O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico

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(1)Revista de Ciências Gerenciais Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009. O SURGIMENTO DA EXPRESSÃO “GOVERNANCE”, GOVERNANÇA E GOVERNANÇA AMBIENTAL Um resgate teórico. Jose Eduardo Gomides Faculdade de Negócios e Tecnologias da Informação - FACNET jose.gomides@unianhanguera.edu.br. Andrea Candida Silva Faculdade de Negócios e Tecnologias da Informação - FACNET a.silva@facnet.com.br. RESUMO Por meio de revisão da literatura, utilizando-se da metodologia de pesquisa bibliográfica, o presente artigo tem como objetivo mostrar o surgimento e evolução dos conceitos de governança e suas diversas vertentes, em especial, a governança ambiental, as distinções entre governabilidade e governança e bases de boa governança. Palavras-Chave: governança; meio ambiente; boa governança.. ABSTRACT Through literature review, using the methodology of literature, this article aims to show the emergence and evolution of the concepts of governance and its various aspects, in particular, environmental governance, the distinctions between governance and management and foundations of good governance. Keywords: governance; environment; good governance.. Anhanguera Educacional S.A. Correspondência/Contato Alameda Maria Tereza, 2000 Valinhos, São Paulo CEP 13.278-181 rc.ipade@unianhanguera.edu.br Coordenação Instituto de Pesquisas Aplicadas e Desenvolvimento Educacional - IPADE Informe Técnico Recebido em: 30/10/2009 Avaliado em: 22/05/2010 Publicação: 22 de setembro de 2010. 177.

(2) 178. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. 1.. INTRODUÇÃO: EVOLUÇÃO DOS CONCEITOS Cada vez mais, nos últimos anos tem-se falado na necessidade de transparência das decisões políticas e do envolvimento dos cidadãos no processo de decisão, ou seja, uma mudança no modo de governação, o que hoje se denomina governança. De acordo com Hajer e Wagennaar (2003), um dos acontecimentos mais marcantes na análise da política é a mudança no vocabulário que tem ocorrido nos últimos dez anos. Termos como “Governança”; “Capacidade institucional”, “Redes”, “Complexidade”, “Trust”, “Deliberação” e “Interdependência” dominam o debate, ao passo que termos como “o Estado”, “Governo”, “Poder” e “Autoridade”, “Fidelidade”, “Soberania” e “Grupos de interesse” perderam sua aderência. A expressão “governance” surgiu a partir de reflexões conduzidas principalmente pelo Banco Mundial, “tendo em vista aprofundar o conhecimento das condições que garantem um Estado eficiente” (DINIZ, 1995, p. 400 apud GONÇALVES, 2005). Foram as instituições de Bretton Woods – Banco Mundial, Fundo Monetário Internacional – que a puseram na moda. Ela engloba, com efeito, o conjunto dos poderes legislativo, executivo e judiciário, a administração, o governo, o parlamento, os tribunais, as coletividades locais, a administração do Estado, a Comissão Européia, o sistema das Nações Unidas. De acordo com Laking (2001 apud LEVY, 2004) define governança como “arranjos constitucionais, legais e administrativos pelos quais os governos exercem poder, bem como mecanismos correlatos para a accountability pública, domínio da lei, transparência e participação cidadã”. A governança é a capacidade das sociedades humanas para se dotarem de sistemas de representação, de instituições e processos, de corpos sociais, para elas mesmas se gerirem, em um movimento voluntário. Esta capacidade de consciência (o movimento voluntário), de organização (as instituições, os corpos sociais), de conceitualização (os sistemas de representação), de adaptação a novas situações é uma característica das sociedades humanas. É um dos traços que as distinguem das outras sociedades de seres vivos, animais e vegetais. Segundo Diniz (1995 apud GONÇALVES, 2005) “tal preocupação deslocou o foco da atenção das implicações estritamente econômicas da ação estatal para uma visão mais abrangente, envolvendo as dimensões sociais e políticas da gestão pública” (ibid., p. 400). A capacidade governativa não seria avaliada apenas pelos resultados das políticas governamentais, e sim também pela forma pela qual o governo exerce o seu poder.. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(3) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 179. Segundo o Banco Mundial, em seu documento Governance and Development, de 1992, a definição geral de governança é “o exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo”. Precisando melhor, “é a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país visando o desenvolvimento”, implicando ainda “a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções”. A governança refere-se às normas, processos e condutas através dos quais se articulam interesses, se gerem recursos e se exerce o poder na sociedade, ou seja, significa a capacidade do Estado de servir aos cidadãos. Áreas Temáticas PT, (2005). A Comissão de Governança Global define governança como “a soma das várias maneiras como indivíduos e instituições, públicos e privados, gerenciam seus negócios comuns. É um processo contínuo através do qual, interesses conflitantes ou diversos podem ser acomodados e ações cooperativas podem ser tomadas. Inclui instituições e regimes com o poder de fiscalizar o comprimento, bem como os arranjos informais com os quais pessoas e instituições concordaram ou que percebem ser de seu interesse”. De acordo com Hajer e Wagenaar (2003) novos conceitos muitas vezes têm uma vida de prateleira notavelmente curta. Os novos vocabulários podem significar não mais do que uma modificação da retórica. Neste caso, esta explicação é demasiado simples. Uma nova variedade de práticas políticas emergiu entre as camadas institucionais do estado e entre instituições estatais e organizações sociais. A nova linguagem é arraigada em uma avaliação da importância dessas novas práticas políticas. Hajer e Wagenaar (2003) citando autores como James Rosenau, Judith Innes e John Dryzek indicaram que são esses planos muitas vezes passageiros e informais que produzem soluções; convenções entre estados, diretivas, ou decisões autoritárias. Citam exemplos, como na Califórnia, onde os diálogos colaborativos produziram soluções trabalháveis para problemas persistentes na gerência de água, uma questão sensível aquele estado. Esclarecem ainda, a importância das redes de políticas informais na União Européia (U.E.) que são cada vez mais apreciadas. O que têm caracterizado a UE como um bom experimento no achado de formas alternativas de se fazer e implementar políticas (WALLACE, 1997 apud HAJER; WAGENAAR, 2003). O êxito dessas redes de administradores públicos, cientistas, peritos e ONG para fazer parte das estruturas formais e a contribuição de atores não governamentais para a redução do déficit de criação e implementação de políticas é reconhecido agora, mesmo com relutância. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(4) 180. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. O vocabulário emergente da governança fala em uma modificação largamente reconhecida na natureza de política e formulação de políticas. A proeminência do novo vocabulário também ilustra o descontentamento comum com o alcance limitado das soluções para questões políticas espinhosas impostas por intervenção do governo de cima para baixo. Uma das virtudes do vocabulário governança é o modo como abre os compromissos cognitivos implícitos no pensamento do governo e a tomada de decisão política (HAJER; WAGENAR, 2003). Muitos dos problemas urgentes correspondem aos sistemas estabelecidos entre a política, administração, e sociedade. As necessidades práticas dirigem o desenvolvimento de esforços cooperativos entre novas constelações de atores. As próprias organizações conheceram com muito mais clareza os seus limites. As exigências do negócio destacam a interdependência e relações entre tarefas e o pronto desenvolvimento de redes interorganizacionais. Diálogos colaborativos na Califórnia, o papel da variedade de Comitês na União européia todos sugerem que a política não esteja simplesmente preocupada com resultados. (A política ‘normal’ de Ackermann); brigamos sobre as regras do jogo, como sugerem Hajer e Wagenaar (2003). O crescimento e a difusão do termo governança indica de longe noções bem estabelecidas de um novo turno em fazer política e faz entrar cena novos sítios, novos atores, e novos temas. Os atores desiguais que povoam essas redes encontram pontos nascentes da solidariedade na realização conjunta que eles precisam daquele outro para trabalhar acordos políticos eficazes. Esforços comuns, para encontrar soluções aceitáveis para todos que estão implicados (e estender o círculo do envolvimento) mordica e rói com o sistema constitucional da democracia representativa territorialmente fundada. Testemunhamos a criação de uma realidade secundária da prática política, na terminologia de Mark Warren “de democracia expansiva” justaposto com a democracia liberal padrão. A democracia expansiva é caracterizada pela participação aumentada, por meios de uma democracia direta em escala modesta ou por ligações fortes entre cidadãos e em larga escala entre as instituições, empurrando a democracia além das esferas políticas tradicionais, e relacionando a tomada de decisão às pessoas que são afetadas. A democracia tem o valor intrínseco para aqueles que ocupam os processos deliberativos, valor que é atado a um potencial imanente da transformação e o desenvolvimento de capacidades da cidadania que permitem os indivíduos e grupos a responder diretamente e efetivamente a incerteza e o conflito social. Segundo WARREN (1992 apud HAJER; WAGENAAR, 2003). Isto faz que o clássico – processo das instituições modernistas,. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(5) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 181. caracterizadas e mantidas por codificados modelos bem estabelecidos do comportamento, simplesmente desvaneça-se. O novo vocabulário, governança, se estrutura em novas estratégias políticas da cooperação, que acabam com os modos clássicos e tradicionais das instituições políticas. Muitos analistas e comentaristas parecem sugerir que o novo vocabulário seja lógico e responda a um mundo que se modifica. A governança e a gerência de rede emergem como resposta à nova realidade de uma sociedade de rede na qual vivemos (HAJER; WAGENAAR, 2003). A ampliação do debate da governança se deve certamente à retração do Estado, promovida pelas políticas neoliberais das últimas duas décadas, e à evidente incapacidade das enfraquecidas instituições públicas em lidar eficientemente com os crescentes problemas urbanos. É possível distinguir entre versões de governança que enfatizam como objetivo principal o aumento da eficiência e efetividade governamental, e outras que focalizam primordialmente o potencial democrático e emancipatório de novas abordagens de governança. Apesar da existência de uma diferença inegável no tocante ao fundo ideológico que norteia ambas as vertentes teóricas. Percebe-se uma confluência de ambas as abordagens para as concepções e práticas de governança e de gestão em rede, evidenciando a tendência a uma aproximação entre os modelos gerencial e democrático-participativo, sem, porém chegar a uma dissolução dos antagonismos ideológicos que estão nas origens das duas propostas. (KICKERT et al., 1999b, p. 3 apud FREY, 2007). Uma possibilidade de restaurar a legitimidade do sistema político pela criação de novos canais de participação e parcerias pode ser vista na governança baseada em redes de atores, levando as novas formas democráticas de interação público-privada. Uma oposição à abordagem do Banco Mundial ou da OECD da good governance, em que a foco está na criação de condições de governabilidade e na garantia do funcionamento do livre jogo das forças de mercado, o foco da governança participativa ou governança social negociada podem ser considerados manifestações de “um novo estilo de governança e como uma fonte de novos experimentos na prática democrática” (GROTE; GBIKPI, 2002; HIRST, 2000 apud FREY, 2007). Surgindo assim, possibilidades de redefinição e rearticulação das relações entre Estado e sociedade, com a abertura de canais de participação para representantes institucionais e profissionais, fomentando dinâmicas inovadoras informais e flexíveis e ambiente favorável à constituição de parcerias e “de espaços públicos de negociação e participação da cidadania na gestão local, ou redes “sociogovernamentais” (LOIOLA; Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(6) 182. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. MOURA, 1997, p. 57 apud FREY, 2007). E que substituirão os procedimentos informais e obscuros de acesso aos centros decisórios, práticas tão características da cultura política brasileira (LOIOLA; MOURA, 1997, p. 61; FREY, 1996 apud FREY, 2007). Confiança mútua e ambiente de cooperação forma as bases das estratégias de gerenciamento em rede. Onde redes podem ser vistas como mecanismos alternativos de coordenação e alocação de recursos em relação ao mercado, baseados na competição de preços, como também em relação à burocracia que funciona na base de ordens administrativas (RHODES, 2000, p. 61 apud FREY, 2007). As redes dependem da interdependência das organizações, do princípio da auto-organização, mas também da cooperação e da solidariedade nas relações intra-rede (LOIOLA; MOURA, 1997, p. 60 apud FREY, 2007). Governança urbana ou gestão em rede se vem consolidando, baseadas no novo paradigma da rede, que se apresenta tanto como nova estratégia de gestão do setor público como também permite uma análise das recentes transformações ocorridas no setor público no âmbito da emergente sociedade em rede, de acordo com Kickert et al. e Castells (KICKERT et al., 1999; CASTELLS, 1999 apud FREY, 2007). Uma tendência que caracteriza tanto as concepções da boa governança como da governança participativa é a crescente ênfase dada à necessidade de aumentar o grau de interação dos diversos atores sociais, o que se faz necessário “para enfrentar um ambiente de turbulências e incertezas” (LOIOLA; MOURA, 1997, p. 58 apud FREY, 2007). O crescimento dessas novas formas de governança interativa indica uma adequação dos sistemas político-administrativos à diversidade, complexidade e dinâmica da sociedade contemporânea com maior número de atores exercendo influência e com maior número de interações dos representantes dos diversos interesses sociais, segundo Kooiman (2002, p. 74 apud FREY, 2007). Arranjos de governança podem contribuir para reduzir os conflitos existentes entre os múltiplos objetivos que são ignorados, quanto mais complexo é o sistema político-administrativo e quanto mais níveis administrativos ou governamentais estiverem envolvidos, podendo impulsionar procedimentos positivos através de mobilização integrada das sustentabilidades econômica, social, ecológica e política. Camargo (2003) coloca que, Governança, refere-se as atividades apoiadas em objetivos comuns e partilhados, que abrangem tanto as instituições governamentais quanto mecanismos informais, de caráter não-governamental, mas que só funcionam se forem aceitos pela maioria ou, mas precisamente, pelos principais atores de um. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(7) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 183. determinado processo. Em outras palavras, governança é um fenômeno mais amplo do que governo. A governança refere-se a “padrões de articulação e cooperação entre atores sociais e políticos e arranjos institucionais que coordenam e regulam transações dentro e através das fronteiras do sistema econômico”, incluindo-se aí “não apenas os mecanismos tradicionais de agregação e articulação de interesses, tais como os partidos políticos e grupos de pressão, como também redes sociais informais (de fornecedores, famílias, gerentes),. hierarquias. e. associações. de. diversos. tipos”. (SANTOS,. 1997 apud. GONÇALVES, 2005). Para Born et al. (1996), o conceito de governança refere-se ao conjunto de iniciativas, regras, instâncias e processos que permitem às pessoas, por meio de suas comunidades e organizações civis, a exercer o controle social, público e transparente, das estruturas estatais e das políticas públicas, por um lado, e da dinâmica e das instituições do mercado, por outro, visando atingir objetivos comuns. Assim, governança abrange tanto mecanismos governamentais como informais e/ou não estatais. Significa a capacidade social (os sistemas, seus instrumentos e instituições) de dar rumo, ou seja, orientar condutas dos estados, das empresas, das pessoas em torno de certos valores e objetivos de longo prazo para a sociedade. Em agosto de 2007, o Grupo de Trabalho Mudanças Climáticas do FBOMS definiu governança como “a capacidade da sociedade determinar seu destino mediante um conjunto de condições (normas, acesso à informação e à participação, regras para a tomada de decisão) que permitem à coletividade (cidadãos e sociedade civil organizada) a gestão democrática dos rumos do Estado e da sociedade”. Um dos sérios problemas da análise científica é a imprecisão dos conceitos, de acordo com Gonçalves (2005). Com a palavra governança parece estar acontecendo um movimento de uso amplo da expressão, sem que sua utilização esteja cercada do cuidado analítico que requer. Não obstante seu caráter difuso, o conceito de governança tem como ponto de partida a busca do aperfeiçoamento do comportamento das pessoas e das instituições. A governança não se limita, portanto, a promover o funcionamento mais eficiente, no sentido superficial, das instituições: governança não é sinônimo de governabilidade (tampouco é sinônimo de filantropia ou assistencialismo).. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(8) 184. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. 2.. TIPOS DE GOVERNANÇA Alves (2001) aborda que, a Governança é um conceito freqüentemente difuso, podendo ser aplicado tanto a métodos de gestão da empresa (governança corporativa) quanto a meios de preservação do meio ambiente (governança ambiental) ou formas de combate ao suborno e à corrupção de funcionários públicos (governança pública). E também, segundo Kooiman (2002 apud FREY, 2007) há governança urbana, que implica a necessidade de criar condições para que os diversos atores sociais possam lidar com as diversas, dinâmicas e complexas transformações que ocorrem no ambiente urbano. Há também a governança eletrônica ou e-governança (e-gov) que pode ser entendida como a aplicação dos recursos da tecnologia da informação na gestão pública e política das organizações públicas. As estruturas e qualidades da governança constituem fatores determinantes da coesão ou do conflito social, do êxito ou do fracasso do desenvolvimento econômico, da preservação ou deterioração do ambiente natural, bem como do respeito ou violação dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. A importância da governança para o desenvolvimento sustentável é reconhecida a nível internacional, fazendo parte da Declaração do Milênio das Nações Unidas e do Consenso de Monterrey.. 2.1. Governança Ambiental A prova da degradação ambiental em todas as partes do planeta é cada vez mais evidente, e hoje existem mais de 500 acordos ambientais multilaterais. Percebe-se que a capacidade e a vontade política dos governos para fortalecer a ação e implementação destes acordos parecem ser cada vez menores. Tendo como base o argumento do crescimento econômico como primeiro passo para conferir dignidade de vida a todos, formando a base de um paradigma que está fortemente presente nos círculos governamentais e empresariais que detêm alguma hegemonia na condução de políticas do desenvolvimento, sobretudo no Brasil. Indicar desafios de conservação ambiental ou recuperação de áreas degradadas como obstáculos do “desenvolvimento”, ou lacunas e anomalias de acordos e sistemas multilaterais, parece ser de acordo com Born et al. (1996), também vetor de manutenção desse mesmo paradigma e do “status quo” das forças políticas e econômicas. A insatisfação crescente com a falta de soluções dadas pelos Estados nacionais para os problemas cada vez mais complexos das sociedades modernas, e com maior exigência por práticas mais democráticas e participativas, tem confrontado os líderes políticos com um dilema: por um lado, os cidadãos esperam que sejam os líderes políticos. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(9) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 185. a encontrar soluções para os problemas das nossas sociedades; por outro, estes mesmos cidadãos têm cada vez menos confiança nas instituições e na política ou simplesmente não estão interessados. Nestes últimos 30 anos vêm sendo identificados vários problemas por governos e analistas do sistema ambiental, que o sistema da ONU, se traduz pela ausência de coerência, eficiência, informação adequada, eqüidade e financiamento adequado. Ao mesmo tempo, surge a idéia de que a magnitude e a complexidade dos problemas ambientais globais ultrapassam a capacidade das instituições existentes. Um dos motivos segundo Born et al. (1996), para esta situação pode ser identificado na complexa fragmentação. da. governança. ambiental. internacional,. demonstrando. múltiplas. atribuições e papéis, distribuídos em instituições de várias esferas e segmentos e a falta de coordenação. Há uma ausência na maioria dos acordos ambientais de metas claras e garantias de financiamento que facilitem e viabilizem a implementação das medidas propostas, trazendo para os países em desenvolvimento altos requisitos para cumprir com os relatórios de implementação e até mesmo com a garantia de participação nas conferências e reuniões de negociação sobre os acordos. As dificuldades nos acordos incluem o enfoque inadequado dos impactos ambientais globais decorrentes da globalização econômica, tais como a fragmentação, a existência de mandatos e acordos que seguem uma lógica setorial para a gestão ambiental, mecanismos de arbitragem fracos e a falta de visão holística sobre a governança ambiental internacional. Do ponto de vista político, constatam-se descompasso entre compromissos e ação, e também a ausência de uma base política forte, o que tem contribuído para o fracasso de integrar efetivamente o meio ambiente na área macroeconômica (BORN et al., 1996). E ainda segundo os autores acima, os mais céticos poderiam dizer que, considerando a crise ambiental atual, os instrumentos e instâncias internacionais não são adequados para a gestão sustentável do meio ambiente, e que deveria ser dada ênfase às instituições governamentais locais e nacionais. Outros argumentariam que instrumentos e organizações do Poder Público são pouco efetivos, e que melhores e maiores resultados para a gestão e conservação ambiental poderiam advir da crescente utilização de enfoques econômicos, do mercado em particular, e envolvimento dos agentes empresariais. É necessário, ainda segundo Born et al. (1996), que todas as pessoas e a sociedade em geral, através de organizações da sociedade civil, possam estar sensibilizadas, conhecer e mobilizar-se em favor da conservação ambiental, dos princípios e diretrizes de sociedades sustentáveis, nas quais a dignidade de qualidade de vida de todos os seres, a. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(10) 186. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. democracia, a diversidade, a justiça, entre outros valores, sejam possíveis para todos. O desafio é criar e aprimorar condições de governança, local a global, valendo-se inclusive dos regimes multilaterais, de instrumentos de comando-controle (ou seja, associados ao Poder Público regulamentado e gestor de interesses de toda a sociedade) e de instrumentos econômicos (através dos quais o mercado e as empresas assumem os custos ambientais e sociais de suas respectivas atividades). Os elementos da Governança Ambiental, segundo o relatório de Recursos Mundiais 2002-2004 – Decisões pela Terra – Equilíbrio, Voz e Poder. 1. Instituições e Leis. 2. Direitos de Participação e Representação. 3. Nível de Autoridade. 4. Responsabilização e Transparência. 5. Direitos de Propriedade e Posse. 6. Mercados e Fluxos Financeiros. 7. Ciência e Risco. De acordo com os pontos listados acima, um conjunto de perguntas, respostas, e instrumentos são elencados para cada um dos elementos como ilustrado de forma parcial abaixo: (texto na íntegra no Relatório Recursos Mundiais -2002-2004 – Decisões pela Terra – Equilíbrio, Voz e Poder). Quem faz e aplica as regras que regem a utilização dos recursos naturais? Os ministérios governamentais; os conselhos regionais de recursos hídricos ou de controle da poluição; departamentos locais de planejamento e conselhos governativos; instituições internacionais como as Nações Unidas ou a Organização Mundial do Comércio; organizações e empresas dos setores da indústria e do comércio. Quais são as regras e as penalidades resultantes do seu incumprimento? Leis ambientais e econômicas, políticas, regras, tratados e regimes de aplicação; normas de conduta empresariais, tribunais e painéis de revisão administrativos. Quem resolve as disputas? Leis relativas à liberdade de informação; audiênciaspúblicas; e processos e períodos de consultas públicas relativos a planos e ações ambientais; capacidade de processar em tribunal, de apresentar uma queixa ou de exigir a revisão de uma lei ou decisão por parte da administração. Quem representa aqueles que utilizam ou dependem dos recursos naturais quando são tomadas decisões sobre esses recursos? Deputados eleitos, representantes nomeados, organizações não governamentais (ONG’s) que representam as populações locais ou outros agentes ambientais Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(11) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 187. A que nível ou escala – local, regional, nacional, internacional – reside a autoridade sobre os recursos? Visível na: distribuição das competências oficiais, legislativa, orçamental e de investimento, nos vários níveis do governo. Como é que aqueles que controlam e gerem os recursos naturais respondem pelas suas decisões e perante quem? Com mecanismos de observatórios da opinião pública; avaliações de desempenho; sondagens de opinião; auditorias financeiras; conselhos de administração de empresas; assembléias de acionistas. Existência de registros públicos de regras, decisões e queixas; relatórios financeiros de empresas; inventários públicos da descarga de poluentes a partir de instalações industriais, centrais produtoras de energia e estações de tratamento de água. Como são as ciências ecológicas e sociais incorporadas nas decisões relacionadas com o uso dos recursos naturais, de forma a reduzir os riscos para as pessoas e para os ecossistemas e a identificar novas oportunidades? Mecanismos: painéis científicos de aconselhamento; inventários de recursos naturais; programas de monitorização dos ecossistemas tanto a nível local como por detecção remota, recorrendo à utilização de satélites, censos nacionais e acompanhamento econômico; relatórios das empresas sobre saúde e segurança no trabalho e ambiente.. 3.. PROBLEMAS DE ORIGEM DA GOVERNANÇA AMBIENTAL BRASIL Abordar os problemas ambientais no Brasil, pela ótica da governança, tem como ponto básico a mobilização da sociedade ampliou o espaço público, criando novas regras de convivência e arenas públicas pelas quais a sociedade canalizou suas demandas estabeleceram princípios jurídicos quer firmaram uma nova matriz civilizatória, institucionalizada e democráticas nas Constituições da década de 80. (LEAL IVO, 2004, p.78 apud JACOBI, 2005).. Ainda segundo Jacobi (2005), a noção de governança por nós adotados está pautada na noção de poder social que media as relações entre Estado e Sociedade Civil, como espaço para estruturação de alianças e mecanismos de cooperação, mas intercambiado por conflitos decorrentes das diferenças sócias e seus impactos no meio ambiente e das formas de resistência, organização e participação dos diversos atores envolvidos. De acordo com Leis (1997 apud JACOBI, 2005) que define os três mecanismos mais importantes para temas ambientais no Brasil: conselhos de meio ambiente, relatórios de impacto ambiental e audiências públicas, acrescentando que deve se considerar o significado que as assimetrias de poder e informação têm no processo.. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(12) 188. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. Dentro desta perspectiva de governança, continua o autor, no Brasil há inúmeros instrumentos de participação contemplados pela Constituição, tais como o projeto de lei de iniciativa popular, o referendo e o plebiscito, e, outros meios de participação que são os conselhos comunitários, onde representantes da população podem participar de decisões nos campos da educação, saúde, direitos da criança e do adolescente, meio ambiente e as audiências públicas, onde o povo deve ser informado e ouvido sobre projetos e iniciativas do Legislativo e do Executivo, ou sobre decisões que este deve tomar. Há espaços na esfera do Executivo para a participação do cidadão. Cabe destacar o papel dos Conselhos do Meio Ambiente onde é garantida a participação dos cidadãos nos conselhos existentes nos níveis federal, estadual e municipal. Outros procedimentos que ensejam participação pública são as atividades de Zoneamento e Licenciamento Ambiental, em que os cidadãos podem manifestar-se, no que tocante a empreendimentos, planos, programas ou atividades a serem implementados em sua região ou cidade. E têm ainda o direito de participar em audiências públicas, manifestando suas opiniões e interesses, sobre planos, programas e projetos de impacto ambiental, ou até mesmo solicitar a convocação das mesmas, no decorrer da sua análise. Importante destacar o surgimento e fortalecimento de numerosos conselhos, consultivos e deliberativos como parte componente, em várias áreas e em todos os níveis (federal estadual e municipal) com a participação ativa de representantes de ONGs e movimentos sociais para a questão da política ambiental. As instâncias de gestão que agregam estes atores são conselhos de meio ambiente, os comitês de bacias e a Áreas de Proteção Ambiental (APAs) (JACOBI, 2005). Os conselhos de meio ambiente, órgãos integrantes do Sistema Nacional do Meio Ambiente-SISNAMA, instituído pela Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (nº 6938/81), são espaços públicos que definem parâmetros de gestão da coisa pública, que deliberam sobre normas, padrões e regulamentos ambientais. Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA), órgão consultivo e deliberativo do Sistema, é composto de Plenário e Câmaras Técnicas, com representação de diferentes setores do governo e da sociedade civil. A Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (200?), em uma de suas deliberações enumerou os principais problemas referentes à governança ambiental no Brasil englobando os seguintes pontos: •. Quando vivíamos, no Brasil nos anos 70, em pleno regime militar, de forte indução ao crescimento econômico e de extremo autoritarismo político, as necessidades de uma gestão específica para as questões ambientais se materializaram em todo o mundo.. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(13) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 4.. 189. •. Os cuidados com o meio ambiente e as atenções para com a governança ambiental passaram a ser credenciais cada vez mais necessárias e fundamentais para o diálogo com as nações desenvolvidas, bem como para o relacionamento com instituições e organismos internacionais (em especial as agencias de financiamento). Procedimento que cresceu a partir da realização da primeira Conferência da ONU sobre Meio Ambiente (Estocolmo 1972),. •. Os órgãos e departamento de administração e de gestão ambiental foram implantados sob o regime da ditadura militar decorrentes das demandas da comunidade internacional e dos setores pensantes das elites brasileiras.. •. As instituições responsáveis pela governança ambiental no Brasil, na sua origem foram constituídas como organismos distanciados das instâncias de decisão governamental, como o foco em “existirem e serem vistas” e não para atuarem como “players” das estratégias de gestão pública.. •. Os órgãos de gestão ambiental se fortalecessem, ampliando seu poder administrativo com a transição democrática, com fim das práticas ditatoriais e a abertura dos canais de informação, com agravamento dos problemas ambientais e seu conhecimento pela opinião pública e pela ampliação do processo de participação da sociedade civil.. •. O restabelecimento da democracia no país, não foi, entretanto, igualmente contemplado no âmbito da governança ambiental. Embora tenham adquirido volume, poder (com atribuições de fiscalização e licenciamento) e amplitude (com sua implementação nas esferas estaduais e municipais de governo), a administração pública ambiental, não teve suas atribuições e competências clarificadas entre as esferas federal, estaduais e municipais, se mantêm – via de regra – como órgão acessório, não partícipe e não responsável das reais metas de governo.. •. Devido à carência de uma visão institucionalmente clara das suas atribuições como instrumento de implantação de políticas e programas da vontade popular, expressos através de governos e representantes democraticamente eleitos, a gestão pública ambiental, se mantém como uma espécie de entidade “à parte” das responsabilidades governamentais (e, muitas vezes, até contrariando tais responsabilidades, na medida em que partilha seu poder decisório – através de Conselhos, etc. – com grupos e entidades sem a legitimidade de poder que, no regime democrático é outorgada pelo voto popular). Agravando assim os conflitos e invasões de competência administrativa entre os poderes constituídos, fazendo emergir um clima favorável para as manifestações e atitudes irracionais, sem sustentação nos fundamentos técnicos e nas reais necessidades do desenvolvimento e da sustentabilidade.. A DISTINÇÃO ENTRE GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA Não é simples fazer distinções precisas entre os dois conceitos – governabilidade e governança, mas pode-se assim delimitar os campos: a) A governabilidade refere-se mais à dimensão estatal do exercício do poder. Diz respeito às “condições sistêmicas e institucionais sob as quais se dá o exercício do poder, tais como as características do sistema político, a forma Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(14) 190. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. de governo, as relações entre os Poderes, o sistema de intermediação de interesses” (SANTOS, 1997). b) Já a governança tem um caráter mais amplo. Pode englobar dimensões presentes na governabilidade, mas vai além. Veja-se, por exemplo, a definição de Melo (200? apud SANTOS, 1997, p. 341): refere-se ao modus operandi das políticas governamentais – que inclui, dentre outras, questões ligadas ao formato político institucional do processo decisório, à definição do mix apropriado de financiamento de políticas e ao alcance geral dos programas.. Feita a distinção entre governabilidade e governança, fica claro que, como destaca Rosenau (2000, p.15 apud GONÇALVES, 2005), “governança não é o mesmo que governo”. Segundo o autor, “governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente instituídas, enquanto governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que sejam aceitas e vençam resistências”. Segundo Gonçalves (2005) há um sério problema e um desafio à governança. Se esta é construída a partir da participação crescente da sociedade civil global nas decisões e nas formulações estratégicas, é fundamental que as organizações envolvidas tenham legitimidade. Deve ser lembrado que legitimidade é um conceito subjetivo, segundo a teoria weberiana: “parte da atitude do sujeito que legitima com respeito ao poder de legitimar, isto é, de uma ‘crença’, seja na validade do que é racional (segundo um valor ou propósito), na força da tradição ou na virtude do carisma”. Ou seja, a legitimidade é alimentada de “baixo para cima”, surgindo a partir da aceitação de que o poder conferido e exercido é apropriado, sendo então a ação decorrente legítima. Questões de representação, inclusão e transparência serão críticos para construir a confiança necessária para legitimidade. Também, a legitimidade depende da habilidade de o processo engajar os interessados num diálogo significativo em que se sentem proprietários e sentem a possibilidade de gerar benefícios. Isto requer plena transparência, franqueza e respeito. Processos nascentes com múltiplos interessados podem ser colocados em risco sério se os parceiros não verificarem regularmente a transparência de percepções e expectativa em relação à participação.. 5.. BOA GOVERNANÇA “O desenvolvimento não pode florescer onde o povo não é capaz de se fazer ouvir, os direitos humanos não são respeitados, a informação não flui e a sociedade civil e o. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(15) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 191. Judiciário são fracos”, diz Paula Dobriansky, subsecretária de Estado dos EUA para Assuntos Globais. De acordo com Oliveira (2006), com a consolidação da democracia nos países está havendo um amadurecimento no debate político e alguns pontos vão se afirmando como valores universais, em relação há um grande consenso na sociedade. Coloca ainda, que há uma questão importante para a sociedade, que é construir um consenso na definição de uma política pública de gestão que tenha como objetivo construir um serviço público de qualidade, envolvido com as questões do desenvolvimento sustentável e a inclusão social. As estruturas e qualidades da governança constituem fatores determinantes da coesão ou do conflito social, do êxito ou do fracasso do desenvolvimento econômico, da preservação ou deterioração do ambiente natural, bem como do respeito ou violação dos direitos humanos e das liberdades fundamentais. A importância da governança para o desenvolvimento sustentável é reconhecida a nível internacional, fazendo parte da Declaração do Milênio das Nações Unidas e do Consenso de Monterrey. A conferência internacional sobre o financiamento do desenvolvimento, que teve lugar em Monterrey (México) de 18 a 22 de Março de 2002. A seguir, as oito principais características da boa governança, expressas: 1. Participação; 2. Estado de direito; 3. Transparência; 4. Responsabilidade; 5. Orientação por consenso; 6. Igualdade e inclusividade; 7. Efetividade e eficiência 8. Accountability (responsabilidade). A boa governança deve ser analisada e promovida atendendo às condições específicas de cada país e não com base em modelos uniformes. O reforço e a sustentabilidade das instituições constituem os elementos essenciais de qualquer programa de governança, que deve ter em vista o desenvolvimento sustentável e eqüitativo. E se apóia em cinco princípios fundamentais: •. princípio da transparência;. •. princípio da participação;. •. princípio da responsabilidade;. •. princípio da eficácia;. •. princípio da coerência.. A boa governança implica: processos de decisão claros em nível das autoridades públicas; instituições transparentes, responsabilizáveis, eficazes e democráticas; primado do Direito na gestão e na distribuição dos recursos; diálogo aberto com os intervenientes sociais e econômicos e outras organizações da sociedade civil; elaboração e aplicação de medidas para combater a corrupção, promover a segurança do Estado e das pessoas assim Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(16) 192. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. como o cumprimento dos direitos humanos; colaboração efetiva entre os setores públicos e privados. Talvez o princípio básico e mais importante da boa governança seja as instituições políticas de uma nação serem democráticas. O direito de todo cidadão de falar livremente sobre seu governo é um direito humano básico, um direito que se origina do valor de cada indivíduo como ser humano, como tem sido reconhecido pelas nações mundo afora. Buscando eleições livres e justas; Judiciário independente e estado de Direito; Liberdade de expressão e de imprensa; Combate à corrupção e Investimento no povo Boa governança também significa ausência de corrupção. Para preservar a integridade da democracia os governos precisam se esforçar para se verem livres do suborno e da trapaça. A melhor maneira de combater a corrupção é a postura dos governos de serem abertos e transparentes. Embora, em determinados casos, os governos sejam responsáveis por manter segredo e confidencialidade, os governos democráticos devem ser sensíveis ao direito de saber dos cidadãos. Leis duras contra a corrupção e a presença de órgãos de aplicação da lei que trabalham contra a corrupção demonstram o compromisso do governo com esse princípio.. 6.. CONSIDERAÇÕES FINAIS Foge do foco deste ensaio esgotar o processo de levantamento teórico sobre Governança e suas implicações, mas criar um dos muitos caminhos para se conhecer, entender e praticar A Comissão de Governança Global. Por fim, para que haja boa governança exigirá que os governos invistam em seu povo e trabalhem para manter o bem-estar de seus cidadãos sem distinção de sexo, raça ou etnia. Os governos deverão empregar recursos na assistência médica, na educação e no combate à pobreza, esforçando-se para criar um ambiente econômico onde as pessoas possam encontrar trabalhos e se estabelecerem. Em termos gerais, a governança é definida como o conjunto de ações e de meios adaptados por uma sociedade para promover a ação coletiva e para lançar soluções também coletivas na procura de objetivos comuns. A governança engloba, assim, todos os métodos — bons e maus —, que as sociedades utilizam para distribuir poder e para gerir os recursos públicos e os problemas comuns. Diz que é fundamental definir os princípios da boa governança e proceder à sua. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(17) Jose Eduardo Gomides, Andrea Candida Silva. 193. medição. Contudo, continua a existir um grande debate sobre a melhor forma de implantar, manter e medir a governança.. REFERÊNCIAS ALMEIDA. Paulo Roberto de. Os doze trabalhos da boa governança . Disponível em: <http://www.pralmeida.org> , 2002. ALVES, Lauro Eduardo Soutello. Governança e cidadania empresarial. Revista de Administração de Empresas, São Paulo, v.41, n.4, 2001. BORN, P.; NEUHAUS, H.; RÖSCH, T.; OTT, R.; ALLESCHER, H.; FRIMBERGER, E.; CLASSEN, M. Initial Experience with a New, Partially Covered Wallstent for Malignant Biliary. Endoscopy, v.28, n.8, p. 699-702, out. 1996. CAMARGO, Aspásia; CAPOBIANCO, João Paulo; OLIVEIRA, José Antonio Puppim (Coord.). Meio Ambiente Brasil: Avanços e Obstáculos Pós-Rio-1992. São Paulo: Editora Estação Liberdade, p.21-48, (2002.2003). (ISBN: 85-7448-061-4). Parte I e Evolução das Resoluções da Rio-92. FREY, Klaus. Governança Urbana e Participação Pública. RAC-Eletrônica, v. 1, n. 1, p.136-150, jan./abr. 2007. Disponível em: <http://www.anpad.org.br/rac-e>. GONÇALVES, Alcindo. O conceito de governança. In: XIV CONGRESSO NACIONAL DO CONPEDI. Anais... Fortaleza, 3, 4 e 5 de novembro de 2005. Disponível em: <http://www.conpedi.org/manaus/arquivos/Anais/Alcindo%20Goncalves.pdf>. HAJER, Maarten A.; WAGENAAR, Hendrik (Ed.). Deliberative policy analysis: understanding governance in the network society. Cambridge-UK: Cambridge University Press, 2003. JACOBI, Pedro Roberto. Ampliação da cidadania e participação – desafios na redemocratização do poder público – sociedade civil no Brasil. Universidade de São Paulo, 2005. LEVY, Evelyn. Organizações sociais no estado de São Paulo: estratégias de implementação e resultados. In: IX CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, Madrid-ES, 2–5 nov. 2004. OLIVEIRA JR., Zedequias. Evolução da proteção jurídica do meio ambiente no Brasil: relevância da prevenção. Boa Vista, 2006. SANTOS, Maria Helena de Castro. Governabilidade, Governança e Democracia: Criação de Capacidade Governativa e Relações Executivo-Legislativo no Brasil Pós-Constituinte. Dados, Rio de Janeiro, v.40, n.3, 1997 .Disponível em: <http://www.scielo.br/scielo.php?pid=S001152581997000300003&script=sci_arttext&tlng=en#>. RELATÓRIO de Recursos Mundiais. Governança Ambiental– Decisões pela Terra – Equilíbrio, Voz e Poder. 2002-2004.. FONTES DE CONSULTA BOSSEL, Hartmut . Deriving indicators of sustainable development. Center for Environmental Systems Research, University of Kassel, Alemanha . jan. 1997. CAVALCANTI, Clóvis. Economia e Ecologia. Problemas da Governança Ambiental no Brasil. Revista Iberoamericana de Economia Ecológica, v.1, 2004. GOMIDES, José Eduardo. Conflitos socioambientais na implantação da Agenda 21. 2002. Dissertação (Mestrado) - Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Planejamento e Gestão do Meio Ambiente - Universidade Católica de Brasília, Brasília. MARINHO, Guilherme. Princípios da Boa Governança. Perspectivas Econômicas. Revistas Eletrônicas, Açores-PT, 2006.. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

(18) 194. O surgimento da expressão “governance”, governança e governança ambiental: um resgate teórico. PAIVA, Paulo. Ética e Boa Governança. In: V ENCONTRO INTERNACIONAL DE FUNDAÇÕES E O TERCEIRO SETOR. CAPITAL SOCIAL, GERADOR DE UM MUNDO MELHOR. Tema: Caminhos Para Todos. Fundação Irmão José Otão. Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul - PUCRS Porto Alegre, RS. Setembro de 2003. Documento incluído dentro de la Biblioteca Digital de la Iniciativa Interamericana de Capital Social, Etica y Desarrollo - www.iadb.org/etica. KORHONEN, Jouni. Environmental planning vs. systems analysis: Four prescriptive principles vs. four descriptive indicators. Centro de Investigação Synergos, Faculdade de Economia e Administração de Empresas, Universidade de Tampere, Yliopistonkatu 54, Finlândia, dez. 2005. SILVA. Alberto Teixeira. Relações Internacionais e Meio Ambiente: Construindo uma Agenda de Governança Policêntrica. III Encontro da ANPPAS. Brasília, 2006. SILVA, Helliana Vilela de O. O uso de indicadores ambientais para alimentar a efetividade da gestão ambiental municipal. 2008. Tese (Doutorado) - Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro. RABELO, Laudemira Silva; LIMA, Patrícia Verônica P. Sales. Indicadores de Sustentabilidade: a possibilidade da mensuração do desenvolvimento sustentável. Revista Eletrônica do Prodema – REDE, Fortaleza, v.1, n.1, 2007. Jose Eduardo Gomides Administrador, Professor e Coordenador do Curso de Administração da FACNET, DF. Mestre em Planejamento e Gestão do Meio Ambiente e Doutorando em Economia. Andrea Candida Silva Contadora, pós graduada em Controladoria e Professora da FACNET.. Revista de Ciências Gerenciais • Vol. XIII, Nº. 18, Ano 2009 • p. 177-194.

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