Mudanças no setor elétrico
nova configuração do setor elétrico brasileiro pretende sa- nar problemas estruturais de articulação e regulação, redu- zir tarifas e viabilizar investimentos privados, criando as- sim as condições necessárias para o desenvolvimento do setor e do país. Contudo, para que os resultados esperados sejam alcançados, uma nova e importante etapa precisa ainda ser vencida: o detalhamento e a implantação das mudanças no modelo de organização e governan- ça proposto pela nova legislação.
A
por João Lins Pereira Filho FGV-EAESP / PwC e Luis Carlos Costa LCC / PwC ECONOMIA
O ano de 2001 iniciou-se com uma desagradável surpresa para os brasileiros: o fim do mito de que o país tinha ener- gia abundante para sustentar seu crescimento econômico.
A combinação de anos de déficit em investimentos de lon- go prazo na geração e transmissão de energia com um pro- cesso de regulamentação e privatização do setor apenas
parcialmente implantado e condições climáticas ruins con- duziu o país a um processo de racionamento de energia com diversos impactos negativos para seu desenvolvimento econômico e social.
Superada a crise do racionamento, permaneceram seqüe- las nos diversos agentes econômicos afetados. Desde o início
MARCELO BREYNE / KROPKI
do atual governo são discutidos caminhos alternativos para o desenvolvimento sustentável do setor elétrico brasileiro.
Depois de mais de um ano em gestação – percebido como um vazio pelos agentes que atuam no setor – o Congresso Nacio- nal aprovou duas medidas provisórias, editadas pelo Governo Federal, que alteram as regras básicas de funcionamento do setor e visam sanar problemas estruturais do modelo anterior, considerado demasiadamente “neoliberal” por seus críticos.
Mas quais são os reais impactos de tais mudanças para investidores, consumidores e empresas que atuam no setor?
Quando e como essas mudanças se tornarão efetivas e gera- rão as condições de estabilidade esperadas pela sociedade de uma maneira geral? São precisamente questões como essas que este artigo procura abordar. Para isso, ele parte da análi- se das informações disponíveis em um texto legal aprovado pelo Congresso e um documento elaborado pelo Ministério das Minas e Energia, intitulado “Modelo Institucional do Se- tor Elétrico”, publicado em 11 de dezembro de 2003, em conjunto com as Medidas Provisórias 144 e 145.
Mudanças estruturais. A nova regulamentação apro- vada traz uma série de modificações no que se refere às re- gras que deverão ser seguidas nos processos de comercializa- ção de energia, operação do sistema, expansão e “desvertica- lização” do setor, afetando diversas transações na cadeia de valores da indústria de energia elétrica.
Adicionalmente, a nova regulamentação promove mu- danças na estrutura institucional do setor, constituída por órgãos vinculados ao poder executivo, que têm o papel de realizar o planejamento, a regulamentação, a fiscalização e o monitoramento da indústria de energia elétrica. Essas mu- danças potencializam os impactos mencionados anteriormen-
te, afetando não apenas as transações correntes, mas tam- bém a expansão da indústria no futuro, uma vez que quase todos os aspectos na dinâmica de desenvolvimento do setor elétrico sofrem algum tipo de interferência de tais órgãos.
A Figura 1 apresenta uma visão geral da estrutura do setor, demonstrando, em sua parte superior, os agentes ins- titucionais; na parte central, os agentes da indústria, que realizam as transações econômicas necessárias para a pro- dução e distribuição de energia aos mercados consumidores; e, na parte inferior, os principais grupos de in- teresse (stakeholders) do setor.
Do ponto de vista organizacio- nal, as principais mudanças verifica- das na cadeia de valores da indústria (parte central da Figura 1) são a “desver- ticalização” das empresas que atuam na distribuição; a interrupção do pro- cesso de privatização do Sistema Eletrobrás, que congrega as concessionárias estatais de ge- ração e transmissão de energia; e a delimitação de merca- dos específicos para atuação das concessionárias de distri- buição (mercado regulado) e dos agentes de comercializa- ção de energia (mercado livre).
Na dimensão institucional, o principal foco de análise deste artigo, a mudança mais evidente se dá pela criação de dois novos agentes – a Empresa de Pesquisa Energética (EPE) e o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE) –, e pela transformação do Mercado Atacadista de Energia (MAE) na Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE (conforme parte superior da Figura 1).
Impacto sobre a cadeia de valor. Além dessas mu- danças, alterações profundas estão previstas no âmbito das atribuições de cada um dos órgãos e no modelo de gover- nança que se procura estabelecer para o setor. Uma análise detalhada dessas novas atribuições permite constatar a coe- rência das mudanças com a premissa de uma maior partici- pação do Governo nos aspectos críticos relacionados ao de- senvolvimento e à operação da indústria. O Quadro resume as principais mudanças nas atribuições.
Cabe destacar que muitas dessas novas atribuições ain- da deverão ser detalhadas e ajustadas na legislação comple-
Vencida a primeira etapa no processo de mudança no setor elétrico, grandes questões permanecem abertas acerca dos impactos gerados, da operacionalização das mudanças e da capacidade de atração de investimentos.
terão papel central no incentivo e na articulação dos investi- mentos, uma vez que passarão a influenciar de maneira sig- nificativa o equilíbrio entre oferta e demanda, o regime de tarifas e as licitações dos projetos de expansão.
O segundo impacto importante é a redução do poder de influência dos agentes sobre tarifas e menor liberdade para ações de conquista de mercados. A separação do mercado entre consumidores regulados e consumidores livres, bem como a proibição de que as concessionárias de distribuição atuem no mercado livre, deve reduzir a concorrência e a fle- xibilidade de tais empresas para empreenderem ações de marketing. Uma concessionária de distribuição poderá ago- ra apenas atender os clientes regulados em sua área de atua- ção, pela tarifa definida em seu contrato de concessão. Cabe- rá aos grandes consumidores optarem pela condição de con- sumidor livre e comprar energia das empresas que a comer- cializam, que não possuem contrato de concessão de uma mentar e nas portarias do poder executivo que integrarão o
marco regulatório do setor e criarão as condições para o fun- cionamento operacional de todos esses órgãos. Mas, mesmo assim, já é possível vislumbrar alguns dos impactos dessa nova configuração na cadeia de valores do setor.
O primeiro impacto é uma inversão de lógica para o atendimento do objetivo central de segurança do suprimen- to em curto, médio e longo prazos. Enquanto o modelo antecessor creditava um papel central às leis de mercado para garantir o crescimento da oferta de energia em níveis ótimos e suportar o crescimento do país, o modelo agora aprovado pretende realizar essa atividade por meio da ação integrada dos agentes institucionais, induzindo, direcionando e con- trolando a realização de investimentos. Nesse contexto, o Ministério das Minas e Energia (MME), o Comitê de Monito- ramento do Setor (CMSE), a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) e a Empresa de Pesquisa Energética (EPE)
Figura 1: Visão geral do novo modelo institucional do setor elétrico
área regulada, mas que podem comprar energia no atacado e revender ao mercado.
Os agentes da indústria deverão perceber também um aumento da complexidade de operação do setor, uma vez que a criação de novos agentes institucionais e a diluição de atribuições nesses vários órgãos criarão novas instâncias de interação para as empresas, sempre que estas desejarem de- fender seus interesses. Um exemplo desse aumento de com- plexidade é o processo que um projeto de expansão terá de percorrer até o momento que o investidor inicie efetivamen- te as obras de construção de uma unidade de geração de energia (conforme Figura 2).
Finalmente, outro impacto das mudanças é o aumento do controle do MME sobre o setor. Tal aumento de controle se dá pela concentração das atividades de planejamento, pela formalização do ministério como poder concedente, pela possibilidade de influência nas decisões do Conselho Nacio- nal de Política Energética (CNPE) e também pela possibili- dade de nomear e exonerar dirigentes e conselheiros nos di- versos agentes institucionais do setor.
Da teoria à prática. Nesta rápida análise das mudanças contidas no “Novo Modelo Institucional do Setor Elétrico” é possível perceber diversos aspectos positivos em relação à situação anterior, principalmente no que se refere a uma maior consistência nas atividades de planejamento e monitoramento do setor, pontos falhos do modelo antecessor, que eram cri- ticados por especialistas desde a crise de abastecimento de 2001. Por outro lado, surge uma preocupação com uma in- versão de tendência, ou seja, com o aumento expressivo da capacidade de intervenção dos diversos agentes institucio- nais, somada à exclusão da Eletrobrás e de suas controladas do Programa Nacional de Desestatização.
De qualquer maneira, independentemente da premissa básica que orienta o modelo – menor ou maior atuação esta- tal – ou dos ajustes que ainda são necessários em sua lógica de operação, a operação efetiva do novo modelo demandará do governo diversas ações voltadas para a implementação da mudança pretendida. Nesse sentido, muitas questões per- manecem pendentes e deverão ser objeto da nova etapa de detalhamento e implementação do modelo. Tais questões
Tabela 1: Mudanças nos agentes institucionais do setor elétrico.
Valores: O que é importante?
AGENTES INSTITUCIONAIS Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) Ministério das Minas e Energia (MME)
Empresa de Pesquisa Energética (EPE)
Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE)
Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) Operador Nacional do Sistema (ONS)
PRINCIPAIS MUDANÇAS
• Tem reforçado o papel de formulador da política energética nacional e de definidor dos critérios básicos para gerenciamento do setor.
• Concentra a função de planejamento setorial.
• Assume o exercício do Poder Concedente.
• Passa a deter maior poder de intervenção por meio de novas atribuições de monitoramento e pela capacidade de nomear e exonerar dirigentes em outros agentes institucionais.
• Torna-se responsável por estudos para definição da matriz energética, de planejamento integrado de recursos e de expansão do setor.
• Passa a realizar estudos de viabilidade econômico-financeira e socio-ambiental de usinas.
• Sucede ao MAE, absorvendo suas funções atuais e incorporando todas as suas estruturas organiza- cionais e operacionais.
• Deve funcionar segundo novas regras operacionais.
• Surge pela necessidade de integração dos diversos agentes para garantir a segurança no suprimento e desenvolvimento do setor.
• Analisa a continuidade e a qualidade de suprimento em um horizonte de cinco anos e propõe medi- das preventivas de mínimo custo para restaurar as condições adequadas de atendimento, incluindo ações no lado da demanda, e da contratação de reserva conjuntural, dentre outras.
• Sofre redução em seu escopo de atribuições. Mantém as funções de fiscalizar e arbitrar atos do setor elétrico.
• Mantém seu papel fundamental de monitoramento e operação integrada do setor; entretanto, atri- buições definidas para outros órgãos podem se encontrar sobrepostas a suas funções.
envolvem tanto aspectos de ordem política como de gestão e de operacionalização das alterações previstas. São elas:
• Como se dará o equilíbrio de orientações e visões diferen- tes dentro do Governo no âmbito do CNPE (ministros da área ambiental, da área econômica e de energia)?
• Quanto tempo levará para a EPE funcionar operacional- mente, uma vez que, no escopo atual, terá papel fundamen- tal no desenvolvimento do setor?
• Como garantir a alocação das melhores pessoas nos diver- sos órgãos criados e reestruturados, considerando as dificul- dades de contratação e mobilidade no setor público?
• Como garantir agilidade, com tantos organismos envolvi- dos na definição de parâmetros críticos (investimento, tari- fas, níveis de serviço etc.)?
• Como definir o modelo de custeio dos órgãos institucio- nais sem gerar aumento de tarifas?
• Como será feito o gerenciamento da implantação das mudan- ças, considerando sua amplitude institucional e as necessidades de sincronismo e seqüência de ações para viabilizar uma transição segura e efetiva do modelo atual para o modelo futuro?
É fundamental que governo, agentes da indústria e lide- ranças desse processo de mudança percebam que, como sem-
pre ocorre em processos de transformação organizacional, seja na esfera pública ou privada, a alteração do marco regulatório não garante, por si só, a operacionalização efetiva dos processos e organismos redesenhados. A mudança bem- sucedida depende de um conjunto de ações planejadas e in- tegradas com o objetivo de promover e facilitar a transição do status quo atual para a situação futura desejada.
Por fim, é importante que os grupos de interesse e a sociedade acompanhem de perto esta nova etapa, uma vez que decisões que muitas vezes são classificadas como mera- mente “administrativas” nas diversas esferas de governo pro- vocam efeitos importantes nos fatores que determinam cus- tos e investimentos nessa indústria, com reflexos para toda a atividade econômica do País.
João Lins Pereira Filho
Prof. do Departamento de Administração Geral da FGV-EAESP e Diretor da PwC
Mestre em Administração pela FGV-EAESP E-mail: joaolins@fgvsp.br
Luiz Carlos Costa
Sócio da LCC Consultoria de Empresas
Especialista em gestão empresarial e no segmento de utilities E-mail: l.ccosta@uol.com.br
Figura 2: A via crucis de um projeto de expansão
Estabelece-se contrato com distribuidoras
Início das obras EPE realiza estudos EPE promove a “contestabilidade” pública
EPE encaminha sugestões para o MME CNPE analisa e aprova Plano de Outorgas
MME e EPE fazem contratação de estudos ambientais Após conclusão dos estudos ambientais e aceitação da
sociedade, ocorre licitação para outorga, via ANEEL
É realizada assinatura de contratos com a vencedora da licitação
Fonte: João Carlos Cascaes, Relatório Técnico PricewaterhouseCoopers, São Paulo, 2004
