CENTRO DE ENSINO SUPERIOR DO SERIDÓ CURSO DE TURISMO BACHARELADO
AMANDA LARISSA DE MEDEIROS COSTA
A TERCEIRIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO: ESTUDO DE CASO DE CONSULTORIA DO PLANO ESTRATÉGICO E MARKETING PARA O
TURISMO DO RIO GRANDE DO NORTE
CURRAIS NOVOS - RN 2019
A TERCEIRIZAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO: ESTUDO DE CASO DE CONSULTORIA DO PLANO ESTRATÉGICO E MARKETING PARA O
TURISMO DO RIO GRANDE DO NORTE
Trabalho de conclusão de curso apresentado à Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, campus Currais Novos, para a obtenção de grau de bacharel em turismo.
Orientadora: Profa. Ma. Fernanda Raphaela Alves Dantas.
CURRAIS NOVOS 2019
Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI
Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ensino Superior do Seridó - CERES Currais Novos
Costa, Amanda Larissa de Medeiros.
A terceirização de políticas públicas de Turismo: estudo de caso de consultoria do Plano Estratégico e Marketing para o turismo do Rio Grande do Norte
/ Amanda Larissa de Medeiros Costa. - 2019. 66 f.: il. color.
Monografia (graduação) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ensino Superior do Seridó, Graduação em Turismo. Currais Novos, RN, 2019.
Orientadora: Profa. Ma. Fernanda Raphaela Alves Dantas.
1. Políticas Públicas de Turismo - Monografia. 2.
Terceirização - Monografia. 3. Consultoria - Monografia. 4. Polo Agreste-Trairi/RN – Monografia. 5. Polo Seridó/RN – Monografia. I. Dantas, Fernanda Raphaela Alves. II. Título.
RN/UF/BSCN CDU 338.486.5
DE CONSULTORIA DO PLANO ESTRATÉGICO E MARKETING PARA O TURISMO DO RIO GRANDE DO NORTE
O trabalho apresentado foi julgado e aprovado para a obtenção do grau de Bacharel em Turismo, no curso de Graduação em Turismo bacharelado da Universidade
Federal do Rio Grande do Norte – UFRN.
Currais Novos-RN, ___de_________ 2019.
_______________________________ Profa. Carolina Todesco
Coordenadora do Curso de Turismo
BANCA EXAMINADORA:
Profa. Ma. Fernanda Raphaela Alves Dantas Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
Orientadora Profa. Dra. Carolina Todesco Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN
Examinadora Prof.Me. Rodrigo Cardoso da Silva Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Brasília – IFB Examinador
Declaro, para todos os fins de direito e que se fizerem necessários, que assumo total responsabilidade pelo material aqui apresentado, isentando a Universidade Federal do Rio Grande do Norte – UFRN, a Coordenação do curso, a Banca Examinadora e a orientadora de toda e qualquer responsabilidade acerca do aporte ideológico empregado ao mesmo.
Conforme estabelece o Código Penal Brasileiro, concernente aos crimes contra a propriedade intelectual, o art. 184 – afirma que: Violar direito autoral: Pena – detenção, de 3 (três) meses e 1 (um) ano, ou multa. E os seus parágrafos 1° e 2°, consignam, respectivamente:
§1° Se a violação consistir em reprodução, por qualquer meio, no todo ou em parte, sem autorização expressa do autor ou de quem o represente, (...): Pena – reclusão, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa (...).
§2° Na mesma pena do parágrafo anterior incorre quem vende, expõe à venda, aluga, introduz no país, adquire, oculta, empresta, troca ou tem em depósito, com intuito de lucro, original ou cópia de obra intelectual, (...), produzidos ou reproduzidos com violação de direito autoral.
Diante do que apresenta o art. 184 do Código Penal Brasileiro, estou ciente do que poderei responder civil, criminalmente e/ou administrativamente, caso seja comprovado plágio integral ou parcial do trabalho.
Currais Novos – RN, ___ de _____ de 2019.
_________________________________________ Amanda Larissa de Medeiros Costa
Dedico esse trabalho a todos que acreditaram em mim, principalmente aos meus pais, ao meu Deus, a minha família e aos meus amigos mais especiais.
Agradecer é um dos gestos mais importantes que se pode existir. Ser grato a algo ou alguém não tem como mensurar, pois é como se sem pessoas ou conquistas você não tivesse ânimo para conseguir tudo que almeja.
Agradeço primeiramente a Deus por ser tão presente em minha vida e ser tão maravilhoso comigo, só ele sabe o quanto foi difícil chegar até aqui, principalmente esse ano (2019), quando senti de fato sua presença, ao me dar a vida novamente.
É difícil encontrar palavras para agradecer a minha família, em especial aos meus pais, que mesmo tendo uma infância com muitas dificuldades, pois morar na zona rural há 10 anos atrás não era fácil, onde não existiam tantas possibilidades, nunca mediram esforços para realizar os meus sonhos e dos meus irmãos, vocês são os meus maiores exemplos de pessoas humildes, batalhadoras, felizes e que sempre sabem fazer o muito com pouco, se eu sou o que sou hoje e se cheguei até aqui, com certeza foi graça a vocês. Amo vocês!
Agradeço em especial a minha tia Cilene, que mesmo morando longe, sempre esteve presente comigo e me ajudando em tudo que eu precisava, fosse com conselhos, palavras motivadoras ou até mesmo financeiramente. Obrigada Tia.
Durante essa caminhada, fiz muitos colegas, mas sem sombra de dúvidas a minha turma 2015.1, o meu grupo “G7”, jamais será esquecido. A vocês Júlio César, Bruna Pinheiro, Robson Marllan, Sandy Braga, Jean Tavares e Ruan Barbosa, o meu muito obrigada por todas as risadas em sala, por todos os eventos de sucesso, por tudo que vivenciamos nesses 4 anos de curso. “Amigos, pra sempre, para sempre amigos sim, se Deus quiser”. Amo Vocês!
Agradeço em especial, aqueles que me ajudaram intelectualmente nessa caminhada, sempre me mostrando as possibilidades de ser uma excelente profissional, uma pessoa crítica e uma turismóloga “babadoo”. Obrigada a minha orientadora Fernanda Raphaela, que me ajudou a construir esse trabalho, além de me aturar com os ataques de ansiedade e desespero durante todo esse processo. A Carolina Todesco, um exemplo de profissional e amiga, que iniciou essa caminhada comigo, mas teve que se ausentar um pouco, porém não deixou de vibrar ao meu lado essa conquista, obrigada por me mostrar o “brilho nos olhos” e por ser tão especial.
com o seu sorriso diário. A todos os mestres que estiveram comigo nessa caminhada, Obrigada!
Agradeço a minha amiga Eduarda, sempre presente em minha vida, me motivando e me fazendo desopilar quando a cabeça estava cheia de preocupações, trabalhos e etc. Obrigada amiga! Obrigada a minha colega de trabalho Gilmara Garcia, onde tive a oportunidade de tê-la como minha supervisora de estágio, me mostrando o amor pela área de Agência de Viagens, no qual hoje atuo junto com ela e por se tornar uma amiga fiel. Aos meus amigos, João Paulo, Thiago Anderson, Joffson Max, Andréia Kelly, Tâmara Medeiros, Ellen Doralice, o meu muito obrigada.
Por último e talvez um dos mais importantes, agradeço a toda a equipe da Biblioteca Setorial de Currais Novos - UFRN, no qual tive a honra de poder ser bolsista durante 3 anos e me possibilitaram concluir esse curso, pois sem essa ajuda financeira talvez não tivesse concluído. Sempre falo que esse setor é como uma família, não sei o que será das minhas noites agora sem está emprestando, devolvendo ou inserindo livros no acervo “kkkk”. Muito obrigada.
A todos, o meu eterno agradecimento, vocês também são parte dessa conquista e eu prometo fazer dela um grande orgulho para todos nós.
“Sonhar é uma das melhores coisas da vida, mas o melhor mesmo, é acordar e lutar para que os seus sonhos tornem-se realidade”
A terceirização de Políticas Públicas é um fato presente na administração do turismo, e diante disso, esse trabalho tem como objetivo geral analisar a perspectiva da gestão pública do turismo quanto a produção terceirizada das políticas públicas no Estado do Rio Grande do Norte, abordando o caso de consultoria da Solimar International, empresa contratada pela Secretaria de Estado de Turismo - SETUR para elaborar documentos que visam desenvolver o turismo. Para alcançar esse objetivo, a metodologia utilizada foi baseada em uma pesquisa descritiva e qualitativa, tendo como elemento de coleta de dados, um roteiro de entrevista semiestruturada, aplicada com um representante da SETUR e com os membros dos conselhos de turismo dos Polos Agreste-Trairi e Seridó. A partir dos resultados obtidos pode-se concluir que a SETUR não possui equipe técnica específica para a elaboração dos produtos, no entanto percebeu-se que a Solimar utilizou-se de profissionais da área do turismo no âmbito estadual para constituir sua equipe técnica. Além disso, quanto a percepção dos membros foi possível averiguar que mesmo contribuindo para o desenvolvimento no turismo no RN, a terceirização apresenta aspectos negativos, como o possível distanciamento da realidade local, aumento de custo e a ausência de ênfase no turismo do interior do estado. Dessa forma, conclui-se que ocorreu o processo de terceirização da política de turismo estadual sendo evidenciada por meio da contratação da Solimar International.
Palavras-chave: Políticas Públicas de Turismo 1. Terceirização 2. Consultoria 3. Polo Agreste-Trairi/RN 4. Polo Seridó/RN 5.
The outsourcing of public policies is a fact present in the administration of tourism, in view of this, this work has as its general objective to analyze the perspective of public management of tourism as the outsourced production of public policies in the state Rio Grande do Norte, the consulting case of Solimar International, a company contracted by the Secretaria de Estado de Turismo – SETUR to elaborate documents aimed at developing tourism. To achieve this objective, the methodology used was based on a descriptive and qualitative research, having as a data collection element a semi-structured interview script, applied with a representative of SETUR and with the members of the tourism Councils of the Polos Agrestre-Trairi e Polo Seridó. From the results obtained, it can be concluded that SETUR does not have a specific technical team for the elaboration of the products, however, it was perceived that Solimar used professionals from the tourism sector at the state level to constitute its technical team. In addition, the perception of the members was possible to ascertain that even contributing to the development of tourism in the RN, outsourcing presents negative aspects, such as the possible distance of local reality, increase in cost and lack of emphasis on tourism in the interior of the state. Thus, it was concluded that the process of outsourcing the state tourism policy was evidenced through the hiring of Solimar International.
Keywords: Public tourism policies 1. Outsourcing 2. Consulting 3. Polo Agreste-Trairi/RN 4. Polo Seridó/RN 5.
Mapa 1 - Configuração dos Polos do RN 16 Quadro 1 - Principais marcos na Política de Turismo no Brasil 29 Quadro 2 - Gestão do Programa de Regionalização do Turismo 31
Imagem 1 - Módulos Operacionais do PRT 32
Mapa 2 - Regiões turísticas Agreste-Trairi e Seridó 41
Quadro 3 - Membros do conselho do Polo Agreste/Trairi 42
Quadro 4 - Membros conselho do Polo Seridó 43
CERES Centro de Ensino Superior do Seridó COMBRATUR Comissão Brasileira do Turismo EMBRATUR Instituto Brasileiro do Turismo FUNGETUR Fundo Geral do Turismo
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
NE Nordeste
PDITS Plano de Desenvolvimento Integrado do Turismo Sustentável PNMT Programa Nacional de Municipalização do Turismo
PNT Plano Nacional de Turismo
PPC Projeto Pedagógico do Curso
PRODETUR Programa Nacional de Desenvolvimento e Estruturação do Turismo PRT Programa de Regionalização do Turismo
RN Rio Grande do Norte
SEBRAE Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SETS Secretaria de Turismo e Serviços
SETUR Secretaria Estadual de Turismo
1.1 PROBLEMÁTICA... 15 1.2 OBJETIVOS... 17 1.2.1 Objetivo Geral ... 17 1.2.2 Objetivos Específicos ... 17 1.3 JUSTIFICATIVA ... 18 1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO ... 19 2 REFERENCIAL TEÓRICO... 20
2.1 PLANEJAMENTO TURÍSTICO: CONCEITOS E ELEMENTOS... 20
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO: O PROCESSO DE REGIONALIZAÇÃO E INSTITUIÇÃO DE POLOS TURÍSTICOS ... 26
2.3 A PRODUÇÃO TERCEIRIZADA DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO TURISMO: REALIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE... 34
3 METODOLOGIA ... 39
3.1 TIPO DE PESQUISA ... 39
3.2 CARACTERIZAÇÃO DA ÁREA DE ESTUDO ... 40
3.3 UNIVERSO DA PESQUISA... 41
3.4 TÉCNICAS DE COLETA DE DADOS ... 44
3.5 TÉCNICAS DE ANÁLISE ... 45
4 RESULTADOS E DISCUSSÕES ... 47
4.1 PLANOS ELABORADOS PELA SOLIMAR NO RN NA ABORDAGEM DO TURISMO ... 47
4.2 ASPECTOS INFLUENCIADORES PARA A SETUR TERCEIRIZAR ELABORAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO NO RN ... 50
4.3 PERCEPÇÃO DOS MEMBROS DOS POLOS AGRESTE-TRAIRI E SERIDÓ, QUANTO AO PLANEJAMENTO E EXECUÇÃO DAS CONSULTORIAS PRESTADAS PELA SOLIMAR... 54
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 60
REFERÊNCIAS ... 62
APENDICE A - ROTEIRO DE ENTREVISTA SETUR ... 65
1 INTRODUÇÃO
O turismo apresenta-se como uma atividade econômica e social que envolve o deslocamento de pessoas de um lugar para outro, além de contribuir com a economia do setor de serviços ou de onde está inserido. Como outras atividades, também causa impactos negativos ao meio ambiente e a sociedade quando não realizado de maneira planejada, sendo então necessário analisar todos os setores ligados ao seu desenvolvimento, tanto em âmbito privado, considerando o trade turístico (meios de hospedagens, restauração, agenciamento, entre outros), como âmbito público, considerando os órgãos oficiais de turismo, bem como, demais setores que devem ser articulados ao turismo, por exemplo, a sociedade civil.
De acordo com Moesch (2004 apud BENI, 2006, p.54) “O fenômeno turístico como acontecimento forma um sistema aberto e orgânico, uma rede hologramática através de fazeres tecnológicos recheados de um saber próprio, expresso na diversidade cultural histórica geradora de possibilidades [...]”. Destaca-se que, essa atividade não se desenvolve em apenas um setor ou aspecto específico, mas, abrange todo um sistema para poder avançar, necessitando assim da abordagem do planejamento turístico.
O planejamento é uma estratégia essencial para o desenvolvimento do turismo, não só em ambientes privados, mas também considerando sua atuação no setor público que é o responsável pelas políticas públicas de desenvolvimento. Entretanto, pode-se perceber que, em alguns setores, existem falhas nesse processo e isso acarreta na contratação terceirizada, como é o caso das empresas de consultoria que aplicam ou realizam essas atividades, sendo necessário análises quanto a eficiência e fatores que justifiquem a tal contratação.
Em fevereiro de 2016, a empresa de consultoria norte-americana Solimar International, sediada em Washington, foi contratada pelo Governo do Estado do Rio Grande do Norte, através da Secretaria Estadual de Turismo (SETUR) para a elaboração de uma série de estudos e planos na área do Turismo, tais como: 1) Estudo da Oferta Turística; 2) Estudo da Demanda Turística; 3) Diagnóstico do Turismo do RN; 4) Plano de Marketing Turístico; 5) Plano de Investimento para o Turismo do RN; e 6) Plano Estratégico de Desenvolvimento do Turismo do Rio Grande do Norte.
Observa-se que é delegado à empresa de consultoria a seleção do potencial turístico a ser explorado em cada instância de governança regional do turismo, denominados no estado do Rio Grande do Norte - RN de Polos Turísticos, sendo estes: Polo Costa das Dunas, Polo Agreste Trairi, Polo Seridó, Polo Serrano e Polo Costa Branca.
Diante disso, foi dado o papel a Solimar de avaliar as ações estratégicas a serem adotadas pelo Estado, as metas a serem atingidas em curto, médio e longo prazo e a definição do montante de recurso público a ser investido para a promoção do turismo no RN, definindo assim, o uso de parte do território potiguar, configurando-se, entretanto, em atores invisíveis no processo político - para usar a definição de Kingdon (1995) pois não respondem à sociedade pelos resultados da política pública que elaboram.
Nesse sentido, entende-se que nesse processo ocorre o que Todesco (2013) denomina de produção terceirizada de políticas públicas de turismo, quando empresas de consultoria são contratadas pela administração pública para a elaboração, não apenas de estudos, mas, sobretudo, de planos oficiais de desenvolvimento turístico de determinado território.
1.1 PROBLEMÁTICA
No contexto do RN percebe-se que o processo de planejamento turístico e de estudos relacionados a essa temática vem sendo desenvolvidos por meio de contratações de empresas terceirizadas, o que pode dificultar o avanço e eficiência nas ações e planos, já que o conhecimento sobre a realidade local é um elemento essencial na elaboração desses produtos.
Esse fator influi diretamente na terceirização da política pública estadual, que segundo Todesco (2013, p.159) “a terceirização nos serviços públicos aparece como um dos expoentes das medidas para ampliar a eficiência gerencial da administração pública”. Diante disso, nota-se que essa terceirização constitui uma das alternativas encontradas pela administração pública para execução de projetos vinculados ao turismo.
A partir do Plano Estratégico e Marketing para o Turismo do Rio Grande do Norte, realizado pela empresa Solimar International (2017), identificou-se que a estratégia utilizada para construção dos planos, esteve relacionada ao
desenvolvimento de oficinas com os representantes e gestores de cada polo turístico, para assim definir o potencial e ações a serem desenvolvidas para o setor.
Nesse contexto, analisa-se que a SETUR optou por terceirizar a elaboração de documentos oficiais que direcionam as políticas de turismo no RN, e contratou uma empresa de consultoria internacional para desenvolver planos e estudos técnicos, mesmo sendo essa uma das suas atribuições.
Acredita-se que é possível o aumento dos riscos relacionados ao planejamento de políticas públicas do turismo, podendo gerar a falta de dados e documentos com elevada confiabilidade, sendo então, indispensável compreender como os atores locais avaliam os resultados entregues na perspectiva de buscar maior eficiência no planejamento e políticas públicas de turismo, e a coerência com a realidade local.
A gestão pública do turismo no RN, além dos seus órgãos estaduais, conta também com cinco instâncias de governança regionais, composta por municípios delimitados a partir do Mapa do Turismo Brasileiro do Ministério do Turismo 2017 – 2019, no mapa 1, mostra-se a configuração dos Polos do RN.
Mapa 1 – Configuração dos Polos do RN.
Fonte: Elaborado pelo autor (2019).
Em virtude das limitações de pesquisar o Estado como um todo, considera-se o contexto do interior do RN, destaca-se ainda que para o recorte da pesquisa pondera-se ainda a proximidade entre os Polos Agreste Trairí (destacado na cor verde Polo Agreste-Trairi Polo Costa Branca Polo Costa das Dunas Polo Seridó Polo Serrano
no mapa 1) e Seridó (destacado na cor laranja no mapa 1) onde esses dois compõem a área de estudo do presente trabalho.
Dessa forma, delimita-se como questão problema da pesquisa: Qual a perspectiva da gestão pública do turismo no Estado do Rio Grande do Norte e membros dos Polos Turísticos Agreste Trairi e Seridó em relação a contratação, produção e resultados de políticas públicas terceirizadas e desenvolvidas na consultoria da Solimar International?
1.2 OBJETIVOS
Compreende-se que as delimitações de objetivos possibilitam nortear o que se pretende alcançar como resultados da pesquisa acadêmica, de forma que, ao final do trabalho seja possível enxergar de fato quais as respostas e conclusões finais da temática discutida. Sendo assim, a seguir serão apresentados o objetivo geral, e os objetivos específicos.
1.2.1 Objetivo Geral
Analisar o posicionamento da gestão pública do turismo quanto a produção terceirizada das políticas públicas, abordando o caso da elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento do Turismo do Rio Grande do Norte pela empresa de consultoria da Solimar International.
1.2.2 Objetivos Específicos
a) Realizar um levantamento de estudos e planos elaborados pela Solimar International para o Estado do Rio Grande do Norte na abordagem do turismo; b) Identificar na percepção da SETUR, os aspectos influenciadores no processo de terceirização de políticas públicas de turismo do RN, com enfoque na empresa de consultoria Solimar International;
c) Averiguar a percepção de membros dos conselhos gestores dos polos turísticos do RN quanto ao processo de planejamento e resultados da consultoria desenvolvida pela Solimar International.
1.3 JUSTIFICATIVA
A importância dessa pesquisa ocorre em diferentes frentes, primeiramente, pela sua característica interdisciplinar, pois requer do pesquisador a disposição de transitar por várias áreas, no caso específico em Políticas e Gestão Pública e o Turismo.
Cabe destacar que a pesquisa para atingir seu objetivo central precisa investigar três núcleos que se interceptam, sendo elas: 1. A atuação da empresa de consultoria norte-americana Solimar International no planejamento do turismo no RN, ou seja, os procedimentos adotados para a elaboração do Plano Estratégico e Marketing para o Turismo do Estado; 2. O papel da Secretaria de Estado do Turismo do RN na produção de políticas e sua capacidade de gestão; 3. Os impactos da terceirização da produção da política de turismo na fase de implementação da política e no reordenamento do território potiguar.
Percebe-se que é relevante a inserção desse assunto no mundo da pesquisa e para a academia, pois amplia a capacidade analítica e reflexiva sobre o campo de atuação profissional, além de contribuir para o estudo científico da área e o amplo conhecimento do aluno no que se refere ao assunto, pois existem poucos trabalhos relacionados ao objeto de pesquisa e teoria analisada.
Para a comunidade pode-se considerar que é um retorno do poder público para com a sociedade, já que esse planejamento é resultado de políticas públicas que podem contribuir ou não para o desenvolvimento das localidades, pois, sabe-se que o turismo é uma atividade abrangente que causa impactos em diferentes setores vinculados aos aspectos ambientais, sociais, culturais e econômicos.
Para o pesquisador, é um despertador de novas ideias e campos de pesquisa diferentes do já estudado, além de fazer com que exista a análise de teorias diversas e em conjunto, capazes de analisar um contexto presente no que se refere ao turismo do estado do RN e mostrar à sociedade e à academia o retorno do que vem sendo elaborado.
1.4 ORGANIZAÇÃO DO TRABALHO
Esse trabalho foi elaborado com base no contexto das políticas públicas de turismo e do planejamento turístico, a fim de chegar a um estudo sobre a contratação de consultorias no estado do RN e a terceirização da política de turismo do estado, destacando a Secretaria Estadual de Turismo, os polos turísticos Agreste-Trairi e Seridó juntamente com seus representantes.
Dessa forma, a estrutura da pesquisa foi dividida em cinco capítulos, ordenando uma base cronológica de informações que irão possibilitar o entendimento da teoria abordada. O capítulo um, é uma introdução do desenrolar de todo o contexto que será analisado na pesquisa, incluindo os objetivos, a justificativa e a problemática.
No capítulo dois, irá conter uma discussão teórica acerca dos principais conceitos analisados na pesquisa, no qual vão servir de base para todo o seu desenvolvimento, como planejamento do turismo, abordando os seus principais elementos e conceitos, além de políticas públicas, consultoria e terceirização. Ainda na discussão teórica, análise e conceituação sobre políticas públicas, destacando o contexto histórico das implementadas no Brasil e destaca-se a política de regionalização do turismo e instituição dos polos no estado do Rio Grande do Norte. Por fim, aborda-se de maneira mais aprofundada o contexto da produção terceirizada dessa política de turismo no RN, onde configura-se como a área de pesquisa do trabalho.
No capítulo três, encontra-se descrito a metodologia do trabalho, abordando os meios de coleta de dados, a estrutura da pesquisa e como será analisado os resultados obtidos. A metodologia consiste em aplicações de entrevistas semiestruturadas com a SETUR e os membros dos conselhos dos polos Agreste-Trairi e Seridó.
O detalhamento dos resultados da pesquisa encontra-se no capítulo quatro, onde busca-se o alcance dos objetivos delimitados, bem como a resposta da questão problema, sendo apresentados de acordo com cada objetivo específico, facilitando a compreensão de como foram respondidos.
Por fim, descreve-se sobre as principais considerações da pesquisa, e apresenta-se as referências utilizadas, assim como os apêndices contendo os roteiros de entrevistas.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
Neste capítulo serão discutidos teoricamente as principais temáticas que dão suporte a discussão deste trabalho, utilizando autores que subsidiam as abordagens necessárias para aprofundamento do tema. Sendo assim, será composto por três tópicos, sendo estes: 2.1 Planejamento turístico: conceitos e elementos; 2.2 Políticas Públicas de turismo: o processo de regionalização e instituição de polos turísticos; e 2.3 A produção terceirizada de políticas públicas no turismo: a realidade do Estado do Rio Grande do Norte.
2.1 PLANEJAMENTO TURÍSTICO: CONCEITOS E ELEMENTOS
A necessidade do homem em realizar deslocamentos por diferentes motivos resultou em viagens entendidas por alguns autores como início da atividade turística, no entanto, um marco relevante nessa concepção é o Grand tour. Segundo Dias (2005, p. 12) “As viagens para terras mais distantes diferenciavam-se das que ocorriam nas imediações das metrópoles europeias e assim passaram a ser denominadas grand tour para se diferenciarem daquelas”, que eram viagens que duravam em média até três anos e tinham o objetivo educativo, onde os pais mandavam seus filhos para outros lugares com pessoas que detinham algum conhecimento de tal região e esses rapazes retornavam aos seus reinos com a responsabilidade de aplicar no seu lugar técnicas e conhecimentos aprendidos durante as visitas ao lugares.
Depois a atividade turística consolida - se em todo o mundo e atualmente pode ser vista como uma atividade econômica dinâmica, que insere no seu desenvolvimento outros setores e esses contribuem diretamente para sua efetivação no que se refere ao incremento de novas áreas.
Dentre todos, pode-se dizer que a área do planejamento é uma das que mais se destaca, já que para alcance do desempenho desejado da atividade, precisa-se compreender que o planejamento é a peça-chave, pois propicia um funcionamento mais estruturado e adequado, mediante ao incremento do turismo em contextos que ainda não estão prontos ou que já o possuem.
O planejamento na atividade turística conta com planos e documentos essenciais para o seu desenvolvimento. É uma ferramenta que possibilita a qualquer
atividade uma estruturação e um controle das ações a serem desenvolvidas ou modificadas. Alguns autores abordam esse planejamento como uma forma estratégica, que visa prever ações a serem analisadas e estabelecidas.
Planejamento estratégico é uma técnica administrativa que, através da análise do ambiente de uma organização, cria a consciência das suas oportunidades e ameaças dos seus pontos fortes e fracos para o cumprimento da sua missão [...]. (FISCHMANN; ALMEIDA, 2009, p. 25).
O conceito de Fischmann e Almeida (2009) tem uma característica mais introdutória e geral do que é o planejamento, porém, outros foram sendo elaborados na medida da necessidade que as novas atividades vinham se inserindo no mercado. No contexto do turismo, alguns autores apresentam conceituações relevantes para a discussão:
O planejamento turístico nacional abrange os planos de desenvolvimento turístico para um país como um todo, mas muitas vezes inclui objetos específicos para regiões subnacionais ou tipos de áreas dentro de uma fronteira nacional. Os planos se manifestam de uma série de formas, que incluem: Políticas de turismo; Estratégias de marketing; estrutura de impostos; esquemas de incentivos/subsídios, legislação, desenvolvimento de infraestrutura; sistemas de transporte e organizações externas e internas; programas de educação/treinamento e força de trabalho. (COOPER et. al., 2001).
Entende-se que o planejamento turístico, que de forma direta e indireta possibilita a atividade um desenvolvimento estruturado e organizado, partindo de conceitos, elementos e ações.
Para Braga (2007, p. 8) o conceito de planejamento turístico deve considerar alguns elementos e abrangências de forma que seja possível alcançar um resultado satisfatório nos aspectos econômicos, sociais e ambientais:
Planejamento turístico é o processo de avaliação do núcleo receptor (comunidade, oferta turística e demanda real) da demanda potencial e de destinos turísticos concorrentes, com o intuito de ordenar ações de gestão pública direcionadas ao desenvolvimento sustentável e, consequentemente, fornecer direcionamento à gestão privada para que ela estruture empreendimentos turísticos lucrativos com base na responsabilidade socioambiental. (BRAGA, 2007, p. 8).
A partir de Braga (2007) nota-se que pensar na perspectiva do planejamento do turismo deve-se analisar tanto o núcleo receptor, daí a importância de estudos de demanda, ofertas e pesquisas com as comunidades locais, bem como compreender as estratégias que poderão contribuir com a gestão pública a partir dessas investigações.
Corroborando, Ruschmann (2012) acredita na ideia de que, pensar no planejamento turístico envolve todo o recurso e o seu entorno, onde deve-se considerar, analisar e definir estratégias com base nos estudos técnicos e pesquisas realizadas.
Para Hall (2001) o planejamento do turismo deve ser inserido em um contexto amplo, onde o objetivo de desenvolvimento da atividade deve considerar os aspectos econômicos, sociais, culturais e ambientais.
Entende-se que existe um processo e uma análise para a elaboração e implementação desse planejamento, já que são estudados vários agentes e esses devem estar interligados, pois a atividade só se realiza com esses fatores agindo de forma ordenada e conjunta, para diante disso, alcançarem os objetivos, metas estabelecidas e êxito ao final de todo o procedimento.
Pensar e planejar o turismo necessita considerar dois elementos que estão relacionados com essa atividade, primeiro a questão da dinamicidade conforme mostra Ignarra (2003, p.90) “O fenômeno turístico é extremamente dinâmico e suas variáveis estão sempre em mutação. Assim, algo que é planejado há um ou dois anos pode acabar não acontecendo ou ocorrer de forma diversa da esperada”. Em seguida, com base em Petrocchi (2009) nota-se que os turistas estão cada vez mais exigentes, buscando melhor qualidade e preços menores, o que eleva a competitividade e capacidade de adaptações que respondam às pressões do mercado.
Além disso, é necessário que esse planejamento ocorra com envolvimento de todos os agentes responsáveis por essa atividade, o poder público que é o responsável pela criação e fomento das políticas públicas da atividade turística, o trade turístico, e a comunidade local que recebem os principais impactos derivados do turismo.
O planejamento turístico deve ser feito em conjunto, porém cabe ao setor público o dever e as responsabilidades de condução e incentivo da cadeia produtiva,
diante disso, nota-se que como forma de estruturar e analisar o que deve ser feito, há um processo, uma análise de todos os elementos que estão inseridos nesse contexto.
Discutir a participação no planejamento do turismo é essencial para ampliar o conhecimento e analisar como se dá esse processo significativo para o desenvolvimento da atividade, que não se resume a apenas um elemento ou conceito, mas vários fatores.
Segundo Boullón (2002, p.23) “Deduz-se que o objeto do conhecimento tanto podem ser as coisas quanto os fatos. [...] esses procuram explicar e compreender a conduta e o comportamento individual e coletivo do homem [...]”. Partindo dessa reflexão, percebe-se que o planejamento turístico deve ser analisado diante de algumas perspectivas, tendo em vista que o turismo é uma atividade que inclui em sua execução áreas diversas.
Segundo Braga (2007) o planejamento turístico pode ser entendido como uma ferramenta para auxiliar gestores tanto do setor público quanto do privado, com o propósito de desenvolver a atividade turística de forma organizada e estruturada, envolvendo todos os agentes e que esses métodos utilizados obedeçam aos critérios sustentáveis, sejam eles sociais, ambientais ou econômicos.
Além disso, Braga (2007) ainda cita alguns elementos avaliados nesse processo, o núcleo receptor e o emissor, que se caracterizam de acordo com as demandas existentes, sendo real ou efetiva e/ou potencial ou futura. A comunidade local, principal agente nesse desenvolvimento, pois é onde a atividade se realizará e esta tem que estar de acordo com as condições oferecidas. E a demanda turística, os destinos concorrentes e a oferta também fazem parte desse contexto.
Dessa forma, entende-se que para ter um planejamento construído de maneira participativa e que beneficie a todos, se faz necessário estabelecer objetivos, que conforme Molina e Rodríguez (2001, p.81) podem ser alcançados a partir dos tópicos citados abaixo.
a) planejar, em seu sentido mais amplo, implica a identificação de uma série de variáveis com o objetivo de adotar um rumo de ação que, baseado em análises científicas, permite alcançar os objetivos e metas [...];
b) planejar é prever o rumo dos acontecimentos. É um processo contínuo de tomada de decisões coerentes com os objetivos propostos;
c) planejar é um processo sistemático e flexível, cujo único fim consiste em garantir a consecução dos objetivos que, sem este processo, dificilmente poderiam ser alcançados (MOLINA; RODRIGUEZ, 2001, p.81).
Partindo desses critérios, pode-se identificar que definir os objetivos e estabelecer diretrizes, é uma forma planejada e fundamental no que se diz respeito ao sucesso do plano, já que os agentes têm um horizonte mais amplo de perspectivas e ações a realizar. Planejar implica na tomada de decisões e consiste em assegurar a obtenção dos resultados propostos e esperados.
A fim de compreender como esses elementos podem estar relacionados, Braga (2007, p.8) ressalta que além dos elementos, “o planejamento turístico de localidades quanto o empresarial podem ser desenvolvidos em três níveis distintos, tendo característica preventiva, corretiva ou mista”.
De acordo com Braga (2007) o planejamento preventivo é aquele que se realiza na possibilidade de estruturar e desenvolver a atividade de forma ordenada, como por exemplo: em um destino ele pode ser útil no que se refere a adequação de infraestrutura básica, captação de investimentos, regulamentação e outros, e esse exige menos recursos financeiros e humanos.
O corretivo, destaca-se pela necessidade de melhorar ou readequar alguma situação que não esteja sendo executada da melhor forma e com isso conseguir otimizar e reverter o caso, por exemplo: verificar em que o destino está “pecando” em relação a algum elemento, seja ele o marketing, as questões públicas, as ações ou qualquer possível falha e esse exige maiores recursos, por trabalharem com quadros mais problemáticos. Por fim, o misto é aquele que integra tanto o preventivo quanto o corretivo, sendo esse o mais utilizado, a fim de unir as ações, pois na maioria do caso requer os dois tipos de planejamento (BRAGA, 2007).
Os planos turísticos também podem ser classificados em três critérios segundo a autora Braga (2007) tais como: a) o geográfico, que analisa a existência de planos em níveis locais, regionais, nacionais e internacionais; b) o temporal, no qual se aplica em função do tempo, curto, médio ou longo prazo, e c) o setorial, avaliando-se no sentido público, desenvolvendo ações públicas, regras e contribuindo na elaboração de outros planos, como o plano diretor de cidades, e privado, a partir de objetivos empresariais que visam otimização de recursos e diretrizes mais capitalistas e empreendedoras.
Corroborando, Novo e Silva (2010) ainda citam mais dois critérios, que seriam o econômico, caracterizando-se por se ater aos setores microeconômico e
macroeconômico da economia e o modo de abrangência, definindo-se em estratégico, tático e operacional.
Partindo dessas definições, a autora Braga (2007) apresenta cinco fases para que esse planejamento seja aplicado e efetivado de forma regulada e articulada. 1. Introdução, princípio para se determinar os objetivos e missão desse planejamento, qual o seu objeto de estudo, a equipe necessária e toda parte de definições. 2. Inventariação da situação atual, no qual estão inseridos a caracterização geral do produto, levantamento da oferta, demanda, aspectos da comunidade e concorrência, todos os agentes envolvidos nesse processo. 3. Diagnóstico da área de estudo, apresentando a análise dos dados coletados no inventário a respeito da demanda, oferta, comunidade e concorrência. 4. Prognóstico, apontando as projeções e tendências a serem feitas no local. 5. Exibição de ações para resolver os problemas e implementar a solução, evitando assim os impactos negativos, otimizando benefícios e propiciando o desenvolvimento sustentável da atividade.
De maneira mais específica, César e Stigliano (2006) afirmam que o inventário turístico é uma lista detalhada de tudo o que o destino possui, seja estrutura, serviços, equipamentos e atrativos relacionados ao interesse do planejamento turístico.
Essas fases e instrumentos citados fazem parte de um eixo mais amplo e que é responsável pelo planejamento, que é o das políticas públicas, tendo como princípios fundamentais regulamentar, fomentar e desenvolver toda a atividade turística, a partir de leis, normas, planos e diversas ferramentas que possibilitam todo esse processo e contribuem para as possibilidades de efetivação e desenvolvimento do turismo.
Sendo assim, para Hall (2001, p. 24) é possível compreender o planejamento como “ um tipo de tomada de decisão e elaboração de políticas, ele lida, entretanto, com um conjunto de decisões interdependentes ou sistematicamente relacionadas e não com decisões individuais”.
Diante disso, pode-se observar que planejar é uma forma mais articulada e estruturada de alcançar os seus objetivos com um melhor desempenho e eficácia, para alcançar os resultados esperados, e que está intimamente relacionado com as políticas públicas.
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS DE TURISMO: O PROCESSO DE REGIONALIZAÇÃO E INSTITUIÇÃO DE POLOS TURÍSTICOS
Para entender o processo de elaboração deste trabalho, é necessário ter conhecimento sobre dois conceitos, sendo esses: Política Pública e Política Pública de Turismo, já que essas compõem a base institucional para o desenvolvimento da atividade turística em contextos locais, regionais, nacionais e até mesmo internacionais.
A atividade que busca, pela concentração institucional do poder, sanar os conflitos e estabilizar a sociedade pela ação da autoridade; [...] associada à ação do governo, ‘como a atividade através da qual são conciliados os diferentes interesses’ [...]. (DIAS; MATOS, 2012, p.3, grifo do autor).
De acordo com os autores citados acima, entende-se que a política em si pode ser compreendida como um conjunto de procedimentos que expressam relações de poder e com isso, é capaz de ordenar determinada localidade, tendo em vista que para se obter um planejamento estruturado e eficaz, é relevante a ligação desses dois elementos. Na realidade do turismo, manter todos os agentes em ordem e sincronizados se torna complexo, pois os interesses diversos, de certa forma, acabam conflitando e a política é a forma de estabelecer esse consenso entre as partes.
A partir dessas discussões, constitui-se um elemento comum tanto da política, quanto das decisões do governo e de seus responsáveis, que seriam as políticas públicas, uma forma de estabelecimento dessa política maior.
De acordo com Gastal e Moesch (2007, p.40, grifo do autor) “políticas públicas são um conjunto de ações que objetivem construir o controle social sobre bens, serviços e obras públicas, de modo que estes sejam desfrutados de maneira efetiva por toda a sociedade”.
Nóbrega (2013) destaca cinco elementos relevantes da política pública: a) permite distinguir o que se pretende fazer do que se realiza; b) envolvimento de vários atores; c) não se limita a regras e leis; d) constitui-se a ações intencionais com objetivos propostos a serem alcançados; e, e) mesmo tendo ações que possibilitem impactos em curto prazo, é uma política de longo prazo, pensando em atingir algo de maior complexidade.
Sendo assim, as políticas públicas se caracterizam de certa forma, como uma maneira de democratização e distribuição de informações, apropriando-se de problemas variados, não restringidos apenas a determinados locais, mas em uma característica ampla, sendo do âmbito social, econômico, ambiental ou qualquer outra característica que esteja sendo avaliada, bem como sua ligação com o Estado e sociedade civil.
Partindo disso, acredita-se que políticas públicas sejam uma forma de elaboração e implementação de ações, propostas, projetos ou atividades que busquem solucionar problemáticas nos diferentes âmbitos e setores.
No contexto do turismo para Beni (2006, p. 99) “política de turismo é o conjunto de fatores condicionantes e diretrizes básicas que expressam os caminhos para atingir os objetivos globais para o turismo no país”. Ainda sobre políticas públicas de turismo Solha (2006) acrescenta que a mesma surgi principalmente atrelada a dois fatores: a) derivados da elevada influência do turismo quanto aos aspectos econômicos; e b) o surgimento dos efeitos negativos causadas pela atividade turística. Uma política pública de turismo deve ter como concepção o Turismo como um sistema aberto, orgânico e complexo, onde a sua multidisciplinaridade seja abordada, constituindo assim um trabalho conjunto entre os seus principais setores, poder público, privado e sociedade civil, articulando a ligação dessas políticas de turismo com as políticas de governo, sustentando uma prática contínua e qualificada (GASTAL; MOESCH, 2007).
Pensar políticas públicas relacionadas ao turismo, é analisar a articulação dos dois setores que o compõe, o público e o privado, para que esses consigam em seu desenvolvimento conciliar um planejamento e uma gestão compartilhada, onde os indivíduos inseridos na atividade turística possam realizar em conjunto um gerenciamento dos projetos elaborados e com isso visar em um objetivo comum, já que assim unem suas qualidades e seus diferentes profissionais, alcançando resultados e fortalecendo as suas ações.
De acordo com Dantas (2018, p.47):
No Brasil, apesar da existência de algumas ações de intervenção governamental em assuntos pertinentes ao desenvolvimento da atividade turística desde a década de 1930 com alguns aspectos pontuais, pode-se afirmar que apenas em 1966 foram criados os primeiros instrumentos de regulamentação da atividade, marcando o contexto das políticas públicas de turismo, atrelados principalmente à criação do Conselho Nacional de Turismo e da Empresa Brasileira de Turismo – EMBRATUR. (DANTAS, 2018, p.47).
Destaca-se que a Embratur, foi criada em 1966 pelo Decreto-Lei nº 55 de 18 de novembro como empresa pública vinculada ao Ministério da Indústria e do Comércio, depois passou a ser Instituto Brasileira de Turismo e com isso passa a ser uma autarquia, onde seu objetivo inicial era promover o desenvolvimento, a normalização e a regulamentação da atividade turística no Brasil e no ano de 2003 passa por uma mudança de funções, passando a ser então, a responsável pelo marketing do país no âmbito internacional.
Após a década de 1970 (com o principal marco das políticas públicas de turismo no Brasil a criação do Fundo Geral do Turismo – FUNGETUR) e a década de 1980 que não foi de grandes avanços em relação ao turismo, a década de 1990 apresenta novos direcionamentos para as políticas públicas de turismo, trazendo uma abordagem de descentralização e maior participação dos atores locais (DIAS, 2008).
O Ministério do Turismo, criado no ano de 2003, torna-se um marco relevante nesse contexto, tendo o objetivo de desenvolver a atividade turística como uma economia autossustentável, que gere empregos e divisas e proporcione a inclusão social em se tratar do turismo. É formado por três órgãos que também são responsáveis pelo desenvolvimento e planejamento da atividade turística, a EMBRATUR, a Secretaria Nacional de Políticas do Turismo e a Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo.
Após esses órgãos, algumas políticas, programas e planos foram criados para o desenvolvimento do turismo no Brasil (Quadro 1), como o Programa Nacional de Municipalização do turismo que visava a identificação e o potencial dos municípios para assim se inserir no mapa e contexto do turismo brasileiro e em seguida o Programa de Regionalização do turismo, que tinha como objetivo desenvolver as regiões do país (DIAS, 2008).
Quadro 1 - Principais marcos das políticas de turismo no Brasil. Decreto-Lei Nº 406 – 1938 Autorização governamental para a atividade de venda de
passagens aéreas, marítimas e rodoviárias. Decreto-Lei Nº 1.915 - 1939 Instituição da Divisão de Turismo, definindo então, como
organismo oficial de turismo da administração pública federal. Decreto-Lei Nº 2.440 - 1940 Atividades relacionadas as agências de viagens. Decreto-Lei Nº 44.863 – 1958 Criação da Comissão Brasileira de Turismo – COMBRATUR.
Decreto-Lei Nº 55 - 1966 Criação do Conselho Nacional de Turismo e a Empresa Brasileira de Turismo (EMBRATUR).
Decreto-Lei Nº 60. 244 – 1967 Instituição do Sistema Nacional de Turismo. Decreto-Lei Nº 1.191 - 1971 Instituição do Fundo Geral do Turismo – FUNGETUR.
Década de 1990 Criação do PRODETUR-NE.
Década de 1990 Política Nacional de Turismo 1996/1999
Lei Nº 8.181 - 1991 A EMBRATUR passou a ser uma autarquia, denominada então de Instituto Brasileiro de Turismo.
No ano de 1992 Criação do Plano Nacional de Turismo – PLANTUR. No ano de 1994 Criação do Programa Nacional de Municipalização do Turismo
– PNMT.
No ano de 2003 Criação do Ministério do Turismo (MTUR). No ano de 2003 Criação do Plano Nacional de Turismo - (2003-2007). No ano de 2004 Instituição do Programa de Regionalização do Turismo – PRT. No ano de 2007 Plano Nacional de Turismo – PNT (2007-2010).
No ano de 2013 Plano Nacional de Turismo – PNT (2013-2016). No ano de 2018 Plano Nacional de Turismo – PNT (2018-2022) Fonte: Elaborado pelo autor (2019)
Dentre essas, pode-se elencar duas como as principais para o que se refere esse trabalho, a fim de, analisar o ambiente do objeto de estudo pesquisado, no caso, os polos turísticos do RN e sua secretaria de estado: o PNMT e o PRT.
A partir dos anos 90, o turismo realmente começa a ganhar força no país e a noção de desenvolvimento local sustentável é fortemente priorizada na agenda de políticas públicas, onde não se tem mais um planejamento pontual e individualizado, mas sim o envolvimento de diversos agentes nas decisões das ações públicas,
adotando assim um modelo mais participativo, principalmente pelo fato dos municípios passarem a ter mais autonomia política, administrativa e financeira (DIAS, 2008).
O Programa Nacional de Municipalização do Turismo (PNMT) surge no ano de 1994 sob a coordenação da Secretaria de Turismo e Serviços (SETS) pertencente ao, então, Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo, sendo capaz de dinamizar as oportunidades de trabalho, emprego e renda em âmbito municipal, ressaltando a importância da participação da comunidade.
Seu principal objetivo era a conscientização, sensibilização, estímulo e capacitação dos vários agentes de desenvolvimento componentes da estrutura do município, para que despertassem e reconhecessem a importância e a dimensão do turismo como gerador de emprego e renda, conciliando o crescimento econômico com a preservação e a manutenção do patrimônio ambiental, histórico e de herança cultural, tendo como fim a participação e a gestão da comunidade nas decisões dos seus próprios recursos. (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2007, p. 16).
De acordo com os seus objetivos, o programa visava uma interação e reconhecimento dos municípios, além de fazer com que houvesse um olhar mais amplo sobre o turismo, destacando que só participava do programa os municípios que apresentassem soluções e caminhos para realizá-lo.
Ressalta-se que, esse programa despertou a população dos diversos municípios para a possibilidade de a atividade turística produzir um efeito multiplicador na economia local, de forma a envolver vários outros setores, já que no turismo não pode haver produtos sem serviços, um elemento está ligado ao outro, por mais que uma região tenha atrativos, ela não será capaz de atrair e ampliar a permanência desses turistas se não dispuser de infraestrutura e serviços adequados.
Depois desse programa, é implementado mais um, onde permitiu uma nova configuração na política nacional do turismo e possibilitou uma maior integração entre as esferas municipal e regional, ou seja, abriu espaço para cada município interagir, complementar e compartilhar propostas com outros municípios, para que esses pudessem compor uma então, região turística.
O Programa de Regionalização do Turismo (PRT) surge em 2004, após a criação do Ministério do Turismo, fazendo parte de uma Política Nacional de Turismo, estabelecida pela lei 11.771/2008, que tem dentre os seus princípios a regionalização
do turismo. Essa política trabalha a convergência e a interação de todas as ações entre estados, regiões e municípios brasileiros e o seu objetivo principal é o de apoiar a estruturação dos destinos, a gestão e a promoção do turismo no país, com base em
uma gestão compartilhada, descentralizada, coordenada e integrada em quatro
âmbitos (Quadro 2) visando a junção de todos os agentes presentes na formulação de políticas da atividade turística (MINISTÉRIO DO TURISMO, 2007).
Quadro 2 - Gestão do Programa de Regionalização do Turismo.
Gestão Compartilhada do Programa de Regionalização do Turismo
ÂMBITO INSTITUIÇÃO COLEGIADO EXECUTIVO
Nacional Ministério do
Turismo Conselho Nacional Comitê Executivo
Estadual Órgão Oficial de Turismo da UF
Conselho / Fórum
Estadual Interlocutor Estadual
Regional Instância de Governança Regional Interlocutor Regional
Municipal
Órgão Oficial de Turismo do
Município
Conselho / Fórum
Municipal Interlocutor Municipal
Fonte: Ministério do Turismo (2013).
O programa trabalha sob a perspectiva de que um município por si só não consegue se desenvolver totalmente, pois muitos não possuem uma clara vocação para o turismo, ou seja, não recebe o turista diretamente, porém, pode se beneficiar, desempenhando um papel de provedor ou fornecedor de mão-de-obra ou de produtos destinados a atender o turista, tornando um trabalho regionalizado que permite ganhos não só para o município que recebe o visitante, mas para toda a região.
Com base nisso, no ano de 2007 foram criadas nove etapas, distribuídas em cartilhas de módulos operacionais, com o intuito de fazer com que existisse a interação de todos os gestores envolvidos no programa. (Ver imagem 01)
IMAGEM 1. Módulos operacionais do PRT.
Fonte: Silva, 2014.
Depois da implementação desse programa e da elaboração das etapas, os estados brasileiros passaram então a definir as suas regiões turísticas e institucionalizações de seus polos turísticos, criando instâncias de governanças capazes de dar continuidade a esse processo.
Atualmente, de acordo com o Plano Nacional de Turismo, biênio (2018-2020), o Programa de Regionalização abrange um outro aspecto, onde os municípios brasileiros poderão ser alvo de financiamentos, o que resultou em uma caracterização mais elaborada de participação nesses conselhos, onde são exigidos alguns critérios importantes, como: a) o município deve fazer parte do Mapa do Turismo Brasileiro, um instrumento que define a área que deve ser trabalhada prioritariamente pelo Ministério; b) deve destinar anualmente recursos orçamentários para o turismo do município; c) elaborar ou atualizar o plano estratégico; d) participar da Instância de Governança Regional; e) constituir ou reativar o Conselho Municipal de Turismo, para assim fazer parte do programa.
No contexto das instâncias de governança regional, no caso do RN foram instituídos cinco Polos Turísticos como forma de desenvolver e aumentar o turismo do estado. Na atualização do Mapa do Turismo Brasileiro (2017 – 2019), o estado se
configura com cinco polos e 75 municípios presentes no programa, distribuídos em: Polo Agreste-Trairi, composto por 13 municípios, Polo Costa Branca, 15 municípios, Polo Costa das Dunas, 16 municípios, Polo Seridó, 10 municípios e Polo Serrano, 21 municípios.
De acordo com o autor Silva (2014, p. 66) “os municípios na política de regionalização ocupam lugares de destaque, sendo esses os principais agentes que necessitam de garantias de gestão sobre a atividade turística”, porém a competição na gestão pública é perceptível e o Estado que é o responsável por essas ações, em alguns casos não atua como é pra ser.
A partir do contexto de criação de políticas públicas, instituição de instâncias de governança, deve-se discutir também o papel do Estado na formulação e implementação dessas políticas, como elas são elaboradas e por quem, tendo em vista que segundo Secchi (2014, p.2) “a política é elaborada ou decidida por autoridade formal legalmente constituída no âmbito de sua competência e é coletivamente vinculante”, destacando que, no caso do estado do RN, existem órgãos estaduais que possuem essa finalidade, principalmente a Secretaria de Turismo do Estado (SETUR).
Além disso, é preciso saber qual o resultado desse trabalho para todos os agentes envolvidos, principalmente no âmbito das instâncias de governança, pois de acordo com Dantas (2018, p.51) “as instâncias de governança regional devem ser consideradas relevantes no processo do planejamento participativo e que se torna pertinente investigações no sentido de compreender o envolvimento e as percepções dos seus atores constituintes”.
Nesse contexto, observa-se que a percepção de atores integrantes de instâncias de governança regional do turismo no RN é pertinente para análises quanto a própria terceirização dessas políticas públicas no estado, bem como, entendimento sobre a coerência do que foi entregue com a realidade local, pois, ressalta-se que a elaboração de documentos com estratégias relacionadas ao turismo são elementos norteadores que precisam estar condizentes com os anseios e a características da localidade.
2.3 A PRODUÇÃO TERCEIRIZADA DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO TURISMO: A REALIDADE DO ESTADO DO RIO GRANDE DO NORTE
O contexto da terceirização das políticas públicas no país se desenvolve de fato a partir de reformas realizadas pelo governo na década de 1990, com base na Lei n° 8666/93, que estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, onde isso faz com que o papel e as ações do Estado sejam fatos de extrema relevância que afetaram diretamente o setor público na sua administração.
Em meios a debates de crises, onde o Estado é o foco de discussões quanto ao seu tamanho ideal, tratando em sua revisão de temas como: ajuste fiscal, eficiência gerencial, capacidade de gestão e prestação de contas, é que surge a terceirização nos serviços públicos como uma forma de ampliar a eficiência gerencial da administração pública. (TODESCO, 2013).
A terceirização, se for traduzida de acordo com sua nomenclatura, indica a entrega de algo a “terceiro”, sendo que essas atividades poderiam ser realizadas por uma empresa, no sentido de dar a “outro” a posição de empregador e consequentemente suas responsabilidades (CARELLI, 2003).
Nesse sentido, entende-se que o termo pode ser aplicado nas práticas atuais das políticas públicas, interferindo na administração pública como mostra Todesco (2013, p. 161):
Como estratégia de descentralização e fragmentação da produção, a terceirização pressupõe a contratação de empresa (s), para executar alguma atividade para a empresa contratante, formando um vínculo trilateral, tendo de um lado o empregado, de outro seu empregador direto (empresa interposta/intermediária) e, acima destes, a empresa contratante (TODESCO, 2013, p. 161).
Com base nesse contexto, percebe-se que a terceirização é uma forma de atribuir a um “terceiro” a função que deveria ser feita pelo próprio empregador e isso pode causar impactos nesse processo de elaboração, principalmente na administração pública. Na maioria dos casos, essa terceirização acontece pela contratação de empresas de consultoria, contratadas pela administração pública, com o intuito de realizar, elaborar ou criar atividades de atribuição do setor público.
Todesco (2013) ainda destaca que:
Essa prática transfere à empresa contratada os riscos e parte dos custos da força de trabalho, visando à racionalização do trabalho, especialização da empresa em sua atividade-fim, ganhos de produtividade e redução de custos (esses também são os argumentos reformistas utilizados para aplicar a terceirização na administração pública. TODESCO (2013, p. 161).
Percebe-se que a justificativa para realização de terceirização de funções está pautada principalmente na redução de custos e ganhos de produtividade na administração pública, no entanto, sendo pertinente discutir resultados, justificativas para tal contração de empresas, e principalmente compreender que tipo de função os produtos desse processo têm desempenhado.
Diante disso e com foco na terceirização, utilizam-se de consultorias empresariais que possam realizar as ações desejadas. Conforme Oliveira (2009, p.4) “a consultoria empresarial é um processo interativo de um agente de mudanças externo à empresa, o qual assume a responsabilidade de auxiliar os executivos e profissionais da referida empresa nas tomadas de decisões” tentando fazer com que essas atividades se desenvolvam de forma conjunta e recíproca, a fim de suprir as necessidades do contratante.
Para Vidigal e Suguihiro (2012, p. 10) é uma consequência da contratação de empresas para produção de políticas públicas “o escoamento de recursos públicos para o mercado e para entidades privadas para execução de serviços que seriam prioritariamente de responsabilidade do Estado o qual se exime de suas responsabilidades transferindo-as a outros atores”.
É possível que a terceirização no contexto das políticas públicas acarrete de alguma forma na fragilização de atuação da administração pública no que a compete às suas atribuições, pois são repassados para terceiros as funções no qual deveriam ser realizadas por si e isso afeta diretamente no desenvolvimento como um todo da implementação dessas políticas.
Diante disso, vê-se que esse processo se alarga mais do que era para ser, pois, as consultorias deveriam ser meios de auxiliar a administração pública e não fazer todo o trabalho, faltando então limites. Como forma de regrar isso, o Decreto-Lei nº 2.300 de 1986, estabelece a necessidade de processo licitatório para que haja a
contratação desses serviços, já que muitas dessas terceirizações são tidas como ilícitas, pois deveriam se restringir apenas a atividades-meio e não atividades-fim no que compete a administração pública. No que se refere às políticas de turismo, essa terceirização por meio de empresas de consultoria contradiz a legislação, pois é uma atividade-fim que só cabe aos órgãos do turismo realizá-las (TODESCO, p. 170, 2013).
Em se tratar de política de turismo, afirma a autora Todesco (2013, p.170) que “O que denominamos de produção terceirizada de política pública de turismo se dá largamente e de forma alarmante nos órgãos públicos de turismo federais, estaduais, e mais recentemente, municipais”. Percebe-se que esse processo está tomando proporções maiores no que atinge todos os órgãos responsáveis pelas políticas públicas de turismo e de certa forma, apresentando resultados incoerentes.
De acordo com o contexto abordado, analisa-se então o processo de terceirização da política pública de turismo por meio da contratação da empresa de consultoria norte-americana Solimar International, no que se refere ao estado do Rio Grande do Norte, levando em consideração o seu órgão público de turismo estadual, a SETUR, e os seus representantes regionais e municipais no desenvolvimento desse processo.
Como forma de elaborar e realizar algumas ações, em fevereiro de 2016, o Governo do Estado do RN, por meio da Secretaria de Planejamento e Financiamento – SEPLAN e a Secretaria Estadual de Turismo - SETUR, contrataram a empresa de consultoria norte-americana Solimar International, para realizar estudos e planos na área do Turismo, fazendo então o que foi discutido anteriormente, delegando a uma empresa de consultoria funções que o próprio órgão teria incumbência de realizar.
Como visto, ocorre esse processo de repasse da realização das atividades por empresas especializadas, mesmo fazendo parte da competência de órgãos como a SETUR, ressaltando ainda que no Estado existem instituições de ensino da área do turismo que poderiam atuar como apoiadores e parceiros nessas ações.
A Solimar International é uma empresa norte-americana, sediada em Washington, especializada em consultoria e marketing na área do turismo, que compartilham uma visão comum de como o turismo sustentável pode estimular o crescimento econômico enquanto conserva os recursos naturais e o patrimônio cultural. Os seus principais serviços de consultoria na área de turismo se concentram no fornecimento de avaliações inovadoras de turismo, desenvolvimento de destinos e
marketing turístico, que incluem organizações internacionais de desenvolvimento, autoridades de turismo, governos nacionais e locais, agências de preservação, empresas de turismo e comunidades locais (SOLIMAR INTERNATIONAL, 2016).
No caso do estado do Rio Grande do Norte foi delegado à empresa alguns planos e estudos a serem feitos, sendo eles: 1) Estudo da Oferta Turística; 2) Estudo da Demanda Turística; 3) Diagnóstico do Turismo do RN; 4) Plano de Marketing Turístico; 5) Plano de Investimento para o Turismo do RN; e 6) Plano Estratégico de Desenvolvimento do Turismo do Rio Grande do Norte, com o intuito de buscar melhores formas de desenvolvimento, promoção e valorização do destino.
A Solimar International busca implementar um plano de desenvolvimento e marketing estratégico de longo prazo para a promoção e comercialização do Rio Grande do Norte, a fim de atrair e engajar mais turismo nas áreas em torno de Natal. Solimar delineará diretrizes e ações estratégicas para identificar o Rio Grande do Norte as vantagens competitivas como destino. O projeto consiste em diversos estudos, analisando quais áreas são capazes de sustentar projetos de turismo no futuro. (SOLIMAR INTERNATIONAL, 2016).
Diante da fala retirada do site da empresa, percebe-se que tais atividades poderiam ser realizadas pelo próprio órgão de turismo do Estado, tendo em vista todo o conhecimento já adquirido em relação à realidade dos destinos e as funções a que são atribuídas quando se faz parte de um órgão como esse, cabe a SETUR a realização dessas atividades, pois é uma das suas funções no que se refere ao desenvolvimento do turismo estadual, podendo ainda contar com apoio das instituições de ensino Federais e Estaduais da área do turismo, já que a própria Solimar recorreu além dos Conselhos Regionais de Turismo dos Polos, e o Conselho Estadual do Turismo, procurou-se também profissionais e discentes dessas instituições para o trabalho de coleta e tabulação dos dados.
Acredita-se que por meio da terceirização nesse cenário possibilita brechas para possíveis falhas, principalmente atrelados o afastamento da empresa contratada da realidade local, mesmo sendo especializada na área, contratando e consultando profissionais, discentes e atores do turismo das localidades, possuem uma visão focada em um período e localidade específica e não o contexto do turismo geral do turismo estadual.
Por fim, entende-se que a SETUR, juntamente com instituições de ensino do turismo, conselhos regionais e estaduais poderiam trabalhar no contexto de
elaboração de produtos e estudos para o desenvolvimento do turismo no Estado, essencialmente pelo fato da empresa contratada ter recorrido a esses mesmos autores para o processo de elaboração, sendo pertinente então, compreender quais as principais justificativas para essa terceirização ser realizada.
3 METODOLOGIA
Os procedimentos metodológicos são responsáveis pelo entendimento dos métodos, instrumentos, universo e análises que culminam na construção dos resultados de uma pesquisa. A descrição de tais elementos é essencial para compreensão de como o trabalho foi realizada e quais técnicas foram utilizadas para tal finalidade.
3.1 TIPO DE PESQUISA
A presente pesquisa tem caráter exploratório que segundo Dencker (2007) esse tipo de pesquisa é indicado para as fases de revisão da literatura, formulação de problemas. E descritiva que procura descrever ou estabelecer relações do tema investigado, dessa forma, trata-se principalmente na investigação sobre a perspectiva da gestão pública do turismo no Estado do RN, realizando estudo de caso da consultoria prestada pela empresa Solimar Internacional. Destacando que para Dencker (2007, p.156) “o objeto do estudo de caso pode ser um indivíduo, um grupo, uma organização, um conjunto de organizações ou até mesmo uma situação”.
Para embasamento e aporte teórico do trabalho a pesquisa bibliográfica que possibilita maior aprofundamento sobre a temática estudada com realização de leituras, fichamentos e consiste em apresentar e desenvolver o capítulo teórico com as seguintes temáticas: a) planejamento turístico: conceitos e elementos; b) políticas públicas de turismo: o processo de regionalização e instituição de polos turísticos; e c) a produção terceirizada de políticas públicas no turismo: a realidade do Estado do RN.
Para construção do trabalho também utilizou-se de análise documental pautada principalmente em análises de documentos oficiais, tais como regimento interno da SETUR, dados sobre orçamento, recursos humanos e recursos físicos.
Além disso, a pesquisa desenvolvida, é de abordagem qualitativa, que segundo Flick (2009, p. 23):
Consiste na escolha adequada de métodos e teorias convenientes; no reconhecimento e na análise de diferentes perspectivas; nas reflexões dos pesquisadores a respeito de suas pesquisas como parte do processo de produção e na variedade de abordagens e métodos (FLICK, 2009, p.23).
