A EDUCAÇÃO NA EVOLUÇÃO DA FEDERAÇÃO BRASILEIRA
Leandro Sarai1 Resumo: Este artigo apresenta um breve histórico da evolução da federação brasileira tomando como base a doutrina e os textos da Constituição do Impé-rio de 1824, da Constituição da República de 1891, além das Constituições de 1934, de 1937, de 1946, de 1964, da Emenda Constitucional nº 1, de 1969, e da Constituição de 1988. Para este estudo, elegeu-se o tema da educação para ve-rificar como ela se comporta no contexto normativo até a atualidade. Descreve sucintamente o quadro atual da educação nas normas que a regem, e elabora uma análise crítica desse quadro.
Palavras-chave: Educação; Federação brasileira; Evolução normativa.
EDUCATION IN THE EVOLUTION OF THE BRAZILIAN FEDERATION
Abstract: It brings a brief historic of the evolution of Brazilian federation, tak-ing in account the doctrine and the texts of the Constitution of the Imperium of 1824, the Constitution of the Republic of 1891, the Constitutions of 1934, 1937, 1946, 1964, the Constitutional Amendment n. 1 of 1969 and the Constitution
of 1988. To this study, it takes the education as theme and it verifies how was its behaviour through this period until nowadays in the law context. It describes briefly the actual frame of the education in the law and does an analytic criti-cism of it.
Keywords: Education; Brazilian federation; Legal evolution.
1 Doutor em Direito Político e Econômico pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (SP). Ad-vogado Público. E-mail: leandro.sarai@bcb.gov.br
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LA EDUCACIÓN EN LA EVOLUCIÓN
DE LA FEDERACIÓN BRASILEÑA
Resumen: En el marco de la Constitución de la República de 1891, de las Cons-tituciones de 1934, de 1937, de 1946, de 1964, de la Enmienda Constitucional nº 1, se presenta una breve historia de la evolución de la federación brasileña tomando como base doctrina y los textos de la Constitución del Imperio de 1824, De 1969, y de la Constitución de 1988. Para este estudio, elige el tema de la educación para verificar cómo se comporta en el contexto normativo hasta la actualidad. Describe sucintamente el cuadro actual de la educación en las normas que rigen y elabora un análisis crítico de ese cuadro.
Palabras-clave: Educación; Federación brasileña; Evolución normativa.
Introdução
Conforme Michel Temer (1999, p. 57), a palavra federação significa aliança, pacto, união, que envolve questões acerca de centralização ou descentralização política e/ou administrativa.
José Murilo de Carvalho (1996, p. 58-59) ressalta o caráter instrumental do federalismo e lembra do movimento pendular entre descentralização e cen-tralização em que, a cada retorno do federalismo, este se faz mais fraco, embora possa fortalecer da democracia.
Procurar-se-á, no presente texto, esclarecer esses pontos, ou seja, o aspecto instrumental da federação e os movimentos de centralização e descentralização. Para tanto, num primeiro momento, buscar-se-á fazer um breve apanhado histórico das Constituições brasileiras tendo em conta os aspectos da questão federativa, recorrendo-se principalmente a Carvalho (1996, p. 58-59). Isso é im-portante para entender como o Brasil chegou ao modelo hoje vigente.
Na tentativa de realizar uma análise mais concreta e específica, optou-se no presente artigo em eleger um único objeto das políticas públicas que cabem ao Estado, no caso a educação. Por isso, será dado destaque à competência para prestar esse serviço no histórico das Constituições.
Ao final, o artigo tentará formular alguns apontamentos críticos sobre o modelo atual.
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Breve histórico da educação nas Constituições brasileiras
Império
De acordo com Carvalho (1996, p. 34-64), desde sua independência até 1889, o Brasil adotava a forma unitária. Apesar de formalmente unitário e de haver uma força centralizadora oriunda da União, que acreditava ser a forma monárquica necessária para manter a unidade territorial, na prática, a socieda-de lentamente vai se unindo em torno socieda-de uma nação.
Tanto que na época da independência quase não havia um sentimento de pertencimento a uma pátria comum e, por muito tempo, a elite governante foi-desafiada por elites regionais.
Aliás, é nesse conflito entre o centro e as unidades subnacionais que nas-ce o partido republicano, financiado pelos interesses regionais, principalmente das economias cafeeiras do Sudeste, e a defesa do federalismo.
Carvalho (1996, p. 38) ressalta que, talvez, se adotado o federalismo desde a independência, não teria sido possível evitar o desmembramento do território nacional.
A Constituição do Império do "Brazil", de 25 de março de 1824, em seu art. 1º, fazia menção a não admitir laço de federação que se opusesse à
independên-cia imperial (BRASIL, 1824).2
O Poder Legislativo já adotava o sistema bicameral, com Câmara dos De-putados e Câmara dos Senadores, nos termos do art. 14.
O território imperial era dividido em Províncias, com possibilidade de subdivisão, conforme art. 2º da Constituição Imperial. Cada Província seria governada por um Presidente, nomeado pelo Imperador (art. 165).
Nos arts. 167 a 169 foi tratado das Câmaras, competentes para o governo econômico e municipal das cidades e vilas.
Quanto à educação, o inciso 32 do art. 179 previa que a instrução primária seria gratuita a todos os cidadãos e o inciso 33 do mesmo artigo previa colégios e universidades onde seriam ensinados elementos das ciências, belas letras e ar-tes, tudo como forma de garantir a inviolabilidade dos direitos civis e políticos dos cidadãos brasileiros pela Constituição do Império.
Voltando aos fatos históricos do período, Caio Prado Júnior (2006, p. 177) ressalta que a controvérsia a respeito da extinção da escravidão separou dois grupos antagônicos, estando de um lado os conservadores e de outro lado os 2 Art. 1. O IMPERIO do Brazil é a associação Politica de todos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que não admitte com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á sua Independencia [sic]”.
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reformistas. Em 1868 nasceria um novo partido liberal, cuja ala radical defen-deria a república.
Embora Joaquim Nabuco e Rui Barbosa tenham defendido uma monar-quia federativa, não conseguiram impedir a proclamação da república em 1889 (CARVALHO, 1996, p. 38).
Constituição de 1891
Na República, a Constituição de 1891 teria sido inspirada pelo modelo dos Estados Unidos da América (CARVALHO, 1996, p. 40-41).
De acordo com seu art. 1º, foi adotada como forma de governo a "Repú-blica Federativa", constituindo-se pela "união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil" (BRASIL, 1891).
Por seu art. 5º, caberia aos Estados prover as próprias necessidades, sendo que a União somente prestaria socorro em caso de calamidade pública e desde que requerida ajuda. O art. 68 determinou a organização dos Estados de forma a assegurar a autonomia dos Municípios em relação aos assuntos de peculiar interesse.
No art. 34, item 30, com redação dada pela Emenda Constitucional de 3 de setembro de 1926, foi prevista competência privativa do Congresso Nacional para legislar sobre o ensino superior. Também caberia ao Congresso, embora não privativamente, nos termos do art. 35, animar no país o desenvolvimento das letras, artes e ciências, criar instituições de ensino superior e secundário nos Estados e prover a instrução secundária no Distrito Federal. O art. 72, §6º, previu que o ensino ministrado nos estabelecimentos públicos seria leigo.
Tirantes as competências da União e os assuntos de interesse peculiar dos Municípios, os Estados ficariam com a competência residual, segundo Carva-lho (1996, p. 41-42), para quem o federalismo teria trazido como positivo o au-mento das rendas dos Estados e Municípios, propiciando-lhes investir em obras e educação elementar, aumentar a burocracia e se aproximar mais do povo, pois a "União tinha cabeça grande, mas braços curtos".
Como pontos negativos, Carvalho (1996, p. 42) ainda destaca abandono da ilusão sobre uma relação positiva entre federalismo e liberdades individuais; a vulnerabilidade da justiça estadual à influência dos caciques locais; a piora da garantia dos direitos civis; consolidação da prática de aplicar a lei de acordo com as lealdades políticas e pessoais; e o controle da participação política por oligarquias locais, com partidos únicos que excluíam a oposição.
A reforma da Constituição em 1926 teria tentado dar mais poder de in-tervenção à União, sem conter, todavia, o descontentamento nascido da desi-gualdade dos Estados e do sistema federal implantado em 1891, que dava muita liberdade às oligarquias locais (CARVALHO, 1996, p. 44).
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Em 1930, um conflito entre as elites de São Paulo e Minas Gerais pela de-signação do candidato à Presidência da República ensejou uma revolta armada que deu fim à primeira República e colocou em ação um forte movimento de centralização. A pressão paulista gerou uma reação em 1932, que levou à apro-vação de uma Assembleia Constituinte para elaborar a Constituição de 1934 (CARVALHO, 1996, p. 44-45).
Constituição de 1934
Essa Constituição teve inspiração social e econômica da Constituição de Weimer, além de aumentar poderes para a União intervir nos Estados e subor-dinar as polícias estaduais ao exército. Os impostos foram aumentados de 15 para 25, nascendo aí o imposto de renda (CARVALHO, 1996, p. 45-46).
Analisando seu texto, as previsões relativas à educação se ampliam. A União manteve a competência privativa para traçar as diretrizes da educação
nacional (art. 5º, XIV). No Título da Ordem Econômica e Social, preocupou-se com a fixação do homem no campo, mediante, entre outras coisas, o forneci-mento da educação rural (art. 121, §4º). A União, os Estados e os Municípios foram incumbidos de estimular até mesmo a educação eugênica (art. 138, b) (BRASIL, 1934).
Foi incluído um Capítulo no Título 5 exclusivo para a Educação e a Cultu-ra, com diversos dispositivos. Como competência comum, a União, os Estados e os Municípios deveriam favorecer e animar o desenvolvimento das ciências, das artes, das letras e da cultura em geral (art. 148).
Uma bela disposição trouxe o art. 149, que estendeu a toda a sociedade e ao Estado o dever de educar, com o fim voltado à formação moral e econômica da Nação, além de desenvolver a consciência da solidariedade humana.3
Além da competência comum que a União mantinha com os outros entes, a ela caberia também competências privativas, como o planejamento nacional da educação, o reconhecimento oficial de estabelecimentos e a atuação supletiva, nos termos do art. 150.4
3 "Art. 149 - A educação é direito de todos e deve ser ministrada, pela família e pelos Poderes Públicos, cumprindo a estes proporcioná-la a brasileiros e a estrangeiros domiciliados ŶŽWĂşƐ͕ĚĞŵŽĚŽƋƵĞƉŽƐƐŝďŝůŝƚĞĞĮĐŝĞŶƚĞƐĨĂƚŽƌĞƐĚĂǀŝĚĂŵŽƌĂůĞĞĐŽŶƀŵŝĐĂĚĂEĂĕĆŽ͕Ğ desenvolva num espírito brasileiro a consciência da solidariedade humana".
4 Eis as alíneas desse dispositivo: "a) fixar o plano nacional de educação, compreensivo do ensino de todos os graus e ramos, comuns e especializados; e coordenar e fiscalizar a sua execução, em todo o território do País; b) determinar as condições de reconhecimento oficial dos esta-belecimentos de ensino secundário e complementar deste e dos institutos de ensino superior, exercendo sobre eles a necessária fiscalização; c) organizar e manter, nos Territórios, sistemas educativos apropriados aos mesmos; d) manter no Distrito Federal ensino secundário e
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O parágrafo único do art. 150 trouxe uma série de normas a serem segui-das pelo plano nacional de educação, entre elas a gratuidade do ensino primá-rio integral; obrigatoriedade de frequência, inclusive para os adultos; busca de ampliação da gratuidade do ensino posterior ao primário; liberdade de ensino em todos os ramos e graus, nos limites da lei; possibilidade de ensino em estabe-lecimentos particulares, que poderiam ser reconhecidos desde que garantissem estabilidade a seus professores e remuneração condigna; matrículas limitadas à capacidade da instituição e destinadas aqueles que fossem selecionados me-diante processo apropriado à finalidade do curso.
Enquanto à União cabia o planejamento, os Estados e o Distrito Federal deveriam organizar e manter sistemas de ensino (art. 151). Esse planejamento, que deveria ser aprovado pelo Legislativo, seria elaborado por um Conselho Nacional, ao qual caberia sugerir medidas para solucionar os problemas educa-tivos e distribuição adequada dos fundos especiais. O ensino religioso seria mi-nistrado, mas com frequência facultativa (art. 153). O art. 155 trazia a garantia da liberdade de cátedra. Foi instituída imunidade tributária para os estabeleci-mentos particulares de educação, desde que gratuita primária ou profissional e reconhecidos pelo governo (art. 154).
No art. 156 já havia vinculação obrigatória de parte das receitas públicas de impostos no desenvolvimento e manutenção do ensino, e o art. 157 obrigava a União, os Estados e o Distrito Federal a reservarem uma parte dos seus patri-mônios territoriais para a formação dos respectivos fundos de educação.
As sobras das dotações orçamentárias acrescidas das doações, percenta-gens sobre o produto de vendas de terras públicas, taxas especiais e outros re-cursos financeiros também constituiriam esses fundos especiais para aplicação na educação. Verifica-se no art. 158 a exigência de concurso público para o ma-gistério oficial, além da garantia de vitaliciedade e de inamovibilidade.
Mesmo a iniciativa privada era obrigada a contribuir com a redução do analfabetismo, como se nota pelo art. 139, que obrigava toda empresa industrial ou agrícola, fora dos centros escolares, a proporcionar ensino primário gratuito, onde trabalhassem mais de cinquenta pessoas, perfazendo estas e os seus filhos, pelo menos, dez analfabetos.
Apesar da beleza formal dessa Constituição de 1934, como o contexto não era favorável ao liberalismo, ela durou pouco. Com base na experiência de Es-tados fortes como o New Deal dos EUA, tanto a direita (Ação Integralista Bra-sileira) quanto os comunistas (Aliança Nacional Libertadora) argumentavam plementar deste, superior e universitário; e) exercer ação supletiva, onde se faça necessária, por deficiência de iniciativa ou de recursos e estimular a obra educativa em todo o País, por meio de estudos, inquéritos, demonstrações e subvenções".
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a necessidade de mais poder para o Estado, numa campanha antiliberal e cen-tralizadora. Em 1937, uma suposta ameaça comunista foi um pretexto para o governo dar um golpe de estado com apoio das forças armadas e fechar o Con-gresso. Foi estabelecido o Estado Novo, em que o Executivo governava com poderes ditatoriais, fazendo a tendência centralizadora de 1930 alcançar seu ponto máximo. Essa tendência é bem simbolizada pela cerimônia da queima das bandeiras dos Estados (CARVALHO, 1996, p. 46).
Constituição de 1937
Nesse período, que vai até 1945, chamado Estado Novo, ressalta Carvalho (1996, p. 47-48) que se tentou criar um Estado corporativo no modelo italiano,
com sindicatos profissionais e econômicos e a edição da CLT.
Ele ainda destaca a criação do DASP para preparar funcionários públicos e racionalizar a administração. Introduziu-se, pela primeira vez, um planeja-mento sistemático no governo. No campo econômico, foram nacionalizados os recursos naturais, eliminados os impostos interestaduais e o Estado se tornou um grande empresário nas áreas de minério, siderúrgica, petróleo e bens de capital. A supressão de impostos interestaduais tinha em mente fortalecer o mercado interno, ante o cenário de guerra internacional, que servia de pretexto para a centralização e a intervenção estatais.
O Estado Novo eliminou a descentralização política, mas aumentou a des-centralização fiscal e administrativa, com base na experiência da organização política francesa, oposta ao modelo americano que havia sido adotada na Cons-tituição de 1891.
Analisando a Constituição de 1937 (BRASIL, 1937), ela já se inicia justi-ficando sua decretação em razão do receio da infiltração do comunismo e dos conflitos partidários violentos.
Nela são mantidos os entes da federação, e os Municípios continuam com sua autonomia. Mas há interessante dispositivo segundo o qual os Estados que não conseguissem arrecadar receita suficiente para se manter seriam converti-dos em territórios federais até que alcançassem o restabelecimento de sua capa-cidade financeira (art. 8º).
Algumas mudanças são verificadas em relação à educação nessa Consti-tuição, como a omissão quanto à destinação obrigatória de parte dos recursos orçamentários.
Também houve uma maior ênfase no ensino profissional, inclusive obri-gando as indústrias e sindicatos autônomos a instituir escolas de aprendizes. Esse ensino pré-vocacional profissional era destinado às classes menos favo-recidas e considerado “em matéria de educação, o primeiro dever de Estado”. A União deveria cumprir essa incumbência, fundando institutos de ensino
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profissional e subsidiando os de iniciativa dos Estados, dos Municípios e dos indivíduos ou associações particulares e profissionais.
Constituição de 1946
A partir de 1945, com a derrota do nazifacismo, há no Brasil uma volta ao movimento federalista e democrático, levando à Constituição de 1946. O fede-ralismo trouxe importantes alterações na esfera fiscal, aumentando os impostos federais e municipais e iniciando a prática de transferência de recursos de um governo para outro. Essas transferências levaram alguns autores a adotarem a expressão "federalismo cooperativo" para descrever mudanças semelhantes que também ocorreram no federalismo nos EUA (CARVALHO, 1996, p. 48-50).
Destaca Carvalho (1996, p. 50) que, em 1960, a União chega ao nível mais baixo de participação nas receitas dos impostos, com 47,6%, enquanto que os Es-tados chegam à mais alta de sua história, com 45%, restando aos Municípios 9,2% . Nela se nota também, pela primeira vez, como dito, menção à transferên-cia de parte da arrecadação da União e dos Estados para outros entes (art. 15 e 21) (BRASIL, 1946).
Volta a haver previsão de imunidade para as instituições de educação (art. 31, V, b) e repasse obrigatório de recursos para o setor (art. 169). Houve previsão de que a União prestaria auxílio pecuniário aos sistemas dos Estados mediante recursos do Fundo Nacional (art. 171). Uma inovação interessante é a obrigato-riedade do ensino primário (art. 168, I).
Durante a vigência da Constituição de 1946, a União estreitou sua relação com os Municípios, transferindo recursos diretamente a eles e minando o poder de intermediário dos Estados (CARVALHO, 1996, p. 53).
Constituição de 1967
Essa Constituição nasce no contexto do golpe militar realizado em 1964, com apoio de governadores, proprietários rurais e classes médias urbanas, preocupados com a tendência social das propostas do governo central, tidas por comunistas. Formou-se um governo liberal e interventor, que reformou o sistema fiscal em 1965 e se consolidou na Constituição de 1967 (CARVALHO, 1996, p. 51-55).
A Emenda Constitucional nº 18, de 1º de dezembro de 1965, foi responsável pela criação dos Fundos de Participação, que foram regulamentados pelo Códi-go Tributário Nacional.
Houve uma centralização tributária objetivando justamente obter o apoio dos Estados mais pobres e Municípios de menor importância, por meio de aces-so direto a recuraces-sos do orçamento federal e participação em fundos compensa-tórios (REZENDE, 1996, p. 228).
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Nessa Constituição, novamente se vê previsão de transferências de recur-sos para Estados e Municípios (arts. 26 a 28) (BRASIL, 1967). Repetem-se dis-positivos atribuindo competência à União para planejar a educação, garantindo imunidade às instituições de ensino, incumbindo os Estados de organizar seus sistemas de ensino, com apoio supletivo federal e determinando a obrigatorie-dade do ensino dos sete aos quatorze anos (art. 168, §3º, III). Mas não se vê vinculação de receita para aplicação no ensino.
Emenda Constitucional nº 1, de 1969
Em 1969, a União alcança 50,9% da participação nos impostos, enquanto os Estados chegam a 38,8% e os Municípios a 10,3%. A composição do Fundo de Participação dos Estados e do Fundo de Participação dos Municípios estava fixada com recursos oriundos de 33% dos impostos federais sobre renda e pro-dução industrial. A União ainda transferiu aos Estados e Municípios boa parte de outros impostos (CARVALHO, 1996, p. 53).
A Emenda Constitucional de 1969 fez menção à educação de pessoas ex-cepcionais (art. 175, §4º) (BRASIL, 1969). Seu art. 178 previu a contribuição do salário-educação devida pelas empresas para manter o ensino gratuito a seus empregados e filhos deles.
O art. 176, §3º, IV, previu que haveria substituição gradual da gratuidade do ensino médio e superior pela concessão de bolsas de estudo. Há uma inova-ção no art. 15, §3º, f, ao prever como exceinova-ção à autonomia municipal a hipótese de intervenção quando o Município deixar de aplicar a cada ano pelo menos 20% de sua receita tributária no ensino primário.
A partir de 1970, teria havido o esgotamento do modelo econômico finan-ciado pela arrecadação de tributos, passando a se sustentar pelo progressivo endividamento (CAMARGO, 2004, p. 196).
Paralelamente a isso, surgem os problemas da centralização política, ine-ficiência e corrupção, justamente aquilo que os militares usaram como motivo para assumir o poder. Esses fatos, juntamente com o ganho de força dos Esta-dos e o revigoramento Esta-dos movimentos democráticos chegam ao auge em 1985, com a eleição de um candidato civil para a presidência da república (CARVA-LHO, 1996, p. 54).
Constituição de 1988
A nova Constituição deu ainda mais força a Estados e Municípios em pre-juízo da União, principalmente em razão de transferências desta para aqueles (CARVALHO, 1996, P. 55). Aliás, nela, os Municípios aparecem pela primeira vez
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Quanto à distribuição das receitas, segundo a nova Constituição (BRASIL, 1988), os Estados ficam com: a) 30% do IOF5 sobre operação feita com ouro como ativo financeiro quando a origem for em seu território; b) 100% das recei-tas do imposto de renda retido na fonte; c) 20% dos impostos residuais; d) 10% do IPI6 proporcionalmente ao valor das respectivas exportações e limitado a 20% por Estado do total distribuído; e e) 29% da Cide7 (art. 177, §4º) conforme critérios legais.
Os Municípios ficam com: a) 70% do IOF sobre operação feita com ouro como ativo financeiro quando a origem estiver em seu território; b) 100% das receitas do imposto de renda retido na fonte; c) 50% do ITR8 relativo aos imó-veis em seu território ou 100% se efetuar a arrecadação; e) 50% do IPVA;9 f) 25% do ICMS,10 sendo ¾ no mínimo conforme a proporção do valor adicionado nas operações realizadas em seu território e até ¼ conforme lei estadual; g) 25% dos recursos recebidos pelos Estados a título de repasse de IPI; e e) 25% da Cide recebida pelos Estados.
Para Carvalho (1996, p. 56-59), contudo, essas transferências não foram acompanhadas pela assunção de responsabilidades por parte dos entes subna-cionais. A União tinha dificuldades para reduzir despesas e esses entes não que-riam assumir novas atribuições. Um grave problema ainda presente na atual estrutura seria a desigualdade regional, na qual entes mais pobres dependentes da União acreditam ser explorados pelos ricos e buscam mais recursos federais, ao mesmo tempo em que os ricos se julgam explorados pelos mais pobres.
Foi adotada, na Constituição atual, tanto a técnica da repartição horizon-tal ou não cumulativa, quanto a técnica da repartição vertical ou cumulativa de competências (FERREIRA FILHO, 2009, p. 166-170).
Tomando a educação como objeto de análise, no art. 22, fica claro que se trata de competência privativa da União a fixação de diretrizes e bases da educação nacional. Já no art. 23, nota-se que é competência comum material de todos os entes da federação proporcionar meios de acesso à cultura, à educação 5 Imposto sobre operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou valores
mobiliá-rios, conhecido também como Imposto sobre operações financeiras. 6 Imposto sobre produtos industrializados.
7 Contribuição de intervenção no domínio econômico relativa às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool combustível, também chamada de Cide combustíveis.
8 Imposto sobre a propriedade territorial rural.
9 Imposto sobre a propriedade de veículos automotores.
10 Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as prestações se iniciem no exterior.
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e à ciência. Por sua vez, o art. 24 trata como competência concorrente legislar sobre educação, cultura, ensino e desporto.
Vale lembrar que, no campo da competência concorrente, os parágrafos do art. 24 esclarecem que, havendo normas federais e estaduais, as primeiras prevalecem no âmbito geral e as últimas na esfera suplementar.
Ainda a respeito da educação, nota-se grande aumento de dispositivos tra-tando do assunto, mas mantendo no geral as conquistas tidas até então.
O art. 211, embora preveja colaboração dos entes nos sistemas de ensino, prega a prioridade de atendimento do ensino fundamental e infantil pelos Mu-nicípios, e do ensino fundamental e médio pelos Estados. Assim, pela primeira vez na história das Constituições, houve maior esclarecimento na divisão de atribuições a esse respeito.
Houve alteração de parte dos dispositivos ligados à educação em razão das Emendas Constitucionais nº 11, de 1996, nº 14, de 1996, nº 19, de 1998, nº 53, de 2006, e nº 59, de 2009.
A Emenda Constitucional nº 14, de 1996, previu a destinação de recursos para a criação de um Fundo de Manutenção do Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério (Fundef), com recursos dos Esta-dos, Municípios e União.
A Emenda Constitucional nº 53, de 2006, alterou as normas relativas a esse Fundo que passou a ser chamado Fundo de Manutenção do Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação, o Fundeb.
Cabem alguns apontamentos específicos sobre esse fundo e sobre como ficaram as competências dos entes da federação no regime atual.
O Fundeb
Esse fundo de natureza contábil, criado pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006, deve viger até 2020, conforme prevê o art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.
Ele é formado com parte dos recursos previstos no art. 212 da Constitui-ção, segundo o qual deve ser destinado à educação uma aplicação anual de pelo menos 18% da receita de impostos da União e de pelo menos 25% da receita de impostos dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Nesses 25% estão com-preendidos os recursos oriundos de transferências, conforme art. 60 do ADCT.
Sua constituição ocorre no âmbito de cada Estado e Distrito Federal, e sua composição é feita com 20% da arrecadação dos impostos estaduais; dos repasses aos Municípios do ITR, IPVA e ICMS; dos repasses aos Fundos de Participação dos Municípios e dos Estados e dos repasses aos Estados oriundos da arrecadação do IPI.
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A distribuição entre cada Estado e seus Municípios é feita proporcional-mente ao número de alunos das diversas etapas e modalidades da educação básica presencial, matriculados nas respectivas redes, nos respectivos âmbitos de atuação prioritária.
Foi remetida à lei a organização dos fundos, distribuição dos recursos, me-canismos de controle e prazo para fixação de piso salarial dos profissionais da área.
Houve previsão de que a União complementaria os recursos do Fundeb sempre que o valor mínimo por aluno do ensino fundamental não fosse atingi-do. Até 10% dessa complementação poderia ser destinada à melhoria da quali-dade do ensino.
O valor mínimo por aluno, estimado para 2014, varia entre o mínimo de R$ 2.285,57 e o máximo de R$ 5.105,31, já considerando educação infantil, fun-damental, médio e educação especial.11
Esse valor mínimo não poderá ser inferior ao praticado no ano de 2005 no âmbito do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério, o Fundef.
O Fundeb foi regulamentado pela Lei nº 11.494, de 20 de junho de 2007, e Decreto nº 6.253, de 13 de novembro de 2007.
Segundo essa regulamentação, os repasses são feitos para contas dos Es-tados e Municípios mantidas no Banco do Brasil ou Caixa Econômica Federal. Em caso de saldo cuja aplicação vá ocorrer em período superior a quinze dias, os valores devem ser aplicados de modo a manter seu poder de compra.
Pelo menos 60% dos recursos do Fundeb devem ser destinados ao paga-mento de remuneração dos profissionais do magistério da educação básica da rede pública.
O controle da aplicação dos recursos é feito por conselhos instituídos na União, Estados e Municípios, por órgãos de controle interno dos entes da fede-ração e pelos Tribunais de Contas.
O descumprimento das normas do Fundeb enseja a intervenção nos Esta-dos e Municípios.
Foi fixada a data de 31 de agosto de 2007 para que fosse editada uma lei estipulando o piso profissional nacional. Esse piso foi estabelecido pela Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008. Atualmente o valor desse piso é de R$1.697,00.12
11 Informação retirada do Anexo I da Portaria Interministerial nº 19, de 27 de dezembro de 2013. Disponível em: <http://bit.ly/2sNy0FC> Acesso em: 15 out. 2014.
12 Informações retiradas da Lei nº 11.738, de 16 de julho de 2008, que regulamenta a alínea "e" do inciso III do caput do art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para instituir
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Conforme lembra Arretche (2012, p. 167), o Fundef, que antecedeu o Fun-deb, foi criado com o objetivo de reduzir as divergências de gastos entre os entes da federação, além de valorizar a remuneração dos professores. Embora ele tenha propiciado aumento das matrículas, não implicou melhoria do de-sempenho dos alunos, talvez pela ampliação do número de alunos atendidos e talvez por incluírem alunos de famílias pobres, que possuem mais dificuldade de aprendizagem. Além disso, os dados apontariam que haveria diversidade de serviços prestados pelos estabelecimentos de ensino aparentemente por conta de uma competição para angariar matrículas (ARRETCHE, 2012, p. 168-169).
A Lei de Diretrizes e Bases da Educação
As diretrizes e bases da educação estão regulamentadas pela Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996.13
De acordo com essa Lei, é obrigatória e gratuita a educação básica dos 4 aos 17 anos, abrangendo pré-escola, ensino fundamental e ensino médio.
O acesso ao direito à educação conta com previsão expressa na lei e com mecanismos para obrigar o Estado ao adimplemento, inclusive com tipificação de crime de responsabilidade da autoridade competente que for omissa.
Para o que interessa ao presente artigo, que é a forma como a educação está organizada no sistema federativo, a lei esclarece que União, Estados, Distrito Federal e Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino.
À União cabe o papel de "coordenação da política nacional de educação, articulando os diferentes níveis e sistemas e exercendo função normativa, redis-tributiva e supletiva em relação às demais instâncias educacionais", conforme art. 8º, § 1º da Lei de Diretrizes e Bases.14 Uma de suas importantes tarefas é a de prestar assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios para o desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória. Porém, embora essa tarefa tenha a im-portante função de ser redistributiva, a norma menciona que ela seria supletiva. Estados, Distrito Federal e Municípios são obrigados a fornecer o servi-ço de ensino fundamental. Porém, segundo a lei, enquanto os Estados devem assegurar o ensino fundamental e oferecer, com prioridade, o ensino médio a todos que o demandarem, os Municípios devem oferecer a educação infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o ensino fundamental, permitida a o piso salarial profissional nacional para os profissionais do magistério público da educação básica. Disponível em: <https://bit.ly/1mHCUdN > Acesso em: 19 set. 2014.
13 Disponível em: <https://bit.ly/2dsrNrZ>. Acesso em: 21 set. 2014. 14 Disponível em: <https://bit.ly/2LZJHnO>. Acesso em: 06 ago. 2014.
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atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plena-mente as necessidades de sua área de competência.
Ao que tudo indica, o Estado somente oferecerá o ensino fundamental se o Município não conseguir fornecê-lo, daí porque a lei diz que o Estado assegu-rará esse ensino.
Reflexão sobre a educação no modelo federativo atual
O histórico evidenciou, em primeiro lugar, um conflito entre unidades re-gionais e poder central. Os entes subnacionais pretendem ser autônomos e ao mesmo tempo receber recursos do ente central.
Por parte do ente central, se de um lado talvez sinta a impotência de atin-gir todas as ramificações do vasto território brasileiro e, por conta disso, de dar conta do atendimento das demandas materiais de seu povo, por outro lado, conforme Arretche (2012, p. 182-183), ele parece desconfiar das práticas locais, desconfiança que o leva a editar uma regulamentação que vincula a concessão de recursos ao atendimento das diretrizes federais.
A própria apreensão do fenômeno desse movimento entre centralização e descentralização ou mesmo entre Estado unitário e Estado federal não é fácil. Isso porque é possível em tese haver Estados unitários com competências regio-nais e muitas vezes até autonomias locais maiores do que as detidas por entes subnacionais de Estados federais. Daí o alerta de Ferreira Filho (2010, p. 78-80) para a dificuldade na separação entre descentralização e federalismo, e mesmo na possível arbitrariedade dos critérios para classificação desses fenômenos.
Por isso, mais acertado parece ser partir do pressuposto de que o modelo da federação deve ter em mente a melhor forma de buscar a satisfação do inte-resse público (TEMER, 1999, p. 57).
Se esse interesse está atendido num ponto ótimo, pouco importa se o Es-tado é unitário ou se é federal. Pouco importa se há um único ente responsável por prestar os serviços públicos ou se essa prestação é dividida entre diversos entes subnacionais.
É importante destacar, porém, que descentralizar, segundo Ferreira Filho (2010, p. 79), tenderia a dar eficiência governamental, pois a centralização, em geral, retardaria decisões e as faria inadequadas, mesmo porque o centro estaria afastado das diversas realidades existentes no território. Por outro lado, partin-do dessa premissa, pode-se deduzir que a descentralização dividiria o trabalho multiplicando os agentes encarregados de sua execução, agentes que, em tese, teriam mais conhecimento do contexto em que deveriam agir, pela proximida-de com tal contexto.
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Além disso, a manutenção de uma estrutura federativa oferece um meca-nismo de limitação de poder e coloca os governos locais mais próximos do povo (FERREIRA FILHO, 2010, p. 79). Havendo duas esferas de poder com compe-tências próprias, diminui-se o risco de haver abusos concomitantes em ambas.
Para que a ação dos entes subnacionais seja efetiva, é indispensável que haja recursos para tanto. Ferreira Filho (2010, p. 81) chega a afirmar que a exis-tência de recursos é necessária até para que haja verdadeira autonomia do ente federal. Daí a fixação de competências tributárias para que os entes subnacio-nais possam ter sua própria renda.
Todavia, diante das desigualdades regionais, essas rendas decorrentes da própria arrecadação têm que ser complementadas pelo repasse vindo de outros entes da federação, o que acaba sujeitando os entes mais pobres às condições impostas pela União (FERREIRA FILHO, 2010, p. 82).
Ao mesmo tempo em que esses repasses podem ser necessários de um lado, eles também poderiam, em tese, ensejar um comportamento displicente com a disciplina fiscal e com a eficiência. Talvez o mecanismo que havia ex-presso na Constituição de 1937, que previa a intervenção em caso de desequi-líbrio financeiro, fosse um importante instrumento de estímulo à arrecadação. O problema desse mecanismo está no fato de que mesmo uma arrecadação eficiente encontra limites na capacidade contributiva, assim como essa está condicionada pelo desenvolvimento econômico do território de competência do ente tributante. Acresça-se que a competência tributária também interfe-riria se gerassem receitas inferiores ao atendimento das demandas do ente. Nessa proposta, contudo, deve-se somar um sistema tributário que coloque os entes políticos em posição equilibrada, caso contrário, bastaria retirar uma competência tributária para retirar os recursos próprios do ente. E a reparti-ção adequada dos recursos se mostra como um dos maiores desafios para o equilíbrio federativo (REZENDE, 1996, p. 233).
Por conta disso, talvez um mecanismo melhor fosse atrelar a autonomia ao cumprimento de metas, ideia essa presente, por exemplo, no § 8º do art. 37 da Constituição, inserido pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998.15 Essa autonomia, contudo, estaria mais no plano da execução, pois não se vê motivos
15 Apesar das impropriedades técnicas e jurídicas, a ideia parece interessante. Eis a redação do dispositivo: "Art. 37 […] § 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser fir-mado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre: (Incluído pela Emen-da Constitucional nº 19, de 1998) I - o prazo de duração do contrato; (Incluído pela EmenEmen-da Constitucional nº 19, de 1998) II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
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para afastar a coordenação nacional do plano de ensino, como sempre ocor-reu na história nacional e que parece indispensável para buscar o equilíbrio na qualidade em todo o território. Nessa linha, as autoridades locais elaborariam projetos estipulando os objetivos a serem atingidos e estimando os recursos ne-cessários, tudo dentro do plano nacional. Enquanto as metas estivessem atendi-das, a autonomia pela execução continuaria descentralizada. Caso contrário, a União assumiria a execução, mas também obrigada ao cumprimento de metas. Seria um instrumento semelhante ao da intervenção prevista na Constituição.
Nesse cenário, talvez se pudesse vincular o período de autonomia ao plano plurianual. Os recursos destinados à educação não teriam caráter local, nem federal, mas nacional.
Vale reiterar, todavia, que mesmo esse mecanismo é insuficiente se não houver recursos suficientes para a execução do serviço. Se esse problema ocor-rer em regiões pobres, por exemplo, talvez seja necessário, além de uma política de fomento, reagrupar os entes políticos locais. Isso reduziria custos redundan-tes (vereadores, prefeitos etc.) e geraria recursos para serem empregados na efe-tiva prestação de serviços públicos.
Deve ser acrescido que o fato de recursos arrecadados terem que ser re-passados para outros entes poderia, em tese, desestimular a arrecadação desses recursos, e fazer o ente voltar suas forças para aqueles recursos que efetivamen-te ficarão em seus cofres. Além disso, poderia estimular irresponsabilidade e desperdício, uma vez que, como os recursos transferidos não foram cobrados dos contribuintes locais, estes não ofereceriam pressão para o adequado gasto dos recursos (REZENDE, 1996, p. 233, 236).
Ao lado da tensão entre centro e periferia, há conflito entre entes federati-vos da mesma natureza, cada um oferecendo mais benefícios em busca de atrair empresas para seu território. Embora essa guerra, em tese, favoreça o ente que vencer o conflito, essa vitória pode se dar a um custo elevado para a nação, pela redução da arrecadação global e, portanto, um menor potencial redistributivo, que pode não ser compensado por eventual redução do preço do produto final e benefícios para a população em geral.
Mostra-se questionável, contudo, a conveniência da estrutura federativa brasileira, em que os Municípios formam um terceiro degrau da federação, às vezes em condições até inviáveis, fato que motivou reformas constitucionais para dificultar a criação de novos entes dessa natureza (FERREIRA FILHO, 2010, p. 98-99).
obrigações e responsabilidade dos dirigentes; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) III - a remuneração do pessoal. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)".
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A cada degrau da federação, surge nova pressão arrecadatória, pois uma nova estrutura burocrática precisará ser sustentada. Não se está referindo aqui à estrutura necessária para a prestação de serviços públicos à população, mas à estrutura própria do poder, com novas cúpulas que fixam a própria remunera-ção às custas do povo.
Não é incomum a existência de notícias que evidenciam os recursos públi-cos serem exauridos na própria estrutura estatal, em vez de se converterem em benefício para a população.16
As estruturas de controle, por outro lado, que são criadas para que cada ente político receba sua parte das receitas, mostram-se bem complexas, como se verificou com o exemplo do Fundeb. É duvidoso supor que algum cidadão comum teria condições de verificar se seu Estado ou Município estaria receben-do os recursos devireceben-dos.
E o problema não se resolve apenas com recursos. Quem, em um deba-te, quando questionado sobre o que fez pela educação, responde ter investi-do tantos milhões de reais pode estar confessaninvesti-do a própria incompetência. Pior do que não resolver um problema é não resolver um problema desper-diçando recursos.
Em Municípios limítrofes é comum estudantes de uma cidade buscarem escola na cidade vizinha, às vezes pela proximidade, às vezes por suposta crença na melhor qualidade. O Município que recebe esses alunos de cidades vizinhas poderá eventualmente fazê-lo de mal grado, seja porque estará gastando recur-sos com população que não integra seu eleitorado, seja porque poderá diminuir a qualidade do serviço prestado a seus próprios munícipes.17
Não se vê com bons olhos, em princípio, o regime de colaboração. É certo que pelo lado da prestação efetiva do serviço, quanto mais estrutura houver, melhor. Porém, pelo lado da responsabilidade, em caso de omis-são, um ente político poderá tentar se afastar de seus misteres imputando a falha a outrem. Acresça-se que a existência de competências comuns e 16 Alguns casos vieram a público. Um deles é descrito no texto Prefeito de Nova Aliança prefere
comprar carro de luxo ao invés de terminar construção de escola, de Luiz Aranha para a Gazeta do Interior, de São José do Rio Preto. Disponível em: <https://bit.ly/2OP2e3J> Acesso em: 20 set. 2014. Outro caso é relatado na matéria Prefeitura compra carro de R$ 155 mil para usá-lo em estradas rurais, do site Ethos Online. Disponível em: <https://bit.ly/2McCHU0> Acesso em: 20 set. 2014. Um terceiro caso aconteceu no Espírito Santo e foi retratado no texto Prefeitura de Pancas, ES, compra carro de R$ 75 mil e irrita moradores, do G1. Disponível em: <https://glo. bo/2OgqFpT> Acesso em: 20 set. 2014.
17 Wákila Mesquita fala sobre isso em seu texto Palmas não vai mais pagar transporte de alunos
em cidades vizinhas, publicado em 2009 no site CT. Disponível em: <https://bit.ly/2vPMTrl>
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concorrentes dificulta o próprio estabelecimento da repartição de recursos (REZENDE, 1996, p. 239).
Em vez de haver colaboração entre os entes públicos, o sistema acaba jogando uns contra os outros, na busca de mais recursos e menos incumbên-cias. Há, contudo, movimentos contrários a essa tendência, como mostram Linhares, Cunha e Ferreira (2012, p. 37-55), concretizados nos consórcios públicos. Segundo dados trazidos por esses autores, após a Lei dos Consór-cios Públicos, houve aumento significativo na formação de consórConsór-cios, fenô-meno observado em Municípios de todos os tamanhos. Entre os consórcios firmados entre Municípios e Estados, aqueles que têm por objeto a educação figuram em segundo lugar.
De todo modo, esse movimento também poderia ser visto como um alerta. Não representaria ele a evidência da inviabilidade da autonomia de certos entes? A própria Lei de Diretrizes e Bases destaca no art. 75 que a União e os Estados atuarão para corrigir, progressivamente, as disparidades de acesso e garantir o padrão mínimo de qualidade de ensino. Esse fato talvez indique a necessidade de repensar a autonomia dos entes para prestar esse serviço.
Também é um reforço ao apontamento de que a federação deve ser vista como mero instrumento. Esse instrumento é adequado na medida em que leva ao atendimento ótimo dos fins a que se destina.
Em princípio, instrumentos são neutros, de modo que o resultado de sua utilização depende dos agentes que dele se valem. Daí o risco, em tese, da utilização desses instrumentos em prejuízo do povo, o que levaria à ne-cessidade de criação de mecanismos de defesa, como a intervenção, que na federação é utilizada, por exemplo, para os casos de desequilíbrio financei-ro ou descumprimento da ordem jurídica.
Deve haver a busca do equilíbrio entre a eficiência, pela autonomia concedida, e a segurança, pelos mecanismos de controle e defesa.
Mesmo assim, no limite, tudo dependerá do caráter e do talento dos agentes do governo e do Estado em geral, bem como da cultura do tempo, cultura essa fortemente influenciada pela educação.
A educação, como foi visto, aparece em todas as Constituições, embora talvez não tenha sido concretizada de forma ideal na prática ao longo da história. Pelo menos sua citação, em tempos de paz e de guerra, mostra certa reverência e respeito a ela, bem como consciência de sua importância para a construção do país.
Mas haverá construção adequada se a educação for voltada meramente para a formação de mão-de-obra desqualificada e mera engrenagem de uma
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estrutura social desigual? Essa educação será transformadora ou apenas manterá a estrutura estratificada dessa desigualdade?
Por isso, poderia ser pensado um currículo escolar de emancipação do ser humano para atingimento de seus potenciais, um culto à liberdade e ao cumprimento dos deveres de cidadão. Qualquer um deveria ter o direito e a oportunidade de ser um empreendedor, um autônomo ou um empregado, conforme suas aptidões e seus desejos na busca de ser feliz.
Para tanto, além do planejamento centralizado da União de um cur-rículo base, que pode permitir inclusão de conteúdos da cultura local, po-der-se-ia cogitar a própria execução do serviço ser federal, como garantia efetiva do equilíbrio das condições do serviço nas diversas regiões do país (BUARQUE, 2006).
Partindo da premissa de que os seres humanos agem por incentivo (GICO JR., 2010; LEVITT; DUBNER, 2005, p. 15; POSNER, 2000, p. 11), e
supondo que todos os professores passassem a ser servidores federais, com remuneração equivalente, essa medida talvez equilibrasse a oferta de profes-sores nas regiões menos desenvolvidas, onde o custo de vida é mais barato. Essa remuneração também deveria ser estimulante para atrair profissionais competentes e lhes dar mais condições para um contínuo aprimoramento.18
Seria uma forma de balancear outros incentivos que, na ótica de Ar-retche (2012, p. 174-175), seriam perversos para governantes locais e parla-mentares. Além disso, embora a regulação central tenha uma tendência a reduzir as desigualdades regionais, as autonomias locais operariam como força contrária a essa tendência (ARRETCHE, 2012, p. 177).
A possibilidade de políticas públicas executadas diretamente pela União é vista na concessão de benefícios do INSS e do Bolsa Família.
Es-pecificamente em relação à educação, Arretche (2012, p. 157) reúne dados de países da América Latina evidenciando que países unitários vêm apre-sentando melhores resultados nos indicadores do que países federativos, 18 Fazendo referência a uma remuneração mínima como condição para atingir a eficiência, cabe
citar o Acórdão nº 290/2006 do Plenário do Tribunal de Contas da União. Dele se destaca o seguinte trecho: "17. Tem sido marcante, nos últimos tempos, a crescente mobilização dos ser-vidores públicos por melhores salários. Uma das principais bandeiras apresentadas pelo mo-vimento é o trinômio qualidade, produtividade e remuneração. Se a qualidade dos serviços públicos prestados e a produtividade dos servidores está relacionado com o grau de satisfação destes com sua remuneração, essas mesmas premissas se aplicam em relação aos empregados terceirizados, aos quais deve ser garantido uma remuneração mínima, condigna às atribuições que lhe são impostas. […]". Trecho retirado do Acórdão nº 290/2006, do Tribunal de Contas da União, pelo Relator Min. Augusto Marces, em 15 de março de 2006. Disponível em: <www.tcu. gov.br>. Acesso em: 7 out. 2014.
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embora esses últimos tenham apresentado maior incremento em seus ní-veis de escolaridade.
A avaliação do ensino também é instrumento fundamental, e vem avançando com o tempo (CASTRO, 2009), embora a educação em si ainda esteja aquém do desejado, fato que vem motivando uma proposta de fede-ralização da educação, a ser decidida por meio de plebiscito. Essa proposta está formulada no Projeto de Decreto Legislativo n. 460, de 2013.19
Deve-se pensar o modelo atual sempre tendo em conta que o modelo mais adequado é aquele que melhor atenda ao interesse público. Siqueira (2012), por exemplo, afirma que a prioridade é pensar o direito público e social das crianças. Castioni (2009), em contrapartida, destaca o proble-mático funcionamento da coordenação no cenário atual e sugere analisar o modelo da saúde como exemplo.
Em suma, deve haver um equilíbrio entre incumbências e recursos (REZENDE, 1996, p. 235), e devem ser perquiridos quais serviços preci-sam de descentralização e quais necessitam de centralização.
Considerações finais
O histórico das Constituições brasileiras relata a tensão entre centro e pe-riferia, centralização e descentralização. É o conflito da busca de recursos e a tensão na distribuição de competências.
A federação deve ser vista como mero instrumento na concretização das políticas públicas e não como um fim em si mesma. Embora tenha importan-te papel como limitadora do poder, não se deve colocar a estrutura federativa acima da satisfação do interesse público. Conflitos entre entes federativos acar-retam prejuízo ao povo, que é a razão de ser do próprio Estado. É necessário um equilíbrio entre competências e recursos. A insuficiência de recursos afeta a 19 O texto inicial do projeto afirma: “Nestas semanas em que fazemos o debate final do Plano Nacional de Educação - PNE 2011/2020, a Organização para a Cooperação e o Desenvolvi-mento Econômico (OCDE) apresenta os resultados do Programme for International Student
Assessment (PISA) 2012, mostrando a ordem de classificação das escolas no mundo mostrando
a situação vergonhosa de nossa Educação Básica. Por outro lado, a Times Higher Education (THE) aponta que o Brasil tem apenas quatro entre as cem melhores universidades dos países emergentes e pobres em ascensão. Ficando atrás de países como Turquia, África do Sul e Chi-na. E o Brasil não possui nenhuma universidade classificada dentre as duzentas melhores do mundo”. Trecho retirado do PDS - Projeto de Decreto Legislativo (SF), nº 460 de 2013, do Senado Federal. Autor Senador Cristóvão Buarque. Disponível em: <https://bit.ly/2ASukrU> Acesso em: 20 set. 2014.
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própria autonomia. A superação dos desequilíbrios regionais depende da atua-ção redistributiva dos entes centrais.
A educação vem sendo reverenciada desde a primeira das constituições brasileiras, mas na prática a concretização desse direito depende da capacidade de cada ente governamental, que é afetada pelos desequilíbrios. Seres humanos são movidos por incentivos. A compreensão do sistema de incentivos vigente é imprescindível para organizar a federação e para concretizar as políticas públi-cas. No caso da educação, cabe debater se devemos continuar aprimorando o sistema colaborativo ou se devemos implantar a federalização do ensino.
Nesse debate, pode-se colocar como proposta que a autonomia local seja limitada à execução do plano nacional, condicionada ao cumprimento de metas durante um período vinculado ao plano plurianual. O descumprimento des-locaria a autonomia da execução para a União, que passaria a ser responsável pelo cumprimento de metas durante o plano plurianual seguinte, mas sujeita a perder essa atribuição para o ente local em caso de não atingimento de metas.
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