Edição completa

C

ARTA

I

NTERNACIONAL

SUMÁRIO DESTA EDIÇÃO

3 | O Vietnã volta a estar em foco

Amaury Porto de Oliveira

8 | Política externa em perspectiva: um balanço sobre a diplomacia dos presidentes Collor, Itamar, Cardoso e Lula

Carlos Ribeiro Santana

15 | Aspectos conceituais da diplomacia universalista do Brasil: as relações bilaterais e a integração regional

(1945-2000)

Bruno Ayllón

26 | A atuação dos atores internacionais na Terceira Onda de Democratização: as Fundações Políticas alemãs

Paula Maciel Pedroti

46 | MERCOSUR: el conocimiento del otro

Federico Alfredo Malagrino

58 | Teorias do comércio internacional: uma revisão do debate livre comércio X protecionismo

Ivan Tiago Machado Oliveira

70 | Um mundo pós-proliferação

Luiz A. P. Souto Maior

Um agradecimento, uma

despedida e um presente

A

certa altura de suas Operette

Morali, Giacomo Leopardi

es-creve seu Elogio aos Pássaros dizendo: “Os pássaros são por nature-za as mais alegres criaturas do mundo. Não digo isso só pelo que ouves ou vês, o que sempre nos alegra, mas refiro-me a eles em si mesmos, querendo dizer que sentem alegria e contentamento mais que qualquer outro animal. (...) foi certamente notável o provimento da natureza ao atribuir a um mesmo gênero de animais o canto e o vôo, de maneira que estivessem normalmente nas alturas aqueles que deveriam diver-tir com a voz os outros viventes; de lá podem expandir-se pelos arredores em um espaço maior e atingir a um núme-ro maior de ouvintes.”

Outrossim, se a Carta Internacional, em seu antigo formato, possuía as qua-lidades do canto, firmada como referen-cia no debate brasileiro sobre relações internacionais, agora, transformada em publicação eletrônica, compartilha da mesma liberdade e velocidade que an-tes era apenas privilégio dos pássaros. Graças ao seu novo formato, pode al-çar vôos maiores, publicando artigos de maior fôlego e alcançando com mais fa-cilidade o seu público. Além disso, au-tores tradicionais da revista passaram a dividir o espaço com novos colabora-dores, tornando assim mais diversifica-do o seu canto.

Chegamos ao nosso terceiro número e só temos a agradecer. Primeiro, agra-decemos aos nossos antigos colabora-dores, que continuaram confiando em nós. Segundo, agradecemos aos novos colaboradores, que renovam nossas

pá-Novembro de 2006 - Vol. 1, No ₃ Publicação do Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da Universidade de São Paulo ISSN 1413-0904

ginas com novos temas e novas aborda-gens. Terceiro, agradecemos a você, lei-tor, cuja atenção e apoio é nossa grande motivação.

Esta edição marca também dois eventos especiais. O primeiro é uma despedida: depois de um longo perío-do trabalhanperío-do como pesquisaperío-dor perío-do NUPRI, Bruno Ayllón despede-se de nosso convívio diário e retorna para a Espanha. Sua produção em seu perío-do no NUPRI – que inclui uma grande quantidade de artigos, livros e capítu-los de livros – é marcada por um olhar atento e particular à política externa brasileira e às relações entre o Brasil e a Espanha e entre o Mercosul e a União Européia. Bruno foi um dos maiores incentivadores da retomada da Carta Internacional, e tornou-se um dos seus colaboradores mais fiéis. Aos nossos leitores, garantimos que a distância não nos impedirá de continuar a ouvir sua voz; ao contrário, será motivo a mais para nos interessarmos pelo que ela vier a nos trazer.

O segundo é um presente aos nos-sos leitores. A partir desta edição, o em-baixador Luiz A. P. Souto Maior, parti-cipante de antigos e novos vôos desta revista, torna-se colunista e passa a contribuir em caráter permanente. Sua coluna sintetiza as qualidades que te-mos cultivado na Carta Internacional: um vôo alto e livre, possível por sua longa experiência como diplomata, e um canto sempre atraente, garantido pela qualidade de sua análise e pela re-levância dos temas de que trata.

Boa leitura!

Volume 1 – Número 3 – Novembro de 2006

ISSN 1413-0904

Carta Internacional é uma revista eletrônica quadrimestral dedicada ao debate sobre as questões mais relevantes das

relações internacionais na perspectiva brasileira. As opiniões expressas nos artigos assinados são de responsabilidade exclusiva de seus autores e não expressam as opiniões da Universidade de São Paulo ou do seu Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais.

Carta Internacional é publicada pelo Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da Universidade de São Paulo. A

revista está disponível para download gratuito, em formato PDF (Portable Document Format), no endereço www.usp.br/relint.

© 2006 Núcleo de Pesquisa em Relações Internacionais da Universidade de São Paulo. Todos os direitos reservados. Editores:

Fábio Cereda Cordeiro

Flávio Antonio Gomes de Azevedo Conselho Científico:

Amado Luiz Cervo, André Singer, Andrew Hurrell, Antônio Augusto Cançado Trindade, Antônio Carlos Lessa, Carlos Eduardo Lins da Silva, Celso Lafer, Elizabeth Balbachevsky, Félix Peña, Fernando Augusto Albuquerque Mourão, Gary Hufbauer, Gilson Schwartz, Gustavo Vega, Henrique Altemani de Oliveira, José Augusto Guilhon Albuquerque, Luis Olavo Baptista, Margarita Martin, Maria Cristina Cacciamali, Maria Regina Soares de Lima, Paulo Esteves, Paulo Fagundes Vizentini, Peter Demant, Rafael Duarte Villa, Sonia de Camargo e Tullo Vigevani. Correspondência:

Rua do Anfiteatro, 181 – Colméia – Favo 7 Cidade Universitária 05508-060 São Paulo – SP Tel: (55)(11) 3091-3061 Fax: (55)(11) 3032-4154 Email: [email protected]

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Conselho Deliberativo:

José Augusto Guilhon Albuquerque, Maria Cristina Cacciamali, Henrique Altemani de Oliveira, Luis Olavo Baptista, Elizabeth Balbachevsky, Rafael Duarte Villa, Peter Demant e Amâncio Jorge Nunes de Oliveira. Coordenador Científico:

Rafael Duarte Villa

O Vietnã volta

a estar em foco

Amaury Porto de Oliveira

Amaury Porto de Oliveira é diplomata aposentado,

ex-embaixador do Brasil em Cingapura e membro do Grupo de Conjuntura Internacional da USP (GACINT).

N

ovembro de 2006 foi um mês de glória para o Vietnã. No dia 7, o país foi afinal aceito na OMC, após quase doze anos de nego-ciações. E no dia 18, abriu-se em Hanói a sessão anual da APEC, com a presença dos Presidentes dos EUA e da China e mais uma coorte de Chefes de Estados e de Governos. O acordo que permitiu o ingresso formal na OMC foi concluído em Genebra, a 26 de outubro, e passa por incluir as exigências mais rigorosas até hoje cobradas de um candidato à organização. Hanói concordou , entre outras coisas, em permanecer numa lista de economias ditas “não de mercado”, que dificulta ao país defender-se de eventuais acusações da prática de dumping e da qual poderá ter de esperar anos para ser retirado.

O Vietnã tem 84 milhões de habitantes e uma renda per capita de apenas 640 dólares, menor do que a do Sri Lanka e da Indonésia. Continua a ser um dos países mais pobres da Ásia, o que não é de surpreender quando se re-corda a devastação a que foi submetido pela aviação dos EUA. Nenhum país do Sudeste Asiático pagou mais caro do que o Vietnã para garantir sua independência nacio-nal. O General Westmoreland ameaçou mais de uma vez levá-lo de volta à Idade da Pedra, e trabalhou duro para isso. Basta lembrar a Operation Ranch Hand, no curso da qual aviões americanos espalharam sobre campos e matas

vietnamitas 40 milhões de litros do agente alaranjado, 20 milhões de litros do agente branco e 8 milhões do agente azul. Dados oficiais de Hanói estimam que 2,2 milhões de hectares de florestas e campos de cultivo, 20 milhões de metros cúbicos de madeiras de valor comercial, 135 mil hectares de plantações de borracha e 300 milhões de tone-ladas de alimentos foram perdidos, em conseqüência dessa operação e outras no gênero.

Apesar desse legado, o Vietnã está crescendo a 7,5% por ano desde 2001, e poderá alcançar 8% em 2006. A expec-tativa de vida deu um salto nas duas últimas décadas, e a mortalidade infantil desabou. O país ostenta uma das mais altas taxas de alfabetização do mundo. Quase três quartos das crianças em idade de freqüentar o ensino médio es-tão efetivamente matriculadas. Estudos do Banco Mundial acentuam o caráter altamente igualitário do crescimento econômico do país.

Fazendo um pouco de história, vale recordar que os viets, assim como os tais (os tailandeses de hoje), são povos descidos há muito tempo da China e que levaram adiante, na periferia do colosso chinês, um lento processo de con-solidação de Estados nacionais. Ambos revelaram, desde o início, tendências expansionistas e dominadoras. Lutaram muito entre si, provocando a ruína, sob o fogo cruzado das respectivas ambições, do Império Khmer, sede entre os séculos VII e XII da Era Cristã da brilhante civilização angkoriana. No século XIX, os colonizadores franceses so-brepuseram-se às disputas entre tais e viets, criando para o uso deles, franceses, o conceito da Indochina: a agrega-ção administrativa das terras vietnamitas com o Laos e o

Camboja. A Tailândia (Sião) permaneceu independente. De um modo geral, a colonização européia teve impor-tantes efeitos espaciais e demográficos sobre todo o Sudeste Asiático. Introduziu-se a prática do desflorestamento em larga escala, a fim de criar espaço para as plantações co-loniais a serviço do mercado internacional. A mineração do estanho alterou a distribuição da ocupação humana em amplas áreas, somando-se ao agribusiness na exigência de estradas-de-ferro e portos modernos. Pântanos foram se-cados e velhos rios tiveram os seus cursos alterados para permitir o aparecimento de bolsões dedicados ao cultivo do arroz. Todas essas atividades provocaram o influxo de levas e levas de imigrantes chineses e indianos, com conse-qüências de monta para a estruturação social e a distribui-ção da riqueza nos países da área. Particular importância adquiriram, a este último respeito, as minorias chinesas.

O Vietnã está hoje firmemente integrado na ANSEA, a Associação das Nações do Sudeste Asiático, que no en-tanto foi criada, em 1967, com um forte viés de oposição ao Vietnã comunista. Em 1975, após derrotarem sucessi-vamente a França e os EUA, os “vietcongs” unificaram seu país e provocaram uma observação do Primeiro Ministro de Cingapura, Lee Kuan Yew, para quem “não havia no Sudeste Asiático composição de forças capaz de deter os vietnamitas”. Eles tentaram de fato restaurar sob seu con-trole a velha Indochina, começando por ajudar, ainda em 1975, a fundação da República Democrática Popular do Laos. A situação complicou-se, porém, do lado do Camboja, e o Vietnã terminou por invadir militarmente esse país, em dezembro de 1978, a fim de depor o regi-me ultra-radical de Pol Pot e instalar um governo ami-go. A Guerra do Camboja iria estender-se por mais de onze anos como um dos conflitos mais típicos da Guerra Fria, até a reunião em Paris, a 23 de outubro de 1991, da Conferência Internacional sobre o Camboja, da qual saiu

um acordo de paz aprovado quatro meses mais tarde pelo Conselho de Segurança das Nações Unidas. As acomoda-ções pós-Camboja, no Sudeste Asiático, deram ensejo a que a ANSEA se constituísse em organização efetivamente regional, abarcando todos os dez países da área.

A República Socialista do Vietnã (RSV) tem trajetória muito próxima da da República Popular da China (RPC). Originaram-se ambas de movimentos políticos fundados na década dos 1920, como parte da Terceira Internacional leninista, e têm em comum o fato de nunca se terem en-quadrado nos esquemas estratégicos dos EUA para a Ásia.

Numa primeira fase, as opções econômicas da RSV foram semelhantes às da fase maoísta da RPC, e em meados da década dos 1980 o Vietnã introduziu reformas, conhecidas como dói moi, refletindo a busca iniciada na China, por Deng Xiaoping, pela criação de uma economia de mercado sem necessidade de reforma do sistema político. Em abril de 2006, o X Congresso do Partido Comunista do Vietnã (PCV) adotou novo plano qüinqüenal, com o objetivo de tornar o Vietnã um país industrial moderno até a altura de 2020. Eu procurarei, a seguir, fornecer um resumo do que já fizeram e pretendem fazer os vietnamitas em direção a tal objetivo.

Retornarei ao ano de 2001, que pode ser visto como o de uma nova partida para o Vietnã, após fase de mau de-sempenho econômico provocado entre outras causas pela crise financeira asiática do final da década dos 1990. Em março de 2001 reuniu-se o IX Congresso do PCV e uma série de ajustes de personalidades puderam ser ali feitos, de maneira a melhor equacionar o duplo dilema que vinha emperrando o processo dói moi: (i) como obter progresso e segurança em cooperação com os ocidentais sem anta-gonizar a China; (ii) como estimular comércio e investi-mentos do Ocidente sem enfraquecer a determinação do regime de levar adiante as reformas, mantendo a intocabi-lidade do partido.

Uma das chaves para o período de prosperidade ini-ciado em 2001 foi o estabelecimento de relações diplomá-ticas com os EUA. Bill Clinton foi o primeiro Presidente americano a decidir enfrentar os grupos domésticos que impediam uma aproximação com o Vietnã. O mais vocal desses grupos era a associação das “Filhas da Revolução Americana”, com grande peso eleitoral, e que agitava o pro-blema artificial dos “Desaparecidos em Ação”. Insistia esse movimento na necessidade de o governo vietnamita forne-cer prova cabal do destino de soldados americanos, cujos

corpos não tivessem sido recolhidos durante a guerra. A não ser que se exi-bissem a ossada e o local do sepulta-mento, levantava-se a suspeita de que o soldado estava vivo e usado como escravo em algum empreendimento do Vietnã comunista. Logo no início do seu governo, Clinton encarregou o General John Vessey de discretas mis-sões no Vietnã, e o problema dos desaparecidos foi sendo contornado. Em 1995, foi aberta a Embaixada dos EUA em Hanói e, em novembro de 2000, o próprio Clinton vi-sitaria oficialmente aquela capital. Após longas negocia-ções, começaria a ser implementado, em 2002, um Acordo Comercial Bilateral que daria grande impulso às exporta-ções vietnamitas para os EUA, mas sem deixar de provo-car disputas comerciais, que figuraram entre os embaraços para o ingresso do Vietnã na OMC. Desdobramento posi-tivo da normalização das relações com os EUA foi a aber-tura de canais para a participação, na obra de construção

O Vietnã continua a ser um dos países mais pobres da

Ásia, o que não é de surpreender quando se recorda a

devastação a que foi submetido pela aviação dos EUA.

Nenhum país do Sudeste Asiático pagou mais caro do

que o Vietnã para garantir sua independência nacional.

nacional, da importante diáspora dos vietkieus. Refugiados da época da guerra, muitos deles enriqueceram nos EUA e suas remessas para a velha pátria vêm alcançando mais de um bilhão de dólares por ano, além de contribuições diretas sob a forma de aberturas de empresas de alta tec-nologia.

As relações com a China estão atravessando fase tran-qüila e construtiva. Sem deixar-se enfeudar pelo “grande irmão do Norte”, o Vietnã mostra-se discípulo atento das soluções que vai encontrando a China para a edificação de um socialismo de mercado e para o relacionamento com as forças transnacionais definidoras da globalização. Firmas globais começam a responder aos incentivos que lhes ofe-rece Hanói e a instalar-se no Vietnã. Exemplo ofe-recente foi a decisão da Intel de abrir uma fábrica para pastilhas semi-condutoras, na cidade de Ho Chi Minh, num investimento de 605 milhões de dólares.

Além dos incentivos fiscais e outros, dados ao capital estrangeiro, o governo de Hanói tem dedicado especial atenção à consolidação da infraestrutura material do país Tanto a administração central quanto as provinciais cria-ram instituições especializadas na coleta de fundos, de diversas procedências, e no fornecimento de assistência técnica para projetos específicos de infraestrutura. Entre 9 e 10 por cento do PIB vão sendo investidos nesses pro-jetos, voltados para os transportes, a produção de energia,

os sistemas de telecomunicações, de água e saneamento. A malha nacional de estradas mais do que dobrou, no último lustro, e toda a área urbana e 88% da área rural estão hoje eletrificadas. O crescimento da população urbana vem al-cançando um milhão de novos citadinos por ano.

O Banco Mundial levou a cabo, entre 2004 e 2006, um amplo estudo sobre “o desafio estrutural do Vietnã”, dis-ponível na Internet. São seis volumes cobrindo exaustiva-mente os problemas e as realizações no tocante ao cresci-mento e ao gerenciacresci-mento da moderna infraestrutura do país. Não me será possível resumir aqui todo esse material, e vou dar apenas uma idéia da situação na área da geração de eletricidade. A demanda de eletricidade vem crescendo, no Vietnã, ao ritmo de 15% por ano, e o governo se vê na necessidade de introduzir novos arranjos institucionais, de maneira a permitir a expansão maciça da produção de energia e a criação de um mercado competitivo para o se-tor. A oferta de energia terá de dobrar nos próximos cinco anos e as medidas correspondentes estavam sendo ultima-das em começos de 2006, simultaneamente nas indústrias do carvão e dos hidrocarbonetos. As reservas de carvão já conhecidas permitirão elevar a produção dos 20 milhões de toneladas atuais para 45 milhões de toneladas, mas

so-mente a parcela de qualidade inferior poderá ser utilizada domesticamente, diante da necessidade de seguir expor-tando o carvão de uso metalúrgico. O Vietnã é importante produtor e exportador líquido de petróleo, havendo pro-duzido 16 milhões de toneladas em 2004. Foi quase tudo exportado, em troca da importação de 11 milhões de to-neladas de produtos petrolíferos. Quanto ao gás natural, há significativas reservas ao largo da costa, tanto de gás associado quanto de gás seco, mas ainda faltam dinheiro e tecnologia para bem aproveitá-las. Como apropriado a uma economia de tipo socialista, a produção da energia é dominada pelo Estado, mas o setor se abre gradativamen-te às forças do mercado. A Eletricidade do Vietnã (EVN) tem-se mostrado apta a crescer como empresa essencial-mente comercial, mantendo seu orçamento separado do orçamento do Estado e incrementando laços com inves-tidores privados, inclusive do estrangeiro. Tem-se aí um terreno no qual os vietnamitas vão sabendo extrair lições da experiência chinesa.

Além do petróleo, o Vietnã é hoje importante expor-tador de commodities: têxteis e vestuário; calçados; pro-dutos de madeira. Tem sabido, em particular, explorar suas possibilidades na agricultura, buscando ultrapassar a Tailândia nas exportações de arroz e havendo, inclusive, dado um susto no Brasil, há alguns anos, quando apare-ceu como grande exportador de café. Acaba de tornar-se

o maior exportador mundial de pimenta e dis-tingue-se nos mercados internacionais de ma-riscos. O fluxo de mercadorias vem sendo su-plementado por exportações de mão-de-obra. Há cerca de 400 mil vietnamitas trabalhando temporariamente no exterior, fonte importan-te de remessas de divisas. O governo fixou-se a meta de elevar em 27%, nos próximos dez anos, as exportações de produtos eletrônicos.

Globalização em tempos de liderança chinesa

A imprensa internacional vem apontando o Vietnã, neste ano de 2006, como o “tigre da vez”. A metáfora evoca o surto desenvolvimentista que percorreu o Leste Asiático, nas décadas dos 1980 e 1990, época do florescimento dos “novos países industriais” (NPI, ou NIC na sigla inglesa): Coréia do Sul, Taiwan, Hong Kong e Cingapura. Mas a si-tuação já não é a mesma, neste início do século XXI. O rompante dos “tigres”, descrito pelos japoneses como “a re-voada dos gansos selvagens”, expressava a descida vertical pela orla asiática do Pacífico do modelo de industrialização tardia inventado no Japão da Era Meiji. No pós-Segunda Guerra Mundial, Estados desenvolvimentistas de tipo ja-ponês foram deixados organizar a economia regional do Leste Asiático, enquanto assim interessou à Pax Americana. Ao tornar-se o processo incômodo para a supremacia da economia dos EUA, iniciativas de contenção começaram a ser tomadas: a “Guerra nas Estrelas”, de Ronald Reagan; a valorização forçada do iene na famosa Reunião do Hotel

Uma das chaves para o período de prosperidade

iniciado em 2001 foi o estabelecimento de

relações diplomáticas com os Estados Unidos.

O Vietnã em reforma tornou-se um ímã para os

capitais chineses. A economia vietnamita entrosa-se,

hoje, no Círculo Chinês, um conceito historicamente

mais avançado do que o da projeção pelo Leste

Asiático do desenvolvimento japonês.

Plaza, de Nova York; a crise financeira asiática de 1997. A expectativa que existia, de uma III Revolução Industrial modelada pelo Japão, cedeu lugar à visão de uma econo-mia globalizada, em marcha para a Idade da Informação. E ganhou relevo a China, em processo acelerado de reju-venescimento.

Sob a Pax Americana, os EUA pretenderam estruturar a economia do Leste Asiático abstraindo a existência da China, com os seus 9.500.000 de km² e 800 milhões de habitantes na época. Durante vinte anos, governos demo-cratas e republicanos revezaram-se em Washington es-forçando-se por implementar essa absurda pretensão. Os aliados europeus dos EUA foram compelidos a aplicar à

China proibições de transferência de tecnologia mais seve-ras do que as em vigor para a URSS. Os ativos financeiros chineses nos EUA foram congelados e navios americanos proibidos de demandar portos da China. Países aliados foram conclamados a pôr em prática um amplo embargo comercial e de contatos pessoais com a RPC, arrastando-se para isso inclusive o Japão, com sua complementaridade natural e milenar com a China. No final dos anos de 1960, por motivos de política doméstica, os EUA começaram a repensar suas posições diante da China, e quando em 1971 a Assembléia das Nações Unidas pôs fim, por expressiva maioria, a vinte anos de recusa americana a que se entre-gasse ao enviado da RPC o assento da China na organi-zação, tomou Washington a iniciativa da visita secreta a Pequim do próprio Presidente Richard Nixon. Relações di-plomáticas plenas entre EUA e China iriam ser encetadas a 1o _{de janeiro de 1979.}

Por notável coincidência, essa data foi também o primei-ro dia da entrada em vigor das “Quatprimei-ro Modernizações”, o programa de reformas que Deng Xiaoping fizera aprovar pelo Comitê Central do PCC, em dezembro anterior. Era a época, ainda mais, da guinada dos NPIs asiáticos em dire-ção ao patamar da Idade da Informadire-ção. Deng estava cer-cado de assessores que vinham acompanhando com gran-de atenção o avanço dos NPIs, três dos quais faziam parte do universo chinês. Antes mesmo da aprovação das suas reformas, Deng buscou entrosá-las com o dinamismo da diáspora chinesa na Ásia Pacífico e logo em 1979 aprofun-dou o movimento, através da criação de quatro “zonas eco-nômicas especiais”, localizadas a dedo para atrair empre-sários de Hong Kong, Taiwan e terras do Sudeste Asiático. Pequenos e médios empresários dali foram transferindo produção para as ZEEs, dando origem à extraordinária

transformação do Delta do Rio das Pérolas na “oficina do mundo”, de que se fala hoje. Em 1992, já quase nonagená-rio, Deng efetuou sua famosa “viagem imperial” às pro-víncias do Sul e Xangai, a fim de estimular os magnatas da diáspora a também investirem no progresso material da China.

Incluindo as populações de Taiwan, Macau e Hong Kong, os chineses de ultramar andavam naquela época em torno de 60 milhões de indivíduos. Deixando de lado as migrações remotas dos tais e dos viets, a diáspora atual constituiu-se nos últimos 600 anos, graças às levas de chi-neses que por algum motivo abandonavam o Império do Meio e iam assentar-se em terras do Sudeste Asiático ou mais além. Estrangeiros assalariados, bar-rados em geral de possuir terra ou exercer profissão liberal, as atividades comerciais eram as únicas possíveis para quem aspiras-se subir socialmente. Muitos enriqueceram trabalhando duro e levando vida frugal. Era natural que eles se associassem em redes de informações, de crédito e de contatos sociais. Com o tempo, suas firmas familia-res estruturaram-se numa grande malha de empfamilia-resas que cooperam discretamente entre si. Está ela na base de boa parte do progresso das economias do Círculo Chinês (con-ceito que agrega a China continental a Taiwan, Hong Kong e Macau). É válido chamar “capitalismo internacional chi-nês” à imensa massa de recursos acumulados nas mãos da diáspora chinesa. Hong Kong firmou-se como a principal praça de capitalização e recirculação desses recursos.

Anteriormente a 1975, quando lutavam entre si as duas metades do Vietnã, com o Vietnã do Sul reduzido a prote-torado dos EUA, eram os chineses étnicos que dominavam a economia meridional. Controlavam 80% da indústria, 50% das atividades financeiras e bancárias, nove décimos do comércio atacadista e metade do comércio a retalho. A reunificação de 1975, sob a liderança do Norte comu-nista, determinou num primeiro momento a tentativa dos radicais do PCV de “reeducar” o estamento mercantil, pro-vocando a emigração atabalhoada de dezenas e dezenas de milhares de indivíduos (episódio que ficou conhecido como o dos boat-people). Uma das principais conseqüên-cias das reformas dói moi, em 1986, iria ser a reativação da parte da minoria chinesa que não havia fugido, mas se retraíra de atividades visíveis. Um censo de 1989 registrou 960.000 chineses étnicos ativos no conjunto do país, dos quais 80% no Vietnã do Sul e apenas 10.000 deles na cida-de cida-de Hanói, no Norte.

O Vietnã em reforma tornou-se um ímã para o capi-talismo internacional chinês. Entre 1988 e 1993, dos sete bilhões e meio de dólares alocados a projetos de infraes-trutura no Vietnã, 40% foram assumidos por capitalistas chineses da região, com predominância de investidores de Hong Kong e Taiwan. A economia vietnamita entrosa-se, assim, com a modernização do já mencionado Círculo

Chinês, conceito historicamente mais avançado do que o da projeção pelo Leste Asiático do desenvolvimentismo ja-ponês, com os seus “tigres”. Tentando captar a essência dos dois momentos históricos que a frase anterior deixa entre-ver, eu direi que, nas décadas dos 1950-1970, o progresso econômico do Leste Asiático esteve subordinado à geopo-lítica; a partir dos anos 1980, intensifica-se a globalização e a política vai cada vez mais depender da geoeconomia. Robert Manning, um pesquisador da George Washington University, descreveu com acuidade, em artigo de fins de 1993, essa mutação histórica: “O principal fator de uni-ficação na Ásia Pacífico é, hoje, o dinamismo econômi-co e tecnológieconômi-co que saeconômi-code a região, dando nova forma aos interesses, expectativas e visões de segurança de toda uma geração de tomadores de decisões. A nova lógica da geoeconomia e os imperativos que fluem da importância superior atribuída às capacitações comerciais e tecnológi-cas defrontam-se com a lógica tradicional da geopolítica. Surgem novas oportunidades de parcerias, em contraste com as velhas atitudes, que cercavam de suspeitas a con-cepção da segurança nacional.”

O Vietnã de hoje é um bom exemplo dessa integração madura com o grande mundo. O ano de 1991 foi rico de

eventos que poriam o país nessa nova rota. Foi o ano do colapso da União Soviética e do conseqüente término da aliança Hanói-Moscou, em função da qual vinham-se definindo os relacionamentos internacionais do Vietnã. Em contrapartida, a assinatura em outubro de 1991 da paz no Camboja possibilitou a normalização das rela-ções diplomáticas com Pequim, abrindo caminho para o entrosamento do Vietnã no Círculo Chinês. E a reunião do Sétimo Congresso do PCV, com a escolha de Do Muoi para Secretário-Geral, colocou à frente do país um políti-co hábil e de visão, que logo encetaria o discreto trabalho de normalização das relações com os EUA, superando os ressentimentos que não podiam deixar de ter criado as dé-cadas de confrontação sangrenta com os americanos.

Em suma, embora o Vietnã comece a exibir a agressi-vidade desenvolvimentista que foi típica dos NPIs da fase do predomínio japonês, não parece apropriado falar dele como um “tigre”. Há muito mais em jogo. As opções do Vietnã têm tudo a ver com as da China, que é agora o mo-tor do progresso na Ásia. E a boa definição para os dois países é a sugerida por Manuel Castells: um Estado revolu-cionário-desenvolvimentista.

Política externa em perspectiva:

um balanço sobre a diplomacia dos

presidentes Collor, Itamar,

Cardoso e Lula

Carlos Ribeiro Santana

Carlos Ribeiro Santana é diplomata e Mestre em Relações

Internacionais pela Universidade de Brasília. O presente artigo reflete apenas as opiniões pessoais do autor e não busca representar as posições oficiais do governo brasileiro.

U

m traço da diplomacia brasileira é a capaci-dade de expandir e diversificar as relações internacionais do Brasil. Considerando-se as dimensões do País, a necessidade de uma presença universal mostra-se natural e indispensável. A flexibilidade da ação externa – no sen-tido de não haver focos únicos, excludentes – expande a agenda diplomática tanto temática quanto geograficamen-te. Dessa forma, o acervo de participação positiva da diplo-macia brasileira, sempre apoiada em critérios de legitimi-dade, amplia o leque de atuação da política externa frente aos rumos da ordem internacional.

O presente artigo busca estudar a política externa do Brasil, os seus condicionantes internos e externos e as rela-ções bilaterais e multilaterais do País no contexto dos últi-mos quatro presidentes, levando-se em conta característi-cas conceituais e práticaracterísti-cas. Convém ressaltar que a política externa envolve aspectos mais determinados dentro do conjunto das relações internacionais, enfocando a “orien-tação governamental” de determinado Estado a propósito de determinados governos e/ou Estados, ou ainda regiões, situações e estruturas em conjunturas específicas. Envolve os acervos diplomáticos permanentes, percebidos como

fatores de continuidade e permanência. Orienta-se no sen-tido da consecução dos interesses nacionais no plano inter-nacional. A política internacional, por sua vez, emerge da relação conflitiva ou interativa das políticas externas que compõem o sistema internacional. Refere-se a normas de conduta no âmbito mundial ou à política frente ao mundo contemporâneo. O artigo envolve, destarte, a política ex-terna no sentido expresso acima.

O governo Collor

O governo do presidente Collor, que assumiu em 1990, foi marcado por estilo personalista e imediatista, provo-cando a marginalização de certos quadros da burocracia estatal. De acordo com o Embaixador Paulo Nogueira Batista1_{, o ponto de partida da política externa do período}

foi “a intenção declarada de reexaminar os pressupostos do modelo de desenvolvimento brasileiro e da política exter-na que lhe dava apoio”. Nesse sentido, a diplomacia deveria buscar a inserção competitiva do País na economia mun-dial frente ao contexto da filosofia neoliberal do chamado Consenso de Washington. Para o Embaixador, durante a administração Collor, marcada pela diplomacia presiden-cial, o Itamaraty não foi o principal formulador da políti-ca externa e nem participou ativamente de sua execução. Com efeito, o papel do Ministério das Relações Exteriores como formulador de quadros conceituais de política exter-na foi ligeiramente diminuído pelo presidencialismo per-sonalista de Collor.

A inflexão da iniciativa presidencial como determinan-te da política exdeterminan-terna ocorreu ao final de 1991, com a refor-ma ministerial que levou à nomeação de Celso Lafer para o Itamaraty, em substituição a Francisco Rezek. O novo chanceler estaria mais em sintonia com o quadro diplo-mático do Ministério, embora fizesse críticas ao estilo do Itamaraty. Dessa forma, a gestão Lafer buscou compatibi-lizar as agendas interna e internacional com uma “combi-nação de tradição e inovação”2 _{na política externa. Um dos}

objetivos principais da diplomacia consistiu em reintegrar

o País aos fluxos dinâmicos da economia mundial, no in-tuito de promover a inserção competitiva do Brasil.

As diretrizes da política externa do ministro Lafer en-volveram, basicamente, quatro elementos conceituais: as parcerias operacionais, os nichos de oportunidade, a adap-tação criativa e a visão de futuro.3 _{As “parcerias}

operacio-nais” apresentavam-se no contexto da inserção competitiva do País, um dos objetivos fundamentais da política exter-na do Chanceler. Seriam predomiexter-nantemente econômicas; porém, em alguns casos, com conteúdo político. Logo, o Mercosul era tido como a principal prioridade, seguido pelo relacionamento com a “tríade” Estados Unidos, União Européia e Japão. A política de parcerias operacionais vi-sava a inserir o Brasil no sistema globalizado, auferindo ganhos com a liberalização multilateral do comércio, e a aproximá-lo dos países do centro da economia mundial.

Além de buscar parceiros operacionais, a política ex-terna deveria explorar “nichos de oportunidades” que se apresentavam com o fim da Guerra Fria nos campos eco-nômico e político. O chanceler chamava a atenção para o potencial do relacionamento econômico bilateral com paí-ses como Irã, Turquia, Emirados Árabes Unidos, República da Coréia e Israel. Essa política coadunava-se com o ob-jetivo da diplomacia de cultivar o multilateralismo “com nichos de tratamento diferenciado”, como dizia o ministro Lafer, buscando as oportunidades econômicas nas diversas frentes do relacionamento externo.

O Chanceler também cunhou dois conceitos para a nova diplomacia sob sua gestão: “adaptação criativa”, que consistia em nova postura da política externa frente à reali-dade internacional da época; e “visão de futuro”, que busca-va a constituição de sistema internacional em consonância com os valores e as aspirações nacionais. No contexto des-ses novos conceitos e tendo como marco a Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Conferência do Rio), em 1992, foi reforçada a ênfase con-ferida ao termo “desenvolvimento sustentável”, derruban-do barreiras impostas por questões ecológicas ao objetivo

nacional do desenvolvimento. A partir da Conferência do Rio, o Itamaraty retomou o papel de coordenação no pro-cesso decisório da política externa, atenuado durante o iní-cio do governo Collor.

A adaptação criativa consistia em traduzir as necessi-dades internas em possibilinecessi-dades externas. Dois exemplos, segundo o Chanceler, seriam a Conferência do Rio e a ati-tude do País diante dos regimes de controle de transferên-cia de tecnologia sensível.4 _{De acordo com essa diretriz,}

o Brasil não deveria aceitar “imobilismos no mundo em constante transformação”, bem como práticas e tendências que lhe eram desfavoráveis. A diplomacia deveria guiar-se pela combinação entre a tradição e a inovação, dosando sempre a ação pragmática com o idealismo.

A visão de futuro, por sua vez, seria a polí-tica externa “inspirada por aquele mínimo de utopia sem o qual o peso dos fatos e dos condicionamen-tos não será superado”. Por meio desse elemento, o País reforçaria as estruturas de cooperação em matéria de co-mércio, investimento e transferência de tecnologia. Como exemplos de visão de futuro, pode-se citar a Agenda 21, aprovada durante a Conferência do Rio, a qual incorporou esse conceito “ao consolidar um programa de princípios de cooperação capazes de alterar a dinâmica simplista das relações de custo-benefício”5_{; e a posição do Brasil}

favo-rável ao debate sobre a reformulação da composição do Conselho de Segurança das Nações Unidas.

A atuação do ministro Lafer foi marcada pela Conferência do Rio e pela grande crise política interna, a qual culminou no afastamento do presidente Collor. Nesse contexto, o Chanceler conferiu ênfase à Rio 92 como o ponto inaugural de uma nova era na diplomacia brasileira, cujas propostas de âmbito multilateral teriam tal peso que deveriam ser obrigatoriamente discutidas pelos países de-senvolvidos. A Conferência do Rio teve também o papel de posicionar o Brasil como país mediador ou, como prefere Lafer, “construtor de consensos”, haja vista a estratégia de aproximação com o mundo desenvolvido sem abrir mão da autonomia decisória nacional.

Por fim, a política externa do governo Collor procurou, basicamente, instrumentalizar, em âmbito externo, o pro-cesso de reforma e de abertura econômica e restabelecer a credibilidade do País ante seus principais interlocutores no mundo industrializado. Buscou utilizar a política externa como ferramenta para ampliar a competitividade interna-cional do País, melhorando as condições de acesso a mer-cado, crédito e tecnologia. Todavia, a tentativa do governo de abandonar o modelo estatista por meio de rápida im-plementação de políticas liberalizantes viu-se constrangida pela crise política deflagrada no segundo ano do mandato presidencial. Do amplo pacote de reformas econômicas, envolvendo abertura comercial, liberalização de investi-mentos, privatização de empresas estatais e renegociação da dívida externa, manteve-se em marcha apenas as novas

Durante o governo Collor, o Itamaraty não foi o

principal formulador da política externa e nem

participou ativamente de sua execução.

determinações no campo do comércio exterior. A atualiza-ção da agenda diplomática frente às mudanças ocorridas no cenário internacional também concorreu com a cons-trução de agenda positiva com os Estados Unidos.

O governo Itamar

O governo Itamar foi tão curto quanto o do ex-presi-dente Collor. Pode-se dizer que constituiu verdadeiro hia-to na seara política nacional, uma vez que não produziu rupturas e nem, tampouco, a propositura de mudanças que despertassem de maneira intensa o debate político na sociedade. Todavia, a gestão Itamar cumpriu bem o papel de completar o mandato de seu antecessor, bem como de garantir a atmosfera política saudável para a continuidade do processo democrático iniciado em 1989.

No plano internacional, a atuação do governo Itamar foi caracterizada pela adoção de posicionamento marcado pela condição do Brasil como país em desenvolvimento. Além disso, ao assumir a presidência da República, Itamar Franco teve de lidar com a imagem deteriorada do Estado no plano externo, devido à desconfiança quanto às ori-gens nacionalistas do presidente e ao temor no tocante à não-continuidade das reformas iniciadas na gestão Collor. Como afirma Müller6, o presidente Itamar “era tido como caso desviante na América Latina, uma vez que o Brasil era o país mais atrasado na região com relação à estabilidade monetária e às reformas econômicas”.

A ação diplomática refletia projeto de inserção inter-nacional baseado, no plano conceitual, no Brasil como um “país baleia”, com interesses múltiplos na dinâmica de globalização da economia mundial. De acordo com o Itamaraty7_{, os objetivos da política externa deveriam girar}

em torno das seguintes metas: defesa do multilateralismo como a melhor maneira para tratar dos grandes temas po-líticos e econômicos contemporâneos e da maior democra-tização do processo decisório internacional; apoio à refor-ma das Nações Unidas, das instituições de Bretton Woods e do GATT; participação ativa nos debates a respeito de

questões globais como meio ambiente, direitos humanos e desarmamento; participação nas variadas coalizões tanto globais quanto específicas como, por exemplo, o G-77, o Grupo do Rio e o Grupo de Cairns.

O governo Itamar também buscou alçar o Brasil à con-dição de ator protagônico no processo de regionalização em curso no âmbito hemisférico. Com relação a iniciativas nesse sentido, pôde-se observar o reforço da prioridade das relações com a América Latina, mormente com a América do Sul – englobando as dimensões política, social e econô-mica, mas sem descuidar da dimensão de segurança, isto

é, das questões de narcotráfico e terrorismo. No período, o presidente sugeriu inclusive que fosse criada, em contra-partida à pretendida Área de Livre Comércio das Américas (Alca), a Área de Livre Comércio Sul-Americana (Alcsa). Observou-se também a busca por melhores relações com os Estados Unidos, com a Comunidade Européia, com o Japão e a ampliação dos vínculos diplomáticos com China, Rússia e Índia.

Todavia, foi nos foros multilaterais onde melhor se pode perceber a atuação da diplomacia no sentido de imprimir maior visibilidade ao País frente à comunidade internacio-nal. Assim, o Itamaraty buscou assegurar voz e voto para o Brasil no processo de reforma institucional da ordem internacional. Grande destaque foi concedido à defesa do sistema econômico multilateral, ao reforço do relaciona-mento com cada um dos três grandes espaços econômicos (NAFTA, CEE e Ásia/Pacífico) – sem, todavia, optar por associação com qualquer um deles –, ao aprofundamento da integração do Mercosul e à busca pela integração com o restante da América do Sul.

A vertente desenvolvimentista do período foi con-firmada pela gestão do chanceler Celso Amorim, o qual assumiu a pasta das Relações Exteriores após a saída do ministro Fernando Henrique Cardoso. A saída de Cardoso para assumir o Ministério da Fazenda abriu novo espaço ao corpo diplomático brasileiro no sentido de este voltar a gerir a definição dos rumos da política externa. Com efeito, o tema do desenvolvimento retornou com força ao discurso diplomático, tendo o chanceler Amorim lançado mão, então, do que chamou de “diplomacia dos três Ds”: desenvolvimento, desarmamento e democracia; em uma clara paráfrase ao modelo proposto, na década de 1960, pelo ministro Araújo Castro, com sua também diplomacia dos três “Ds”: desenvolvimento, desarmamento e direitos humanos.

Enquanto o chanceler Cardoso concentrou esforços na implementação de reformas políticas e econômicas, na promoção do debate com a academia e no diálogo com

or-ganizações empresariais e sindicais no que se refere ao processo de integração do Mercosul, o ministro Amorim procurou, por sua vez, tra-zer à tona o conceito de “pragmatismo respon-sável”, reflexo da chegada ao poder de geração de diplomatas que havia assistido ao projeto brasileiro de “potência emergente” chegar ao seu limite no final da década de 1970.

A atuação da política externa, durante o período, pode ser sintetizada, segundo o chanceler Amorim8_{, pelos}

se-guintes objetivos primordiais: a busca do desenvolvimento, a formação dos valores democráticos, a defesa da paz e da segurança internacionais e a luta em favor de ordem global econômica e politicamente mais justa. Nesse contexto, a América do Sul assumia a condição de prioridade da di-plomacia. Por fim, a política externa do governo Itamar teve como objetivo principal revalorizar a presença do

A atuação do governo Itamar Franco foi marcada,

no plano externo, pelo posicionamento do Brasil

como país em desenvolvimento.

Brasil no cenário internacional ao buscar refletir, no plano externo, os ideais compartilhados pela sociedade brasileira de consolidação da democracia e de busca do desenvolvi-mento com justiça social. Esteve inserida no contexto de recuperação econômica do País após a “década perdida” e de revigoramento do processo democrático doméstico, bem como de consolidação do processo de integração re-gional.

O governo Cardoso

Com o fim do governo Itamar, assumiu a Presidência da República o sociólogo e intelectual Fernando Henrique Cardoso, com a promessa de trazer reformas que condu-ziriam o País a novo patamar político, social e econômi-co. Com efeito, a gestão Cardoso logrou êxito inédito no campo econômico na esteira do Plano Real, implantado em 1994, durante o governo Itamar. Com efeito, o Plano obteve sucesso em acabar com a inflação de dois dígitos mensais, a custos não analisados no presente artigo. A po-lítica externa levada a cabo pelo presidente Cardoso foi, sem dúvida, a mais estudada no período analisado.

A política externa do período esteve voltada para três elementos básicos: a defesa da democracia, a abertura ao exterior e a estabilidade econômica. Segundo o presidente Cardoso9_{, “o resultado acumulado desses três processos de}

mudança é um País significativamente diferente daquele de há vinte ou trinta anos”. Dessa forma, a diplomacia bus-cou consolidar a estabilidade econômica e a retomada do desenvolvimento de forma sustentável, por meio da aber-tura comercial e da atração de investimentos e tecnologias. Outras prioridades da política externa, durante o período, foram o Mercosul, o relacionamento com os vizinhos la-tino-americanos, as relações com o centro dos três pólos de poder econômico mundial (Estados Unidos, União Européia e Japão), as relações com os países continentais (China, Rússia e Índia), a implementação das diretrizes da

Organização Mundial do Comércio, a reforma das Nações Unidas e a proteção de brasileiros no exterior.

O Itamaraty buscou também dar prioridade a temas como integração, comércio, meio ambiente e direitos hu-manos. De acordo com o Chanceler Lampreia10_{, a}

políti-ca externa do governo Cardoso buscou a “autonomia pela integração”, isto é, uma autonomia articulada com o meio internacional, no sentido de que “não somos suficiente-mente atrelados a nenhum centro de poder mundial para justificar uma opção excludente”. Assim, o Brasil deveria jogar em “tabuleiros não-excludentes”, mantendo, destarte, todos os caminhos abertos, haja vista o potencial do País para perseguir presença ativa regional e internacional.11

No plano conceitual, pode-se dizer que, de acordo com o próprio presidente Cardoso12_{, o Brasil estava disposto a}

desempenhar papel mais ativo na discussão de questões políticas internacionais. O presidente acreditava haver um “déficit de governança” na política internacional, sendo que, para ele, a governança deveria ser construída sobre a legitimidade e a responsabilidade, as quais só se alcança-riam por meio do diálogo e da participação. Além disso, ela deveria refletir, em sentido kantiano, um equilíbrio de poder entre as diferentes nações. Dessa forma, vencer de-safios como pobreza, doença e exclusão social, mormente nos países em desenvolvimento, constituir-se-ia o verda-deiro desafio da governança no plano internacional.13

Para o historiador Amado Cervo14_{, a política externa do}

presidente Cardoso dirigiu seus esforços em quatro rumos: multilateralismo, regionalismo, relações com os Estados Unidos e relações com a União Européia. Segundo o au-tor, a característica mais marcante do período foi o fato de o comércio exterior ter adquirido função de variável de-pendente da estabilidade de preços, perdendo, destarte, o caráter de instrumento estratégico de desenvolvimento e convivendo com a busca pelos fluxos de capital e a depen-dência financeira do País.

Para o embaixador Seixas Corrêa15_{, por sua vez, o}

se-gundo governo Cardoso buscou, no plano multilateral, “resgatar hipotecas”16 _{que ainda pesavam sobre a}

nos-sa presença no mundo. Nesse sentido, a ratificação do Tratado de Não-Proliferação de Armas Nucleares (TNP) constituiu a iniciativa de maior relevância e visibilidade do período, concomitantemente com o fortalecimento e a expansão das relações com os Estados da América do Sul e a busca de “associações operacionais”, como coloca o Embaixador17_{, com os países desenvolvidos, em particular,}

Estados Unidos e União Européia.

A característica mais marcante da política externa do governo Cardoso, durante os dois mandatos, foi, sem

dú-vida, a execução da diplomacia presidencial – a qual envolveu uma seqüência de viagens cobrindo, praticamente, todas as regiões do mundo – como estratégia de ação da política externa de todo o período. Nas palavras do chanceler Lampreia18, o envolvimento direto do presidente na diplomacia, devido à sua familiaridade e interesse com os temas internacionais, trouxe “a qualida-de qualida-de sua liqualida-derança, reconhecida internacionalmente, que tem servido para ampliar a credibilidade política do País e respaldar a confiança em que (...) as diretrizes e compro-missos adotados pelo governo irão concretizar-se”.

Com efeito, a diplomacia presidencial disputou espaço com o Itamaraty no encaminhamento das questões de po-lítica externa. Para o presidente Cardoso, o programa de viagens presidenciais era totalmente coerente com as prio-ridades da diplomacia. Segundo o embaixador Sebastião do Rego Barros19_{, secretário-geral do Itamaraty durante o}

período, as viagens e a diplomacia presidencial visavam a

A característica mais marcante da política externa

do governo Cardoso foi o uso da diplomacia

abranger e a cobrir “o universo das relações exteriores do Brasil na América do Sul, na América do Norte, na Europa e na Ásia, proximamente na África e no Oriente Médio”. Para o ministro Lampreia20_{, por sua vez, elas revelavam}

“um elemento de renovação e fortalecimento de nossa po-lítica externa”.

De acordo com Sérgio Danese21_{, autor de livro sobre o}

assunto, a utilização da diplomacia presidencial durante o governo Cardoso não tem precedentes na história diplo-mática brasileira. Tal fato deveu-se, como aponta o autor,

à combinação inédita de dois elementos: a intensidade da agenda política externa do presidente e a ênfase dada, no discurso diplomático, à diplomacia presidencial. Para o au-tor, “não apenas a diplomacia presidencial passou a ocupar grande parte do debate e da informação sobre a política ex-terna, mas o próprio enfoque da política externa em geral passou a ser fortemente marcado pelo prisma da diploma-cia presidendiploma-cial”. Com efeito, a diplomadiploma-cia presidendiploma-cial do presidente Cardoso tornou-se, durante o período, o vetor de estratégia e ação da política externa brasileira.

O governo Lula

Eleito sob a esperança de mudar o País, o governo Lula representou o ápice do processo democrático no Brasil, fato consubstanciado na ascensão da esquerda ao poder em 2002. No plano diplomático, permitiu que o encami-nhamento da política externa fosse conduzido por uma geração de diplomatas comprometida com o objetivo maior do desenvolvimento nacional e que se formou, no Instituto Rio Branco, sob os auspícios da “Política Externa Independente” de San Thiago Dantas – uma das fontes de inspiração do “Pragmatismo Responsável e Ecumênico” de Azeredo da Silveira.

Devido ao choque de desconfiança produzi-do pela ascensão de ex-líder sindicalista à Presidência da República e por anos de um posicionamento político contrário ao envolvimento do Brasil com instituições fi-nanceiras internacionais (como, por exemplo, o Fundo Monetário Internacional), o presidente Lula assumiu um país com grandes vulnerabilidades externas. Logo, desde o início do mandato, a superação dessas vulnerabilidades – deixadas sob responsabilidade do Ministério da Fazenda, do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) e do Banco Central – constituíram um imperativo político para o novo governo.

Nesse sentido, no que diz respeito ao plano econômico, pouca coisa foi alterada em relação à política empreendida durante o governo Cardoso. Com efeito, a política mone-tária de juros altos para o controle da inflação, perseguida com afinco e miopia pela Banco Central, a meta de

supe-rávits primários, cumprida cegamente pelo Ministério da Fazenda e a busca por expressivo saldo positivo na balan-ça comercial pelo MDIC remontam à gestão qualificada como “neoliberal” do ex-presidente Cardoso.

A política externa do governo Lula, por sua vez, tem buscado retomar o universalismo da diplomacia bra-sileira, princípio tão caro à tradição diplomática do País quanto a defesa irrestrita do multilateralismo nas relações internacionais. O caráter universal da gestão Lula faz lem-brar a política externa dos governos militares durante os

anos setenta, quando “pragmatismo” e “uni-versalismo” tornaram-se palavras de ordem durante o governo Geisel. Nesse contexto, o Itamaraty tem buscado ampliar as relações com os parceiros estratégicos, formar novas coalizões frente às estruturas hegemônicas do sistema in-ternacional e explorar nichos como a África e o Oriente Médio, os quais constituíram verdadeiros objetivos do universalismo da política externa na década de 1970, com o “pragmatismo responsável e ecumênico” do presidente Geisel.

O termo “pragmatismo”, muito utilizado durante o go-verno Geisel, servia para designar a política externa prag-mática e “responsável dos Deveres da Nação”, com atenção especial ao nosso relacionamento com as nações-irmãs da circunvizinhança de aquém e além-mar. A responsabili-dade serviria para proteger o pragmatismo do epíteto de antiético. O ecumenismo, por sua vez, seria a ampliação de parcerias desejadas prescindidas de afinidades ideológicas e políticas em escala planetária. Da mesma forma, a busca por parceiros estratégicos, no atual governo, não tem mi-nado os esforços da diplomacia em privilegiar a América do Sul e as nações-irmãs da circunvizinhança na agenda diplomática, bem como em assegurar a continuidade de princípios universalistas da política externa como, por exemplo, pacifismo, autodeterminação e não-intervenção.

A atual política externa, além de buscar aliança, no contexto da cooperação Sul-Sul, com grandes países emer-gentes como China, Índia e Rússia, também insiste na consolidação do Mercosul como plataforma de propulsão para a concretização da recém-criada Comunidade Sul-Americana de Nações, lançada por meio da Declaração Presidencial de Cusco, em 8 de dezembro de 2004. A es-sência da Comunidade Sul-Americana de Nações é o en-tendimento político e a integração econômica e social dos povos, tendo em vista o objetivo maior do desenvolvimen-to.

No campo do comércio internacional, o governo Lula logrou alcançar novo patamar de negociações com a cria-ção do G-20, durante a reunião ministerial de Cancun da Organização Mundial do Comércio, em 2003. O novo bloco, em sintonia com os interesses reais do Brasil e de outros países em desenvolvimento, busca a negociação em pé de igualdade com os países ricos na liberalização do co-mércio agrícola. No que se refere à integração hemisférica,

A política externa do governo Lula tem buscado

retomar o universalismo da diplomacia brasileira.

a postura não tem sido distinta, tendo o Brasil defendi-do a posição única defendi-do Mercosul em negociações externas com outros blocos comerciais e em relação à futura Área de Livre Comércio das Américas. Com efeito, durante a IV Cúpula das Américas, realizada em Mar Del Plata, de 4 a 5 de novembro de 2005, o País defendeu a posição única do Mercosul de que não há condições propícias para seguir-se com as negociações da Alca no momento.

Por fim, não se pode deixar de mencionar os esforços empreendidos pelo atual governo no campo social, o qual surgiu com vigor como novo e importante vetor da polí-tica externa. Para o presidente Lula, não se pode discutir paz e segurança sem desenvolvimento econômico e jus-tiça social. Diante desse contexto, o presidente propôs a criação de um imposto sobre transações internacionais e sobre o comércio de armas para o financiamento de fun-do mundial de combate à fome, angarianfun-do a simpatia de países como França, Chile e Espanha, além do apoio do Secretário-Geral das Nações Unidas, Kofi Annan. Dessa forma, o Brasil persegue política social condizente com as metas de desenvolvimento da Rodada do Milênio. A consecução do objetivo nacional de desenvolvimento com inclusão social reflete a melhor maneira de resumir os as-pectos gerais da política externa do governo Lula.

Conclusão

Ao longo das duas últimas décadas, o País teve quatro presidentes que marcaram, cada um ao seu estilo, o encaminhamento da política externa. Se, por um lado, a diplomacia do governo Collor buscou reintegrar o País aos fluxos dinâmicos da economia mundial, no intuito de pro-mover a inserção competitiva do Brasil, a gestão Itamar, por outro lado, foi caracterizada pela adoção de posicio-namento marcado pela condição do Brasil como país em desenvolvimento. A política externa do governo Cardoso, por sua vez, esteve voltada para três elementos básicos: a defesa da democracia, a abertura ao exterior e a estabilida-de econômica. Além disso, foi marcada pela execução da diplomacia presidencial como estratégia de ação da políti-ca externa.

Em relação ao governo Lula, ainda que seja muito cedo para avaliar os desdobramentos de sua política externa, pode-se dizer que a diplomacia do período guarda traços comuns aos três governos anteriores. Ou seja, tal como o governo Collor – no qual o chanceler Celso Lafer buscou inserir o Brasil na discussão dos grandes temas da agen-da internacional como, por exemplo, o meio ambiente –, a administração atual tem buscado manter alto nível de diá-logo e intersecção entre as agendas interna e internacional. Em relação à gestão Itamar, basta mencionar a vertente de-senvolvimentista comum aos dois governos. Por fim, no que diz respeito à administração Cardoso, em termos de política externa, o presidente Lula tem lançado mão da di-plomacia presidencial em intensidade igual ou superior a seu antecessor.

É importante mencionar, à guisa de conclusão, que, independentemente do regime político interno, o Brasil sempre encaminhou a política externa como uma política

de Estado, e não como uma política de governo. A

políti-ca de governo é aquela em que o interesse nacional é de-terminado pelo jogo político interno, variando de acordo com as percepções e as crenças dos atores nacionais. A po-lítica externa, por sua vez, é de Estado quando apresenta elementos de continuidade e persistência ao longo de um período superior a, no mínimo, o transcurso de dois go-vernos distintos. Reflete elementos materiais e simbólicos do Estado como população, território, nível de desenvolvi-mento, recursos naturais, tradição diplomática e nível de desenvolvimento tecnológico e científico. Isso contribui para política externa sólida, capaz de perpassar governos de diferentes matizes políticas, uma vez que está compro-metida com os interesses permanentes do Estado, os quais não estão sujeitos às vicissitudes do jogo político interno.

De modo a ilustrar questões de política externa nos úl-timos governos que refletem o comprometimento da po-lítica externa com uma popo-lítica de Estado têm-se: a busca do melhor relacionamento com países continentais como Índia, China e Rússia; a manutenção do relacionamento cordial com o principal parceiro diplomático, os Estados Unidos; a defesa da reforma das instituições das Nações Unidas; o comprometimento com os direitos humanos e com o meio ambiente saudável para as gerações futuras e a priorização do relacionamento com o entorno regional, mormente com os países do Mercosul. Por fim, o Itamaraty tem cuidado para que a política externa tenha alto grau de isolamento em relação aos fluxos do ambiente político e social, tornando-se, destarte, menos permeável às ingerên-cias políticas, o que não significa que o encaminhamento da política externa deva ser feito de maneira unilateral, mas sim com o respaldo político interno, o qual difere da ingerência.

Notas

1 _{BATISTA, Paulo Nogueira. “A política externa de Collor:} modernização ou retrocesso?”. Política Externa, vol. 1, n. 4, março de 1999, p. 108 e 122.

2 _{Cf. o discurso de posse do chanceler Celso Lafer, em 13 de} abril de 1992. In BRASIL/MRE. A inserção internacional do

Brasil: a gestão do Ministro Celso Lafer no Itamaraty. Brasília,

MRE, 1993, p. 33-34.

3 _{Palestra do Ministro de Estado da Escola Superior de Guerra.}

Idem.

4 _{Nesse contexto, a Chancelaria mostrava-se disposta a “aceitar} procedimentos eqüitativos de controle em troca de acesso a tecnologias”. A postura diplomática balizava-se pela construção da confiança e da verificação, de um lado, e pelo direito à participação nos fluxos internacionais de alta tecnologia, do outro. Cf. LAFER, Celso. “A inserção internacional do Brasil”. O

5 _{Palestra do Ministro de Estado da Escola Superior de Guerra.}

Idem.

6 _{MÜLLER, June Beatriz. A política externa brasileira nos}

governos Sarney, Collor e Itamar: um novo paradigma?

Dissertação de Mestrado, Brasília: Universidade de Brasília, 2003, p. 130.

7 _{BRASIL/MRE. Reflexões sobre a política externa brasileira.} Brasília: FUNAG/IPRI, 1993 e BRASIL/MRE. A Política

Externa do Governo Itamar Franco. Brasília: MRE, FUNAG,

1994.

8 _{AMORIM, Celso. “País precisa ter agenda externa própria”.} BRASIL/MRE. Resenha de política exterior do Brasil. Brasília: Departamento de comunicação e documentação do MRE, n°. 74, 1° semestre de 1994, p. 234.

9 _{LAMPREIA, Luiz Felipe. Diplomacia brasileira: palavras,}

contextos e razões. Rio de Janeiro: Ed. Lacerda, 1999, p. 10.

10 _{LAMPREIA, Luiz Felipe. “A política externa do governo} FHC: continuidade e renovação”. Revista Brasileira de Política

Internacional. Brasília, v. 42, n. 2, p. 5-17, 1998, p. 11.

11_{LAMPREIA, Luiz Felipe. “O Brasil e o atual ordenamento} político e econômico mundial”. Cadernos do IPRI. Brasília: FUNAG, n. 7, junho de 1993, p. 31, 32.

12 _{CARDOSO, Fernando Henrique. “A política externa do} Brasil no Início de um novo século”. Revista Brasileira de

Política Internacional, Brasília, v. 44, n. 1, 2001, p. 10-11.

13 _{Há um artigo de Cardoso somente sobre a “governança} progressiva para o século XXI” que explicita as opiniões do autor sobre a governança global. Ver CARDOSO, Fernando Henrique. “Governança progressiva para o século XXI”. Política

Externa, v. 8, n. 3, dez/jan/fev de 2000.

14 _{CERVO, Amado Luiz. “A política exterior: de Cardoso a} Lula”. Revista Brasileira de Política Internacional. Brasília, v. 46, n. 1, 2003, p. 5-8.

15 _{CORREIA, Luiz Felipe de Seixas. “O Brasil e o mundo no} limiar do novo século: diplomacia e desenvolvimento”. Revista

Brasileira de Política Internacional, Brasília, v. 42, n. 1, 1999, p.

6.

16 _{A expressão utilizada entre aspas pertence ao ex-chanceler} Luiz Felipe Lampreia. Cf. CORREIA, Luiz Felipe de Seixas.

Idem, ibidem.

17 _{Idem, p. 16-17.}

18 _{LAMPREIA, Luiz Felipe. “A política externa...”, op cit., p. 16.} 19_{BARROS, Sebastião do Rego. Política Externa em Tempo}

Real: a gestão do Embaixador Sebastião do Rego Barros no Itamaraty: discursos, artigos, palestras e relatórios. Brasília:

FUNAG, 1999, p. 133.

20 _{LAMPREIA, Luiz Felipe. “A política externa...”, op. cit., p. 16.} 21_{DANESE, Sérgio. Op cit., p. 25.}

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MÜLLER, June Beatriz. A política externa brasileira nos

governos Sarney, Collor e Itamar: um novo paradigma?

Dissertação de Mestrado, Brasília: Universidade de Brasília, 2003.

Aspectos conceituais da

diplomacia universalista do Brasil:

as relações bilaterais e a

integração regional (1945-2000)

Bruno Ayllón

1

Bruno Ayllón é doutor em Relações Internacionais pela

Universidade Complutense de Madri e pesquisador pós-doutor no NUPRI. Seu e-mail é [email protected].

J

unto aos princípios conceituais que guiaram histo-ricamente a política externa do Brasil (juridicismo, pacifismo e realismo-pragmatismo) e junto ao de-senvolvimento como vetor e força motora da mes-ma, existe uma série de estratégias e orientações geográficas desenvolvidas pela diplomacia brasileira com a dupla finalidade de criar um ambiente externo favorá-vel ao desenvolvimento nacional e de garantir a inserção autônoma e independente do País no sistema internacio-nal. São periódicas no discurso diplomático do Itamaraty as referências aos conceitos de “universalismo seletivo”, “parcerias estratégicas”, “opção preferencial pelo bilatera-lismo” e “estratégias regionalistas”. Estes rótulos sintetizam os movimentos para o exterior – as “órbitas gravitatórias” segundo Lessa – ao redor das quais o país se deslocou no seu afã por construir um sistema de relações internacionais funcional aos objetivos de sua política externa ao serviço do desenvolvimento.

Ao lado do pacifismo, juridicismo e realismo, o

universalismo constitui o quarto princípio da

mol-dura conceitual da prática diplomática brasileira.

2

As

dimensões continentais do país fazem de sua

presen-ça universal uma necessidade, enquanto sua própria

formação social, caracterizada por uma presença

sig-nificativa de emigrantes, sua composição étnica e

cul-tural e a diversidade de vínculos externos de todo tipo

representam os fatores explicativos que reforçam sua

vocação universalista. O Brasil se configura,

conse-qüentemente, como um dos poucos países em

desen-volvimento com uma presença global, orgulhando-se

de possuir uma política externa universal e com

inte-resses em todos os quadrantes

3

. Neste artigo tenta-se

responder as seguintes perguntas: O que representa

o “universalismo” na política externa brasileira? A

quais motivações responde? Como se torna

opera-tivo e para quais objeopera-tivos se dirige? Quais são seus

resultados e desdobramentos? Em quais orientações

se concretiza?

O universalismo brasileiro

Existe uma tendência histórica no discurso

diplo-mático brasileiro em recorrer a conceitos e

catego-rias que tornam a explicação da política externa do

Brasil mais acessível. O universalismo é um deles.

A formulação do universalismo na política externa

brasileira começa no período posterior à Segunda

Guerra Mundial com a constatação, primeiro, do

ex-cessivo peso dos EUA no padrão das relações