Tema Planejamento Estratégico Situacional em Saúde

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CCDD – Centro de Criação e Desenvolvimento Dialógico

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Tema – Planejamento Estratégico Situacional em Saúde

Projeto Pós-graduação

Curso Saúde Pública com Ênfase em Saúde da Família Disciplina Planejamento e Gestão em Saúde

Tema Planejamento Estratégico Situacional em saúde Professora Ivana Maria Saes Busato

Introdução

O Planejamento Estratégico Situacional - PES - será o assunto deste tema. A metodologia do PES foi proposta na década de 1980 por Carlos Matus, economista chileno, e seu enfoque estratégico desencadeou outras metodologias.

Ele vem como uma proposta teórico-metodológica para planejar e governar, e é utilizado e adaptado em áreas como a saúde e a educação. Sua aplicabilidade no planejamento em saúde possibilita situar os problemas em um contexto amplo, mantendo a riqueza da análise de viabilidades e de possibilidades de intervenção na realidade, em vários territórios.

Finalizamos com a explicação sobre os outros métodos de planejamento que utilizam o enfoque estratégico: Altadir de Planificação Popular e o planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop).

(Vídeo disponível no material on-line)

Problematização

A Unidade Básica de Saúde Campo Bello atende a uma população de cinco mil habitantes. Parte da comunidade é constituída por ocupações irregulares, que estão em fase de regularização, sendo que as residências e famílias já foram cadastradas e estão aguardando a documentação.

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2 áreas administrativas da saúde são chamadas de Distritos Sanitários. Cada Distrito Sanitário possui uma equipe administrativa e técnica, gerida pelo gerente regional, esse distrito é subdividido em territórios de unidades de saúde.

A Unidade Básica de Saúde Campo Bello pertence ao Distrito Sanitário que fica ao norte do município e agrega dois bairros: o bairro Água Clara é o mais antigo e mantém aspecto rural, com casas distantes uma das outras e com terreno ao fundo para pequenas plantações e/ou criações; o bairro Areias é mais recente formado por uma ocupação desordenada e em fase de regularização.

Essa unidade ainda trabalha com a estratégia da saúde da Família, possuindo duas equipes, uma amarela e outra azul:

A equipe amarela tem uma médica, uma enfermeira, quatro auxiliares de enfermagem, quatro agentes comunitários de saúde e uma equipe de saúde bucal com um dentista e um auxiliar. Essa equipe atende ao bairro Água Clara, cuja população total é de 2990 habitantes, sendo 1505 de idosos (acima 65 anos), o que representa mais de 50%. Entre as principais morbidades estão a diabetes e a hipertensão.

Já a equipe azul é formada por um médico, uma enfermeira, quatro auxiliares de enfermagem e uma equipe de saúde bucal com um dentista e um auxiliar. Atende ao bairro Areias, que tem população total de 2010 habitantes, a maior parte formada por crianças e adolescentes (1206). A principal morbidade dessa comunidade é doença respiratória e devemos destacar um caso de tuberculose pulmonar em uma adolescente de 14 anos.

Em reunião para o planejamento estratégico cada equipe destacou seus problemas prioritários: a equipe amarela priorizou a hipertensão em idosos e a equipe azul a asma em crianças e adolescentes. Ambas apresentaram para você, gerente da unidade, suas ações e responsabilidades. Entre as responsabilidades destacadas para você como gerente da unidade estão: garantir todos os medicamentos para hipertensão para realizar o

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3 acompanhamento dos pacientes da equipe amarela; a equipe azul apontou que a chefia tem que conseguir uma fisioterapeuta para realizar as fisioterapias funcionais nas crianças e adolescentes com asma.

Como você encaminharia essas demandas? Você não precisa responder agora! Realize seus estudos sobre este tema e escolha a melhor alternativa para a situação mais adiante.

Para que planejar em saúde?

O planejamento torna-se necessário quando um processo de mudança é indispensável e quando há determinadas situações que não deveriam ocorrer, exigindo respostas efetivas. Ele é uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decisões e organizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realização de objetivos com menores custos e no menor prazo possível.

No setor da saúde, o planejamento tem papel vital para o direcionamento de ações visando atingir ou alcançar um resultado previamente escolhido. Portanto, esse processo não se resume a um conjunto de intenções ou à tomada de decisões em si (VIEIRA, 2009).

Planejamento em saúde é um processo que objetiva realizar uma intervenção sobre determinado recorte de realidade, com propostas de ação, realizada por atores sociais, em um processo que inclui desenhar, executar, acompanhar e avaliar, com propósito de manter ou modificar uma determinada situação de saúde (TANCREDI, 2002).

O planejamento é uma ferramenta da gestão compartilhada, cuja finalidade é organizar a ação de grupos na realização de tarefas e contribuir para a coprodução de sujeitos capazes de intervir na formulação de políticas e na organização dos serviços.

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Planejamento Estratégico Situacional

A metodologia do Planejamento Estratégico Situacional - PES -, proposta por Carlos Matus, “propõe identificar e intervir sobre problemas de saúde da população, cuja delimitação resulta de negociação e consenso entre distintos modos de entender a saúde” (TEIXEIRA, 1995, apud KLEBA, 2011).

O PES,

“focaliza problemas de uma realidade, sobre a qual se pretende agir, cuja delimitação considera a perspectiva dos atores que os vivenciam e reconhece que há modos diversos de perceber e explicar a realidade”... “A resolução dos problemas depende da disponibilidade e do acesso a recursos, mas também da viabilidade política, ou seja, de quanto os atores reconhecem a necessidade de mudanças e de quanto eles estão abertos e se comprometem em sua efetivação” (KLEBA, et al., 2011).

Figura 1: Carlos Matus

Fonte: http://cigob.org.ar/new/matus/biografia/

A reflexão e a proposta de ação de Matus centram-se na necessidade de aumentar a capacidade de governar e seu método de planejamento é centrado em problemas e em operações que deverão ser desencadeadas para enfrentá-los.

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5 O ato de governar implica em equacionar simultaneamente três grandes variáveis: o Programa de Governo, a Capacidade de Governo e a Governabilidade, formando o “Triângulo de Governo”.

Figura 2: Triângulo de Governo

Fonte: http://www.planejamento.gov.br/conteudo.asp?p=noticia&ler=10697

A concepção do processo de planejamento do PES é constituída de “momentos” que não seguem uma lógica sequencial rígida. A noção de momentos, ao mesmo tempo em que respeita a experiência acumulada por cada instituição, permite a elaboração de um pensamento “comum” em uma:

“estrutura “modular”, que permite a definição de objetivos e o desenvolvimento de atividades e tarefas que podem estar situadas em tempos distintos do processo de intervenção sobre os problemas”. “Permite que se incluam propostas voltadas para o aperfeiçoamento do conhecimento disponível, ou para o aperfeiçoamento das normas técnicas e administrativas que regulam as ações a serem realizadas, ou para a operacionalização de ações propriamente ditas, sem “engessar” o processo em etapas rígidas, sequenciais” (TEIXEIRA, 2010, p. 46-47).

Uribe Rivera (et al., 1992) apresenta os quatro momentos do PES: Momento Explicativo, Momento Normativo, Momento Estratégico e Momento Tático-Operacional.

O momento explicativo propõe estratégias para identificar, escrever e explicar os problemas, considerando informações objetivas como dados quantitativos, normas e rotinas, mas também informações subjetivas como a percepção dos diversos atores sobre os problemas analisados.

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6 Para Matus:

“há três tipos de problema, tendo como referência tempo, significado e natureza do resultado para um ator: ameaças, ou seja, o risco “potencial de perder uma conquista ou agravar uma situação”; oportunidades, como possibilidades que podem ser aproveitadas ou desperdiçadas; e problemas, identificados como deficiências que provocam desconforto, inquietação e exigem enfrentamento. A explicação dos problemas se dá através da identificação das causas a eles atribuídas e suas interações, conhecendo de que forma essas interferem na produção de um ou mais problemas, e quais podem ser consideradas nós críticos. Os nós críticos concentram a intervenção que gera mudanças, tendo alto impacto sobre os descritores do problema (KLEBA, et al., 2011).

Uribe Rivera (et al., 1992) resume como momento de conhecer a situação atual, procurando identificar, priorizar e analisar seus problemas, com a visão de cada ator. No momento explicativo busca-se realizar a análise situacional da saúde. Uma concepção de “situação”:

“um conjunto de problemas, identificados, descritos e analisados na perspectiva de um determinado ator social”... “Admitindo a pluralidade de “planejamentos”, isto é, o reconhecimento de que todos os atores sociais planejam (mesmo que não escrevam planos), isto é, tomam decisões e estabelecem cursos de ação voltados à consecução de seus objetivos (TEIXEIRA & PAIM, 2000, p. 69).

O momento normativo:

“propõe a definição de objetivos e resultados a alcançar, bem como a previsão de estratégias e ações necessárias para seu alcance. Essa etapa requer análise das tendências de natureza política, econômica e social que poderão influenciar o contexto assistencial, definindo cenários favoráveis ou desfavoráveis à implementação do modelo gerencial. Essa análise deve considerar sempre as finalidades a serem alcançadas, preservando tanto à coerência interna, que diz respeito aos princípios da instituição, quanto à coerência externa, que se refere ao SUS. O planejamento requer aqui que se observem obstáculos e oportunidades internas e externas, bem como o tempo que a resolução dos problemas requer e o tempo próprio do período de gestão” (KLEBA, et al., 2011).

Resumidamente podemos afirmar que esse momento é a formulação de soluções para o enfrentamento do problema e elaboração de propostas de solução (RIVERA, et al., 1992).

Sobre o momento estratégico, Kleba comenta:

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7 econômicos, administrativos e políticos, necessários e/ou disponíveis. A partir dos objetivos traçados, devem ser previstos projetos de intervenção, estabelecendo sua sequência temporal, bem como os efeitos esperados. Nesse momento, são revisados os nós críticos selecionados e sua interação com os demais problemas identificados na matriz explicativa. A análise dos recursos políticos avalia a motivação dos atores para se engajar e comprometer no processo. Reconhece a existência de conflitos de interesse e disputa por posições de poder que emergem nos processos de decisão, especialmente quando esses requerem mudanças de concepções e práticas” (KLEBA, et al., 2011, p. 188).

O gestor deve “planejar junto, com e não para outros atores, o que requer uma postura dialógica, superando-se a concepção normativa do deve ser, e incorporando como possibilidades o pode ser e a vontade de fazer” (KLEBA, et al., 2011).

Esse momento estratégico deve-se construir viabilidade para as propostas de soluções e a formulação de estratégias (RIVERA, et al., 1992).

De Toni (2009) aponta que a viabilidade política é mais complexa porque envolve as relações com os outros atores, com recursos dominados e com as motivações e interesses pelos problemas. A escolha de estratégias para sua superação varia de acordo com diversos fatores: direcionalidade, ideológicos, culturais, emocionais, entre outros. Ele aponta três grandes opções estratégicas (DE TONI, 2009):

a. De cooperação – que supõe negociação e acordo, aonde cada parte

cede em troca de benefícios mútuos;

b. De cooptação – implica que uma parte ganhe a adesão da outra parte (ator ou atores) aplicando seu peso, domínio de recursos e/ou força no projeto ideológico;

c. De conflito – utilizando o conflito entre os atores.

O próximo momento, o tático-operacional, segundo Teixeira (apud KLEBA, et al., 2011):

“prevê a programação da implementação das propostas, incluindo cronograma, recursos, atores responsáveis e participantes na execução. É essencial ainda rever os objetivos, definindo estratégias e parâmetros de acompanhamento e avaliação, seja dos resultados,

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8 seja do processo, reconhecendo-se a necessidade de flexibilizar o planejamento, mas garantindo sua efetividade e eficácia. Nesse sentido, é necessário prever momentos de análise das informações e de revisão das ações e dos recursos programados, assegurando não apenas a visibilidade do processo aos atores envolvidos, mas também a capacidade gerencial e assistencial de adaptar-se e adequar-se frente a situações imprevistas”.

Teixeira e Paim (2000) apontam que o enfoque situacional foi inicialmente adotado buscando certas adaptações e considerando, posteriormente, a possibilidade de se conjugar elementos teóricos e metodológicos da chamada “trilogia matusiana”: método de planejamento estratégico-situacional (PES); método Altadir de planificação popular (Mapp) e o método planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop).

O método Altadir de Planificação Popular (MAPP):

“se fundamenta nos mesmos princípios do PES” (...) “Pelas suas características operativas, constitui-se no método de eleição para planejamento no nível local, particularmente naqueles altamente descentralizados. É simples e criativo, elaborado com o objetivo de viabilizar a planificação a partir de uma base popular”.

Isso ajuda a manter a comunidade comprometida, particularmente suas lideranças, pela análise e enfrentamento dos problemas. Tancredi avisa, porém, que esse “deve ser encarado como um método limitado à natureza e complexidade dos problemas” (TANCREDI, 1998, apud AGUIAR et al., 2006).

O método planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop), também tem suas bases ancoradas no PES. A sigla Zoop vem de uma sigla alemã, Ziel Orientierte Projekt Planung, que em português significa Planejamento de Projeto Orientado por Objetivo.

Esse método trabalha com a análise da participação dos grupos envolvidos, análise dos problemas, análise dos objetivos e a elaboração da matriz de planejamento por projeto (objetivos específicos, produtos, resultados, atividades, tarefas, responsáveis, prazos, indicadores de acompanhamento e avaliação). Utiliza tarjetas para construção coletiva da árvore de problemas e

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9 análise situacional.

Agora venha conhecer o Método Altadir de Planificação Popular (MAPP) e o Método de planejamento de projetos orientado por objetivos (Zoop), no vídeo a seguir.

Problematização

Agora que você conhece melhor o planejamento estratégico em saúde, veja a seguir as possíveis ações em relação à situação que lhe foi apresentada no começo deste tema. Escolha aquela que você acredita ser a mais adequada:

a. Encaminharia um documento formal à gerencia do Distrito Sanitário apontando a metodologia utilizada no Planejamento Estratégico Situacional para análise dos problemas da comunidade e sua priorização. Relatando as perspectivas dos atores sociais nas propostas de solução dos problemas priorizados e solicitando avaliação de viabilidade econômica e política para sua implantação.

b. Colocaria aviso no mural da Unidade de que essas responsabilidades destacadas para gerencia são impossíveis de solução exigindo a retratação da equipe e mudança de prioridades.

c. Utilizaria as ferramentas do Planejamento Estratégico Situacional em especial o momento estratégico para analisar a construção de viabilidade para as propostas de soluções e formulação de estratégias com a equipe. Todos devem colocar suas visões sobre essas propostas e a viabilidade de execução para correção das propostas caso seja necessário.

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10 Feedbacks:

a. Essa decisão mostraria para todos os atores sociais envolvidos a sua corresponsabilização pelas propostas de solução colocadas no planejamento de cada equipe. Conforme aponta o momento estratégico do PES, essa é uma avaliação de viabilidade e, qualquer que seja o resultado, o planejamento será constantemente atualizado e novas propostas serão elaboradas.

b. Essa sua decisão compromete completamente o planejamento da equipe porque a expectativa de todos os atores sociais é uma nova a análise de viabilidade que deve ser realizada por todos, para encontrar novos caminhos na melhoria dos problemas priorizados.

c. O Planejamento Estratégico Situacional tem ferramentas para trabalhar com problemas que podem ter viabilidade ou não. O importante é a corresponsabilização entre todos os atores sociais para em qualquer momento rever e alterar as propostas para solução dos problemas.

Síntese

O Planejamento Estratégico Situacional proposto por Carlos Matus foi detalhado neste tema. Aprendemos os conceitos de momentos colocados por Matus e sua utilização na trilogia matusiana, apresentada pelas três metodologias de aplicação do PES: o método PES que abrange com toda intensidade o enfoque estratégico de Carlos Matus e suas derivações, o Método Altadir de Planificação Popular e o Método de Planejamento de Projeto Orientado por Objetivo.

A situação-problema que foi desenvolvida neste tema apresentou uma situação vivenciada por gerentes de unidades de saúde, com o estudo do Planejamento Estratégico Situacional. Isso pode instrumentalizá-lo para o desempenho como profissional de saúde trabalhando em equipes multiprofissionais.

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11 (Vídeo disponível no material on-line)

Referências

AGUIAR, G. N. de et al. Planejamento Participativo Realizado em Área de Abrangência do Programa Saúde da Família. APS, v.9, n.1, p. 45-49, jan./jun. 2006.

RIVERA, F. J. U.; ARTMANN, E. Planejamento e gestão em saúde: flexibilidade metodológica e agir comunicativo. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol. 4, n. 2, p. 355-365, 1999,

CAMPOS, R. O. Planejamento e razão instrumental: uma análise da produção teórica sobre planejamento estratégico em saúde, nos anos noventa, no Brasil. Cad. Saúde Pública [on-line], vol.16, n. 3, p. 723-731, 2000.

GONZALEZ, M. M. L. Planejamento estratégico em saúde com base em determinantes: o caso do município de Campo Bom (RS). Uma proposta metodológica para a gestão descentralizada. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol.14, suppl.1, p. 1587-1597, 2009.

KLEBA, M. E.; KRAUSER, I. M.; VENDRUSCOLO, C. O planejamento estratégico situacional no ensino da gestão em saúde da família. Texto contexto - enferm. [on-line], vol.20, n. 1, p. 184-193, 2011.

DE TONI, J. Metodologia e técnicas de Planejamento governamentais revisitados. In: REPETTO, F. et al., Reflexões para Ibero-América: Planejamento estratégico. Brasília: ENAP, 2009. 105p.

TANCREDI, F. B.; BARRIOS S. R. L.; FERREIR, J. H. G. Planejamento em saúde. São Paulo: Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, 2002.

TEIXEIRA, C. F. Planejamento em saúde: conceitos, métodos e experiências / Carmen Fontes Teixeira (organizadora). - Salvador: EDUFBA, 2010.

TEIXEIRA, C. F. Planejamento e programação situacional em distritos sanitários: metodologia e organização. In: MENDES, E. V.,

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12 organizador. Distrito sanitário: o processo social de mudança das práticas sanitárias do Sistema Único de Saúde. São Paulo/Rio de Janeiro: Hucitec/Abrasco, 1995, p. 237-265.

TEIXEIRA, C. F.; PAIM J. S. Planejamento e programação de ações intersetoriais para a promoção da saúde e da qualidade de vida. RAP Rio de Janeiro, 34(6):63-80, Nov./Dez., 2000.

URIBE, F. J. R.; ARTMANN, E. Planejamento e gestão em saúde: histórico e tendências com base numa visão comunicativa. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol.15, n. 5., p. 2265-2274, 2010.

URIBE, F. J. R.; TESTA, M.; MATUS, C. Planejamento e programação em saúde um enfoque estratégico. 2 ed. São Paulo: Cortez, 1992, p. 222. (Pensamento social e saúde, v.2).

VIEIRA, F. S. Avanços e desafios do planejamento no Sistema Único de Saúde. Ciênc. saúde coletiva [on-line], vol. 14, suppl. 1, p. 1565-1577, 2009.

Atividades

Carlos Matus trabalhou com o enfoque estratégico propondo o

1.

Planejamento Estratégico Situacional, com o conceito de aumentar a capacidade de governar. Analise as proposições abaixo e assinale alternativa correta:

a. Essa proposta era representada pelo Triângulo de Governo.

b. Essa proposta era representada pelo Método ZOOP.

c. Essa proposta era representada pelo Método Altadir de Planificação Popular.

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13 Analise as proposições a seguir e assinale alternativa correta sobre o

2.

momento tático-operacional do PES:

I. realiza a priorização dos problemas;

II. prevê a programação da implementação das propostas;

III. a análise situacional é produzida.

a. As proposições I e II estão corretas.

b. Somente a proposição II está correta.

c. As proposições I II e III estão corretas.

d. Somente a proposição III está correta.

O Momento Explicativo é uma das etapas do PES, analise as

3.

alternativas a seguir e assinale alternativa correta:

a. Momento de executar o plano.

b. Elaboração de propostas de solução.

c. Momento da definição de objetivos e resultados a alcançar.

d. Conhecer a situação atual, análise situacional.

A formulação de soluções para enfrentamento do problema é realizada

4.

no momento________, no momento________ há formulação de estratégias e construção de viabilidade das propostas de soluções elaboradas no momento__________.

Assinale a alternativa que preenche corretamente as lacunas do texto:

a. Explicativo, Estratégico e Normativo

b. Normativo, Estratégico e Normativo

c. Tático-operacional, normativo e estratégico

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14 O enfoque estratégico para o planejamento em saúde de Carlos Matus

5.

deu origem às propostas metodológicas: MOPP e ZOOP. Coloque verdadeiro ou falso e assinale a alternativa que apresenta a sequência correta:

( ) o MOPP tem objetivo de viabilizar a planificação a partir de uma base popular;

( ) o ZOOP nunca utiliza o momento explicativo do PES;

( ) o MOPP nunca é utilizado como método de eleição para planejamento no nível local;

( ) o método do PES sempre utiliza a análise de viabilidade.

a. F F V V

b. F V V F

c. V F F V