A nova administração pública frente à gestão burocrática: seus impactos sobre os servidores públicos

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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – RELATÓRIO TÉCNICO

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A Nova Administração Pública Frente à Gestão Burocrática: seus Impactos

sobre os Servidores Públicos.

Marco Aurélio Ferreira da Silva – m2005_aurelio@hotmail.com – UFF/ICHS

Resumo

Este relatório tem como objetivo apresentar um problema que ocorre em muitas das Administrações Públicas Municipais brasileiras, problemas estes advindos do antigo modelo de Administração Pública, burocrático patrimonialista. Gerando conflitos devido ao comportamento difuso entre os servidores estáveis e não estáveis, os primeiros fixados às normas, enquanto o segundo grupo comprometido com a manutenção do emprego público. A Nova Administração Pública Gerencial, com sua proposta de se promover um choque de gestão, voltada para os resultados com base na eficiência e eficácia, modelo empregado pelo setor privado, tem encontrado resistências nos municípios. Que apresentam o modelo burocrático gerencial incorporado aos sistemas e métodos de administração, determinante pelo cunho patrimonialista existente. A metodologia empregada na construção do presente relatório foi realizada através de pesquisa descritiva, utilizando a legislação municipal de Mesquita, e relatórios de auditorias realizadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio Janeiro. Devido a limitações, a pesquisa se delimitará a Secretaria de Fazenda do município de Mesquita/RJ, na composição do quadro de seus servidores: comissionados e concursados. Este relatório vem demonstrar como resultado o problema de relacionamento e os conflitos apresentados entre servidores efetivos e comissionados, seus impactos focalizados nos governos municipais e na prestação de seus serviços aos munícipes.

Palavras-chave: Nova Administração Pública; Gestão; Relacionamento; Conflito.

1 – Introdução

Ao fazer menção sobre a Nova Administração Pública, remete a um projeto de reforma político administrativo que enfatiza a eficiência e eficácia do setor privado para o público. Com uma proposta de uma máquina mais enxuta e eficiente voltada para os resultados, baseada num ajuste estrutural que propicie serviços públicos de qualidade e menos burocráticos, Bresser Pereira, em 1996/1997, através de um Plano Diretor, apresenta uma proposta de reforma administrativa com a reorganização do Estado e o fortalecimento do seu grupo estratégico, introduzindo o perfil privado no público. Percebe-se, porém, que apesar do choque de gestão incorporar elementos de métrica e eficiência proposto pelo novo projeto da

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Nova Administração Pública, observa-se que a maioria dos municípios brasileiros não há um rompimento com o modelo burocrático patrimonialista gerencial. No município de Mesquita, objeto deste estudo, verifica-se, no que tange a gestão de pessoas entre abril e outubro de 2016, uma desproporcionalidade entre o número de servidores efetivos e comissionados.

O Decreto 763 de 01 de julho de 2009 transformou todos os cargos comissionados de sua estrutura administrativa em: direção, chefia e assessoramento, promovendo um acréscimo considerável de servidores comissionados, gerando desta forma, uma desproporcionalidade em relação aos servidores concursados do município. O referido decreto, da forma que foi concebido, tem causado danos ao município citado pelo seu cunho político. No final do exercício de 2016, pós-eleições, o prefeito derrotado exonerou todos os servidores comissionados da administração pública de Mesquita, fazendo com que seu aparelhamento funcionasse de forma precária face a falta de servidores para atendimento de serviços essenciais.

Tal fragilidade no atual modelo desnuda a necessidade do município de Mesquita em equacionar esta desproporcionalidade na sua estrutura administrativa. Poderá a administração gerencial vencer a resistência do modelo burocrático / patrimonialista, enraizados na esfera municipal?

Um estudo da composição dos servidores da Secretaria Municipal de Fazenda do Município de Mesquita (SEMEF), servidores não efetivos, sem a qualificação necessária, preenchem cargos e muitos são desviados de suas funções, submetendo-se a ordens de cunho político e pessoal, fatos corroborados por auditorias realizadas pelo TCE/RJ. Os impactos na relação entre os servidores estáveis e não estáveis, gerando conflitos pelos interesses difusos: pela manutenção do emprego e os interesses da fazenda municipal.

O modelo burocrático implementado frente aos servidores efetivos que almejam mudanças do modelo atual, para que cargos de confiança não sejam ocupados por meras indicações política e sim mais técnica.

Os conflitos apresentados despertaram a necessidade de um estudo face a fragilidade administrativa e seus impactos nos serviços. Assim, este relatório vem apresentar uma análise dos problemas ao avaliar a composição do quadro de servidores da Secretaria Municipal de Fazenda do município de Mesquita e a relação conflituosa entre seus servidores, segundo seus interesses, os impactos no atendimento ao munícipe e os interesses da fazenda municipal. Se o modelo proposto pela nova administração pública gerencial pode vencer as resistências do modelo burocrático instituído no município de Mesquita e em especial na Secretaria de Fazenda. O estudo apresentado pelo relatório, demonstra a necessidade de se reduzir as influências e ações de cunho pessoal / político no município de Mesquita, que a Lei 935 de novembro de 2016 sobre o preenchimento dos cargos de: direção, chefia e assessoramento sancionada e publicada, delimitando a Lei 763 de 2009 mas não implementada, demonstra a força do modelo burocrático / patrimonialista instituído no município.

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3 2 – Apresentação do Caso e Diagnóstico

O município de Mesquita/RJ desde sua emancipação em 2001 foi formado integralmente por servidores não efetivos, tendo o advento do concurso público apenas em 2007, através do Edital número 016 de 2007. A Administração Pública de Mesquita, através da publicação do Decreto 763 de 01 de julho de 2009, deseja transformar todo seu quadro comissionado em direção, chefia e assessoramento, ação que assegurou a todos os servidores comissionados a manutenção e continuidade em seus empregos, então ameaçados pela possível convocação de servidores aprovados no certame realizado.

No Art. 11º, Parágrafo Único do referido decreto, fica evidenciada esta intenção, objeto de auditoria realizada pelo TCE/RJ, pela transformação de cargos gerais em chefia, direção e assessoramento. Prática esta, que gerou sérias consequências para Administração Pública municipal, passando todos a chefiar e assessorar, sem a devida qualificação necessária para o exercício do cargo, ou seja, servidores desviados ocupando cargo sem exercer suas reais atribuições.

Na Secretaria Municipal de Fazenda, a limitação e o desvio de função de servidores comissionados ocupantes de cargos de direção e chefia, se refletem na falta de comprometimento e, como consequência, a evasão de receita pela falta de atuação de servidores comissionados (TCE/RJ, 2015). Benesses a contribuintes ligados ao poder executivo e legislativo, como citado, a falta de qualificação de servidores promoveu perdas de receita até o ano de 2011, com a decadência de tributos. A Dívida Ativa e a Fiscalização deram seus primeiros passos a partir do exercício dos servidores concursados da Administração Tributária, composto por: Fiscais Tributários, Agentes Fiscais e Técnicos Tributaristas. A auditoria do TCE/RJ constatou que o município não dispõe de um plano de ação fiscal, sendo as ações de fiscalização propostas pelo secretário de fazenda, a qual propiciam ações de cunho político.

2.1 – Início Processo de Convocação.

O município de Mesquita teve que realizar seu concurso público por exigência do TCE/RJ, que ocorreu através do Edital n° 016 de 2007 para servidores da esfera administrativa, e no final de 2009 deu-se início as convocações dos servidores aprovados pelo certame.

A Secretaria de Fazenda no decorrer dos anos vem passando por transformações, face ao advento do concurso público, deparando-se com uma nova realidade, lidar com servidores desobrigados a seguir ordens expressas não fundamentadas pela legislação, que não atenda aos interesses da fazenda municipal.

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A Fiscalização (IGF), a Dívida Ativa (DA) e a área Técnica Tributarista, iniciaram um processo de recuperação de receitas através de atos administrativos praticados por estes servidores, respaldados pela legislação municipal vigente, e entraram em conflito direto com velhas práticas e os interesses daqueles que até então comandavam sem resistências.

2.2 – A Estrutura da Secretaria de Fazenda e o Planejamento Estratégico.

A estrutura administrativa da Secretaria Municipal de Fazenda é desproporcional pelo número exacerbado de servidores não efetivos em relação aos efetivos. A Secretaria apresenta diversos processos segmentados e confusos, motivado pela falta de comprometimento com a coisa pública, e pelo desvio de função de muitos servidores. Velhas práticas continuam presentes, como ordens veladas para contemplar e atender necessidades, propiciando interesses pessoais e clientelistas. A gestão fazendária não exerce controle sobre nomeações, as indicações são de cunho político, que não exigem critérios técnicos mínimos para os postulantes ao preenchimento do cargo. Fatores estes, que causam: dificuldades na tomada decisões, falta de iniciativa, processos administrativos inconclusos, atendimento de baixa qualidade e informações imprecisas que geram insatisfação ao contribuinte. Tais elementos prejudicam a qualidade dos serviços prestados pela Secretaria de Fazenda de Mesquita.

2.3 – Auditoria Externa

O Tribunal de Contas em recente auditoria apontou em seu relatório os seguintes pontos: falta de planejamento fiscal, de procedimentos de cobrança e execução de dívidas tributárias, de normas e procedimentos de combate à sonegação e evasão de receita. Atos e regulações que oferecem suporte legal em conformidade com o Art. 13 da LRF prevê que o Município deve especificar medidas de combate à evasão e à sonegação.

2.4 - Diagnóstico Organizacional

Ao analisar o modelo apresentado pela Secretaria de Fazenda do município de Mesquita, percebe-se um excessivo quadro de chefes, diretores e assessores, consequência do Dec. 763 de 2009. Destaca-se, porém, que a maioria dos servidores não efetivos não são qualificados e capacitados para exercerem as atribuições que lhes são conferidas pelo cargo, estando, muitos deles, desviados de suas funções, propiciando embaraços e ineficiência. A falta de instrumentos como organograma e fluxograma, conforme Lei 618 de 2010, que normatiza atos e processos administrativos no município, é um fator complicador. O município não implementou efetivamente o fluxo de processo, determinando seu início, meio e fim, deixando os munícipes sem solução para suas demandas. Verifica-se na atuação dos

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Departamentos e Coordenadorias o quanto é confusa e desconexa, e apresenta um layout defasado que não oferece o mínimo de conforto aos servidores e contribuintes.

A auditoria realizada pelo TCE/RJ em 2015 no município detectou uma série irregularidades, segundo as deliberações do egrégio tribunal, dentre elas: Ações desenvolvidas por servidores sem competência e atribuições para realizar lançamentos tributários e a inexistência de instrumentos para autorização de ações da fiscalização tributária. Faltam atos e procedimentos normativos que possibilitem maior participação e efetividade dos servidores da Administração Tributária municipal. O município não oferece transparência suficiente aos contribuintes ao não disponibilizar integralmente a legislação em seu portal. O Regimento Interno atual não foi formulado por norma adequada e encontra-se desatualizado, sem a inserção dos servidores concursados.

O Anexo I vem demostrar a situação atual que se encontra a Secretaria de Fazenda do Município de Mesquita.

3 – Referencial Teórico

3.1 A Administração Pública Gerencial.

Fatores internos e externos ocorridos entre as décadas de 80 e 90 levaram o governo brasileiro se dedicar a uma reforma do Estado, processo este realizado sem nenhum planejamento, iniciando um choque de gestão na Administração Pública brasileira.

A reforma gerencial foi iniciada em 1995, no governo de Fernando Henrique Cardoso, e difundida em todos os estados da federação por meio de programas como o Choque de Gestão em Minas Gerais (PEREIRA, 2005). No entanto, como observa (TORRES, 2004), verifica-se a incompletude dessa reforma com a forte presença do “patrimonialismo na cultura política da administração pública que o Brasil convive até os dias de hoje”.

Como observa Misoczky (2004), essa reforma gerencial teve como foco o alcance de resultados a partir de metas preestabelecidas, considerando o cidadão como consumidor dos serviços públicos.

São práticas introduzidas na administração pública que focam a descentralização de processos e a delegação de poder, práticas essas advindas do modelo de gestão das organizações privadas (Kettl, 2005).

Para (HOOD, 1995), a administração pública gerencial possui as seguintes orientações: desagregação do serviço público em unidades especializadas e centros de custos; competição entre organizações públicas e entre organizações públicas e privadas; uso de práticas de gestão provenientes da administração privada; atenção à disciplina e parcimônia; administradores empreendedores com autonomia para decidir; avaliação de desempenho; avaliação centrada nos outputs.

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Há também as críticas quanto ao novo modelo da administração pública que adota práticas gerenciais. Para (PAULA, 2005), o novo modelo de administração pública possui “caráter centralizador” e também não consegue tratar ainda algumas dinâmicas da política, pois o gerencialismo “não se volta para questões que envolvem a complexidade da gestão, como, por exemplo, a integração entre os aspectos técnicos e políticos”. (PAULA, 2005) aponta ainda os limites que esse modelo reproduz, como: a centralização o poder e a criação de elites burocráticas; complexidade dos sistemas administrativos e do aspecto sociopolítico de gestão pública; dificuldade de adaptar técnicas do setor privado ao setor público; e incompatibilidade existente entre a lógica gerencial e o interesse público. De maneira geral, Paes de Paula (2005) critica esse modelo quanto à questão do mesmo não tratar da dimensão sociopolítica, apesar de seu discurso participativo. Para a autora, o modelo gerencial na administração pública dificulta o comprometimento com a participação cidadã e a ampliação da democratização do Estado.

3.2 Conflitos na Organização.

Estudos realizados por vários autores apontam sobre o problema de relacionamento entre os indivíduos e as organizações, devido à comprovação de que todo comportamento humano na organização é explicável em termos do conflito inevitável, entre as necessidades individuais e as necessidades da organização.

Para (COHEN, 1987) os interesses difusos entre os servidores levam a capacidade do estresse ocupacional, que exige respostas adaptativas por parte dos servidores. O enfrentamento refere-se aos esforços, incluindo estratégias defensivas, direcionados para lidar (controlar, tolerar, reduzir, minimizar) com as demandas ambientais e internas do indivíduo e com os conflitos.

Enquanto (BERG, 2012, p.18), afirma ainda que: “O conflito nos tempos atuais é inevitável e sempre evidente. Entretanto, compreendê-lo, e saber lidar com ele, é fundamental para o seu sucesso pessoal e profissional”.

Já (BURBRIDGE E BURBRIDGE, 2012) defendem que conflitos são naturais e em muitos casos necessários é o motor que impulsiona as mudanças. No entanto, muitos conflitos são desnecessários e destroem valores, causando prejuízo para as empresas e pessoas que nela trabalham. O principal desafio dos gestores é identificar os conflitos produtivos e contra produtivos e gerenciá-los.

A escolha de fins e meios, a elaboração de determinações, as expressões de iniciativa e capacidade criadora, as manifestações de personalidade e as influências de cultura são aspectos importantes da ação administrativa. Cabe destacar que a “administração pública não pode ser concebida, mesmo nos setores mais especializados do ramo executivo, como simples obediência ou execução automática de diretrizes impostas por autoridades superiores, ou por uma lógica de organização” (AMATO, 1971, p. 18).

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7 4 – Plano de Ação

Faz-se necessário instituir na Secretaria Municipal de Fazenda do município de Mesquita, uma comissão de Estudos Tributários, composta por servidores de carreira da Administração Tributária municipal, desenvolvendo as seguintes ações:

 Apresentar um organograma para Secretaria de Fazenda, de forma a propor uma

estrutura organizacional para diretorias, coordenadorias e departamentos e; desenvolver um fluxo de processos para as áreas que compõem a secretaria, no qual possa se identificar a atuação e o desenvolvimento das atividades inerentes aos funcionários da fazenda do Município;

 Propor a redução do número de servidores comissionados sem qualificação técnica através da reforma administrativa, adequando a Lei municipal 935 de 11 de novembro de 2015, em seu Art. 1°, I, que delimita a quantidade de cargos comissionados em 20 por cento em relação ao número de servidores efetivos;

 Promover concurso público para ocupação de cargos, caso surjam demandas e ações

que visem reduzir a falta pessoal na oferta de serviços públicos à população;

 Promover cursos de qualificação aos servidores comissionados da fazenda municipal,

permitindo melhor desempenho de suas atribuições em conformidade com os cargos que ocupam.

 Apresentar proposta de novo Regimento Interno para Secretaria de Fazenda, provido

por Lei, que introduza um modelo com características de gestão por processo, elencando os operadores dentro de suas competências, proporcionando a descentralização do fluxo dentro da estrutura, tornando-o mais ágil e transparente.  Constar no Regimento Interno as competências e integração dos departamentos da

estrutura da SEMEF, bem como as atribuições dos respectivos titulares, possibilitando maior fluidez, agilidade e redução de tempo para solução de demandas, através da padronização de atendimento ao contribuinte.

 Encaminhar projeto de Lei ao legislativo municipal, regulando normas de

procedimentos de fiscalização e ISS.

 Implementar atos, normas e técnicas, através de meios sistematizados, que

possibilitem aos usuários externos o acesso e a resolução de suas demandas, poupando-lhes tempo. Os meios sistematizados deverão ofertar transparência dos Atos regulatórios do município.

O Anexo II apresenta uma proposta de organograma com a interação dos departamentos que integram a Secretaria de Fazenda de Mesquita.

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8 5 – Conclusão

Concluímos que as questões levantadas neste relatório, sobre as nomeações de cunho político nos municípios brasileiros, têm propiciado embaraços e problemas para estas administrações, tornando-se um grande entrave para a administração gerencial proposta pela “Nova Administração Pública”. A composição dos quadros funcionais das administrações municipais se destacam por dificultar inovações e implementações de uma gestão ágil, eficiente, eficaz e transparente.

É comum encontrar em governos municipais, pós-período eleitoral, a acomodação de pessoal dada pelo apoio político em seus quadros funcionais. Por ser considerada uma situação natural, corriqueira e subjetiva na composição destes governos, os governantes não preveem as graves consequências que o modelo tem imposto aos seus munícipes, e que devem agir de forma responsável no momento da formação do seu governo, principalmente no preenchimento dos cargos de direção, chefia e assessoramento, os chamados “cargos de confiança”. Para os servidores concursados existem controles previamente estabelecidos no momento da seleção, devido a previsão legal. Com exigências e requisitos mínimos para preenchimento das vagas ofertadas, diferente do momento da seleção dos servidores não efetivos, fato que se reflete no desempenho das atividades e no comportamento dos servidores e nas relações profissionais.

Neste estudo pode-se perceber que não há alterações na aplicação do modelo gerencial, que incorpora ferramentas gerenciais mas não provê transformações no espaço administrativo, velhas práticas são mantidas no âmbito da secretaria estudada. Nomeações estratégicas para suas assessorias e diretorias, aliada a falta de capacitação, propiciam fins pessoais, fato devidamente auditados por inspeções do TCE em 2011, 2014 e 2015.

Devido à limitação de dados imposta pela Secretaria de Administração da cidade de Mesquita/RJ, delimitamos nossos estudos na Secretaria Municipal de Fazenda de Mesquita, onde se verificou a desproporcionalidade entre o número de servidores não efetivos e efetivos, em função do Decreto municipal 763 de 2009.

Os fatos apresentados no presente relatório desnudam os interesses difusos entre os servidores efetivos e não efetivos, estes últimos, lutando pela manutenção do cargo (emprego). Problemas estes que desarmonizam as relações e, em muitas vezes, excede a esfera do profissional para o pessoal. Faz-se necessário novos estudos e análises sobre seus reflexos e os impactos que repercutem diretamente na qualidade dos serviços públicos prestados aos contribuintes, segundo a Constituição da República Federativa do Brasil, primando pela: moralidade, impessoalidade, legalidade, publicidade e eficiência.

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9 6 – Referências

AMATO, Pedro Muños. Introdução da Teoria Geral da Administração Pública. Tradução e adaptação Benedito Silva. Fundação Getúlio Vargas: Rio de Janeiro, 1971.

BERG, Ernesto Artur. Administração de conflitos: abordagens práticas para o dia a dia. 1. ed. Curitiba: Juruá, 2012.

BURBRIDGE, R. Marc; BURBRIDGE, Anna. Gestão de conflitos: desafios do mundo corporativo. São Paulo: Saraiva, 2012.

COHEN F. Measurement of Coping. In S. V. Kasl, C. L. Cooper (Eds.) , Stress and health:

issues inresearch methodology (pp. 283-305). Great Britain: John Wiley & Sons. 1987.

HERMANO Roberto Thiry-Cherques. Max Weber: O processo de racionalização e o

desencantamento do trabalho nas organizações contemporâneas. Revista de

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JUNQUILHO, Gelson Silva. Teorias da Administração Pública. Florianópolis: Departamento de Ciências de Administração / UFSC; Brasília: Capes: UAB, 2010. 43 p. PREFEITURA Municipal de Mesquita, Sítio. Transparência, Legislação, Decretos.

Disponível em <

http://www.mesquita.rj.gov.br/pmm/wp-content/uploads/2017/06/Decreto-763.pdf > Acesso em 26 ago. 2016.

SANABIO, Marcos Tanure; SANTOS, Gilmar José dos; DAVID, Marcus Vinicius.

Administração Pública Contemporânea: Política, Democracia e Gestão. Minas Gerais:

Editora UFJF, 2013.

SILVA, Marivane. Teoria da Administração pública. Ijuí – Rio Grande do sul Editora: UNIJUI, 2008.

SOUZA, Flavia Cruz de; SIQUEIRA, Jean Francisco. A Convergência da Nova

Administração Pública para Governança Pública, Uma Análise dos Artigos Internacionais

e Nacionais, publicados entre 2000 e 2006. Disponível em

<http://www.congressousp.fipecafi.org/web/artigos72007/563.pdf> Acesso em 11 mai. 2016. TCE/RJ - Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro, disponível em <

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10 Fonte: Realizado pelo próprio autor (2017).

Secretaria de Fazenda – Mesquita/RJ

ANEXO I

Secretário de Fazenda Dep. Arrecadação e Receita Dir. Arrecadação e Receita Dir do Dpto Fiscalização Chefe do Setor de Alvará Chefe da Central de Atend. ao Contribuinte Chefe do Setor de ISS Che do Setor de Taxas Diversas Gabinete do Secretário Ass. do Secretário Ass. do Secretário Chefe do Setor de Arquivo Chefe do Setor de Logística Dpto de Cad. Imobiliário Dir. do Cad. Imobiliário

Ger. de Div. Insc. Cadastrais Ger. de Div de Rendas Imobiliárias Chefe do Setor de IPTU Chefe do Setor de ITBI Dpto de Cad. Mobiliário Ger. de Div de Rendas Mobiliárias

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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – RELATÓRIO TÉCNICO 11 Presidente CCMM Secretaria do CCMM Câmaras de Julgamento Representante da Fazenda Presidente JJT Secretaria da JJT Câmaras de Julgamento Central de Atendimento Expediente Diretor da Central de Atendimentos Chefe do Arquivo Chefe da Central de Atendimento Chefe de Expediente Chefe de Suporte Técnico Departamento de Dívida Ativa Diretor da Dívida Ativa Gerente da Dívida Ativa Chefe da Dívida Ativa Departamento de Cadastro Diretor do Cadastro Gerente Cadastro Mobiliário Chefe de Informações Mobiliárias Gerente Cadastro Imobiliário Chefe de Informações Imobiliárias Inspetoria Geral de Fiscalização Diretor da I G F Agentes Fiscais Fiscais de Tributos Departamento Arrecadação e Receita Diretor de Arrecadação e Receita Chefe da Taxas Diversas Chefe do ITBI Chefe do ISS Chefe do Alvará Chefe do IPTU Gabinete Secretário Fazenda Assessoria Técnicos Tributaristas Sub Secretário

SECRETÁRIA MUNICIPAL DE FAZENDA

SEMFA

Fonte: Realizado pelo próprio autor (2017).

SECRETÁRIO DE FAZENDA JUNTA DE JULGAMENTOS

CONSELHO DE CONTRIBUINTES - 2ª

INST