PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS (PUC-SP, UNESP E UNICAMP)
SI LIAO
Parceria Brasil-China: a questão do petróleo
SÃO PAULO 2015
SI LIAO
PARCERIA BRASIL-CHINA: A QUESTÃO DE PETRÓLEO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Relações Internacionais (PUC-SP, UNESP e Unicamp), como exigência parcial para obtenção do título de mestre em Relações Internacionais, na linha de pesquisa “Economia Política Internacional”, na área de concentração “Instituições, Processos e Atores”.
Orientador: Tullo Vigevani.
SÃO PAULO 2015
PARCERIA BRASIL-CHINA: A QUESTÃO DE PETRÓLEO
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-graduação em Relações Internacionais (PUC-SP, UNESP e Unicamp), como exigência parcial para obtenção do título de mestre em Relações Internacionais, na linha de pesquisa “Economia Política Internacional”, na área de concentração “Instituições, Processos e Atores”.
Orientador: Tullo Vigevani.
BANCA EXAMINADORA
______________________________________________ Prof. Dr. Gilmar Masiero (USP)
______________________________________________ Prof. Dr. Marcos Cordeiro Pires (UNESP)
______________________________________________ Prof. Dr. Tullo Vigevani (UNESP)
Desde a viagem do então presidente chinês Hu Jintao ao Brasil, em 2004, o comércio bilateral sino-brasileiro caracterizou–se por uma taxa de crescimento acentuada. No que se refere ao petróleo, as condições de crescimento que devem surgir na indústria brasileira de petróleo nos próximos anos e o elevado grau de importância que a China atribui a sua segurança energética contribuem para que os dois países atuem em conjunto também na área de energia. Neste contexto, torna-se muito importante e significativo avaliar oportunidades e desafios de cooperação entre Brasil e China no setor energético, especialmente o petróleo, no decorrer dos próximos anos. O texto discute três questões principais: 1) como está a relação bilateral entre Brasil e China? O que conquistamos no passado e quais são os problemas que prejudicam esta relação?; 2) como são as estratégias energéticas da China e do Brasil e quais são os principais interesses no campo energético dos dois países?; e 3) como estão as cooperações sino-brasileira na área de petróleo e quais os interesses chineses no campo de petróleo brasileiro?
PALAVRAS-CHAVE: Brasil – Relações econômicas exteriores – China. Brasil – Petróleo. Brasil – Política energética. Petróleo – China. China – Política energética. Petróleo – Exportação. Petróleo – Importação. Brasil – Investimentos.
Since Chinese president Hu Jintao visited Brazil, in 2004, bilateral trade between China and Brazil grew up fast. Regarding the oil industry, the Brazilian oil industry should increase in the following years. Since China addresses a huge importance to its energy safety, this should contribute to both countries to work together. In this context, it becomes really important to evaluate opportunities and challenges in Brazilian-Chinese cooperation regarding energy, especially oil, during the following years. The text focuses on three main issues: first, how it is the bilateral relationship between Brazil and China? What was accomplished in the past and what are the problems that influenced this relationship? Second, how are Chinese and Brazilian energy strategies and what are the main interests from both countries in the energy field? Third, how it is the Chinese-Brazilian cooperation in the oil sector, and what are the Chinese interests in the Brazilian oil field?
KEYWORDS: Brazil – Foreign economic relations – China. Brazil – Oil. Brazil – Energy political. Oil – China. China – Energy Political. Oil – Export. Oil – Import. Brazil – Investment.
自从胡锦涛主席 2014 年访问巴西到现在，中巴关系在经济，政治和文化方面都得到了 长足的发展。中巴石油关系是中巴关系的一条重要的主线。由于盐下层石油的发现， 近年来，巴西石油出口量大幅上涨，并有望在未来实现更大的发展，为国民经济作出 贡献。而中国的能源对外依赖度正在逐年攀升，保护能源安全是中国政府一项巨大的 考验。在此背景下，研究中巴在能源合作方面，尤其是石油合作的机遇和挑战，对分 析两国未来几年的关系非常重要。本文主要探讨三个问题：第一，对过去十年里中巴 关系的回顾。我们取得了哪些成绩，还有哪些问题。第二，中巴各自的能源战略，和 两国在能源战略方面的共同点。第三，中巴在石油部门的合作现状，以及中国在巴西 的主要石油利益。 关键词：巴西 - 对外经济关系 - 中国。巴西 – 石油。巴西 - 能源政策。石油 – 中国。中国 – 能源政策。石油 – 出口。石油 – 进口。巴西 – 投资
1 INTRODUÇÃO 8
1.1 Estrutura e questões principais do texto 13
2 TEORIA E REVISÃO DE LITERATURA 16
2.1 Teoria de cooperação energética internacional 16
2.1.1 Segurança energética 16
2.1.2 A cooperação internacional de petróleo 18
2.2 Revisão de Literatura 21
2.2.1 Relações bilaterais sino-brasileiras 21
2.2.2 As relações energéticas sino-brasileiras 25
2.2.3 A política externa chinesa em petróleo 28
2.2.4 A política petrolífera do Brasil 30
3 PARCERIA BRASIL-CHINA 33
3.1 Situação atual da parceria Brasil-China 35
3.1.1 Impacto positivo para a economia e a política global 35 3.1.2 Tendências competitivas e desequilíbrios comerciais 36
3.2 Parceria Brasil-China no futuro 52
3.3 Conclusão 49
4 POLÍTICA ENERGÉTICA DA CHINA E DO BRASIL 53
4.1 Três aspectos sobre a importância das questões energéticas 53
4.1.1 Energia e economia 53
4.1.2 Energia e segurança 56
4.1.3 Energia e meio ambiente 58
4.2 A estratégia energética da China 59
4.2.1 Questões energéticas da China 60
4.2.2 Plano de estratégia chinês 65
4.2.2.1 Controlar o consumo total 65
4.2.2.2 Controlar o consumo de carvão 66
4.2.2.3 Promover a inovação em tecnologias 67
4.2.2.4 Promover a reforma do sistema 68
4.2.2.5 Expandir a cooperação internacional 68
4.3.3 Desenvolver tecnologia e energias renováveis 72
4.3.4 Mais atenção a questões de meio ambiente 73
4.4 Conclusão 74
5 PARCERIA BRASIL-CHINA NO SETOR PETROLÍFERO 77
5.1 Comércio petrolífero bilateral sino-brasileiro 77
5.2 Investimento chinês no Brasil 81
5.2.1 A estratégia política Go Out 81
5.2.1.1 1979-1994: Primeiro momento 82
5.2.1.2 1995-2000: Começo da formação 84
5.2.1.3 2001- 2015: Levantamento e amadurecimento 85 5.2.1.4 As experiências de empresas chinesas de petróleo 86 5.2.2 Investimento chinês no setor de petróleo brasileiro 88
5.3 Cooperação de tecnológica 92
5.4 Conclusão 94
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 96
1 INTRODUÇÃO
No início da década de 1970, a segurança energética tornou-se foco de atenção devido à primeira crise do petróleo. Por causa da preocupação com tal questão, negociações de cooperação energética se tornaram assuntos globais muito importantes para diversos países. A importância da energia e, principalmente, do petróleo, ganhou destaque em sua relação com o desenvolvimento econômico e a estabilidade política das nações.
O petróleo é a matéria-prima que dá origem aos combustíveis mais utilizados no mundo desde o século XX. De acordo com estatísticas para o ano de 2013 da British Petroleum (BP), o consumo de petróleo corresponde a 32,9% do consumo energético mundial (BRITISH PETROLEUM, 2014, tradução nossa). Contudo, como esta não é uma fonte de energia renovável, existem preocupações relacionadas com os problemas ambientais causados pela exploração e uso do petróleo. Há alguns anos, países têm proposto o desenvolvimento de energias com fontes mais limpas, como a nuclear e a solar, para substituir o petróleo e diminuir a dependência desse tipo de energia. Mas, até as próximas décadas, o estatuto social e econômico dos recursos petrolíferos não deverá ser substituído.
[...] O óleo e o gás continuam a ser importantes fontes de energia por todo o mundo. Embora muitos investimentos estejam sendo feitos em novas tecnologias para desenvolver novas fontes de energia, incluindo as energias renováveis, o mundo ainda vai depender do consumo de petróleo e de gás por muito anos [...] . (INTERNACIONAL ENERGY AGENCY, 2012, p.15, tradução nossa).
Após os anos 1980, a China tem sido a economia que mais cresce no mundo e tornou-se, a partir de 2010, a segunda maior economia global. Com o desenvolvimento econômico e social e a melhoria nas condições de vidas das pessoas, o consumo de energia e a dependência do petróleo aumentam a cada ano. Desde 2009, a China superou os Estados Unidos e vem ocupando a posição de maior consumidor de energia do mundo. Em 2013, a China foi o maior produtor e também o maior consumidor de energia global (BRITISH PETROLEUM, 2014). Mais do que isso, esse boom econômico e essa explosão do consumo de energia foram acompanhados por um acentuado aumento da dependência energética, especialmente do petróleo (BICALHO; DE SOUZA, 2013).
Em agosto de 2013, um relatório do Short-Term Energy Outlook (STEO) da Administração de Informação de Energia dos Estados Unidos (U.S. Energy
Information Administration) projetou que as importações líquidas de petróleo da China iriam ultrapassar as importações dos Estados Unidos em outubro daquele ano mensalmente e, a partir de 2014, anualmente, tornando a China o maior importador de petróleo do mundo (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2013, tradução nossa).
Garantir a segurança das importações de petróleo tornou-se, então, uma questão imperativa para a China. Desenvolver e proteger um esquema de fornecimento de petróleo estável e de longo prazo configura um grande problema estratégico para o futuro e a segurança econômica do país. Este cenário, portanto, coloca a segurança energética como questão essencial para o governo chinês. Tanto que os últimos planos de governo elaborados pelo Estado chinês no século XXI consideram o assunto como prioridade central. A cada cinco anos, a China lança diretrizes e prioridades em novos planos de governo. O décimo, o décimo primeiro e o décimo segundo planos de governo chinês, lançados respectivamente em 2001, 2006 e 2011, mostram objetivos semelhantes: garantir a segurança geral do fornecimento de energia do país.
[...] As principais maneiras de proteger a segurança de petróleo na China são através da cooperação multifacetada, para desenvolver campos de petróleo no exterior, e da dispersão multicanal para comprar petróleo de fornecedores [...] . (TANG, 2004, p. 35, tradução nossa).
Nos primeiros anos da segunda década do século XXI, o cenário econômico internacional não apresentou um bom desempenho. Isto se deve, em parte, aos efeitos da crise financeira internacional de 2008 que, inicialmente, afetou mais intensamente os países desenvolvidos, chegando agora aos países em desenvolvimento. Os sintomas da crise se fizeram sentir no Brasil, que não foi capaz de apresentar um bom desempenho econômico nos anos posteriores à eclosão da crise. Baixos níveis de investimento e dificuldade de recuperação do setor industrial foram as principais marcas dos efeitos da crise. Apesar desse cenário, há otimismo em relação ao desempenho da economia brasileira.
[...] Com relação à economia brasileira, o cenário positivo está pautado especialmente nas perspectivas favoráveis de um forte ciclo de investimentos nos próximos anos, com destaque para os setores de infraestrutura e de exploração e produção de petróleo [...] . (BRASIL, Ministério de Minas e Energia, 2012).
Portanto, os contextos internacional e nacional devem ser levados em consideração e são decisivos para o sucesso da política energética e petrolífera brasileira.
Com as grandes descobertas da denominada camada Pré-Sal, o Brasil produziu 2,193 milhões de barris de petróleo/dia em 2011. Este nível de exploração posiciona o Brasil como o segundo maior produtor de petróleo da América do Sul, atrás apenas da Venezuela (2,720 milhões de barris) (BRITISH PETROLEUM, 2012, p.23, tradução nossa). Segundo o World Oil Outlook (WOO) de 2014 do Organization of the Petroleum Exporting Countries (OPEC), em decorrência da política de expansão na produção de petróleo bruto da Petrobras, o Brasil será o maior contribuidor para o aumento do petróleo na América Latina (OPEC, 2014, tradução nossa). Nas próximas décadas, o Brasil deverá tornar-se o produtor de petróleo com crescimento mais rápido no mundo. De acordo com o estudo Annual Energy Outlook 2014 da U.S. Energy Information Administration (EIA), dos Estados Unidos, o crescimento da produção de petróleo nacional deve ser de 3,7% a cada ano entre 2012 e 2040 (U.S. ENERGY INFORMATION ADMINISTRATION, 2014, tradução nossa).
Na época da Guerra Fria, as relações comerciais e econômicas entre o Brasil e a China se configuraram como o principal elo de contato entre os dois países, dado que nesse período a prioridade comercial se tornou estratégia comum para desenvolver relações bilaterais. Desde então, as relações sino-brasileiras evoluíram e encontraram sua melhor época na história durante o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva no Brasil (2003-2011). O comércio bilateral entre Brasil e China evoluiu de US$ 1,85 bilhão em 1999 para US$ 84,2 bilhões em 2010, um aumento de cerca de 27 vezes no período de 12 anos. Por conta desse crescimento, em março de 2009 a China superou os Estados Unidos como maior mercado de exportação do Brasil. Em abril do mesmo ano, a China substituiu os Estados Unidos no posto de maior parceiro comercial brasileiro depois de mais de 70 anos. Neste mesmo momento, o Brasil se tornou o nono maior importador de bens chineses.
Desde a viagem do então presidente chinês Hu Jintao ao Brasil, em 2004, o comércio bilateral sino-brasileiro se caracterizou por uma taxa de crescimento acentuada. No que se refere ao petróleo, as condições de crescimento que devem surgir na indústria brasileira de petróleo nos próximos anos e o elevado grau de importância que a China atribui a sua segurança energética contribuem para que os
dois países atuem em conjunto também na área energética. Devido a estratégia econômica brasileira e também à política de segurança energética chinesa, a China se tornou em 2010 importante destino das exportações de petróleo do Brasil, superando o fornecimento dos brasileiros para os Estados Unidos, que ocupavam esta posição desde o início da década de 2000. Acompanhando esta tendência, e dado o perfil crescente do Brasil como produtor de petróleo, em especial por conta das descobertas do Pré-Sal, a participação da China na indústria petrolífera brasileira também aumentou substancialmente.
Além disso, o Brasil é um dos maiores destinos de investimentos chineses em energia e as principais áreas de atuação são os setores de transmissão de petróleo e gás, energias renováveis e os setores de transmissão. A China investiu US$ 18,2 bilhões no setor brasileiro de energia entre 2005 e 2012 e até 2013, o Brasil representava o segundo maior destino de investimentos em energia chinês, atrás apenas do Canadá (INTERNACIONAL ENERGY AGENCY, 2013). Em paralelo a essa onda de investimentos chineses, as relações comerciais e políticas sino-brasileiras se intensificaram rapidamente na última década.
O Brasil é parte importante da estratégia de diversificação das importações de petróleo adotada pela China no século XXI. Também é um país importante para a China de acordo com a estratégia política Go Out (走出去战略, em chinês), por meio da qual o país projeta os negócios de suas empresas petrolíferas no exterior. O ministro dos Negócios Estrangeiros da China, Wang Yi, afirmou no dia 25 de abril de 2014 no Diálogo Estratégico Global Brasil-China, que o país quer estabelecer uma parceria estável e de longo prazo com países da América Latina, incluindo Brasil e Venezuela, para projetos sobre petróleo e gás natural. "Segundo o ministro, a importação chinesa de petróleo e gás da América Latina representa apenas 10% de tudo o que a China compra do mundo e, portanto, a colaboração com a região tem grande potencial." (CHINA..., 2014).
Dados os baixos níveis de investimento e dificuldade de recuperação do setor industrial após a crise financeira internacional, o Brasil lançou, em 2012, o Plano Decenal de Expansão de Energia 2022, com destaque para a necessária expansão de energia para projetar o crescimento econômico do país. Isto pois, devido a desaceleração econômica mundial e o fornecimento suficiente no mercado mundial de petróleo, as exportações de petróleo do Brasil reduziram de US$ 1,692 milhão em 2012 para US$1,136 milhão em 2014. Neste contexto, fortalecer a cooperação
energética com a China se torna uma estratégia interessante para a economia brasileira.
No entanto, apesar desse crescimento acelerado, percebe-se que a postura brasileira tornou-se, nos últimos anos, mais crítica e exigente, principalmente em decorrência dos constantes e crescentes desequilíbrios no comércio com Pequim e às dificuldades em realizar investimentos e inserir produtos de alto valor agregado no mercado chinês. Um sinal dessa exigência é que, na segunda década do século XXI, o intercâmbio comercial brasileiro com a China foi ainda mais alto, de cerca de 12% em 2009, para cerca de 17% em 2014, mas o déficit do Brasil está aumentando. Em janeiro de 2012, a balança comercial entre Brasil e China marcou - US$ 1,1 bilhão para o Brasil. Este número aumentou para - US$1,8 bilhão em janeiro de 2014. No ano de 2013, com relação às exportações brasileiras por fator agregado, a Ásia representou 53% das exportações de produtos básicos e 7% de produtos manufaturados. Já como origem de importações no mesmo ano, a Ásia representou 5% das importações de produtos básicos e 36% de produtos manufaturados. (BRASIL, 2014) De forma mais resumida, podemos dizer que a Ásia, especialmente a China, importa muito mais produtos básicos do que manufaturados do Brasil e exporta principalmente produtos manufaturados.
Com relação ao interesse chinês sobre o petróleo no Brasil é predominante na acadêmica brasileira a análise de que a China trata países africanos e latino-americanos como fornecedores de matérias-primas, especialmente quando se trata de petróleo. Do ponto de vista do desenvolvimento sustentável, "a exploração das reservas do pré-sal está inserida ainda em um contexto de pressão crescente quanto a emissão de gases de efeito estufa (GEE) associadas ao uso de combustíveis fósseis." (FGV ENERGIA, 2014, p. 30)
Desde 2014, os preços de matérias-primas tiveram redução significativa, principalmente o valor do ferro e do petróleo. A desaceleração da economia chinesa configura um dos motivos principais para explicar a diminuição do preço do ferro, cuja demanda também vem caindo. Isso prejudicou as exportações brasileiras à China, que tem o ferro como um produto importante da pauta. Já no setor petrolífero, o preço baixo da commodity no mercado internacional e a crise da Petrobras, e suas mudanças internas, podem atrasar a cooperação na exploração da camada Pré-Sal. De qualquer maneira, em março de 2015, a Petrobras assinou com o Banco de Desenvolvimento da China (CDB) contrato de financiamento no valor de US$ 3,5
bilhões. Este contrato deve ajudar a Petrobras em um momento de difícil atração de investimentos internacionais por conta da crise. De acordo com comunicado divulgado pela Petrobras, "as duas partes confirmaram a intenção de desenvolver novas cooperações no futuro próximo, e o contrato é um importante marco para dar continuidade à parceria estratégica com a China, para quem a estatal exporta petróleo." (PETROBRAS..., 2015)
Li Jinzhang, embaixador chinês no Brasil, considera que, devido a imensa demanda energética mundial e a redução constante dos custos de produção em longo prazo, a exploração de recursos de petróleo e de gás natural de formas não convencionais é inevitável. Ele acredita que, com a inovação tecnológica, o custo de exploração da camada Pré-Sal deve diminuir continuamente, o que acarreta na conquista de maior competitividade no mercado internacional. (O BRASIL..., 2015) Uma vez que o perfil das empresas petrolíferas chinesas está se desenvolvendo para atuar como empresas internacionais, seus objetivos também são reconsiderados. Assim, a motivação principal torna-se não apenas garantir a segurança energética da China, mas também participar do desenvolvimento tecnológico a médio e longo prazo e angariar experiência.
Uma evidência dos planos traçados neste sentido foi apresentada em 8 de janeiro de 2015, durante encontro da Comunidade dos Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) com a China. Na ocasião, os países aprovaram o Plano de Cooperação 2015-2019, que estabeleceu metas para os próximos 5 anos. De acordo com o plano, a meta prevista para o comércio é de US$ 500 bilhões e os investimentos recíprocos devem alcançar US$ 250 bilhões em 10 anos, com ênfase especial em alta tecnologia e produção de bens de valor agregado. Neste contexto, torna-se importante e significativo analisar a tendência das relações sino-brasileiras, especialmente em energia e petróleo.
1.1 Estrutura e questões principais do texto
Esta dissertação está dividida em seis capítulos. O primeiro capítulo trata-se de uma introdução, mostrando o contexto e o significado desta pesquisa.
O segundo capítulo faz uma revisão teórica sobre cooperação energética internacional e a importância da questão nos países em desenvolvimento, como o
Brasil e a China. O capítulo avalia pesquisas anteriores sobre as relações energéticas sino-brasileiras e as políticas energéticas do Brasil e da China.
Já o terceiro capítulo revisa os resultados e os problemas enfrentados na parceria entre Brasil e China após 1974, ano em que os dois países estabeleceram relações diplomáticas. Considera-se aqui que a parceria estratégica dos dois países tem um impacto positivo para a economia e a política global. Portanto, o foco das relações bilaterais é a cooperação econômica e comercial, o que nos leva a mostrar as tendências competitivas e desequilíbrios comerciais. A partir disto, analisamos o que é necessário melhorar em relação à parceria Brasil-China nos próximos anos.
O quarto capítulo analisa as estratégias energéticas do Brasil e da China. Aqui revela-se que a estratégia energética dos dois países demonstra interesses nos campos de energia renovável e de tecnologia energética. O investimento chinês no Brasil tem um papel importante nestes campos. No contexto global, os dois países devem se reunir com um planejamento mais estratégico para defender os interesses de países em desenvolvimento no campo de energia, inclusive no tocante aos assuntos de mudança climática.
O quinto capítulo analisa os interesses dos dois países no petróleo brasileiro, seguindo três linhas de pensamento. O capítulo destaca as relações e as diferenças entre política energética do governo chinês e das principais empresas petrolíferas estatais.
Por fim, o último capítulo apresenta uma consideração sobre o futuro das relações sino-brasileiras. Podemos dizer que as relações Brasil-China estão em uma fase de transição e os dois países estão empenhados em ir além do comércio tradicional de produtos, colaborar de forma estratégica em relação à energia e também aprofundar a cooperação em outras áreas. O texto discutiu três questões principais: a parceira Brasil-China; as estratégias energéticas da China e do Brasil; as cooperações sino-brasileiras na área de petróleo.
Deste modo, nos questionamos: como está a relação bilateral entre Brasil e China? O que foi conquistado no passado? Quais são os problemas que prejudicam esta relação? E qual é a tendência no futuro? Para responder estas perguntas, revisamos primeiro as pesquisas sobre a relação Brasil-China e ambas as academias. Apontamos que no campo econômico, os dois países se aproximaram na última década, observando um adensamento no comércio e nos investimentos. Portanto, as tendências competitivas e os desequilíbrios comerciais precisam de
mais atenção dos dois países. Consideramos que a relação sino-brasileira está em um período de transição, com potencial grande para aprofundamento em diversos campos. Para chegar a um futuro vantajoso para os dois países, o governo brasileiro precisa ter uma estratégia sobre as relações com a China.
Assim, também nos questionamos: como são as estratégias energéticas da China e do Brasil? Quais são os principais interesses no campo energético dos dois países? Para responder estas questões, analisamos dois documentos oficiais da China: livro branco da Política Energética da China (2012) e Plano de Ação Estratégia de Desenvolvimento Energético (2014–2020); e dois documentos oficiais do Brasil: Plano Nacional de Energia (2030) e Plano Decenal de Expansão de Energia (2022). Consideramos que a cooperação sino-brasileira no campo de energia tem focado mais nos negócios relacionados ao petróleo. Apesar disso, as estratégias energéticas dos dois países têm mostrado interesse comum no campo de eficiência energética e de desenvolvimento de novas fontes de energia. Por isso, no futuro, existe um potencial imenso nestes campos.
Com relação à situação da cooperação sino-brasileiro na área de petróleo e aos interesses chineses no campo de petróleo brasileiro, anotamos três linhas de pensamento: a questão do comércio de petróleo e gás entre os países; a participação das empresas petrolíferas chinesas na exploração energética brasileira, e o investimento chinês no setor petrolífero brasileiro; a cooperação no campo tecnológico também é de interesse fundamental na cooperação sino-brasileira no setor de petróleo. Dentro dessas linhas, explicamos o histórico da política chinesa sobre investimento no exterior e consideramos que as atividades das estatais chinesas de petróleo geram políticas próprias e influenciam, de certa forma, a política energética do governo chinês.
2 TEORIA E REVISÃO DE LITERATURA
Neste capítulo, vamos revisar as teorias de cooperação energética internacional e avaliar as pesquisas anteriores sobre as relações energéticas sino-brasileiras e as políticas energéticas do Brasil e da China.
2.1 Teoria de cooperação energética internacional
A interdependência econômica mundial está cada vez mais profunda e, também por conta disto, a segurança energética configura uma importante questão global. A crise do petróleo em 1973 mostrou a fragilidade da segurança energética dos países ocidentais e então ajudou a promover, como consequência, a cooperação internacional energética, especialmente em relação ao petróleo. O estabelecimento da International Energy Agency (IEA), em 1974, como reflexo da crise, simbolizou o começo de uma cooperação energética multinacional mais sólida. A instabilidade do preço do petróleo, a desigualdade da distribuição, o risco no transporte e a questão de meio ambiente passam a ser assuntos importantes para o país importador de petróleo. Percebe-se então que a segurança petrolífera não é apenas de uma questão econômica, mas também envolve estratégia nacional e segurança, além de um interesse nacional e estratégico no exterior. Para garantir a segurança petrolífera, portanto, a cooperação na área do petróleo precisa se basear em caminhos diferentes de abordagem, seguindo diferentes questões específicas.
2.1.1 Segurança energética
Os assuntos energéticos podem causar conflitos no sistema internacional. Isto porque os hidrocarbonetos são elementos passíveis de disputas que podem migrar de simples embates diplomáticos em busca de mercados até guerras (HAGE, 2008). A segurança energética é acompanhada pela aplicação extensiva dos recursos petrolíferos. Embora apareçam preocupações relacionadas com os problemas ambientais causados pelo petróleo, os países também têm proposto o desenvolvimento de energia com fontes mais limpas (nuclear, solar e outras) para substituir o consumo de petróleo. Mas, como observamos, o estatuto social e econômico dos recursos petrolíferos ainda não deve ser substituído em breve.
Willrich (1978) sugeriu que a segurança energética se refere à relação interativa entre os países importadores e exportadores. Os países importadores querem garantir um suprimento adequado de energia para garantir o crescimento econômico do país, enquanto os países exportadores procuram mercados e segurança de investimento. Esta é a base da negociação entre os dois. Se o Estado é o grande consumidor de energia importada (hidrocarbonetos, por exemplo) ele deverá reforçar em moldes eficientes seu poder nacional, bem como seus artifícios de poder integrados à política externa. Em outra instância, se for o caso de um Estado exportador, como os da OPEP, ele deverá se esforçar longamente para valorizar ao máximo seu produto, sem o qual não há elevação da riqueza nacional (HAGE, 2008).
Por exemplo, ao enfrentar a redução do preço de petróleo, a OPEP anuncia que não abaixa sua produção para manter o equilíbrio de oferta e demanda no mercado internacional e combater a depreciação no preço do petróleo. Isto não significa que países da OPEP queiram desvalorizar o produto deles, mas sim que eles precisam manter a quota de mercado e aumentar a riqueza nacional no longo prazo. Por causa do surgimento de novos países exportadores e do desenvolvimento das tecnologias de energia, a concorrência no mercado internacional de petróleo é o elemento importante que os países da OPEP levam em consideração.
Yergin (2006) afirma que, no mundo desenvolvido, a definição usual da segurança energética é simplesmente a disponibilidade de um abastecimento suficiente a preços acessíveis. Diferentes países interpretam o que o conceito significa de formas distintas. Países exportadores de energia, por exemplo, se concentram em manter a “segurança da demanda” para suas exportações, ou seja, obter o mercado internacional. A preocupação dos países em desenvolvimento é a forma como as mudanças nos preços de energia afetam sua balança de pagamentos.
O pesquisador Xu Xiaojie (1998) também afirma que a segurança do petróleo é diferente para cada país. Para os países que dependem muito da importação de petróleo, como o Japão, a garantia de recursos, a estabilidade do mercado e a segurança de transporte são muito importantes. Mas, para os países que dependem muito da exportação do petróleo, como a Rússia e outras nações da Ásia central, a demanda do mercado e as dificuldades de transporte são fundamentais. Na
economia global, portanto, a segurança do petróleo depende muito do resultado das relações entre o país consumidor e o país produtor do petróleo.
Yergin (1998) afirma que a definição da segurança energética é: receber o fornecimento de energia adequado e confiável, com preço razoável, e não colocar em risco os valores e objetivos do país.
Dos trechos destacados acima, podemos observar que estes pesquisadores discutiram a segurança energética seguindo apenas uma lógica econômica. No entanto, depois dos anos de 1980, o aquecimento global e a degradação acentuada da qualidade do ar acrescentaram questões ambientais e de desenvolvimento sustentável como fatores centrais. O Protocolo de Quioto, assinado por diversos países em 1997, com exceção dos Estados Unidos, simboliza que os países começaram a se preocupar com outro conceito da segurança energética: a segurança ambiental. Desta forma, a segurança energética-econômica significa garantir a estabilidade do fornecimento da energia para o desenvolvimento econômico. Por sua vez, a segurança energética ambiental significa balancear o consumo da energia para não colocar em risco o meio ambiente e assim assegurar o desenvolvimento e a sobrevivência humana. Mesmo assim, os países costumam tratar a segurança energética-econômica como objetivo mais importante até os dias atuais (WU; LIU; WEI, 2004).
Ao analisar como garantir a segurança do fornecimento de petróleo e gás natural importado na China, Luo Xiaoyun (2003) considerou que existem três níveis de atuação que devem ser levados em conta. O primeiro trata de evitar as interrupções de fornecimento de energia. O segundo observa a importância em diminuir a influência da instabilidade do preço do petróleo para a economia e a sociedade chinesa. E o terceiro nível considera como evitar e tratar possíveis acidentes de energia. O autor ainda observou que os níveis de atenção em relação à segurança energética devem ser avaliados de forma distinta em condições de paz ou de guerra.
2.1.2 A cooperação internacional de petróleo
Observando o contexto apresentado até este ponto, como podemos definir, portanto, o que é exatamente a cooperação energética? Ainda não é possível apresentar uma definição exata, mas é possível afirmar que o objetivo da
cooperação energética é garantir a segurança energética e que a cooperação energética é um modo ou um processo para garantir a segurança energética.
Em seu livro The Oil Decade: Conflict And Cooperation In The West, lançado em 1983, o escritor Robert J. Lieber analisou as competições e as cooperações em andamento relativas ao petróleo e ao gás natural entre os principais países consumidores de petróleo no mundo. Ele avaliou os Estados Unidos e a França, observando a política de segurança energética de cada um. Considerou, então, que seria difícil resolver a crise energética global a partir de posições unilaterais. Por este motivo, os países consumidores também dependem de cooperações para manter suas estratégias de segurança energética em ordem. Neste processo, os Estados Unidos e as agências de energia internacionais se tornam peças importantes para realizar e equilibrar estas cooperações.
Salameh (2003) comparou as quatro estratégias da política de segurança energética dos Estados Unidos: diversificar os tipos de energia; diversificar as áreas de importação de energia; melhorar a eficiência energética; aumentar a dependência das importações de petróleo em vez de buscar a independência de energia. Do ponto de vista do autor, a melhor estratégia seria, portanto, aumentar a dependência do petróleo.
Williams (1997) analisou principalmente as capacidades de produção de petróleo e gás natural e a legislação de países do norte da África, dando atenção para as relações entre estes países. Ele explicou especialmente as reformas legislativas de Angola, Egito e Líbia. Os três países passaram por reformas legislativas intensas para atrair mais investimentos estrangeiros. Zhiznin (2005), por sua vez, considerou que a diplomacia energética é a principal maneira para ter sucesso na cooperação energética. Ele analisou a importância da política econômica na cooperação energética e os principais problemas e direções no desenvolvimento da mesma.
Interessante também destacar a pesquisa Facing the Hard Truths about
Energy – A Comprehensive View to 2030 of Global Oil and Natural Gas, organizada
pelo Conselho Nacional do Petróleo dos Estados Unidos. A pesquisa analisou as situações de demanda e de fornecimento de petróleo e gás natural nos Estados Unidos e no mundo inteiro. Observou que os países precisam fortalecer o diálogo, especialmente os principais consumidores e produtores de recursos. Além de
explorar novas fontes de energia e aumentar a produção, os países têm de aumentar investimentos internacionais em recursos e intensificar a cooperação.
Na China, outros estudos também avaliam o cenário. Um dos maiores think
tanks chineses para a política exterior e de segurança é o The Chinese Institute for
Contemporary International Relations (CICIR). O instituto editou o livro Global
Energy Structure, relevante por ter elaborado um conceito: a diplomacia energética
participativa e cooperativa. A diplomacia energética é um tipo de diplomacia de recursos e atua dentro da diplomacia econômica. A diplomacia energética contempla uma série de atividades externas realizadas por governos, empresas e indivíduos para alcançar os objetivos energéticos. Os governos representam a parte principal da diplomacia energética. Neste âmbito diplomático, as principais maneiras de cooperação seriam: estabelecer as relações bilaterais; assinar acordos bilaterais ou multilaterais de cooperação energética; estimular o comércio; explorar e desenvolver energia em parceria; criar alianças de produção ou importação para manter a estabilidade do mercado como IEA; estabelecer a reserva estratégica de petróleo em conjunto; garantir a segurança do transporte de energia (THE CHINESE INSTITUTE FOR CONTEMPORARY INTERNATIONAL RELATIONS, 2005).
Ye Zhenzhen (2005) analisou os modelos de cooperação energética internacional. Ela afirmou que a cooperação energética internacional ocorre quando dois ou mais de dois países reajustam suas políticas ou coordenam suas atividades para manter sua segurança energética. A pesquisadora considerou que os atores da cooperação são os países, principalmente em nível de governo e de departamentos executivos. A cooperação entre empresas estatais de petróleo não seria, portanto, igual a cooperação entre países, uma vez que estas empresas também são atores do mercado econômico e operam de acordo com seus próprios interesses e seguem regras de mercado. Zhenzhen observou que existem diversas maneiras de cooperação: política, militar, econômica e cultural. Além disso, um acordo de cooperação pode ser bilateral ou multilateral.
Ao avaliar a lógica da cooperação energética bilateral, Jin Yan (2011) afirmou que existem três contratos a se observar: o contrato político, o contrato comercial e o contrato social. O contrato político se refere às relações políticas bilaterais. Este contrato não existe na realidade, mas ele é muito importante para o sucesso de uma cooperação. O contrato comercial se refere aos contratos assinados por empresas de petróleo. E o contrato social é entendido ao levar-se em conta os direitos e
deveres das partes interessadas em uma cooperação. Por exemplo, grupos sociais têm propostas diferentes sobre a distribuição de renda do petróleo e do gás natural. Mesmo que estas informações não estejam expostas em contratos, as empresas precisam considerá-las. Neste contexto, é natural que as responsabilidades sociais das empresas de petróleo sejam destacadas ao avaliar uma cooperação energética.
2.2 Revisão de Literatura
2.2.1 Relações bilaterais sino-brasileiras
No século XXI, a tendência de multipolarização no contexto das Relações Internacionais continua a se desenvolver. Observa-se o fortalecimento de integrações regionais e interações inter-regionais e, ao mesmo tempo, o impulso de desenvolvimento de potências regionais torna-se cada vez maior. Durante este período, a China, como o maior país em desenvolvimento do mundo, e o Brasil, o maior país em desenvolvimento da América do Sul, desempenham um papel cada vez mais importante na estrutura de poder regional com um enorme potencial. Neste contexto, as relações bilaterais entre Brasil e China são essenciais para as relações regionais e internacionais.
Niu Haibin (2010) explicou as relações sino-brasileiras desta maneira: a relação estratégica representa em ambos os países a aspiração de desempenhar um papel maior na promoção da paz e desenvolvimento mundial. Diferente de uma aliança com o objetivo de equilíbrio ou de constranger outros poderes, a relação é uma espécie de nova parceria na era pós-guerra Fria. Uma saudável política externa de grandes potências deve ser diversificada no mundo inteiro. A relação na natureza é não exclusiva e representa um win-win orientado.
Já Jin Biao (2012) considera que a cooperação sino-brasileira ajuda a promover a reforma do sistema internacional e da Organização das Nações Unidas (ONU), além de melhorar a governança global e as cooperações entre países em desenvolvimento.
Zhou Zhiwei (2012) também analisou o significado estratégico das relações sino-brasileiras. Ele considera que, para a China, os recursos e energias do território brasileiro são importantes para resolver o problema de sua segurança energética. Na visão do autor, o Brasil, por ser um grande país da América Latina, influenciaria
todas as relações entre a China e a América Latina. Outro ponto destacado é a identidade internacional brasileira que, para ele, é semelhante à da China, o que é benéfico para a cooperação sul-sul.
Enquanto isso, para o Brasil, a China também seria muito significativa: uma relação com a China poderia influenciar positivamente a ideia brasileira de fazer parte do Conselho de Segurança das Nações Unidas como membro permanente. Outro benefício é de que as cooperações comerciais sino-brasileiras podem ajudar o Brasil a entrar com mais força no mercado asiático. Além disso, uma relação comercial poderia ajudar o Brasil a ampliar cooperações com a China e outros países asiáticos em vários outros setores, como ciência, tecnologia e cultura. Por fim, o Brasil considera a China como uma parceira boa em assuntos internacionais. Como o controle de armas e a mudança climática, a coordenação nas organizações internacionais, o apoio dos mecanismos de cooperação para os grandes países em desenvolvimento, etc. são importantes tópicos na parceira Brasil-China em assuntos internacionais.
Zhou Zhiwei (2012) ainda levantou algumas críticas sobre as relações bilaterais sino-brasileiras. Na área comercial, por exemplo, a China exporta produtos industriais para o Brasil enquanto importa matérias-primas. Este cenário prejudica a indústria brasileira, que poderia desenvolver mais tecnologia para manufaturar produtos. Na área de investimentos, a crítica é de que o investimento chinês pode ser um perigo para a soberania brasileira. Já na área de assuntos internacionais, a relação entre Brasil e China resulta em benefícios mútuos. No entanto, também existem diferenças, como na posição sobre a reforma do Conselho de Segurança das Nações Unidas.
Muitas pesquisas destacam o fator econômico como o motivo mais importante na parceria Brasil-China. Henrique Altemani de Oliveira (2004) analisou as relações entre Brasil, Ásia e China e considerou que a principal motivação das parcerias entre Brasil e os países asiáticos são os mercados emergentes, ou seja, as relações comerciais. Outra motivação seria a conquista de espaços políticos.
No livro A Parceria Estratégica Sino-Brasileira: Origens, Evolução e Perspectivas (1993-2006), Oswaldo Biato Junior (2010) desenvolveu uma série de recomendações sobre como construir as relações Brasil-China no momento atual. O autor destaca a importância da parceria comercial entre Brasil e China e os investimentos chineses no Brasil. Segundo Biato Junior (2010), a parceria entre os
dois países ganha força por conta de uma ordem mundial multipolar e de uma economia internacional multilateral.
Wang Fei (2014) analisou profundamente as relações comerciais sino-brasileiras. Ele explica três aspectos importantes na cooperação econômica bilateral: comércio, investimentos e financiamento. Na área comercial, o volume de trocas está aumentando: as importações brasileiras da China estão cada vez mais diversificadas, mas as exportações do Brasil para a China não mudaram muito e continuam concentradas em matérias-primas. Na área de investimentos, os investimentos chineses no Brasil estão, em sua maioria, na área de recursos naturais, sendo que boa parte das empresas são estatais. Por outro lado, os investimentos brasileiros na China não são estáveis e dependem da saúde da economia internacional e doméstica. As empresas brasileiras que investem na China também são, geralmente, um pouco menores que as empresas chinesas no Brasil.
Deste modo, a China emprestou cerca de US$ 75 bilhões para países da América Latina entre 2005 e 2013 e cerca de 15,6% do valor foi destinado ao Brasil. Em janeiro de 2013, um grande banco chinês, o ICBC, abriu agência em São Paulo para facilitar o acesso de empresas brasileiras ao financiamento chinês. Além disso, o Banco Santos e o Banco do Brasil abriram agências em 2004 e 2014 respectivamente em Xangai. Em fevereiro de 2011, a BM&FBovespa também assinou acordo com a Bolsa de Valores de Xangai (SSE) para facilitar o acesso de investidores e empresas brasileiras e chinesas para ambos os mercados. Wang (2014) também considera que novas regras alfandegárias brasileiras, implementadas em maio de 2013, podem trazer riscos para o comércio bilateral entre os países. A pesquisadora ainda observou que os investimentos brasileiros na China têm potencial para melhorar.
Apesar das posições positivas, existem pesquisadores e opiniões na sociedade brasileira que consideram as relações econômicas sino-brasileiras como injustas e desequilibradas. Villela (2004), por exemplo, analisou as relações comerciais entre Brasil e China e como fazer as exportações de produtos brasileiros ao mercado consumidor chinês crescerem e diversificarem-se. Villela apontou que
[...] há um desequilíbrio quanto à natureza qualitativa da pauta de exportações dos países: as vendas externas do Brasil à China são, em sua grande maioria, de produtos de baixo valor agregado (matérias-primas e semimanufaturados); por outro lado, a China exporta ao Brasil, principalmente, manufaturados [...]. (VILLELA, 2004).
Para chegar a tal conclusão, o pesquisador analisou uma lista de produtos e serviços não exportados ou vendidos em pequenas quantidades e outra lista de bens com significativa presença na pauta de exportações brasileira.
No mesmo sentido, Souza (2008) considera que o alto nível da partilha de produtos primários brasileiros nas exportações para a China vai tornar as commodities brasileiras mais vulneráveis frente à demanda chinesa. Mesmo que estes fatores não pareçam incomodar a parte chinesa, a diversificação de suas exportações se tornou central na agenda bilateral de Brasília com a China nos últimos anos. Isso levanta sérias preocupações, já que o excesso de confiança poderia tornar o setor de commodities brasileira mais vulnerável a oscilações na demanda chinesa.
Na perspectiva chinesa, os pesquisadores consideram que o desenvolvimento comercial entre Brasil e China deverá ajudar a economia brasileira. Li Renfang (2014) explicou as razões do desequilíbrio na relação comercial entre os países:
a) a estrutura do comércio no Brasil e na China é diferente e cada estrutura reflete vantagens para cada país, mas não exatamente uma vantagem para o comércio entre os dois;
b) a falta de cooperação nas cadeias industriais prejudica as exportações brasileiras de produtos manufaturados para a China;
c) o desenvolvimento industrial brasileiro aponta para a indústria de mão de obra, como a indústria têxtil, por exemplo, mas este tipo de indústria não tem competitividade ao ser comparado com o mesmo tipo de indústria na China.
O pesquisador também considera que a questão do desequilíbrio nesta cooperação comercial precisa ser entendida de maneira adequada. Em primeiro lugar, a alta proporção das exportações de matérias-primas brasileiras para a China não significa que o nível da economia brasileira é inferior. Em segundo lugar, a relação comercial resulta em superávit positivo para o Brasil e negativo para a China (LI, R, 2014).
Vale ressaltar que, em relação à concorrência chinesa no comércio internacional, Biato Junior (2010) tentou colocar uma solução: aprender as experiências da Austrália e do Canadá e procurar ampliar e intensificar sua presença na China, por meio de ações de longo prazo.
Além do motivo econômico, alguns artigos consideram que o motivo político também é um fator muito importante nas relações entre Brasil e China. Becard (2011) apontou os resultados alcançados e os desafios remanescentes nas relações econômico-comerciais e na cooperação bilateral sino-brasileira nas últimas duas décadas (1990-2010). A autora considera que dois motivos limitaram as relações entre Brasil e China: instabilidades internas no Brasil e na China; e falta de planejamento sistemático da parceria sino-brasileira. Assim, os processos de abertura e globalização no início dos anos de 1990 permitiram um fortalecimento dos laços entre Brasil e China. Por outro lado, crises de legitimidade chinesa no plano internacional e mudanças na política externa brasileira levaram a fortes impasses nas relações entre os dois Estados.
Também vale destacar as relações na área de tecnologia. Genilton e Dourado (2012) consideram que as cooperações científicas e tecnológicas são fortes pilares na construção da parceria estratégica sino-brasileira. Chen Xirong (2013), por sua vez, analisou os fatores que influenciaram a cooperação científica e tecnológica e o seu futuro. Ele considera que existem três motivos que estimularam a cooperação: a globalização científica e tecnológica; o protecionismo científico e tecnológico dos países desenvolvidos; e o nível científico e tecnológico do Brasil e da China e sua política de intercâmbio.O autor considera que a cooperação científica e tecnológica sino-brasileira está inserida em um contexto com ótima oportunidade para se ampliar e se aprofundar.
2.2.2 As relações energéticas sino-brasileiras
A publicação da IEA: Energy Investments and Technology Transfer Across
Emerging Economies - The case of Brazil and China aponta que houve um aumento
da capacidade de inovação doméstica nas economias emergentes e que houve um crescente investimento entre estes países. Brasil e China são dois países dentro deste contexto, com avanços na parceria energética bilateral, principalmente relacionado aos interesses comerciais nas áreas de energia eólica e de transmissão de energia.
A publicação da IEA analisou três questões importantes. Primeiramente, quais são os motivos do investimento chinês no setor energético brasileiro? Em segundo lugar, qual é o potencial para transferência de tecnologia entre empresas chinesas e
brasileiras? Em terceiro lugar, programas incentivados por governos e intercâmbios universitários complementarão a transferência de tecnologia orientada pelo mercado entre empresas. A partir desses pontos, a publicação explicou os motivos do investimento chinês no setor de petróleo e gás do Brasil e considerou que os dois países têm interesses mútuos na cooperação tecnológica. Além disso, empresas chinesas de petróleo podem ganhar mais experiências com esta relação.
[...] Enquanto houver interesse chinês no acesso a recursos e interesse brasileiro por financiamento, uma guinada em direção a uma relação mais profunda poderá ser observada, na forma de diversos acordos tecnológicos e de cooperação estratégica. As empresas chinesas também se beneficiam e almejam adquirir experiência e entendimento das operações regionais no mercado sul americano, o que, mais do que a aquisição de tecnologias e da extração de recursos, poderá contribuir no longo prazo para as empresas internacional de petróleo chinesas (IOCs) [...]. (INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, 2013, p. 17, tradução nossa).
Palacios (2008) considera que a relação energética sino-brasileira é ainda muito pouco explorada, mas que o interesse é mútuo.
[...] As relações de energia sino-brasileiras são, provavelmente, de igual interesse para o Brasil como são para a China no que diz respeito ao potencial de aumentar a presença de cada ator em um crescente mercado consumidor. Por conta de o Brasil ser auto-suficiente em termos de petróleo bruto e ter um excedente em produtos petrolíferos, os seus laços energéticos com a China estão principalmente atrelados ao investimento em um mercado emergente em crescimento, e não necessariamente sobre como proteger os fluxos de petróleo. A principal demanda da China, no entanto, é em relação ao petróleo bruto, em vez de produtos petrolíferos (as importações de produtos de petróleo representam cerca de 20% das importações de petróleo líquida totais chinesas). Assim, enquanto os chineses continuam a explorar oportunidades no Brasil, os brasileiros igualmente continuam a buscar novas formas de fazer negócios na China [...]. (PALACIOS, 2008, p. 170).
Nos últimos anos, principalmente a partir do governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a partir de 2002, a questão energética tem tido uma forte expressão na relação da China com o Brasil. Devido à descoberta do pré-sal, o Brasil se tornou um país com elevada capacidade de produção de petróleo, o que levou a um aumento significativo no comércio de petróleo entre os dois países na primeira década do século XXI. Deste modo, companhias estatais brasileiras e chinesas têm atuado conjuntamente na cooperação energética. Entretanto, em relação às barreiras que impedem maior cooperação entre Brasil e China, destacam-se o interesse chinês no Brasil como fornecedor de matéria-prima e não como potencial parceiro nos projetos de cooperação energética. A exceção é a cooperação com a
Petrobras, que tem adquirido cada vez mais resultados positivos nas trocas com a China (LEITE; LIRA, 2011).
Alves (2011) evidenciou o desenvolvimento das relações energéticas sino-brasileiras na primeira década do século XXI. A autora considera que a diplomacia do petróleo chinesa não obteve sucesso na primeira fase das relações bilaterais com o Brasil, mas teve melhor desempenho no contexto da crise, a partir de 2008. "A China concedeu uma extensão de U$S 10 bilhões em créditos para a Petrobras, em um contrato para garantir o fornecimento de petróleo a longo prazo." (ALVES, 2011).
Desta forma, a atuação chinesa em regiões produtoras de petróleo, segundo Becard (2010), consiste em:
a) financiamentos de projetos de infraestrutura;
b) fornecimento de empréstimos, doações ou realização de compra e/ou troca da venda de petróleo;
c) oferta de serviços dos bancos chineses para financiar projetos de infraestrutura;
d) incentivar o turismo chinês; e ainda
e) possibilidade de fornecimento de mão de obra própria na construção de obras.
Na academia chinesa, alguns pesquisadores consideram que a região da América Latina se tornou a área mais importante para que empresas estatais chinesas de petróleo possam ganhar experiência. Isto ocorre especialmente para empresas de petróleo offshore que estão tentando aprender com as contrapartes estrangeiras. O governo brasileiro, por sua vez, espera investimentos chineses na exploração de petróleo e gás e planeja oferecer oportunidades de negócio lucrativas e um ambiente regulatório favorável. Dado que os projetos brasileiros de petróleo e gás em águas profundas requerem grande capital, com riscos elevados, o governo espera aumentar o emprego doméstico e o crescimento econômico por meio da cooperação com empresas estrangeiras no setor de petróleo e gás, o que também pode trazer tecnologias avançadas (REN, 2014).
Muitos pesquisadores chineses se preocupam com problemas e questões sobre o investimento chinês no Brasil e tentaram sugerir soluções. Resumindo algumas opiniões, podemos colocar os seguintes pontos:
a) a infraestrutura brasileira apresenta problemas em algumas áreas, como no setor de transportes;
b) o sistema fiscal brasileiro é complexo para empresas chinesas e os impostos são, geralmente, muito altos;
c) o problema da segurança social é significativamente preocupante;
d) o nível de educação dos trabalhadores não é elevado e falta mão de obra qualificada;
e) existem críticas sobre investimento chinês no setor de recursos naturais dentro da sociedade brasileira;
f) as políticas governamentais sobre a exploração de recursos naturais não são estáveis e podem mudar dependendo da situação vigente;
d) existem riscos financeiros;
h) as questões de proteção ao meio ambiente são determinantes.
Para solucionar questões como estas, Li Ziying (2014) considera que a China pode seguir alguns caminhos: 1) as empresas chinesas devem abordar o mercado brasileiro de maneiras e com investimentos diversificados. Comprar ou cooperar com empresas brasileiras pode evitar problemas de diferença cultural; 2) empresas chinesas devem concentrar seus investimentos no longo prazo e não se limitar a ficar somente na área de produção. É recomendável acessar outras indústrias e, assim, manter a marca local, construir um investimento de longo prazo e criar postos de trabalho; e 3) um sistema de avaliação de risco de investimento no exterior é muito importante para as empresas chinesas. Com este sistema em mente, a empresa pode estudar e analisar a situação do país de acolhimento.
2.2.3 A política externa chinesa em petróleo
Outro estudo publicado pelo IEA, o China’s Worldwide Quest for Energy, aponta que a questão energética é o fator mais importante na política externa chinesa. Na China, existe uma sensibilização crescente para que suas metas diplomáticas com relação à energia, principalmente petróleo e gás, tenham um objetivo direcionado para a participação no sistema global de energia, de uma forma que maximize a segurança energética doméstica (INTERNATIONAL ENERGY AGENCY, 2000).
O trabalho de Souza (2010), A Diplomacia do Petróleo das Companhias
Petrolíferas Chinesas, analisou a diplomacia do petróleo da China com relação às
principais áreas e considerou que a política internacional chinesa de multipolarização favoreceu a implementação da diplomacia do petróleo.
[...] A internacionalização fez com que o governo chinês desenvolvesse uma ‘diplomacia do petróleo’, baseada na aproximação política e econômica junto aos principais e potenciais países exportadores mundiais de petróleo e gás. Essa mudança de comportamento da China torna-se uma das prioridades no trato das questões internacionais na agenda de sua política externa [...]. (SOUZA, 2010).
Em 2010, a National Energy Commission (NEC) foi estabelecida para coordenar as políticas energéticas da China. A comissão possui 23 membros que incluem quase todos os ministros e o ideal da NEC é planejar uma nova estratégia de desenvolvimento energético na China. Xu Xiaojie (2015), pesquisador do Instituto de Economias e Políticas Mundiais da Academia da China de Ciências Sociais, analisou e comentou a diplomacia do petróleo chinesa e considerou que existem quatro fatores que influenciaram a diplomacia do petróleo na reportagem O Fundo
da Estratégia Internacional de Diplomacia de Petróleo Chinesa:
a) a cooperação com países de zonas centrais de petróleo no mundo (leste de Magreb, Golfo Pérsico, Mar Cáspio, Sibéria até o leste da Rússia);
b) a cooperação com países do novo centro de petróleo (América do Sul, Ásia central e África);
c) a concorrência dos campos novos do petróleo;
d) as mudanças climáticas e a crescente preocupação em relação ao meio ambiente.
Além disso, o pesquisador também apontou três características da diplomacia do petróleo da China:
a) a diplomacia serve para a economia e o desenvolvimento;
b) a diplomacia é promovida pelo governo e a participação da sociedade não é suficiente;
c) a cooperação e a diplomacia bilateral se destacam, sendo a diplomacia multilateral fraca.
Nesta perspectiva, vemos que a diplomacia chinesa de petróleo para a América Latina constitui um tema atualmente em evidência entre China e Brasil. Pesquisadores chineses tratam países da América Latina como parceiros potenciais e prestam mais atenção em como diminuir riscos de investimento. Desta maneira, se concentram para tentar entender políticas sobre petróleo destes países. Sun Hongbo (2012), pesquisador do Instituto para a América Latina na Academia da China de Ciências Sociais, apontou cinco riscos potenciais para China em relação ao investimento em petróleo na América Latina: o frequente ajuste do modelo de contrato petrolífero; a existência de risco potencial de instabilidade política; a atenção para possíveis conflitos sociais com tribos indígenas; a existência de influência de organizações não-governamentais; a rigorosidade do padrão de proteção ambiental cada vez maior (SUN, 2012, p. 22, tradução nossa).
2.2.4 A política petrolífera do Brasil
O governo brasileiro geralmente mostra coerência em acordos sobre petróleo e gás e não costuma quebrar contratos firmados nesta área, promovendo um ambiente seguro para investimentos de longo prazo. A descoberta da camada pré-sal criou um debate intenso no Brasil e resultou em reformulações do quadro jurídico para o setor.
A especialista de Agência Nacional de Petróleo (ANP), Laís Palazzo Almenda, e a professora do programa de energia da Universidade de São Paulo (USP), Virgínia Parente, analisaram a história e o quadro jurídico da indústria de petróleo e gás do Brasil. As estudiosas explicaram que construir um quadro jurídico forte para ajudar a desenvolver o investimento necessário é muito importante para a economia brasileira e também para outras economias emergentes com recém-descobertas de hidrocarbonetos. "Em 2012, o congresso brasileiro aprovou três leis relacionadas a petróleo e gás: Lei 12,276/2010 (Onerous Assignment); Lei 12,304/2010 (PPSA – Pré-sal Petróleo S.A. [Pre-Salt Petroleum Co.] ); e Lei 12,351/2010 (Production Sharing system)" (ALMENDA; PARENTE, 2013, p. 224).
Um exemplo muito importante é o Production Sharing Agreement Law (PSA Law), criado depois de muitos anos de debate doméstico no Brasil. Zacour, Zuma e Lima (2012) explicaram as características principais:
[...] Geralmente, sob um sistema de partilha de produção (production sharing system), o Estado anfitrião (proprietário de depósitos), tipicamente por meio de suas empresas públicas 100% controladas pelo governo (National Oil Company-NOC), fecha um contrato com um com um investidor em petróleo (International Oil Company – IOC), também conhecida na indústria como 'contractor'. Estas atividades são performadas pela IOC por sua conta e risco. Uma vez assegurada a descoberta comercial, a IOC tem o direito de recuperar seus investimentos por meio de uma porção da produção, conhecida como 'cost oil'. Depois de deduzir os custos de produção de acordo como metodologias específicas estabelecidas pelo 'contractor', os lucros do petróleo são compartilhados entre o Estado anfitrião e a IOC. O modelo introduzido pela PSA Law também segue esta estrutura básica [...]. (ZACOUR; ZUMA; LIMA, 2012, p. 132).
Portanto, a PSA foi fortemente criticada por diversos motivos, sendo um dos principais a criação de um clima de incertezas para os investidores internacionais. No que se refere à segurança energética nacional brasileira, Hage (2008) alerta que os investimentos no campo da energia não são tão positivos para a segurança energética nacional. Ele sugere que a consecução de segurança em energia faz parte de um projeto nacional de longo período.
Na primeira década do século XXI, a economia brasileira se expande a uma taxa média de 4,8% ao ano. O Plano Decenal de Expansão de Energia (PDE) 2022 considera que este cenário positivo está pautado especialmente nas perspectivas favoráveis de um forte ciclo de investimentos nos próximos anos, com destaque para os setores de infraestrutura e de exploração e produção de petróleo. O PDE se preocupa muito com as metas específicas no quesito emissões e "se apresenta como importante instrumento para a delimitação do cenário de mitigação, uma vez que incorpora medidas que, em conjunto, contribuem para que o país continue se desenvolvendo com baixas emissões de carbono." (BRASIL, 2013).
Nos primeiros anos da segunda década do século XXI, a economia brasileira não se desenvolveu igual na primeira década e um dos motivos, como apontado por brasileiros e chineses, pode ser as exportações muito elevadas de matérias-primas. Por causa dos altos preços das matérias-primas durante a primeira década do século, os setores de agricultura e mineração se desenvolveram significativamente, aliviando a pressão do governo para resolver os problemas de estrutura industrial. Assim, criaram-se três grandes perigos para a economia brasileira: a inclinação da estrutura comercial para os setores de produtos primários, enfraquecendo a capacidade para resistir a riscos e também a sustentabilidade da economia brasileira; elevados gastos do governo brasileiro; e aumento dos gastos sociais,
aumentando também custos de produção, uma característica que facilita o descontrole da inflação (WANG, 2015, tradução nossa).
3 PARCERIA BRASIL-CHINA
O Brasil e a China estabeleceram relações diplomáticas em 1974, três anos depois de o presidente dos Estados Unidos, Richard Nixon, anunciar uma viagem à China e estabelecer relações diplomáticas e comerciais entre os dois países depois de 22 anos de silêncio. Na esteira da história que a China começou a construir com outros países durante a década de 1970, a cooperação sino-brasileira também teve início diplomaticamente e esta relação já dura 41 anos.
A cooperação entre os dois países é muito importante, já que o Brasil é um grande país na América Latina, um importante país de mercado emergente e membro do BRICS1. A história das relações diplomáticas entre Brasil e China ganhou ainda mais expressividade em 1993, quando os dois países apresentaram pela primeira vez a proposta de Parceria Estratégica estável de longo prazo. Desta maneira, o Brasil se tornou o primeiro país em desenvolvimento a estabelecer Parceria Estratégica com a China. Em 2012, também foi o primeiro país da América Latina a estabelecer Parceria Estratégica Global com a China, fortalecendo os laços entre os dois países.
A cooperação bilateral sino-brasileira no campo da política, economia, comércio, ciência e tecnologia, cultura e outras áreas tem se desenvolvido rapidamente. Nos últimos anos, a relação bilateral sino-brasileira está amadurecendo de maneira bastante significativa. Os dois países reforçaram ainda mais a cooperação estratégica no âmbito das Nações Unidas, do G20, do BRICS, BASIC2 e outras organizações multinacionais, para manter os interesses dos países em desenvolvimento.
O Brasil e a China desfrutaram de notáveis realizações de cooperação em domínios como a energia, mineração, agricultura, indústria transformadora e finanças. A cooperação tecnológica e os intercâmbios culturais são ricos e ativos. O Programa Satélite Sino-Brasileiro de Recursos Terrestres (CBERS) é evidenciado como um modelo para a cooperação Sul-Sul em alta tecnologia. Na área cultural e linguística, a China estabeleceu dez Institutos Confúcio no Brasil. Os dois países cooperaram estreitamente e apoiam um ao outro em importantes assuntos globais.
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Sigla do grupo formado por Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul.
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