P A T R Í C I A T A V A R E S R I B E I R O E N S P - F I O C R U Z
O F I C I N A
C O O P E R A Ç Ã O F I O C R U Z - C O N A S S - C O N A S E M S
“ S A Ú D E E T E R R I T Ó R I O N A F E D E R A Ç Ã O B R A S I L E I R A : E X P L O R A N D O E S P E C I F I C I D A D E S ”
X X X C O N G R E S S O N A C I O N A L D E S E C R E T A R I A S M U N I C I P A I S D E S A Ú D E , V I T Ó R I A / E S , 2 0 1 4
Governança: perspectivas
teórico-conceituais
Sobre o conceito de governança
Concentra as mudanças ocorridas nas últimas décadas no Estado, na economia e na sociedade que impactaram o modo de governar.
Como todo conceito adotado para a compreensão e descrição de processos políticos, suas diferentes definições refletem visões de
mundo, o objeto que pretende-se analisar e as apropriações específicas pelos estudiosos e praticantes das inovações que se objetiva
implementar (governança multiníveis, governança social, governança territorial).
As diferentes definições carregam a história das disciplinas no interior das quais os conceitos são elaborados (administração pública, ciências sociais).
Reflete uma escolha, dentre várias possíveis para analisar uma
determinada realidade.
Reforma administrativa do Estado
Década de 80 do século passado - início em diversos países de reformas administrativas, com a intenção de
aprofundamento da democracia e de melhoria da eficiência da ação pública através de uma maior proximidade aos
cidadãos.
Bases - desconcentração e descentralização administrativa, centradas :
na criação de regiões administrativas, de autoridades metropolitanas e de estímulos ao associativismo intermunicipal;
no estabelecimento de diversas figuras de cooperação e contratualização entre a administração central e entidades regionais e locais (regiões,
municípios, cidades), numa base bilateral, ou numa ótica de rede (de
cidades, por exemplo).
Reformulação do papel do Estado
Transição de um Estado diretamente interventor e executor, que atua de forma verticalizada e setorializada de acordo com uma visão de comando e controle, para uma outra concepção do papel do Estado, centrada em intervenções de natureza sobretudo reguladora e
estratégica, valorizadoras de relações diversificadas com distintos atores e crescentemente organizadas em rede.
Reflexo de opções ideológicas favoráveis a uma maior
desregulamentação e privatização da vida econômica e, uma maior preocupação com a diversificação e complexificação das sociedades e dos problemas sociais.
Multiplicação de figuras como as parcerias (público-público e público- privado) e a contratualização entre o Estado e outras entidades,
induzindo fronteiras cada vez mais porosas entre entidades públicas,
privadas e do terceiro setor.
Democracia participativa e deliberativa
Estruturação de parte de alguns setores da sociedade civil,
multiplicação de organizações não governamentais e reforço da capacidade de criação de agendas próprias com forte presença na comunicação social (agenda-setting).
Aprofundamento da democracia por meio de soluções participativas e deliberativas.
Envolvimento de atores diversificados (cidadãos, sociedade civil organizada, atores econômicos).
Uso de metodologias mais descentralizadas de mobilização, diálogo, concertação de interesses e decisão (planejamento estratégico,
orçamento participativo, agenda 21 local, júris de cidadãos), buscando a representatividade da diversidade e complexidade que caracterizam as sociedades de hoje, complementando os mecanismos de decisão
próprios da democracia representativa.
Governança: Conceito
1992 – publicação do documento Governance and Development do Banco Mundial
“o exercício da autoridade, controle, administração, poder de governo”;
“a maneira pela qual o poder é exercido na administração dos recursos sociais e econômicos de um país, visando o desenvolvimento”;
“a capacidade dos governos de planejar, formular e implementar políticas e cumprir funções”
(Gonçalves, 2006)
Governança: Conceito
2000 - Comissão das Comunidades Europeias definiu como um de seus quatro objetivos
estratégicos a reforma da governança europeia
“conjunto de regras, processos e práticas que dizem
respeito à qualidade do exercício do poder a nível europeu, no que se refere à responsabilidade, transparência,
coerência, eficiência e eficácia”.
(Comissão das Comunidades Europeias, 2001)
Governança: Conceito
Administração Pública - processos político-negociais de identificação de necessidades e construção de objetivos (ou políticas), onde a efetiva implantação e a garantia de
influência e conhecimento sobre os resultados a seus legítimos interessados são condições fundamentais (Knopp &
Alcoforado, 2010).
Do ponto vista das Ciências Sociais diz respeito à legitimidade de um espaço público em constituição;
repartição de poder entre aqueles que governam e aqueles que são governados; processos de negociação entre os atores
sociais; descentralização da autoridade e das funções ligadas
ao ato de governar (Dallabrida, 2012).
Governança multiníveis: conceito
Concertação política intergovernamental, no plano nacional e internacional, introduzindo a ideia e práticas
intergovernamentais que enfatizam a cooperação na
coordenação infra e supranacional de políticas públicas; e a
coordenação territorial de políticas.
Governança Social: Conceito
Novos arranjos institucionais baseados na
intersetorialidade, na cooperação, e, na atuação conjunta e concertada entre atores públicos e privados do primeiro, segundo e terceiro setor, que envolvem governos, mercado e sociedade na feitura, implementação, monitoramento e avaliação de políticas, programas e projetos políticos
(Knopp & Alcoforado, 2010).
Governança Territorial
O conceito emerge no âmbito do debate sobre
desenvolvimento territorial, no qual planejamento e
gestão territorial, inovadores e compartilhados, assumem centralidade.
Supõe negociação e formação de consensos entre
múltiplos atores que compartilham objetivos e também conhecem e assumem seu papel em sua consecução.
Baseia-se no princípio da subsidiariedade, segundo o qual a realização de políticas públicas deve favorecer soluções aos problemas da cidadania a partir da
sociedade civil, da comunidade, e dos governos, nesta
ordem, limitando a interferência do poder público sobre
a autonomia local, ou, em outros termos, dos governos
centrais sobre os locais.
Governança Territorial
Trata-se de acordar uma visão compartilhada para o futuro do território em todos os níveis e atores
concernidos para lograr objetivos políticos no território.
Pode-se dizer que é a vertente social do desenvolvimento sustentável (Dasi, 2008).
O desafio é adaptar as políticas públicas ao
território e não o contrário [território usado].
Governança Territorial
Em síntese: promoção de uma maior coordenação de
políticas e cooperação entre atores a partir de uma visão
territorial partilhada, em busca da coesão territorial, a
par da coesão econômica e social. Implica em estratégias
espaciais de desenvolvimento, processos alargados de
participação e reforço da identidade de base territorial.
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E GOVERNANÇA TERRITORIAL
Os mecanismos de governança no contexto das políticas de ordenamento do território refletem uma visão mais estratégica e colaborativa dessas políticas e a
consagração da governança territorial como um elemento essencial de modelos de governação que pressupõem
uma maior cooperação entre atores e uma melhor coordenação entre políticas, tanto de base territorial como setorial.
A governança territorial pode ser encarada como mera aplicação dos princípios de boa governança às políticas territoriais e urbanas ou como um processo de
planejamento e gestão de dinâmicas territoriais numa
ótica inovadora, partilhada e colaborativa (Dasi, 2008).
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E GOVERNANÇA TERRITORIAL
Aspectos positivos:
Troca de informação e conhecimento e processos de
aprendizagem coletiva que as parcerias e a cooperação em rede proporcionam às várias entidades bem envolvidas.
Maior partilha de riscos entre os setores público, privado e associativo, sobretudo em investimentos críticos pela sua dimensão ou pela sua natureza inovadora.
Obtenção de economias de escala através da mobilização de recursos e competências que se complementam entre si.
Consolidação de uma cultura institucional e organizacional baseada na confiança, no diálogo, na concertação de
interesses e na cooperação, nomeadamente ao nível local.
Maior possibilidade de disseminação de boas práticas, de
emulação de bons exemplos e de ações de benchmarking.
ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E GOVERNANÇA TERRITORIAL
Aspectos de risco:
Disponibilidade e capacidade bastante díspares por parte das
várias entidades para se envolverem em soluções inovadoras deste tipo.
Desproporção entre o esforço inerente à construção de parcerias e de estruturas em rede, os objetivos visados e os resultados obtidos.
Natureza oportunista de algumas das parcerias e estruturas em
rede, constituídas apenas para dar resposta a requisitos formais de candidatura e avaliação de projetos;
Dificuldade de gestão sustentável de soluções de governança em
contextos marcados pela persistência de culturas institucionais e
organizacionais centralizadas, verticalizadas e setorializadas e
pelo envolvimento de atores com poderes e motivações por vezes
excessivamente desiguais.
ALGUMAS QUESTÕES PARA DEBATE (Ferrão, 2010)
O debate necessário:
em torno de questões e não de respostas;
em torno das nossas questões, e não exclusivamente de questões que os outros (nos) colocam;
ter por base um esforço colaborativo, e não iniciativas isoladas e iluminadas.
O debate sobre governança territorial não pode limitar-se à busca de soluções que nos permitam fazer melhor o que já fazemos hoje.
O debate terá de procurar assegurar que consigamos fazer
bem aquilo que teremos que vir a fazer no futuro próximo.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Comissão das Comunidades Europeias (2001). Governança Europeia. Um Livro Branco. Bruxelas.
Dallabrida, V. R. (2012). Governança Territorial e
Desenvolvimento: as experiências de descentralização político-administrativa no Brasil como exemplos de institucionalização de novas escalas territoriais de
governança. In: Anais do I Circuito de Debates Acadêmicos - CODE 2011. Brasília: IPEA.
Dasi, J. F. (2008). Gobernanza Territorial para el
Desarrollo Sostenible: Estado de la Cuestión Y Agenda.
Boletín de la A.G.E. N.º 46 – 2008.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Ferrão, J. (2010) Governança e Ordenamento do Território.
Reflexões para uma Governança Territorial Eficiente, Justa e Democrática. PROSPECTIVA E PLANEAMENTO, Vol. 17 - 2010.
Gonçalves, A (2006). O Conceito de Governança (2006).
CONPEDI, Manaus, Anais, 2006.
Knopp, G.; Alcoforado, F. (2010) Governança Social,
Intersetorialidade e Territorialidade em Políticas Públicas:
o Caso da Oscip Centro Mineiro De Alianças Intersetoriais (Cemais). In: III Congresso Consad de Gestão Pública.
World Bank, Governance and Development. Washington
DC, World Bank, 1992.
O Conceito de Território Usado
de Milton Santos
O retorno do território
Milton Santos (1999)
Espaço geográfico: sinônimo de território usado.
Território usado: quadro da vida; abrigo de todos os homens, de todas as instituições e de todas as organizações.
Território das normas (nacional) ≠ território das empresas (internacional).
O retorno do território
Milton Santos (1999)
Uso do território: função da dinâmica dos lugares.
Lugar:
espaço do acontecer solidário.
possibilidade real e efetiva de comunicação, troca de informação e construção política.
resistente às perversidades impostas pelo mundo.
“espaço banal” e ponto de redes.
O retorno do território
Milton Santos (1999)
Mundo: mercado universal e governos mundiais; território de redes.
Mercado:
Mercado universal: das coisas, da natureza, dos ideais, da política.
Atravessa tudo, inclusive a consciência das pessoas.
Democracia de mercado: versão política da globalização perversa.
Governos Mundiais:
FMI, Banco Mundial, GATT, organizações internacionais, universidades
mundiais, fundações que financiam pesquisa.
O retorno do território
Milton Santos (1999)
Conflito:
Espaço local, vivido por todos os vizinhos, de solidariedade baseada na contigüidade do território compartilhado
x
Espaço global, habitado por um processo racionalizador e um conteúdo ideológico de origem distante, que chegam a cada lugar com os
objetos e as normas para servi-lo.
O retorno do território
Milton Santos (1999)
Tendências:
Interdependência universal dos lugares (comunhão global) , em lugar da antiga comunhão dos lugares com o Universo.
Integração vertical dos lugares, graças aos milagres permitidos pela ciência, pela tecnologia e pela informação.
Possibilidade de integração horizontal para a reconstrução daquela base de vida comum, suscetível de criar normas locais, normas
regionais.
O retorno do território
Milton Santos (1999)
A metáfora do retorno do território:
“Mesmo nos lugares onde os vetores da mundialização são mais
operantes e eficazes, o território habitado cria novas sinergias e
acaba por impor, ao mundo, uma revanche. Seu papel ativo faz-nos
pensar no início da história, ainda que nada seja como antes. Daí a
metáfora do retorno.”
O retorno do território
Milton Santos (1999)
O grito do território:
A história como movimento.
A resistência dos lugares à globalização perversa.
