatórios foram favoráveis quanto à AMF e apresentaram algumas recomendações específicas, que a Comissão aceitou.

Em dezembro de 2016, o TCE publicou um relatório especial sobre a assistência da UE à Ucrânia, abordando tanto o apoio orçamental como a AMF⁸. O relatório concluiu que a assistência concedida à Ucrânia foi parcialmente eficaz com vista a apoiar a transição deste país para um Estado bem governado, incidindo na gestão das finanças públicas, na luta contra a corrupção e no setor do gás ao longo de 2007-2015. O relatório refere, no tocante à AMF, que «o instrumento de assistência macrofinanceira gerido pela Comissão foi o meio mais eficaz de desembolsar rapidamente o apoio prometido à Ucrânia para fazer face à sua difícil situação financeira». O adiamento dos pagamentos de AMF também ajudou a garantir que certas condições associadas ao programa fossem devidamente aplicadas. Por outro lado, o relatório referiu que, em alguns casos, as condições de AMF estavam preenchidas e que o seu cumprimento era avaliado de uma forma que permitia uma ampla margem de apreciação. O relatório contém cinco recomendações para melhorar a assistência da UE: i) colocar maior ênfase na gestão das finanças públicas; i) melhorar a conceção das condições e o desembolso da assistência financeira; iii) reforçar o acompanhamento das modalidades de aplicação da assistência da UE; iv) colocar maior ênfase na execução eficaz das reformas e na sua sustentabilidade; e v) tomar medidas para tornar a assistência da UE à Ucrânia mais eficaz no domínio do gás.

A fim de dar seguimento a estas recomendações, a Comissão definiu objetivos políticos de uma forma mais precisa e orientada, e continuará a envidar esforços para dar resposta às necessidades do país beneficiário, apoiando, ao mesmo tempo, as reformas essenciais para tornar mais sustentável a economia do país.

8 Relatório disponível em:

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR16_32/SR_UKRAINE_PT.pdf

Em março de 2017, o TCE publicou um relatório especial sobre a assistência da UE à Tunísia, abordando tanto o apoio orçamental como a AMF⁹. O relatório concluiu que o financiamento da UE contribuiu de forma significativa para a transição democrática e a estabilidade económica na Tunísia, e que o empréstimo AMF permitiu um acesso valioso a financiamento, apesar dos atrasos nos desembolsos. O relatório contém recomendações para melhorar a assistência da UE. No caso específico da AMF, o TCE recomendou que a Comissão explorasse com os colegisladores as opções disponíveis para acelerar os procedimentos de aprovação de posteriores programas de AMF, em especial, em situações de emergência.

A Comissão considera que o adiamento do desembolso dos empréstimos AMF a favor da Tunísia se deveu a um conjunto de fatores externos, incluindo fatores que escapavam ao controlo da UE. A Comissão também reconhece que é possível fazer mais para permitir uma disponibilização mais célere da assistência, e continuará a colaborar com os colegisladores em prol de um processo de tomada decisão mais eficiente.

4 EVOLUÇÃO GERAL RELACIONADA COM O INSTRUMENTO DE AMF 4.1 Funcionamento do instrumento de AMF

A declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a AMF de 2013¹⁰ classifica a assistência como sendo de natureza macroeconómica e financeira e refere claramente que o seu objetivo é «restabelecer a sustentabilidade do financiamento externo nos países e territórios elegíveis que enfrentam dificuldades nesse domínio.

Deverá apoiar a execução de um programa de políticas que contenha medidas fortes de ajustamento e reforma estrutural concebidas para melhorar a posição da balança de pagamentos, em particular ao longo do período do programa, e reforçar a execução dos acordos e programas relevantes concluídos com a União».

Em consonância com o seu princípio 6, alínea a), «[p]ara a concessão da assistência macrofinanceira, o país ou território elegível deverá obedecer à condição prévia de respeitar mecanismos democráticos efetivos, nomeadamente um sistema parlamentar pluripartidário e o Estado de direito, e garantir o respeito pelos direitos humanos». Ao longo do ciclo de vida da operação da AMF, a Comissão, juntamente com o Serviço Europeu para a Ação Externa, acompanha o cumprimento dessas pré-condições políticas, e cada desembolso é condicionado a esse cumprimento.

Em 2017, no âmbito do processo legislativo relativo a novas propostas sobre a Moldávia e a Geórgia, os colegisladores incluíram disposições mais pormenorizadas sobre essas pré-condições políticas, não se cingindo à proposta da Comissão, que se baseava no modelo acordado da declaração comum de 2013.

Esta ênfase cada vez maior nas pré-condições políticas resultou num processo de tomada decisão mais moroso, aumentando o tempo necessário para aprovar as decisões sobre a AMF. Tal prejudicou o objetivo principal da AMF, que consiste em prestar apoio à balança de pagamentos em situações de crise, quando há maior necessidade, conforme

9 Relatório disponível em:

https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/SR17_3/SR_TUNISIA_PT.pdf

10 Declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho, adotada juntamente com a decisão que concede assistência macrofinanceira adicional à Geórgia (Decisão n.º 778/2013/UE, de 12 de agosto de 2013).

foi igualmente referido no supramencionado relatório especial do TCE sobre a assistência da UE à Tunísia.

A Comissão tentou resolver esta questão, colaborando com os colegisladores no sentido de explorar formas de melhorar a eficácia e a eficiência do atual processo de tomada de decisão.

A Comissão considera que é importante que todas as instituições continuem a aderir aos princípios e textos jurídicos estabelecidos baseados na declaração comum do Parlamento Europeu e do Conselho sobre a AMF de 2013.

A fim de respeitar plenamente o princípio da igualdade de tratamento do Parlamento Europeu e do Conselho, com vista à partilha de informações sobre assistência macrofinanceira, em conformidade com o artigo 9.º do Acordo-Quadro sobre as relações entre o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia, a Comissão e a Comissão do Comércio Internacional (Comissão INTA) estabeleceram um novo acordo em 2017.

Acordaram em estabelecer pontos de contacto técnico na Comissão e na Comissão INTA. Esses pontos de contacto assegurarão que a Comissão envie, simultaneamente ao Parlamento Europeu e ao Conselho, todos os documentos, em particular os que estão fora do âmbito da comitologia, que não são distribuídos através do Registo da Comitologia.

4.2 Evolução futura: a AMF no próximo quadro financeiro plurianual

Como os países da vizinhança da UE continuam a registar instabilidade geopolítica e económica, a necessidade de assistência macrofinanceira da UE deverá manter-se elevada nos próximos anos. Neste contexto, no âmbito da revisão intercalar do quadro financeiro plurianual para 2014-2020, a Comissão propôs, e os colegisladores aprovaram, o reforço da AMF enquanto instrumento de apoio macrofinanceiro e, por conseguinte, o aumento da capacidade anual de concessão de empréstimos da AMF de 500 milhões para 2 mil milhões de EUR.

Em 2 de maio de 2018, a Comissão adotou uma comunicação sobre o quadro financeiro plurianual pós-2020. No que toca às ações externas da UE, há planos para racionalizar os instrumentos existentes de forma significativa, tendo em vista dar a conhecer melhor o papel da UE, evitar sobreposições, tornar os processos menos complexos, aumentar a eficiência e a complementaridade e demonstrar melhor o valor acrescentado da UE.

Propõe-se a integração de vários instrumentos ao abrigo do quadro financeiro plurianual para 2014-2020 no novo Instrumento de Vizinhança, Desenvolvimento e Cooperação Internacional (NDICI). Contudo, operações de AMF específicas continuarão a ser mobilizadas com base em decisões ad hoc distintas, conforme necessário, pois reconhece-se que o processo de tomada de decisão no âmbito das operações de AMF deve realizar-se separadamente. Deste modo, a AMF continuará a ser regida pelo processo legislativo ordinário, que implica a aprovação do Parlamento Europeu e do Conselho para cada operação específica. Ao mesmo tempo, o provisionamento de garantia para os empréstimos de AMF será coberto pela nova Garantia de Ação Externa, a ser criada no âmbito do NDICI, que deverá incorporar o atual Fundo de Garantia relativo às ações externas. Além disso, as subvenções no âmbito da AMF continuarão a ser concedidas aos países elegíveis com grandes vulnerabilidades.

5 NOVOS PEDIDOS DE ASSISTÊNCIA E FUTURAS PROPOSTAS DA COMISSÃO —

SITUAÇÃO ORÇAMENTAL

O programa das operações de AMF para 2018 é o seguinte:

i. execução das operações de AMF em curso, conforme exposto. Estas incluem o desembolso das últimas prestações para a Jordânia e a Tunísia (AMF II) e o início do desembolso no âmbito da operação a favor da Moldávia, desde que as condições necessárias estejam preenchidas;

ii. aprovação e execução da operação de AMF III a favor da Geórgia, estando previsto o desembolso das duas primeiras prestações da assistência;

iii. aprovação e início da execução do novo programa AMF IV a favor da Ucrânia.

O total de desembolsos de AMF deverá ascender a 995 milhões de EUR em 2018, contra 1,01 mil milhões em 2017.

O quadro infra sintetiza as autorizações e os pagamentos de subvenções no âmbito da AMF em 2016, 2017 e 2018 (a título provisório). A previsão para 2018 é preliminar e inclui apenas as operações de AMF objeto de uma decisão aprovada pelos colegisladores ou de uma proposta da Comissão.

Por fim, em consonância com compromissos anteriores, em 2018, a Comissão investigará as necessidades de financiamento dos países elegíveis que beneficiam, atualmente, de um programa do FMI, em particular a Jordânia e a Tunísia, e proporá, se for caso disso, operações de AMF adicionais para esses países.