O CONCEITO DE RISCO SOCIALMENTE ACEITÁVEL COMO
COMPONENTE CRÍTICO DE UMA GESTÃO DO RISCO APLICADA AOS
RECURSOS HÍDRICOS
António Betâmio de ALMEIDA
Professor Catedrático do IST, Av. Rovisco Pais, 1049-001 Lisboa, 351218418158, aba@civil.ist.utl.pt
Resumo: O conceito risco tem uma importância crescente na sociedade contemporânea com incidência em
diferentes aspectos da mesma. O comportamento da sociedade civil face aos decisores políticos, agentes económicos, cientistas e técnicos (engenheiros) é vincadamente sensível ao risco comunicado e à percepção do risco.
A gestão do risco é um conceito que, em sentido lato, corresponde a uma forma estruturada e integrada da Sociedade responder a uma ameaça, ao sucesso de um empreendimento ou a uma decisão.
Os sistemas hídricos e hidráulicos são domínios de aplicação potencial do conceito gestão do risco tendo em conta que os objectivos fixados podem sofrer desvios nos objectivos, no ambiente ou na sustentabilidade económica resultantes de incertezas, eventos extremos, erros ou outros acontecimentos. Do ponto de vista epistemológico, não é possível obter valores de referência absolutos para adopção de riscos aceitáveis pela sociedade em cada caso, ou para determinados tipos de situações.
Para que a análise e a gestão do risco tenham uma estrutura coerente e, também, uma capacidade operacional forte torna-se imperioso definir ou seleccionar critérios para a fixação dos valores dos Riscos Socialmente Aceitáveis (RSA) e o modo mais adequado de os definir: probabilidades dos eventos, consequências ou danos admissíveis ou tolerados, relações limites entre probabilidades dos eventos e a magnitude dos respectivos danos? Outros modos?
A comunicação desenvolve o tema de aplicação do conceito gestão do risco precisamente ao risco de gestão dos recursos hídricos, focando os processos de decisão e de aceitabilidade.
1 – INTRODUÇÃO
O risco está cada vez mais “presente” nas sociedades desenvolvidas. Esta presença decorre não só das múltiplas situações perigosas que a natureza e a tecnologia impõem à humanidade mas, também do reconhecimento da incerteza na tomada de decisões e de outros factores associados, a saber:
• comportamento da Sociedade, resultante da transformação filosófica epistemológica, ao longo da História, face à incerteza e ao conhecimento;
• intervenção de uma melhor informação e da de comunicação social na construção social do risco. Estes dois factores produzem uma multiplicidade de efeitos na percepção e na resposta sociais face aos riscos e alteram a problemática do risco na “opinião pública” e na política, em geral, e na tomada de decisões técnicas de políticas. Esta questão, ou “fenómeno social”, tende a ser tão forte que está a tornar-se num vector de pressão no que concerne os objectivos, a organização e a responsabilidade na governação de países, de instituições ou de empresas.
A gestão do risco é um conceito que, em sentido lato, corresponde a uma forma estruturada da Sociedade responder à necessidade de tomar decisões que: 1) constituam uma ameaça com probabilidade avaliável e donos expectáveis; 2) que envolvam incertezas relativamente ao futuro. A gestão do risco permite a organização do processo de decisão de um modo mais holístico e próximo dos factores reais que podem perturbar o sucesso de um empreendimento.
A presente comunicação apresenta o conceito e a justificação da gestão do risco e a respectiva aplicação à gestão dos recursos hídricos, nomeadamente no que concerne o processo de aceitação de níveis de risco pela Sociedade no contexto da decisão técnica e política.
2 – OCONCEITOGESTÃODORISCO 2.1 – Justificação
A implementação do conceito gestão do risco justifica-se pelas considerações gerais de cariz filosófico, sociológico e político que caracterizam a situação actual das sociedades mais desenvolvidas face aos riscos e incertezas. Esta situação corresponde a uma mudança profunda do comportamento social relativamente aos eventos incertos com potenciais efeitos negativos, em particular as realizações dos mesmos sob a forma de catástrofes ou de acidentes ou de carências sociais ou individuais, desde a segurança física até ao insucesso financeiro.
Numa forma sucinta e abreviada, os principais factores determinantes da mudança são seguidamente referidos:
• O progressivo afastamento da influência do transcendente externo, em particular da religião e de Deus, como explicação última e infinita e a consolidação duma perspectiva baseada numa cultura de conhecimento científico (racionalidade) e, com maior ênfase, de aplicações tecnológicas ao serviço das comodidades e dos desejos da humanidade.
• A progressiva “praxis” política em regime democrático, baseada fortemente na veiculação de mensagens de sedução generalizada através do suporte dos “media”, em convergência rápida com a prática da publicidade dos produtos tecnológicos “eficazes” e sempre mais “eficientes”, com a consequente concentração de promessas e expectativas, nos eleitos, de âmbito cada vez mais alargado e de difícil concretização.
• A progressiva cultura de especialização de saberes e fazeres na sociedade, fragmentando a intervenção intelectual e operacional dos cidadãos na comunidade e institucionalizando a
compartimentação dos acontecimentos “esperados” ou “normais” para os quais a organização deve dar resposta e tranquilidade.
Finalmente, a extraordinária força dos meios da comunicação social actuais, nomeadamente através da imagem em directo e da estruturação de “opinião pública”, influencia de sobremaneira a nova construção social de responsabilidade dos riscos e a reacção do poder político, perturbando o processo de tomada de decisão e de discussão.
Por todos estes factores, a percepção dos riscos e a resposta da Sociedade aos mesmos envolve, para além de um componente técnico-científico concreto (“objectivo”), um componente subjectivo de apreciação e de transferência da responsabilidade resultante de um intenso fluxo inter-subjectivo cujo resultado visível é a denúncia de faltas sucessivas aos decisores de nível mais elevado, nomeadamente por omissão, e a focalização no poder da “responsabilidade-causa” dos efeitos de catástrofes naturais, deslocadas em antrópicas, e tecnológicas: incêndios, derrames poluentes, cheias e secas, roturas em abastecimentos de água, vagas de calor ou de frio, epidemias, acidentes em infra-estruturas, etc., etc.
Actualmente, a gestão e a análise do risco tecnológicoi são objecto de um grande interesse e
desenvolvimento (Almeida e Viseu, 1997 e Almeida et al., 2003). 2.2 – Consequências da nova situação
Aceitando que a nova situação existe e compreendendo a justificação, é útil referir algumas consequências práticas da mesma:
• tendência para o antagonismo de posições referentes a 1) desconfiança à “priori” no conhecimento científico, quanto a decisões com algum risco para o futuro (posição de “má fé” filosófica) e 2) reclamação à “posteriori” por ineficácia na antecipação e prevenção de eventos e pelas respectivas consequências, no rescaldo da materialização de um risco;
• esgotamento da posição racional baseada no conhecimento possível e na compreensão de complexidade da realidade e da incerteza, resultando numa posição irracional que pode motivar, por antecipação, metodologias de decisão política especulativas e pouco eficazes;
• esgotamento dos sistemas actuais de governação face a situações de risco e de incerteza, por incapacidade óbvia de honrarem expectativas crescentes num domínio ilimitado e de efeitos não controláveis.
É possível argumentar que este novo contexto apresenta aspectos positivos: maior responsabilização dos responsáveis políticos, contenção de promessas difíceis de cumprir, maior transparência e diagnósticos mas rigorosos de situações de risco, maior justiça e equidade na gestão das coisas públicas e mais atenção à protecção de vidas.
Contudo, uma análise tão objectiva quanto o possível leva-nos a aceitar a situação actual como um sinal de desadaptação do sistema de decisão e de prevenção e de protecção face a uma realidade com importância social emergente.
A gestão dos riscos pode ser a estrutura adequada para enquadrar e corrigir esta desadaptação por forma a que o possível substitua o impossível e que a protecção contra os riscos e de incerteza, seja mais eficaz e a responsabilidade partilhada (Figura 1).
i No domínio da engenharia, a gestão e a análise do risco estão em desenvolvimento acelerado. Regista-se, em Portugal, a
Figura 1 – Responsabilidade partilhada na gestão do risco. Exemplo de aplicação ao caso do risco em vales com barragens (Almeida e Viseu, 1997).
2.3 – Conceito abstracto de risco
Para que a gestão do risco seja aceite e eficaz é indispensável estar compreender o conceito de risco. A palavra risco tem múltiplos significados nas linguagens corrente e técnico-científica. Recentemente, a palavra é frequentemente utilizada para caracterizar o tipo de Sociedade da actualidade (pós-modernidade). A Sociedade de Risco pretende indicar um tipo de sociedade com mais incertezas, alterações mais frequentes, menores garantias e maiores oportunidades, mais exigente e menos segura. Segurança é uma das palavras mais associadas ao risco na terminologia técnico-científica, outra é incerteza. A primeira designa uma situação que, progressivamente, tem vindo a ser considerada como um direito dos cidadãos. Este “direito” tem, contudo, uma particularidade singular: não pode ser absoluto nem tão pouco garantido. A incerteza (aleatória ou epistémica) acompanha-o, impedindo a garantia total de o mesmo se concretizar. Trata-se de um direito de expectativa no espaço e no tempo, só verificável à “posteriori”. Esta singularidade dificulta a discussão prática do conceito de segurança no âmbito das relações com o público, nomeadamente sempre que, em situações específicas, se coloca o problema de apreciar um estado ou nível de segurança, no presente ou no futuro. Neste contexto preciso, técnico-científico e de interacção com o público, o risco pode ser considerado como um aferidor ou indicador do nível de garantia dum determinado estado de segurança ou de cumprimento de objectivos.
Em cada situação, a segurança pressupõe a continuidade da existência do que nos rodeia, ou da realidade tal como é considerada no presente ou é prevista no futuro, sem perturbações que provoquem prejuízos ou danos relativamente significativos, de ordem material ou imaterial, incluindo a perda de vidas ou económicas.
O conceito de risco aplica-se a eventos com efeitos negativos (danos) que podem ocorrer no futuro. Entre os eventos cuja ocorrência obedece a uma certeza absoluta, e podem ser perfeitamente conhecidos, e
NRA - Nível de risco aceitável e partilhado pelos intervenientes
NRA
Benefícios para a sociedade e melhor protecção Informação dos benefícios e riscos locais Projecto e operação seguros Participação do público e media Participação do público e media Autoridades Público Regulamentos legais Donos da barragem
aqueles cuja ocorrência é absolutamente incerta ou desconhecida, interessa-nos, para aplicação do conceito de risco aqueles cuja possibilidade de ocorrência possa ser quantificada ou avaliada. Esta condição é fundamental para relativizar situações e hierarquizar decisões.
De uma forma integrada, o risco pretende caracterizar a possibilidade de ocorrência de perturbações que alterem o estado de segurança existente ou previsto e que provoquem os correspondentes danos. Genealogicamente, o risco pode ser associado ao desenho, ao projecto de um sistema artificial ou tecnológico criado pelo Homem confrontado com as incertezas da Natureza/Destino: um erro no projecto ou a excedência das capacidades de resistência ou de funcionamento normal de um sistema ou estrutura delineado e construído pelo Homem pode provocar danos prejudiciais, resultantes da quebra do estado de segurança assumido, os quais podem atingir o nível de desastre ou de catástrofe.
O conceito de risco pode, assim, ter na sua génese uma ponte entre a origem incerta de uma disfuncionalidade grave e os desastres ou catástrofes (humanas) resultantes.
O conceito de risco aplica-se quer às incertezas na segurança de sistemas ou produtos tecnológicos (riscos tecnológicos), quer na exploração de sistemas de recursos naturais, quer a sistemas e catástrofes naturais (riscos naturais). Propõe-se, agora e nesta comunicação, a extensão à gestão de recursos hídricos.
O conceito abstracto de risco é importante na medida em que engloba o aspecto subjectivo que pode ser determinante na apreciação de situações e na tomada de decisões.
2.4 – Definição técnico-científica do risco
Na apresentação geral do conceito de risco salientou-se a associação ao conceito de incerteza, nomeadamente no que concerne o desencadeamento das perturbações ou dos eventos que conduzirão a acidentes ou a insucessos. No contexto técnico-científico, a medida da incerteza ou a caracterização do nível de incerteza face a cada potencial acontecimento identificado, é realizada pelo conceito de probabilidade.
De uma forma geral, a probabilidade, através de um valor compreendido entre 1 (e.g. certeza absoluta de um acidente com ruptura) e 0 (e.g. certeza de segurança absoluta de uma barragem) permite caracterizar, quantitativamente e objectivamente, o tipo de incerteza em causa. A probabilidade pode ser estimada com base estatística ou por especialistas ou conhecedores do domínio em causa (probabilidade subjectiva). A vantagem neste tipo de caracterização, é a de se poder comparar níveis de incerteza e de permitir a adopção de um sistema racional e lógico de decisão. Contudo, esta vantagem encerra em si uma grande dificuldade, uma barreira muito difícil de transpor no que concerne alguns dos objectivos de uma gestão do risco. Trata-se da capacidade de interpretação dos valores de probabilidades extremas ou de eventos relativamente raros, como por exemplo, os acidentes, em barragens construídas de acordo com os critérios e o bom “estado da arte” actual.
Com efeito, a ordem de grandeza da probabilidade de ruptura, por ano, de uma barragem pode ser de 0,000001 ou 10-6. Para quem não é especialista, mas é confrontado com a interpretação da diferença entre
este valor de probabilidade e o de 0,00001 (10-5) ou o de 0,0000001 (10-7), a dificuldade em decidir ou
optar por um dos valores, no que respeita a aceitação de um nível de incerteza, tendo por referências os valores limites de 0 e de 1, é naturalmente muito grande.
Por seu turno, o próprio valor absoluto de uma probabilidade muito baixa provoca perplexidade e tendência para alheamento no cidadão comum. Verifica-se, na actualidade, que o público se concentra mais nos eventuais hipotéticos danos futuros do que na probabilidade dos mesmos se realizarem.
A avaliação do risco, no contexto objectivo ou quantitativo, implica a caracterização dos prejuízos que possam ocorrer. Nesta conformidade, no contexto da análise conjunta do binómio ocorrência-danos, a definição geral de risco, R, é a seguinte:
R = P x D (1)
em que P é a probabilidade conjunta da sequência ou conjunto de eventos que conduzem à situação desfavorável em causa e D é o valor total dos danos associados. A grandeza risco assim definida é variável no tempo quer pela alteração de P (alteração de condições perigosas), quer pela alteração de D (alteração da vulnerabilidade ou das medidas de protecção).
A equivalência entre vidas humanas perdidas e valores monetários (valores em euros) é teoricamente possível mas, por razões morais e éticas, é na maioria das situações, não aconselhável. Assim, é frequente a determinação do risco relativa a vidas humanas e do risco relativo aos restantes danos, em unidades monetárias.
No contexto da definição (1), o risco pode ser considerado como uma grandeza que caracteriza os danos expectáveis decorrentes de um evento. Exemplo: no caso da probabilidade de acidente, por ano, ter o valor estimado de 10-6 e os respectivos danos associados, terem o valor estimado global de 500 milhões de
euros, o risco corresponderá ao valor de 500 euros por ano. 2.5 – Percepção do risco
Independentemente da definição que se adopte para o risco, cada pessoa (indivíduo), ou uma comunidade no seu conjunto, tem uma noção subjectiva de risco, que envolve as noções de receito e de perigo, o grau de possibilidade de ocorrência do evento desfavorável e a avaliação de perdas ou prejuízos. Esta apreciação é o resultado de diversos factores de tipo cultural e psicológico e envolve valores sociais que influenciam a postura de cada membro da comunidade perante a segurança e a incerteza da mesma no futuro. A percepção do risco depende, a nível individual, da experiência vivida e da postura perante a vida e, ainda de factores tais como a idade, o sexo, a educação e a condição física e psicológica (Lima, Almeida e Silva, 1997).
A possibilidade de opção voluntária relativamente à exposição do perigo em causa é um factor determinante na valorização subjectiva do risco. Um risco voluntário é mais aceitável psicologicamente do que um risco imposto, como é o caso, na generalidade, dos habitantes das áreas inundáveis a jusante de uma barragem.
A consideração da percepção do risco é muito importante para a protecção civil (Almeida e Viseu, 1997, Almeida, 1999) e autoridades de segurança e para responsáveis dos processos de decisão e de acção. Se fosse possível quantificar o “risco subjectivo” o respectivo valor afastar-se-ia do valor do “risco objectivo” correspondente à definição (1). Dos estudos efectuados relativos à percepção do risco retira-se o seguinte:
• a quantificação da probabilidade é secundarizada, tornando-se num elemento neutro, e sentida com relativa indiferença;
• a avaliação dos prejuízos ou danos é sobrevalorizada e, entre outras, a provável perda de vidas humanas, por efeito do acidente, é por vezes, independente do risco objectivo.
A percepção do risco é fundamental na comunicação de risco e no sucesso de participação de não-técnicos no processo de decisão.
3 – GESTÃODORISCOAPLICADAARECURSOSHÍDRICOS
Um sistema de gestão do risco tem uma estrutura geral que pode ser adoptada a situações, domínios e tipos de riscos muito diferentes, desde as cheias aos incêndios florestais, do combate à poluição à saúde pública e da gestão empresarial ou de projectos à gestão de recursos hídricos (Figura 2):
Avaliação do risco
• Análise do risco (determinação de cenários e avaliação de probabilidades de ocorrência de eventos e das consequências respectivas).
• Apreciação do risco (apreciação dos valores dos riscos, compatibilização com critérios de aceitabilidade ou tolerância, sustentação de decisão).
Mitigação do risco
• Redução do risco (selecção e implementação de medidas de prevenção por forma a reduzir a exposição ao insucesso ou ao perigo e os consequentes danos).
• Resposta a crises (preparação da assistência adequada em caso de um acidente ou evento muito negativo – gestão de crise).
Figura 2 – Estrutura geral de um sistema de gestão do risco.
Gestão do risco
Avaliação do risco Mitigação do risco
Análise do risco Identificação e caracterização de cenários Probabilidade Consequências Estimativa de risco Apreciação do risco Legislação Análise crítica Critério e processo de aceitação Suporte à decisão Redução do risco Prevenção Protecção Planos de contingência Resposta a crises Decisão
Figura 3 - Gestão do risco e processo de decisão
A tomada de decisões é condicionada por diversos factores, nomeadamente a percepção pública e a ética (Figura 3). A valorização do risco conduz a uma primeira selecção natural de admissibilidade, tolerância e nível de risco adequado e inclui a selecção de medidas de mitigação consistentes (Figura 4).
Baixo Alto Alteração do projecto ou abandono Redução de possibilidade de eventos negativos (prevenção) Transferência ou delegação de Aceitar a situação Redução de consequências ou danos (mitigação) Risco Critério de aceitação social
Risco tão baixo quanto o possivel
Figura 4 – Filosofia geral da gestão do risco
Tomar decisões envolvendo incertezas e riscos é um dos componentes críticos da gestão dos recursos hídricos e pode mesmo ser considerado como componente decisivo nas tomadas de decisão. De um modo geral, as principais categorias de risco directo envolvidos numa gestão integrada dos recursos hídricos, são, entre outros os seguintes: segurança no abastecimento de água, qualidade de água bruta e para consumo, eventos climáticos extremos (cheias e secas), saúde pública, segurança ambiental e catástrofes naturais, etc. A este grupo de risco pode associar-se, também, o grupo de riscos empresariais ou
Comunicação do risco Percepção do Público Participação de actores Processo de decisão Avaliação das incertezas Identificação de vulnerabilidades Ética Sistemas de apoio à decisão Gestão do risco
Avaliação do risco Mitigação do risco
Análise do risco Apreciação do risco Redução do
risco Resposta a crises
institucionais envolvendo projectos e construção, insucessos de operação, riscos de mercado e de financiamento, riscos políticos e legais, riscos de conflitos laborais, entre outros (REES, 2002).
Em qualquer das categorias, o conceito gestão do risco envolve a capacidade holística de considerar a análise da estrutura de riscos, prevenção e a mitigação dos diferentes riscos de uma forma não segmentada. A esta capacidade predominante da gestão do risco associa-se, naturalmente, a participação dos diversos actores, incluindo o público.
Pelas suas características, a gestão do risco é um conceito operacional mais abrangente e integrador de vectores fundamentais de decisão e de aceitação, a saber: incerteza no futuro, probabilidade de ocorrência, avaliação de consequências, consideração quantitativa e psicológica (percepção e opinião públicas). Esta capacidade torna o processo de decisão mais próximo do quadro real de condicionamentos e de procura da solução adequada. Fornece um meio de aproximar a comunidade com a complexidade da incerteza do futuro.
O desenvolvimento da gestão do risco pressupõe o aprofundamento de áreas de investigação, a saber:
• metodologias de análise do risco, incluindo a consideração de probabilidades subjectivas;
• definição de critérios de aceitabilidade ou tolerância de riscos;
• metodologias de caracterização de vulnerabilidades;
• estudos de percepção socialii;
• metodologias de comunicação do risco;
• aprofundamento de caracterização das incertezas associadas. 4 – RISCO SOCIALMENTE ACEITÁVEL
4.1 – Conceito
Concluída a análise do risco para uma determinada situação e condição de referência, que fornece uma probabilidade de ocorrência de eventos ou acidentes, e a avaliação das consequências respectivas, impõe-se proceder a uma apreciação do nível de risco da situação e tomar, eventualmente, a decisão de implementar medidas mitigadoras.
A autoridade, os especialistas, os técnicos e outros representantes da Sociedade ou do Público tenderão a ter opiniões diversas sobre o valor do risco aceitável em cada caso. Recentemente, têm vindo a ser propostos critérios de aceitabilidade simplificados baseados em níveis limites para alguns riscos tecnológicos, que a Sociedade aceitaria, em função das perdas estimadas - Risco Socialmente Aceitável (RSA).
Atendendo à importância que o número de vítimas humanas tem na apreciação do risco, os critérios de RSA são, em geral, baseados no NEV - número expectável dessas vítimas (exemplo: critério da ANCOLD para acidentes em barragens). Aplicado ao caso de acidentes em barragens, o RSA fornece para cada valor de NEV, o valor limite da probabilidade aceitável referente à ocorrência, de um acidente ou evento perigosos conducente à ruptura da barragem em causa (Figura 5). A aceitação e aplicação do RSA neste caso, e em outros tipos de risco, tem implicações importantes no que respeita a participação do público e a responsabilidade dos diversos actores.
ii No que concerne a percepção do risco de acidentes em barragens, o projecto NATO PO-FLOODRISK realizaou trabalhos de
10- 9 10- 8 10- 7 10- 6 10- 5 10- 4 10- 3 Riscos inaceitáveis Limite Objectivo Riscos aceitáveis Zona onde os riscos devem ser tão baixos quanto o possível
Probabilidadede ruptura por barragem e por ano com número expectável de vítimas
N
≥
N, número expectável de vítimas resultantes da ruptura da barragem
1 10 102
103
104
(ALARP)
Figura 5 – Critério RSA da ANCOLD (Almeida e Viseu, 1997).
A obtenção de um critério para o RSA não é simples nem pode ser objectivo. Baseia-se em diferentes metodologias de análise estatística, de experiências de opções e decisões tomadas por responsáveis políticos, trabalhos de campo e inquéritos, etc. A analogia e comparação com diferentes situações é muito importante.
O conceito de RSA é uma resposta ao problema recorrente traduzido pela pergunta: ”Quão seguro deve ser o suficientemente seguro?”. O RSA é uma resposta em nome de uma comunidade relativamente numerosa sem ter em cota os interesses ou as percepções individuais de cada pessoa (representação de vontade e percepção pública).
É uma resposta que se pretende ser ética e justa, que pode justificar uma decisão sobre a existência de algo que vai corresponder a um risco ou a uma medida restritiva como o zonamento ou o controlo da ocupação do solo.
4.2 – Critérios de decisão na perspectiva do risco
Numa perspectiva mais geral e orientada para a gestão dos recursos hídricos, os critérios de aceitação dos riscos constituem um componente fundamental da tomada de decisões, em conjugação com os objectivos sociais ou empresariais definidos. No que concerne a aceitação de níveis de risco, os principais processos de tomada de decisão existentes na gestão dos recursos hídricos podem ser agrupados do seguinte modo:
• Precaução, informação e reacção ao risco (ou insucesso), revela-se pelo condicionamento interno ou pressão psicológica sentida pelo decisor em resultado da opinião pública e política manifestada através de processos institucionais ou informais, nomeadamente com intervenção da comunicação social e discussões abertas.
• Normas e regulamentos, através da aplicação de normas (standards) que fixam níveis de qualidade ou segurança fixados com base técnico-científica ou histórica, envolvendo, eventualmente, alguma intervenção política e jurídica.
• Metodologias de alocação de custos ou de optimização económica, nomeadamente através da quantificação dos danos ou consequências e da vontade de os evitar, considerando os respectivos custos dos riscos adicionais e residuais, suscitando mercados de risco ou implementando regras do tipo gerador de risco-pagador.
• Critérios integrados de aceitação social, baseados em critérios quantitativos envolvendo probabilidades compostas da ocorrência de eventos ou situações (cenários) e de comportamentos colectivos de aceitação ou de rejeição de riscos ou de consequências.
Em todos os tipos de processos de decisão centrados nos riscos que se pretendem evitar (desvios da situação óptima ou aceite como objectivo, nomeadamente falha da quantidade ou qualidade da água, impacte ambiental negativo, acidente grave, entre outros) encontra-se um ponto crítico: a representação da vontade pública informada e influenciada pela percepção do risco.
A importância do objecto da decisão e a fase desenvolvimento do objecto de decisão determinam a forma de atender ao jeito ético pela vontade social ou do colectivo, seja qual for o aspecto do risco em causa: segurança física, financeira, ambiental, social, política ou outra.
Em termos gerais e simplificados, o processo de decisão e aceitação do risco pode ser enquadrado por dois limites.
Um primeiro nível técnico-operacional (Figura 6) que é constituído por metodologias de triagem e de orientação (critérios ou normas técnico-científicos gerais, integrando de forma indirecta expectativas da vontade social) e um segundo nível de discussão e apreciação política e pública específica e aberta. Enquanto o segundo poderá manter características casuísticas decorrentes do momento e das características do caso e dos actores, o primeiro é fundamental para o sucesso do modelo organizativo da gestão do risco e para a melhoria das decisões e de vida social. Com efeito, a maioria significativa das situações é resolvida, em processos de rotina, a um nível técnico-administrativo.
A principal dificuldade e crítica que pode estar associada a critérios do tipo ANCOLD (probabilidades – consequências expectáveis) é a de poderem ser redutores e “mecânicos” e não representarem convenientemente a vontade pública. Não pode deixar de ser pertinente este tipo de crítica. Há que aprofundar e melhorar este tipo de critérios mas é um tipo de critério essencial que não permite, por razões práticas, a consideração de processos de decisão abertos e pesados.
Como enquadramento e critério geral para o primeiro nível de apreciação e decisão, a ASCE refere o desenvolvimento de quatro etapas, designadas pelo acrónimo NE3 (ASCE, 2002). As etapas envolvem a análise dos seguintes aspectos: 1) Necessidade; 2) Eficácia; 3) Eficiência; 4) Equidade.
A primeira etapa é crucial pois inclui um processo de primeira selecção ou aceitação da situação, onde se insere o critério ANCOLD referido para os vales com barragens, bem como códigos e regulamentos técnicos de segurança. A tolerância ao risco pode ser baseada, nas situações de acidente, em métodos de analogias com situações de perigo de referência (probabilidades de acidente industriais, rodoviários ou de aviação ou de morte por doença natural) ou pode incluir resultados de estudos de percepção do risco (Slovic et al., 1980, 1981). Nas situações de risco involuntário, potencialmente catastrófico, pouco frequente e de grande exposição social, Helm, 1996, calibrou a tolerabilidade dos mesmos em função de frequência e de severidade das consequências (e.g. número de vítimas humanas ou prejuízos materiais) e encontrou uma relação inversa entre a severidade e a tolerabilidade. Esta conclusão é compatível com o critério referido da ANCOLD, tendo o referido estudo contribuído para um novo paradigma de aceitação de risco: 1) inclui ambas as dimensões quantitativas frequência (probabilidade) e severidade; 2) reconhece áreas “cinzentas” de aceitabilidade (aspecto subjectivo); 3) reconhece que o critério de custos-benefícios do perigo a evitar são relevantes quando o “risco é moderado”, mas torna-se irrelevante quando o risco é
elevado; e 4) reconhece que há uma distinção entre custos razoáveis e irrazoáveis para a redução dos riscos.
Figura 6 – Exemplo geral de processo de decisão associado à gestão do risco.
No caso da situação não poder ser tolerada, o decisor deverá optar por decisões eficazes, que coloquem a solução numa situação de risco aceitável.
A análise da eficiência das medidas para diminuir o nível de risco envolve a quantificação das acções e do custo-benefício no contexto do risco, nomeadamente quanto estará a sociedade disposta a pagar para evitar as consequências ou para aceitar o risco residual.
Finalmente, a equidade da medida é um componente ético que deverá ter em conta a informação do risco ao público para permitir um consentimento informado e para atender à percepção pública relativa à prevenção do risco a qual não é universal.
A implementação operacional deste tipo de processo da decisão exige adaptação à realidade nacional.
Nível A – (NE4)
Tomada de decisão Nível B – Discussão pública – Discussão política Análise do risco Objectivos de referência Selecção de cenários Decomposição de cenários (“árvore de eventos”) Probabilidades de eventos Consequências
Valores dos riscos Apreciação
Confrontação com critérios de admissibilidade / tolerância
Mitigação do risco
Aprovação Aceitação EXECUÇÃO
5 – AGESTÃODORISCOCOMOMODELOORGANIZATIVO 5.1 – Diferenças características
A implementação de um sistema de gestão do risco deve corresponder à realização de um modelo organizativo, com diversos graus de intervenção, desde a situação operacional de rotina até à situação de crise real, proporcionando:
• actuação continuada tendo em vista o controlo do nível de risco adoptado com capacidade para detectar e corrigir desvios resultantes de intervenções;
• organização integrando os diversos organismos intervenientes e a população como actores mobilizados e informados;
• organização operacionalmente actuante nos diversos actos da sociedade civil, relacionados com a situação de risco sob controlo, e não um esquema estático burocrático ou funcional;
• eficácia e eficiência são sujeitas a avaliação contínua e a situações de ensaio ou de exercício;
• organização englobando a componente de resposta a situações de crise.
Para cada objectivo seleccionado e para cada escala espacial ou funcional de intervenção, a organização deve abranger os sectores envolvidos e as intervenções que possam vir a alterar o valor do risco sob controlo e que foi socialmente aceite. Este valor de referência poderá ser periodicamente reavaliado e adaptado face a alterações não controláveis.
A estrutura organizacional da gestão do risco e da sua componente básica que é a segurança (prevenção) é cada vez mais a chave para um possível controlo de certos tipos de acidentes tecnológicos, nomeadamente no domínio da engenharia. Em sistemas complexos, as causas físicas dos acidentes são identificáveis, mas o elo que falha é, cada vez mais, o da organização envolvente e da cultura de comunicação e decisão tendo em vista o controlo do risco. A estrutura adaptar-se-à em função de escala da situação e do problema: desde a decisão técnica a nível de projecto até à decisão política a nível nacional.
5.2 – Síntese das vantagens
Este instrumento operativo holístico tem, ainda, outras justificações pertinentes:
• Aceitação da realidade das incertezas e das possíveis situações perigosas (resposta pedagógica-na-realidade).
• Abertura da sociedade à participação pública na tomada de decisão (resposta-na-transparência).
• Responsabilização técnica, política, legal, económica e moral (resposta justa).
• Poder emergente de comunicação social (“media”) na construção da percepção pública do risco e da segurança (resposta sociológica).
• Emergência de princípios éticos na gestão tecnológica e de sistemas naturais e humanos com base numa informação esclarecida e em imperativos de prevenção e mitigação razoáveis (resposta ética).
• Aplicação de uma metodologia flexível e adaptativa a mudanças naturais que seja mais eficaz e eficiente na mitigação de potenciais danos (resposta útil).
Na sua componente holística, a gestão do risco não é tão redutora como outras metodologias (económica, técnica) nem tão afastada da realidade complexa como alguns processos políticos.
A experiência tem mostrado que a análise do risco, apesar das dificuldades inerentes à determinação de probabilidades e consequências, constitui um elemento muito positivo para um melhor conhecimento dos sistemas e dos projectos, permitindo uma visão mais integrada das respectivas estruturas e vulnerabilidades.
6 – CONSIDERAÇÕESFINAIS
A gestão do risco é uma metodologia complementar das metodologias tradicionais da gestão integrada dos recursos hídricos. Nesta última, em particular quando baseada numa estrutura sistémica, as relações entre os componentes tendem a ser múltiplas e complexas e dependem de objectivos diversos, quantitativos e qualitativos, por vezes de natureza não comparável. A análise tende, assim, a ser integrada mas fragmentada em componentes que dificilmente se integram.
Ao fazer corresponder objectivos com riscos, as variáveis tornam-se mais homogéneas (unidades de risco) e a visão holística é naturalmente potenciada.
A gestão do risco admite diversas escalas de intervenção, nomeadamente à escala da decisão técnica de projecto. Os critérios de decisão, envolvendo critérios de tolerância ou de aceitabilidade são cruciais para o sucesso, devendo ter em consideração a realidade de percepção pública e a complexidade de comunicação pública.
A aplicação da gestão do risco aos riscos da gestão dos recursos hídricos é uma extensão inovadora que pode contribuir para a segurança e sustentabilidade dos mesmos.
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