DESENVO LVI M ENTO ECO NÔ M I CO E TRI BUTAÇÃO :
UM A ANÁLI SE ECO NÔ M I CA DO DI REI TO TRI BUTÁRI O
PRO DUZI DO NO BRASI L APÓ S O PLANO REAL
B R U N O C A R A Z Z A D O S S A N T O S
Direito e Economia e
Ponto de Partida: Um Incômodo com a Pesquisa
em Direito
Grande preocupação com a interpretação das leis e da
jurisprudência;
Mas as leis não caem do céu e no Direito se dá pouca atenção
para o processo de elaboração das leis:
Qual a situação a lei pretendia alterar? Como os legisladores imaginaram fazê-lo? Quem foram seus proponentes?
Quem foram seus defensores?
As Medidas Provisórias têm um papel central na produção
legislativa brasileira
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0%1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total
31.6% 17.9% 40.0% 38.6% 51.4% 25.7% 45.5% 52.9% 51.9% 68.5% 45.6% 64.1% 69.7% 36.5% 15.9% 20.0% 34.7% 27.7% 27.6% 39.4% Participação das Medidas Provisórias no Total de Leis Ordinárias Editadas entre
Um Exemplo de Como o Processo Legislativo está permeado
de interesses: a PEC das Contribuições de Campanha
ADI 4560: OAB defende que as contribuições de empresas para
campanhas eleitorais são inconstitucionais (2011).
STF realiza audiência pública em 2013 e inicia julgamento.
Até Abril/2014: 6 votos a 1 e pedidos de vista do Min. Gilmar
Mendes.
Maio/2015: Câmara dos Deputados começa a votar sua
Quem Votou “Não” às Contribuições de Empresas
Quem Votou “Não” às Contribuições de Empresas
Quem Votou “Sim” às Contribuições de Empresas
Quem Votou “Sim” às Contribuições de Empresas
O envolvimento das empresas nas doações está
... Ou subsetor.
Divisão CNAE do Doador Total 2014 2014/2002 (%)
1 EXTRAÇÃO DE PETRÓLEO E GÁS NATURAL R$ 6.358.277,35 #DIV/0! 2 CAPTAÇÃO, TRATAMENTO E DISTRIBUIÇÃO DE ÁGUA R$ 5.487.196,81 42861,1% 3 ATIVIDADES DE APOIO À EXTRAÇÃO DE MINERAIS R$ 19.706.469,79 20009,5% 4 ELETRICIDADE, GÁS E OUTRAS UTILIDADES R$ 63.166.645,56 4265,3% 5 EXTRAÇÃO DE MINERAIS METÁLICOS R$ 107.635.699,55 3586,6% 6 SEGUROS, RESSEGUROS, PREVIDÊNCIA COMPLEMENTAR E PLANOS DE SAÚDE R$ 203.825.278,63 2449,7% 7 ESGOTO E ATIVIDADES RELACIONADAS R$ 14.048.647,38 1917,5% 8 FABRICAÇÃO DE COQUE, DE PRODUTOS DERIVADOS DO PETRÓLEO E DE
BIOCOMBUSTÍVEIS R$ 137.057.525,56 1817,7% 9 OBRAS DE INFRA-ESTRUTURA R$ 1.217.920.900,41 1573,1% 10 PESCA E AQÜICULTURA R$ 7.782.981,83 1481,3% 11 FABRICAÇÃO DE PRODUTOS ALIMENTÍCIOS R$ 972.814.343,51 1462,8%
Marcos Teóricos
Teoria da Escolha Pública:
James M. Buchanan and Gordon Tullock: Políticos têm uma agenda de
interesses próprio (reeleição, poder, dinheiro) que muitas vezes entram em conflito com o interesse público (seja lá o que isso for).
Mancur Olson: Grupos menores e com mecanismos de controle são mais
eficazes em defender coletivamente seus interesses do que uma maioria desorganizada.
Rent seeking: Estratégia de grupos de interesse privado em dispender
recursos (lobby, corrupção, contribuições de campanha, etc.) para
Marcos Teóricos
Daron Acemoglu & James Robinson:
Instituições políticas e econômicas se retroalimentam em ciclos extrativistas ou
pluralistas.
Trabalhos econômicos recentes aplicados ao Brasil: Lisboa &
Latif (2013), Mendes (2014), Lazzarini (2012), etc:
Brasil seria a pátria do rent seeking?
No campo do Direito, a Legística tem um potencial muito grande
para contribuir para o debate sobre como as leis são produzidas
Tema-Problema
Desenvolvimento econômico e social é um dos objetivos
constitucionais da República;
A política tributária é um dos instrumentos de política
econômica mais eficazes para alcançar esse objetivo;
Tributos alteram as decisões dos agentes econômicos
(empresas, trabalhadores, investidores, poupadores, etc.);
Por isso, alterações da legislação tributária despertam grande
interesse do Estado (arrecadação, crescimento, etc.) e de
Tema-Problema
As alterações da legislação tributária federal, após a
adoção do Plano Real, têm sido utilizadas para
alcançar os
objetivos de desenvolvimento
econômico-social prescritos pela Constituição Federal
, são
motivadas por
fatores eleitorais e econômicos de curto
prazo
ou são pautadas pelos
interesses de grupos
Hipótese
O Governo Federal não
vem utilizando a
legislação tributária para atingir os objetivos de
desenvolvimento previstos na Constituição,
deixando-se levar por circunstâncias eleitorais
e econômicas de curto prazo e privilegiando
Fontes Primárias de Dados
Legislação Federal:
http://www4.planalto.gov.br/legislacao
Congresso Nacional
–
Sicon:
http://legis.senado.leg.br/sicon/#/legislacaoR
apida
Lei de Acesso à Informação
–
e-Sic:
Construção da Base de Dados
Pesquisa da legislação federal editada entre 01/01/1995 e 31/12/2014
(Leis ordinárias, MPs e decretos);
Separar as normas com conteúdo tributário ou envolvam renúncia
fiscal (subsídios, subvenções, incentivos, etc.);
Classificar as normas por temas (tipo de tributo, subsídio, subvenção,
incentivo, etc.);
Extrair informações relevantes do texto da lei (setores beneficiados,
prazos, controles);
Pesquisar documentos prévios à lei (exposições de motivos, notas dos
Construção da Base de Dados
Pesquisar tramitação legislativa (propositura, relatoria, emendas propostas
e aprovadas, vetos, etc.)
Relacionar as informações coletadas com variáveis políticas (contribuições
de campanha, partidos do relator e de quem propôs a emenda, base
geográfica, etc.) e econômicas (contexto macroeconômico, dinâmica do
setor, variáveis externas, etc.);
Relacionar as conclusões obtidas com o que recomenda a literatura
econômica e de ciências políticas sobre o tema;
Leis “tributárias” têm grande representatividade na
Sendo majoritariamente introduzidas no ordenamento por
meio de Medidas Provisórias
0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Total
MPs e
rent seeking
MPs com assunto tributário têm maior número de emendas?
Parlamentares propõe emendas que beneficiam o setor das empresas
que contribuíram para suas campanhas?
Probabilidade de ter uma emenda aprovada é maior quanto maior o
volume de contribuições de campanha de empresas recebido pelo
deputado que a propôs?
Deputados são bem sucedidos em “contrabandear” emendas do
Rent seeking
no Congresso Nacional
Análise de agenda: Audiências Públicas na CAE (SF) e CDEIC (CD)
Quem tem voz no Congresso Nacional?
Análise de votações que confrontam interesses privados e coletivos:
O papel das “bancadas”.
Decretos e
rent seeking:
o caso do IPI e o
lobby
no
Poder Executivo
Reduções de IPI estão relacionadas com:
Contribuições de campanha?
Participação do setor beneficiado no PIB?
Participação do setor beneficiado no emprego industrial?
Rent seeking
e Benefícios Fiscais (subsídios,
financiamentos especiais, subvenções, etc.)
Isenções Imposto de Renda: Cultura, audiovisual, desporto, desenvolvimento
regional, inovação, depreciação acelerada, remessas para o exterior, etc.
Financiamentos especiais (subsidiados): Finame, Modermaq, Profrota
Pesqueira, Proex, Pronaf, etc.
Renegociações de dívidas tributárias e creditícias: Refis, dívidas agrícolas
(Pronaf, Proger Rural, etc.).
Incentivos tributários diversos: PATVD (TV digital), Padis (semicondutores),
Inovar Auto, PID/Prouca/Recompe (inclusão digital), PAR/PSH/PMCMV
(habitação), Recoop (cooperativas), Recap (bens de capital para exportação),
Reidi (infra estrutura), Repenec (indústria petroleira), Reintegra (exportação),
Rent seeking
e Benefícios Fiscais (subsídios,
financiamentos especiais, subvenções, etc.)
Análise de agenda: Ministério da Fazenda e Casa Civil
Quem tem acesso a quem decide?
Análise de exposições de motivos e notas técnicas:
Estudos prévios diagnosticando o problema? Quantificação de efeitos esperados (meta)?
Estimativa de impacto fiscal? Medidas de compensação fiscal? Medidas de transparência e controle social?
Instituição de contrapartidas? Penalidades em caso de descumprimento? Prazo de extinção? Prorrogações?
Recomendações de Política: o que fazer para
restringir o
rent seeking
no Brasil
Institucionalização de procedimentos de análise prévia e
posterior de benefícios tributários;
Controle social: audiências públicas, “livros brancos”, etc.
Regulamentação do lobby;
Contribuições de campanha;
Reformulação das regras de tramitação de medidas provisórias;
