UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
ARELEVÂNCIADAASSISTÊNCIA DÉFICIT
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS Faculdade de Tecnologia
FERNANDA SOUZA CARVALHO
ASSISTÊNCIATÉCNICAEMJUNDIAÍ(SP) DÉFICITDEHABITAÇÃODEINTERESSESOCIAL
LIMEIRA 2020
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
(SP)PARASUPRIRO SOCIAL
FERNANDA SOUZA CARVALHO
ARELEVÂNCIADAASSITÊNCIATÉCNICAEMJUNDIAÍ(SP)PARASUPRIRO DÉFICITDEHABITAÇÃODEINTERESSESOCIAL
Dissertação de mestrado apresentada à Faculdade de Tecnologia da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Mestra em Tecnologia, na Área de Ciência dos Materiais.
Orientadora: Profa. Dra. Eloisa Dezen-Kempter.
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA DISSERTAÇÃO DEFENDIDA PELA ALUNA FERNANDA SOUZA CARVALHO, SOB ORIENTAÇÃO DA PROFA. DRA. ELOISA DEZEN-KEMPTER
LIMEIRA 2020
Ficha catalográfica
Universidade Estadual de Campinas Biblioteca da Faculdade de Tecnologia Felipe de Souza Bueno - CRB 8/8577 Carvalho, Fernanda Souza, 1981-
C253r A relevância da assistência técnica em Jundiaí (SP) para suprir o déficit de habitação de interesse social / Fernanda Souza Carvalho. – Limeira, SP : [s.n.], 2020.
Orientador: Eloisa Dezen-Kempter.
Dissertação (mestrado) – Universidade Estadual de Campinas, Faculdade de Tecnologia.
1. Assistência técnica. 2. Habitação popular. 3. Projeto arquitetônico. I. Dezen-Kempter, Eloisa, 1963-. II. Universidade Estadual de Campinas. Faculdade de Tecnologia. III. Título.
Informações para Biblioteca Digital
Título em outro idioma: The relevance of technical assistance in Jundiaí (SP) to supply the social interest housing deficit
Palavras-chave em inglês: Technical assistance
Public housing Architectural design
Área de concentração: Ciência dos Materiais Titulação: Mestra em Tecnologia
Banca examinadora:
Eloisa Dezen-Kempter [Orientador] Geise Brizotti Pasquotto
Vitor Eduardo Molina Júnior Data de defesa: 31-07-2020
Programa de Pós-Graduação: Tecnologia
Identificação e informações acadêmicas do(a) aluno(a) - ORCID do autor: https://orcid.org/0000-0002-5408-9376 - Currículo Lattes do autor: http://lattes.cnpq.br/2689898705240488
FOLHA DE APROVAÇÃO
Abaixo se apresentam os membros da comissão julgadora da sessão pública de defesa de dissertação para o Título de Mestra em Tecnologia na área de concentração de Ciência dos Materiais, a que submeteu a aluna Fernanda Souza Carvalho, em 31 de Julho de 2020 na Faculdade de Tecnologia- FT/ UNICAMP, em Limeira/SP.
Profa. Dra. Eloisa Dezen-Kempter Faculdade de Tecnologia, UNICAMP Presidente da Comissão Julgadora
Profa. Dra. Geise Brizotti Pasquotto Arquiteta e Urbanista
Prof. Dr. Vitor Eduardo Molina Júnior Faculdade de Tecnologia, UNICAMP
Ata da defesa, assinada pelos membros da Comissão Examinadora, consta no SIGA/Sistema de Fluxo de Dissertação/Tese e na Secretaria de Pós Graduação da FT.
Dedicatória
À minha família, que me apoiou
Agradecimentos
Agradeço a todos que me acompanharam nessa trajetória e com quem pude compartilhar minhas experiências, desafios e alegrias.
Agradeço em especial à minha orientadora Profa. Dra. Eloisa Dezen-Kempter, pela orientação e paciência, mas principalmente por todo acolhimento e apoio nos momentos mais difíceis.
Às professoras Dra. Geise Brizotti Pasquotto e Dra. Gerusa de Cássia Salado pelas sugestões dadas no Exame de Qualificação, fundamentais para o enriquecimento da pesquisa e também aos professores da Faculdade de Tecnologia (FT) e da Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo (FEC) da UNICAMP.
Aos meus pais Bemvindo e Laurides, e à minha irmã Vanessa por nossa família. Ao meu amigo, companheiro e esposo José Augusto.
Aos colegas de mestrado Tatiane, Camila, Lisseth, Érica, Luiz, Maxwell e Osvaldo pelo companheirismo.
A todos os amigos que fiz nesse período, em especial Vanessa, Amanda, Lúcia, Danielle, Carolina e Priscila.
Aos amigos e companheiros na vida, e na luta do Direito à moradia Tatiana, Pamela, Lucelena, Solange, Gilberto e Rodrigo.
A todos os servidores e colaboradores da Fundação Municipal de Ação Social (FUMAS) pela colaboração.
A todos os servidores e colaboradores da Fundação Municipal de Ação Social (FUMAS) pela colaboração.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pelo apoio financeiro.
E a Deus pela minha vida.
O presente trabalho foi realizado com apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior - Brasil (CAPES) - Código de Financiamento 00
RESUMO
Suprir a demanda de Habitação de Interesse Social (HIS) tem sido historicamente abordada no Brasil como um problema de ordem numérica, onde a razão principal desta equação é o déficit. Nesta perspectiva, programas governamentais foram instituídos desde o Estado Novo, incentivando uma abordagem de produção de massa, com tipologia única, que raramente atendia demandas específicas da população alvo. O atual programa habitacional do governo federal (Minha Casa Minha Vida) estimula o setor da construção civil voltado à produção de HIS, buscando obter qualidade, menor custo, ganho de escala e agilidade, ou seja, perpetua a visão de produção em massa dos programas anteriores. Nesse cenário, esse trabalho busca apresentar alternativas à produção habitacional de baixa renda, para pessoas que já possuam acesso à terra urbanizada legal, na perspectiva da Assistência Técnica (AT) gratuita oferecida pelos órgãos públicos. A cidade de Jundiaí é vanguarda neste processo, tendo um histórico AT para população de baixa renda desde o início dos anos 80, anterior à legislação de obrigatoriedade para os municípios. Neste trabalho será abordado o histórico deste processo, desde os fundamentos da representação, passando pela demanda, perfil do atendimento e possivelmente da efetividade do programa, identificando a relevância desse tipo de programa comparativamente com outras formas de provisão habitacional promovidas pelo poder público. Foram estudados três bairros da cidade, que caracterizavam juntos o maior número de atendimentos de AT pela FUMAS (Fundação Municipal de Ação Social), órgão responsável em Jundiaí. Os resultados demonstraram que o programa, apesar de equipe reduzida e alta demanda, atendeu número considerável de pedidos, e foi responsável pela boa qualidade habitacional da demanda atendida, medidas em termos de materialidade construída.
Palavras chave: Fundação Municipal de Ação Social (FUMAS); Assistência Técnica (AT); Déficit Habitacional; Qualidade do Ambiente Construído
ABSTRACT
Meeting the demand for Social Housing (SH) has historically been approached in Brazil as a numerical problem, where the main reason for this equation is the deficit. In this perspective, government programs have been instituted since the new state, encouraging a unique typology approach to mass production that rarely meets the specific demands of the target population. The current federal government housing program (Minha Casa Minha Vida) stimulates the construction sector focused on the production of SH, seeking quality, lower cost, scale gains and agility, i.e., perpetuates the vision of mass production of the previous programs. In this scenario, this research seeks to present alternatives to low-income housing production for people who already have access to legal urbanized land, from the perspective of free Technical Assistance (TA) offered by public agencies. The city of Jundiaí is at the forefront in this process, having a historical TA for low-income population since the early 1980s, prior to the mandatory legislation for municipalities. This paper will address the history of this process, from the fundamentals of representation, through the demand, profile of care and possibly the effectiveness of the program, identifying the relevance of this type of program compared to other forms of housing provision promoted by the government. Three districts of the city were studied, which together characterized the largest number of TA attendance by FUMAS (Municipal Foundation for Social Action), responsible body in Jundiaí. The results showed that the program, despite its reduced staff and high demand, met a considerable number of requests, and was responsible for the good housing quality of the demand, measured in terms of built materiality.
Keywords: Municipal Foundation for Social Action (FUMAS); Technical Assistance (TA); Housing Shortage; Built Environment Quality.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1. Localização das ZEIS em Jundiaí: (a) Plano Diretor de 2016, (b) Plano Diretor de
2019. ... 32
Figura 2 – Macrometrópole Paulista e o Aglomerado Urbano de Jundiaí ... 41
Figura 3. Evolução Urbana de Jundiaí de 1940 a 2010 ... 43
Figura 4 - As Regiões da Cidade de Jundiaí ... 52
Figura 5 - Setor Oeste e população por bairro ... 53
Figura 6 - Localização dos bairros estudados no Setor Oeste de Jundiaí ... 54
Figura 7. Distâncias do centro em faixas concêntricas ... 54
Figura 8. Implantação do bairro Residencial e Jundiaí com ênfase ao tamanho dos lotes ... 58
Figura 9. Residencial Jundiaí I e II - data de atendimento ... 59
Figura 10. Residencial Jundiaí I e II – atendimento por sexo ... 60
Figura 11. Residencial Jundiaí I e II - número de dormitórios ... 61
Figura 12. Residencial Jundiaí I e II- área do imóvel ... 62
Figura 13. Quadras selecionadas no Bairro Jundiaí I para análise qualitativa ... 63
Figura 14. Residencial Jundiaí I - Quadra O ... 64
Figura 15. Quadra P ... 66
Figura 16. Quadra Q ... 67
Figura 17. Quadra R ... 67
Figura 18. Síntese das Quadras do Residencial Jundiaí I ... 69
Figura 19. Parque Residencial Almerinda Chaves ... 72
Figura 20. Parque Residencial Almerinda Chaves- atendimento por ano... 73
Figura 21. Parque Residencial Almerinda Chaves- atendimento por sexo ... 74
Figura 22 -Parque Residencial Almerinda Chaves- área dosimóveis ... 75
Figura 23. Parque Residencial Almerinda Chaves - número de dormitórios ... 76
Figura 24. Quadra Selecionada para análise qualitativa ... 77
igura 25. Quadra V - oeste ... 79
Figura 26. Quadra V - leste ... 80
Figura 27. Síntese da Quadra V ... 81
Figura 28. Jardim Tulipas ... 84
Figura 29. Tamanho dos lotes padrão nos bairros estudados ... 85
Figura 30. FUMAS atendimento por Regiões de Planejamento ... 87
Figura 31. Participação da Planta Popular no total do atendimento da FUMAS por Região ... 89
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1. Evolução do déficit habitacional no Brasil, no estado de São Paulo, na Região Metropolitana de São Paulo e no conjunto das Regiões Metropolitanas do Brasil. ... 14 Gráfico 2. Déficit Habitacional por faixa de renda mensal familiar, Brasil (esq.) e São Paulo (dir.) ... 15 Gráfico 3. Déficit Habitacional por componente, Brasil (esq.) e São Paulo (dir.) ... 15 Gráfico 4. População de Jundiaí 1940 a 2019 ... 44
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.Índices sociais do Aglomerado Urbano de Jundiaí – AUJ e SP...41 Tabela 2.Empreendimentos Promovidos pela FUMAS...47 Tabela 3.Distribuição de atendimento ATHIS por região do município...88
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS AT – Assistência Técnica
ATHIS – Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social AUJ – Aglomerado Urbano de Jundiaí
APP – Área de Preservação Permanente BNH – Banco Nacional de Habitação CAIXA – Caixa Econômica Federal
CDHU – Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano COHAB – Companhia de Habitação
FAR – Fundo de Arrendamento Residencial FEPASA – Ferrovia Paulista S.A.
FNHIS – Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social FUMAS – Fundação Municipal de Ação Social
HIS – Habitação de Interesse Social
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IAP – Instituto de Aposentadoria e Pensão
INOCOOP – Instituto de Orientação às Companhias Habitacionais IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano
MCMVe – Minha Casa Minha Vida entidades
PAAP - Programa de Atendimento, Auxílio e Prevenção PAC – Programa de Aceleração do Crescimento
PAR – Programa de Arrendamento Residencial PlanHab – Plano Nacional de Habitação
PLHIS – Planos Locais de Habitação de Interesse Social PMCMV – Programa Minha Casa Minha Vida
PMJ – Prefeitura Municipal de Jundiaí PNH – Política Nacional de Habitação
PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento RP – Região de Planejamento
SIG – Sistema de Informação Geográficas SFH – Sistema Financeiro de Habitação SNH – Sistema Nacional de Habitação
SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social UBS – Unidade Básica de Saúde
UHs – Unidades Habitacionais
Sumário
1 INTRODUÇÃO 14 1.1 Justificativa 20 1.2 Objetivo Principal 21 1.3 Objetivos secundários 21 1.4 Aporte Metodológico 21 1.5 Estrutura da Dissertação 22 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 232.1 Politica Habitacional: habitação social e habitação social de mercado 23
2.2 Habitação de Interesse Social: questões de demandas e solo. 28
2.3 Processo de formação urbana e econômica da demanda social por habitação 33
2.4 Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social 34
3 ESTUDO APLICADO 39
3.1 A Cidade de Jundiaí 40
3.2 A Fundação Municipal de Ação Social (FUMAS) 45
3.3 Planta Popular: o programa de planta de interesse social da FUMAS 49
3.4 Vetor Oeste 51
3.5 Dados coletados 55
3.6 Parque Residencial Jundiaí 56
3.6.1 Panorama da atuação da FUMAS no Residencial Jundiaí I e II 59
3.7 Parque Residencial Almerinda Chaves 70
3.7.1 Panorama da atuação da FUMAS no Parque Residencial Almerinda Chaves 73
3.8 Jardim Tulipas 82
3.8.1 Panorama da atuação da FUMAS no Jardim Tulipas 85
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS 87
1 INTRODUÇÃO
A produção de habitacional para a população de baixa renda é uma questão que preocupa todos os governos. O enfrentamento ao déficit habitacional é uma paut legítima e de grande importância, pois envolve uma gama de outros problemas agravados, quando não causados, pela condição habitacional precária, como por exemplo as ocupações ilegais e as construções informais que não atendem os requisitos mínimos de hab
Segundo dados publicados pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC, 2018), os dados estatísticos sobre o
com a Fundação João Pinheiro em parceria com o Ministério das Cidades, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD
relação ao Estado de São Paulo, a evolução no mesmo período foi ligeiramente maior atingindo 8,6%. O Gráfico 1
no Brasil, nas regiões metropolitanas brasileiras, no Estado de São Paulo e na região metropolitana do Estado de São Paulo.
Gráfico 1. Evolução do déficit habitacional n
de São Paulo e no conjunto das Regiões Metropolitanas do Brasil.
Fonte: elaboração própria, baseado nos dados do CBIC (2018)
A produção de habitacional para a população de baixa renda é uma questão que preocupa todos os governos. O enfrentamento ao déficit habitacional é uma paut legítima e de grande importância, pois envolve uma gama de outros problemas agravados, quando não causados, pela condição habitacional precária, como por exemplo as ocupações ilegais e as construções informais que não atendem os requisitos mínimos de habitabilidade.
Segundo dados publicados pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção os dados estatísticos sobre o déficit habitacional
a Fundação João Pinheiro em parceria com o Ministério das Cidades, Banco eramericano de Desenvolvimento (BID) e Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), indicam de 2007 a 2015 um aumento de
relação ao Estado de São Paulo, a evolução no mesmo período foi ligeiramente maior atingindo 8,6%. O Gráfico 1 mostra esses dados sobre evolução do déficit habitacional no Brasil, nas regiões metropolitanas brasileiras, no Estado de São Paulo e na região metropolitana do Estado de São Paulo.
. Evolução do déficit habitacional no Brasil, no estado de São Paulo, na Região Metropolitana de São Paulo e no conjunto das Regiões Metropolitanas do Brasil.
Fonte: elaboração própria, baseado nos dados do CBIC (2018)
A produção de habitacional para a população de baixa renda é uma questão que preocupa todos os governos. O enfrentamento ao déficit habitacional é uma pauta legítima e de grande importância, pois envolve uma gama de outros problemas agravados, quando não causados, pela condição habitacional precária, como por exemplo as ocupações ilegais e as construções informais que não atendem os
Segundo dados publicados pela Câmara Brasileira da Indústria da Construção déficit habitacional brasileiro, de acordo a Fundação João Pinheiro em parceria com o Ministério das Cidades, Banco eramericano de Desenvolvimento (BID) e Programa das Nações Unidas para o aumento de 8,55%. Com relação ao Estado de São Paulo, a evolução no mesmo período foi ligeiramente maior mostra esses dados sobre evolução do déficit habitacional no Brasil, nas regiões metropolitanas brasileiras, no Estado de São Paulo e na região
Brasil, no estado de São Paulo, na Região Metropolitana de São Paulo e no conjunto das Regiões Metropolitanas do Brasil.
Considerando-se a faixa de renda população mais atingida pelo déficit é a
representam 83,9% no Brasil e 80,8% no Estado de São Paulo (Gráfico 2).
Gráfico 2. Déficit Habitacional por faixa de
Fonte: elaboração própria, baseado nos dados do CBIC (2018).
O déficit é composto mas aqueles que vivem
precárias (improvisadas ou rústicas)
ou alugados, impropriamente ocupados como domicílios
que tem um ônus excessivo com o aluguel (comprometimento excessivo de renda). todos os componentes do déficit habitacional
aluguel (Gráfico 3).
Gráfico 3. Déficit Habitacional por componente
Fonte: elaboração própria, baseado nos dados do CBI
se a faixa de renda familiar, os dados de 2015 indicam que a mais atingida pelo déficit é a que ganha entre 0-3 salários mínimos, que representam 83,9% no Brasil e 80,8% no Estado de São Paulo (Gráfico 2).
. Déficit Habitacional por faixa de renda mensal familiar, Brasil (esquerda) e São Paulo (direita
Fonte: elaboração própria, baseado nos dados do CBIC (2018).
é composto não apenas por brasileiros que não possuem um
aqueles que vivem em condições subnormais de moradia, incluindo habitações ecárias (improvisadas ou rústicas), com adensamento excessivo (
ou alugados, impropriamente ocupados como domicílios), em coabitação involuntária que tem um ônus excessivo com o aluguel (comprometimento excessivo de renda).
ponentes do déficit habitacional, o maior está entre famílias que vivem de
. Déficit Habitacional por componente, Brasil (esq.) e São Paulo (dir.)
Fonte: elaboração própria, baseado nos dados do CBIC (2018).
, os dados de 2015 indicam que a 3 salários mínimos, que representam 83,9% no Brasil e 80,8% no Estado de São Paulo (Gráfico 2).
uerda) e São Paulo (direita)
Fonte: elaboração própria, baseado nos dados do CBIC (2018).
brasileiros que não possuem uma moradia, em condições subnormais de moradia, incluindo habitações com adensamento excessivo (cômodos cedidos coabitação involuntária e que tem um ônus excessivo com o aluguel (comprometimento excessivo de renda). De entre famílias que vivem de
, Brasil (esq.) e São Paulo (dir.)
A falta de acesso à habitação adequada obriga as pessoas a resolverem seus problemas de moradia das mais diversas formas, seja o aluguel, cessão de imóvel, coabitação, domicílios improvisados, mas também a ocupação de áreas com carência de infraestrutura e de políticas de serviços públicos voltados ao domicílio ou impróprias à moradia, como áreas públicas, de proteção ambiental e mesmo áreas consideradas de risco (sujeitas a desmoronamento, inundação ou insalubres).
A ocupação em áreas de risco deixa expostas questões sobre a defesa civil, risco de desmoronamentos, e levando inclusive os ocupantes a óbito. As ocupações em Áreas de Proteção Ambiental (APA) e/ou Permanente (APP), seja de rios ou de matas nativas , trazem transtornos pela falta de saneamento que causa contaminação direta do curso d’água e ainda traz problemas de saúde para a própria população (arboviroses como a dengue, zika, chikungunya e febre amarela, assim como a cólera e esquistossomose)
As ocupações informais em áreas não urbanizadas acabam trazendo transtornos pela falta de infraestrutura: redes de água e esgoto improvisadas e irregulares, falta de arruamento, falta de transporte público e equipamentos públicos inexistentes ou precários.
No Brasil tivemos ações voltadas para a questão habitacional das classes de baixa renda por iniciativas governamentais a partir dos anos 1930, com a construção de casas populares em maior escala pelos diversos institutos de aposentadoria e pensão (industriários, comerciários, bancários, etc.). Na década de 1940, a criação da Fundação da Casa Popular (FCP) institucionaliza a primeira agência de nível nacional voltada exclusivamente para a construção de casas populares para as classes de baixa renda. Em 1964, a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) e a Secretaria Nacional de Habitação (SNH) substituíram a FCP e colaboraram na legitimação da nova ordem política. As ações buscavam atender a população que não conseguia acesso à moradia formal sem a interveniência do financiamento público subsidiado. As ações federais do BNH e SNH previam a constituição de companhias habitacionais (empresas mistas sob o controle acionário dos governos estaduais e/ou municipais) como agentes promotores, desempenhando um papel análogo ao dos incorporadores imobiliários, na promoção de construção de moradias para a classe de baixa renda. No estado de São Paulo podemos falar especificamente da Companhia Metropolitana de
Habitação de São Paulo (COHAB) e da Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano (CDHU) (BONDUKI, 2000). Além das ações governamentais da Federação e Estaduais, muitos municípios desenvolveram ações próprias para resolver a questão habitacional local.
Atualmente, pode-se afirmar que o programa de maior impacto na questão habitacional foi o Minha Casa, Minha Vida (MCMV). O programa federal criado em 2009 foi estruturado por limites de faixas de renda, de forma que quanto maior a renda, menor o subsídio governamental para aquisição da moradia.
Segundo o Boletim Mensal sobre Subsídios da União (BRASIL, 2019), a Fundação João Pinheiro estimou um déficit de 6,9 milhões de unidades habitacionais para o ano de 2010, sendo 4,8 milhões de unidades (69%) relativo às famílias com renda de até 3 salários mínimos. A faixa 1 do MCMV foi desenhada para atender especificamente esta faixa de renda.
Para a faixa 1 os imóveis são 100% subsidiados pela União e atende famílias de renda mais baixa, com rendimentos de até R$ 1,8 mil. Essas famílias recebem descontos de até 90% do valor do imóvel. No período de 2009 a 2018, foram investidos no MCMV R$ 113 bilhões, montante que viabilizou a contratação de 5,5 milhões e entregou de 4,1 milhões de unidades habitacionais. Em 2009, a Faixa 1 respondia por 50% das unidades contratadas. Em 2013 esse percentual subiu para 59% do total. O índice chegou a 4,5% em 2017, voltando a subir em 2018 para cerca de 21% das unidades contratadas (BRASIL, 2019).
Apesar dos programas governamentais de habitação social, verifica-se que existe ainda uma faixa da população de baixa renda que acaba não sendo beneficiada por nenhum programa porque possuem um lote urbanizado regular e legalizado, adquirido com subsídio governamental ou não. Essa população, embora seja proprietária de um terreno, muitas vezes não tem condições de construir adequadamente pois não contam com qualquer tipo de assistência técnica por questões financeiras. Assim, acabam recorrendo à autoconstrução ou mutirão de amigos e familiares, que acabam resultando na maioria das vezes em construções precárias, insalubres e estruturalmente instáveis.
Frente a isso, essa dissertação pretende avaliar como ações de Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social (ATHIS) podem ser usadas como
instrumento de política pública na diminuição de déficit habitacional, principalmente aquele relacionado ao componente qualitativo da condição habitacional. Ainda que sejam classificados como população de baixa renda, não há como padronizar atendimento e acesso à habitação adequada. Faixas de renda diferentes e condições de autonomia social diferentes devem ter alternativas de atendimento que mais se adequem ao seu perfil. Elevar os padrões de habitabilidade de uma população deve ser o objetivo principal de uma política habitacional.
Assim, as alternativas de programas habitacionais visando à melhoria das condições de habitação deveriam ser diversificadas, como as necessidades da população a ser assistida. Essas ações abrangem desde o subsídio total da moradia, a legalização e regularização dos terrenos, a cessão de imóveis na forma da permissão de uso, por exemplo, reparação e reformas, mas também incentivo à construção legal, sanitária e tecnicamente adequada para aqueles, que apesar de pertencerem à classe de renda baixa, conseguiram adquirir seu terreno para futura construção de sua moradia.
A realização de obras e reformas prescindindo de arquitetos e engenheiros a fim de economizar, por falta de recursos ou mesmo falta de informação, acaba se tornando uma limitação para o cidadão construir sua moradia de maneira que possa ser regularizada futuramente, principalmente por não atender à legislação (Lei de Uso e Ocupação do Solo, Código de Obras, Código Sanitário, entre outros). Muitas vezes, a isenção de taxas, a assistência técnica gratuita e o subsídio na aquisição de materiais são suficientes para que o cidadão se sinta valorizado e possa exercer sua autonomia na construção adequada de sua moradia. O principal benefício da assistência técnica é criar condições para que os proprietários se sintam apoiados para investir em suas moradias, combatendo as construções de baixa qualidade, geralmente precárias em questões de seleção de materiais e sistemas construtivos, implantação, insolação, dimensão dos compartimentos, áreas para ventilação e iluminação naturais, recuos legais, entre outros problemas.
O atendimento da população por meio de projeto arquitetônico e projetos técnicos para a aprovação na prefeitura elimina a fase mais burocrática do processo. E a própria renda do cidadão vai ditar o ritmo da construção e o cronograma de execução da obra. Assim, estando os projetos finalizados, o cidadão poderá escolher se ele mesmo irá
construir, ou se tem recursos para contratar serviços de terceiros para executar apenas uma parte ou a obra toda.
Projetos de ATHIS também garantem a identidade da família que irá residir no imóvel, uma vez que o projeto é individualizado de acordo com o programa de necessidades de cada unidade familiar. Além disso, a moradia enquanto direito traz na segurança do projeto e habite-se “o sentimento” da legalidade.
O Estatuto da Cidade (BRASIL, 2008) introduz a ¨assistência técnica e jurídica gratuita para as comunidades e grupos sociais menos favorecidos¨ como instrumento da Política Urbana. A Lei 11.888 de dezembro de 2008 assegura o direito das famílias de baixa renda à assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de habitação de interesse social, como parte integrante do direito social à moradia previsto no art. 6o da Constituição Federal, e consoante o especificado no Estatuto da Cidade (Lei 10.257, de 10 de julho de 2001).
A Cidade de Jundiaí, localizada entre as Regiões Metropolitanas de São Paulo e Campinas, instituiu na década de 1970 um Programa de Assistência Técnica, popularmente conhecido como Planta Popular, cujas configurações se atualizaram com o tempo. O grande diferencial, para sua manutenção ao longo de tantos anos, é que o programa tem tido ação efetiva no enfrentamento da reprodução da informalidade no território. Além disso, não cria um estereótipo de casa popular porque tem um atendimento individualizado, e o projeto segue o padrão das residências do entorno.
Pode-se afirmar assim que este programa é um precursor dos Programas de ATHIS, e teve uma atuação expressiva na cidade de Jundiaí.
Buscando caracterizar a trajetória do Programa Planta Popular, algumas questões motivaram esta pesquisa:
Como se distribui geograficamente a produção do programa na cidade?
Se a Planta tinha como limite determinada área, qual era a variedade de padrões de plantas do programa na diversidade de sua prática?
Do ponto de vista quantitativo, qual o número de famílias atendidas pelo programa desde sua criação?
Qual a importância deste programa perante as outras formas de provimento de HIS na cidade?
A partir do levantamento destas questões, este trabalho foi desenvolvido considerando a produção do Programa em três bairros da cidade, que se destacam pelo número expressivo de atendimento. Trata-se de comunidades plenamente consolidadas, e nas quais a população atendida pelo programa não possui no seu domicílio qualquer marca indicativa, que possa resultar em distinção por tratar-se de famílias assistidas por programas sociais, ou criar qualquer tipo de estigma.
1.1 Justificativa
A resposta governamental à demanda por habitação de interesse social no Brasil foi tentar suprir o grande déficit quantitativo por meio de projetos em grande escala. Todos tinham por objetivo a padronização de soluções implantadas nos mais diversos cenários urbanos e para os mais diferentes perfis familiares, priorizando a quantidade e não a qualidade, e sem qualquer possibilidade de customização por parte do usuário, inclusive pela baixa qualidade da construção e por processos construtivos que não permitiam qualquer modificação.
Diante deste cenário, procura-se investigar a relevância de soluções alternativas e locais de enfrentamento à questão habitacional, tanto do ponto de vista quantitativo quanto qualitativo, frente às estratégias normalmente implantadas pelo poder público voltadas à Habitação de Interesse Social.
Assim, a motivação desta pesquisa parte da possibilidade da experiência municipal de habitação social, através da Assistência Técnica, na cidade de Jundiaí, auxiliar os cidadãos, que possuem a propriedade de um terreno, na conquista da casa própria sem que caiam na ilegalidade da construção sem projeto e sem as devidas considerações sobre uso de solo e legislação, e que o produto final poderia ter impacto ainda na qualidade do habitat.
1.2 Objetivo Principal
O objetivo principal desta pesquisa é estudar a relevância da Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social (ATHIS) na cidade de Jundiaí na provisão de habitação.
1.3 Objetivos secundários
São objetivos secundários desta pesquisa:
Analisar nos órgãos oficiais os números históricos de atendimento municipal de provisão habitacional de interesse social em período específico.
Verificar as formas de provisão e financiamentos se houver Compreender se há padrões de atendimento e o que os regem
Mapear a produção da FUMAS em três estudos de caso, com seus atributos, visando criar um banco de dados desta produção na plataforma SIG
1.4 Aporte Metodológico
O delineamento deste trabalho caracteriza-se pelo estudo de processo, com caráter explicativo e a verificação de associação ou ação desse sobre outro (VOLPATO, 2011). Assim associamos a ação do processo de Assistência Técnica (AT) à provisão de Habitação de Interesse Social (HIS), buscando entender qual a interferência e se há relevância na ação de uma sobre a outra. O estudo aplicado trata de uma modalidade abrangente que permite identificar mudanças e maturação do processo técnico e administrativo.
A definição do objeto de estudo se deu pelo conhecimento do histórico de Assistência Técnica no município de Jundiaí, existente há décadas inclusive com legislação específica, apresentando-se à frente até mesmo das esferas estadual e federal.
Foram definidos três bairros no setor Oeste da cidade, onde a atuação do Programa Planta Popular foi significativa para a consolidação da qualidade habitacional da população de baixa renda com acesso a terra urbanizada.
A partir dessa seleção foram realizadas visitas de campo, levantamento documental com a Fundação Municipal de Ação Social (FUMAS), órgão responsável pelo Programa e a Prefeitura Municipal de Jundiaí. Apartir do levantamento documental procurou-se analisar elementos nos quais fosse possível identificar dados para análise macro e micro, procurando inclusive identificar padrões geográficos, com o uso de Sistemas de Informação Geográfica (SIG), usando soluções de software Open Source QGIS.
1.5 Estrutura da Dissertação
Essa dissertação está estruturada em 4 capítulos. O primeiro capítulo, introdutório, apresentou brevemente os temas abordados nesta dissertação, juntamente com a justificativa, os objetivos do trabalho e o aporte metodológico.
O segundo capítulo discorre sobre a fundamentação teórica apresentado um panorama necessário para compreensão da pesquisa, focando em questões da demanda por habitação de interesse social e de formas de seu provimento.
O terceiro capítulo aborda o estudo aplicado, apresentando a cidade de Jundiaí, o papel desenvolvido pela FUMAS e a análise quantitativa e qualitativa dos três bairros selecionados, usando os dados mapeados no QGIS.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Neste capítulo faz-se um breve panorama sobre a política habitacional brasileira, abordando a dinâmica da produção habitacional para a baixa renda, e sua relação com a legislação, que foi evoluindo conforme a demanda no país.
2.1 Política Habitacional: habitação social e habitação social de mercado
O direito à moradia é previsto na Constituição Federal de 19881, mas a questão habitação social surgiu e foi encarada como problema de estado a partir de 1930 no governo de Getúlio Vargas, que entendeu que o assunto merecia intervenção do estado (BONDUKI, 2014).
A primeiro órgão público a promover habitação social foram os Institutos de Aposentadoria e Pensão – IAPs. Os fundos eram oriundos do recolhimento da previdência dos trabalhadores, que eram investidos na produção habitacional. É preciso lembrar, que embora seja um grande divisor de águas na política habitacional, os financiamentos contemplavam apenas os trabalhadores formalmente registrados, assim pode-se afirmar que em se tratando da população de mais baixa renda com trabalho informal o acesso foi limitado. (BONDUKI, 2014).
Nos anos 1940 o grande marco foi a criação do programa Casa Popular, no governo do General Eurico Gaspar Dutra, no período da ditadura que depôs Getúlio Vargas. O programa vem se tornar o primeiro órgão federal a centralizar investimentos voltados as questões habitacionais, no entanto, novamente deixando de fora a população de baixa renda sem trabalho formal registrado. (BONDUKI, 2014).
As intervenções efetivas do Poder Público nas questões de habitação para a população de baixa renda, famílias com rendimentos até 03 salários mínimos, foram retomadas logo no início da ditadura militar com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) em 1964 e do Sistema Financeiro de Habitação (SFH) em 1966,
1 Art. 6º - São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a
previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.
ambos para enfrentar o déficit habitacional e a nova realidade de urbanização das cidades (BONDUKI, 2000 e 2014).
De acordo com Pereira (2016), apesar de nos anos1960 a criação desses dois órgãos (BNH e SFH) ter sido a primeira grande entrada do capital financeiro no setor de moradia popular, o marco legal que mais modificou a Política Habitacional no país foi o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV) do Governo Federal, no final da década de 2000. Ainda segundo o autor, o setor da construção, visto como grande gerador de emprego e renda, teve um grande aporte de valores que animou toda a cadeia produtiva da construção civil, mas a moradia em si, talvez tenha se tornado um produto apenas.
Pereira (2016) afirma ainda que depois do estabelecimento das diretrizes da política habitacional pelo Plano Nacional de Habitação (PlanHab), em 2008, a implementação do PMCMV chega em 2009 como o sistema de financiamento de unidades habitacionais aos municípios, com meta ambiciosa em relação ao número de unidades, e trazendo oportunidades de investimentos para o desenvolvimento de políticas públicas sociais e de habitação.
Pereira (2016) apresenta a cronologia das reformas habitacionais de 1994 a 2010, passando pelos mandatos duplos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva, respectivamente. Em 16 anos de governo, ainda que com direcionamentos políticos diferentes, a legislação urbanística e habitacional foi amadurecendo em resposta a demandas econômicas (mercado e indústria da construção civil) e sociais (déficit habitacional nas cidades).
Ainda segundo Pereira (2016) afirma que algumas das resoluções do governo do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso pautaram a legislação para a criação de órgãos e programas do governo do ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva. Talvez a mais importante delas tenha sido a criação do Estatuto da Cidade em 2001. O tecer dessa nova conformação da Política Habitacional teve muitos termos, e concessões, aos quais muitos autores não pouparam críticas, a exemplo de Maricato (2011 e 2012) e Shimbo (2010).
Nessa mesma linha de pensamento, Maricato (2012) afirma que houve muitas “ideias fora do lugar”, prevalecendo padrões de exclusão na realização dos conjuntos habitacionais, na escolha das áreas para estabelecê-los (periferização) e nas
justificativas para remoção de assentamentos precários das áreas de alto valor de mercado (especulação imobiliária) e os altos valores repassados para as construtoras e prefeituras para trabalhos (social e mesmo de execução de obras) nem sempre feitos adequadamente.
Segundo Castro (1999, apud SHIMBO, 2010), novas condições do sistema de financiamento imobiliário foram criadas no governo de Fernando Henrique Cardoso. A autora ainda afirma que as legislações posteriores (já no governo de Luiz Inácio Lula da Silva), “pressionaram o setor à financeirização”, ou seja, os financiamentos eram altos, a transferência de valores era certa (os fundos estavam à disposição) e para garantir sua participação, algumas grandes empresas criaram empresas filhas para atuar no mercado Minha Casa Minha Vida. A habitação tornou-se um produto muito rentável, a chamada habitação social de mercado se confundiu, convenientemente, com a habitação de interesse social, e a atuação privada na produção da habitação para baixa renda estava consolidada.
De acordo com Pereira (2016), muitos municípios enxergaram no PMCMV a perspectiva de realização de grandes projetos com valores a serem financiados pelo governo federal, via Caixa Econômica Federal (CEF), e que ainda poderiam ser tratados em conjunto com obras de infraestrutura, a exemplo das de saneamento, usando recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), desde que cumpridas as exigências pré-determinadas. O autor chama a atenção ainda, para questionamentos sobre o que as municipalidades deixaram de lado, considerando características locais, e outras particularidades para se adaptar aos moldes do programa federal, como forma de garantir esse aporte de valores e os financiamentos para as cidades.
Sobre o PlanHab de 2008, os objetivos e estratégias dos eixos “financiamento e subsídio” e “cadeia produtiva da construção civil” citam: criar um novo modelo de financiamento e subsídios, capaz de garantir recursos para a urbanização de assentamentos precários e para uma produção massiva de unidades novas, com foco nas faixas de baixa renda, onde se concentram as necessidades habitacionais e ampliar a produção e estimular a modernização da cadeia produtiva da construção civil voltada à produção de HIS e à habitação do mercado popular, buscando obter qualidade, menor custo, ganho de escala e agilidade. (BRASIL, 2010, grifo nosso)
Retomando as colocações de Maricato (2012) e Shimbo (2010), o PMCMV foi muito bom para as empresas envolvidas, enquanto Pereira (2016) chama a atenção para o interesse das prefeituras nos recursos do PAC, que vinham atrelados às obras de infraestrutura para os novos conjuntos habitacionais. Nesse percurso perdem força os Movimentos Sociais de Luta por Moradia e consequentemente o cidadão, afirmam os autores. Pereira (2016) afirma que:
Habitação é o pressuposto para construção das cidades, que a habitação de interesse social é pressuposta para justiça social e, ainda, que os instrumentos urbanísticos previstos na Constituição Federal e no Estatuto da Cidade são pressupostos para função social da propriedade e da cidade. (PEREIRA, 2016, pg.68)
Maricato (2012) aponta que em resposta às demandas dos movimentos sociais, que entendiam o PMCMV com distanciamento, são criados pela lei nº 11.124/2005 o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHIS) como a intenção de descentralizar os recursos para esferas estaduais e municipais. Nesse sentido a autora afirma que:
Seguindo suas características ambíguas, o Governo Lula respondeu, de certo modo, com o FNHIS para os movimentos sociais e com o PMCMV para os empresários, sendo que o primeiro, gerido por um conselho que tem a participação de representantes da sociedade, maneja recursos bem menos significativos do que o segundo (MARICATO, 2012, p. 56).
Percebe-se na escrita de Maricato (2012), que o poder público entendeu que o processo de financiar a habitação de baixa renda atendeu muito bem aos interesses das construtoras, e com a criação do FNHIS volta a dialogar com os movimentos sociais, muitos desses apoiadores de campanha que cobravam medidas do governo para a produção em menor escala de habitação de interesse social local.
O PMCMV trouxe muitos impactos às cidades, as soluções únicas e padronizadas atendiam quase sempre as exigências mínimas da legislação, e apesar de contemplar muitas unidades habitacionais, e proporcionar a retirada de muitas famílias de áreas de risco iminente e situações de precariedade extremas, também produzia expansão de periferias (em muitas cidades, os conjuntos habitacionais foram construídos “fora da
cidade”, muito distantes dos centros urbanos) obrigando as prefeituras a levarem até esses locais os serviços, ou ao menos o transporte (MARICATO, 2012).
Embora não tenha sido escrito no contexto dos programas habitacionais atuais, Werna (2004) aponta as diversas formas de se prover a habitação social e atender as famílias sem necessariamente ser uma providência de entidade pública. Quando o autor se refere a promover a captação de outras fontes de recurso, claramente não se referia à “financeirização” da habitação social como foi discutido anteriormente, mas que soluções locais também tem seu valor e, muitas vezes, o atendimento de algumas particularidades é uma forma de consideração para com a população interessada de maneira mais efetiva e satisfatória.
Seguindo na linha de prover a habitação social de diversas formas, Bonduki (2000) aponta vários exemplos de programas de produção de habitação na cidade de São Paulo, com a participação efetiva de associações, comunidades e outros coletivos, aos quais a municipalidade apoiou com as questões burocráticas e de assistência e assessoria técnica, mas a efetivação das construções, muitas vezes foi feita pelos próprios moradores e/ou terceiros em esquema de mutirão. O programa, pioneiro no Brasil, funcionava através de convênios e os futuros moradores participavam das decisões ativamente.
Programas de política habitacional de autogestão não são novidade no Brasil. A exemplo de São Paulo, os movimentos sociais estavam presentes em todo o país pleiteando junto ao poder público a viabilização de habitação para a população de baixa renda. Muitas vezes buscavam por terrenos abandonados, imóveis com dividas públicas, e outros, já visando possibilidades de realização dos empreendimentos. Os grandes condomínios habitacionais construídos pelo setor privado, com financiamento público, contribuíram para que a visibilidade dos movimentos sociais diminuísse. A verdade é que com o PMCMV as prefeituras podiam acessar recursos para seus municípios, e com as ações locais necessitavam de recursos das próprias prefeituras, muitas vezes inexistentes(PEREIRA, 2016 e Maricato, 2012).
Pode-se afirmar que, em números, a produção de Habitação de Interesse Social pelo PMCMV foi a mais importante historicamente, no entanto a produção voltada para o mercado, ainda que de baixa renda, não atingiu efetivamente as famílias que mais necessitavam. Aqui se trata das famílias que vivem em condições de alta precariedade,
que para serem atendidas precisam de subsídio governamental total ou quase que total. Para que a família possa ter acesso à HIS de mercado condições mínimas de formalidades precisam ser atendidas, e algumas vezes estamos nos referindo à população sem acesso até mesmo a documentos pessoais ou emprego formal (PEREIRA, 2016).
2.2 Habitação de Interesse Social: questões de demandas e solo.
A promoção de iniciativas para produção de Habitação de Interesse Social vai muito além dos grandes programas habitacionais promovidos por governos nas esferas federal, estadual. A pluralidade na habitação passa também por cooperativas, coletivos, movimentos sociais e principalmente os municípios, esse último, podendo ter informação mais realistas das necessidades de moradia de sua população. O município tem condições inclusive de apontar particularidades que podem ser mais bem atendidas por projetos de habitação assistida, por profissionais técnicos que tenham mais proximidade com as questões locais e com o modo de vida da população envolvida, que nem sempre se adequam às tipologias repetitivas e padrões que são impostos/propostos nos conjuntos habitacionais de massa.
O projeto de Habitação de interesse social precisa ir muito além do adequado uso do solo (legislação e código sanitário), e das necessidades especificas de um grupo - na concepção do projeto e construção com flexibilidade e funcionalidade - ou da solução do déficit e também da precariedade da moradia, principalmente de baixa e baixíssima renda, mas conceber a promoção do bem estar através da moradia e do Direito à cidade como um todo. No entanto, nesse contexto da provisão de habitação digna, ainda que o morar seja necessidade essencial e inerente do ser humano, reconhecida na Constituição de 1988, a questão enfrenta uma disputa desleal com outros interesses de uso, sejam esses mais rentáveis ou apenas mais interessantes para o mercado.
Sobre a complexa hierarquização do solo, Rolnik (2015) afirma que a questão do valor terra condicionado unicamente à rentabilidade do capital investido torna desleal a competição pela ocupação da terra urbana para usos como moradia (principalmente de baixa renda) ou outros que não tragam retorno financeiro esperado pelo mercado.
Na linguagem contratual das finanças, os vínculos com o território são reduzidos à unidimensionalidade de seu valor econômico e à perspectiva de rendimentos futuros, para os quais a garantia da perpetuidade da propriedade individual é uma condição. Desta forma, enlaçam-se os processos de expansão da fronteira da financeirização da terra e da moradia com as remoções e deslocamentos forçados (ROLNIK, 2015, pg. 13).
Ainda na visão de Rolnik (2015), submeter às questões territoriais da cidade ao mercado imobiliário voraz causa exclusão territorial e também social, pois quem não pode pagar o preço para permanecer nas localidades próximas aos serviços, e até da infraestrutura básica da cidade (como asfalto e/ou saneamento por exemplo) acaba sendo forçado a viver mais distante onde a terra tem menos valor monetário e a disputa com outras formas de uso não é tão acirrada.
A sociedade firmada pela grande concentração de renda limita o acesso à terra urbanizada aos mais pobres, que não tendo possibilidade de adquirir um imóvel no mercado imobiliário formal, e também não sendo atendidos pelo poder público, formam a cidade informal, que, segundo Abramo (2003), sustenta a lógica que se aplica, por exemplo, à produção das favelas.
Essa lógica é sustentada por Maricato et al. (1982), Bonduki (1998) e Werna et al. (2001) ao destacarem a forma irregular ou ilegal que grande parte da provisão habitacional para as classes de baixa renda acontece. A dificuldade de acessar o mercado formal leva a população nestas faixas de renda a recorrerem à autoconstrução, em lotes próprios na periferia ou mesmo em invasões.
A irregularidade na provisão habitacional contribuiu para o surgimento e expansão das práticas ilegais de assentamento habitacional. Segundo Pasternak (2010) a irregularidade pode ser entendida do ponto de vista legal como fundiária e/ou urbanística. A fundiária refere-se às propriedades que não são registradas em cartório. E a urbanística é conseqüência do descumprimento de normas edilícias e de parâmetros de uso e ocupação do solo estabelecido pelas legislações urbanísticas. As duas formas podem também se apresentar associadas.
Portanto, usando a definição de Azuela (2001), pode-se afirmar que informalidade urbana é um conjunto de irregularidades em relação aos direitos: irregularidade
urbanística, irregularidade construtiva e irregularidade em relação ao direito de propriedade da terra.
Na visão de Abramo (2007), a existência de um mercado informal de terras e a desigualdade social estão intimamente ligados. A produção de Habitação de Interesse Social do Estado não supre toda a demanda, e algumas vezes cria no próprio mercado imobiliário da baixa renda seções que a informalidade absorve.
Desta forma, uma parte da população, por necessidade de morar, procura ocupar terras não visadas pelo mercado formal, seja em territórios impróprios à urbanização (áreas de risco e faixas non aedificandi, por exemplo), ou áreas não destinadas à moradia (praças ou equipamento público), ou ainda destinadas à proteção ambiental (margens de rios, represas, nascentes, matas e área de preservação permanente). Toda essa movimentação envolve um mercado imobiliário informal que não se subordina à regulação urbanística, mas à necessidade da população, na qual a urbanização excludente força a população carente a ocupar áreas irregulares, entre elas as Áreas de Preservação Permanente (WERNA et al., 2004).
Pessoas que não possuem renda (seja por falta de emprego formal ou desemprego), ou por outros motivos não são atingidas pelos cadastros sociais (formação de novas famílias, filhos que se casam, mudanças de cidade/estado, e/ou outras condições não previstas) só poderiam ser devidamente atendidas pelas ações públicas se o Estado as alcançasse, muitas vezes pela ação do serviço social, que também tem sua limitações.
A moradia, principalmente a de baixa renda, mesmo quando produzida pelo estado, ou com seu subsídio, acaba sendo jogada às franjas do tecido urbano, afastado das terras mais valorizadas, uma vez que o retorno econômico não se dará com o tempo. O lucro com grandes conjuntos habitacionais subsidiados total ou parcialmente pelo poder público, seja por programas locais ou federais se dá durante as obra e/ou vendas. A compra do terreno (em alguns casos cessão/doação pelo poder público) precisa ser de baixo impacto no valor total da obra, para que se justifique outros valores agregados e o preço de venda não supere as expectativas calculadas inicialmente. Uma vez instalados, os moradores, em si, não agregarão consigo grandes valores a esse território, mas a chegada de um empreendimento
habitacional formal, valoriza as terras no entorno, pela chegada de infraestrutura, o “urbanizar” daquela localidade (SHIMBO, 2010).
Na visão de Rolnik (2015), quando há a submissão da política urbana para o Mercado imobiliário, o investimento portador de mais capacidade rendimento financeiro sempre superará os demais usos daquela terra, ainda que se fale em função social e atendimento às necessidades das pessoas. A lógica da rentabilidade sobrepõe a do uso e nesse suposto conflito o mercado sempre vence, seja através da legislação não aplicada ou flexível, seja através das forças do próprio mercado que pressiona a saída por manipulação ou mesmo a remuneração compra.
Tratando ainda da reprodução do sistema econômico capitalista, Monte- Mór (2004) exemplifica a hierarquização da terra dentro das Teorias urbanas do Planejamento Urbano no Brasil, onde, ainda que deixe claro que é preciso observar de que universo se está falando e de que panorama se está observando, a questão da habitação era bem clara na segregação da população: a habitação burguesa no centro das cidades e a habitação periférica afastada do centro, e consequentemente das riquezas. Ainda segundo Monte-Mór (2004), a hierarquização se dava de acordo com a atividade de uso, onde a propriedade privada prevalecia sobre a demanda coletiva, e embora em alguns períodos houvesse uma reorganização a habitação popular nunca foi a prioridade.
Exemplificando essa segregação, a figura 1 mostra a localização das Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS), definidas nos Planos Diretores de 2016 e de 2019 na cidade de Jundiaí.
Figura 1. Localização das ZEIS
Fonte: elaboração própria com base nos dados da Prefeitura do Município de Jundiaí (Leis 8.683/2016 e
Nos EUA e na Europa nos
do bem-estar social, havendo esforços para acesso a habitação e melhoria do transporte público. No Brasil por sua vez não ocorreu dessa forma, não houve essa mesma dinâmica e Habitação e Transporte só se
cidades explode. O Estado entra quando precisa resolver essas questões para que o sistema continue a rodar, como quando as cidades precisaram se adaptar ao aumento substancial de migrantes para trabalhar nas diversas indú
instalar.
Há que se encontrar um equilíbrio entre a habitação social e a hierarquização do solo. É preciso questionar o quanto o direito à propriedade prejudica o direito à moradia. O mercado formal, as taxas cartoriais encarecem
pode se tornar exclusão. Haveria outras formas de se pensar a moradia fora da lógica da propriedade privada, como por exemplo a necessidade de título, ou a cessão de uso com regulação estatal (algum tipo de fomento) ou mesmo a prop
Na análise de Bertol (2013) há que se observar a questão da moradia com mais atenção, uma vez que a terra enquanto de valor no mercado, tem um preço alto, mas na verdade esse preço é fruto de uma mediação
ser reduzido da mesma forma, pois não houve dis
. Localização das ZEIS em Jundiaí: (a) Plano Diretor de 2016, (b) Plano Diretor de 2019.
Fonte: elaboração própria com base nos dados da Prefeitura do Município de Jundiaí (Leis 8.683/2016 e 9.321/2019)
Nos EUA e na Europa nos períodos pós crise houveram políticas para promoção estar social, havendo esforços para acesso a habitação e melhoria do transporte público. No Brasil por sua vez não ocorreu dessa forma, não houve essa mesma dinâmica e Habitação e Transporte só se tornaram pauta quando a crise nas cidades explode. O Estado entra quando precisa resolver essas questões para que o sistema continue a rodar, como quando as cidades precisaram se adaptar ao aumento substancial de migrantes para trabalhar nas diversas indústrias que começaram a se
Há que se encontrar um equilíbrio entre a habitação social e a hierarquização do solo. É preciso questionar o quanto o direito à propriedade prejudica o direito à moradia. O mercado formal, as taxas cartoriais encarecem o processo e a inclusão pode se tornar exclusão. Haveria outras formas de se pensar a moradia fora da lógica da propriedade privada, como por exemplo a necessidade de título, ou a cessão de uso com regulação estatal (algum tipo de fomento) ou mesmo a propriedade coletiva.
Na análise de Bertol (2013) há que se observar a questão da moradia com mais atenção, uma vez que a terra enquanto de valor no mercado, tem um preço alto, mas na verdade esse preço é fruto de uma mediação política, podendo, portanto, tamb ser reduzido da mesma forma, pois não houve dispêndio para produzi
em Jundiaí: (a) Plano Diretor de 2016, (b) Plano Diretor de 2019.
Fonte: elaboração própria com base nos dados da Prefeitura do Município de Jundiaí (Leis 8.683/2016 e
períodos pós crise houveram políticas para promoção estar social, havendo esforços para acesso a habitação e melhoria do transporte público. No Brasil por sua vez não ocorreu dessa forma, não houve essa tornaram pauta quando a crise nas cidades explode. O Estado entra quando precisa resolver essas questões para que o sistema continue a rodar, como quando as cidades precisaram se adaptar ao aumento strias que começaram a se
Há que se encontrar um equilíbrio entre a habitação social e a hierarquização do solo. É preciso questionar o quanto o direito à propriedade prejudica o direito à o processo e a inclusão pode se tornar exclusão. Haveria outras formas de se pensar a moradia fora da lógica da propriedade privada, como por exemplo a necessidade de título, ou a cessão de uso
riedade coletiva.
Na análise de Bertol (2013) há que se observar a questão da moradia com mais atenção, uma vez que a terra enquanto de valor no mercado, tem um preço alto, mas , podendo, portanto, também pêndio para produzi-la. O problema
da habitação vem sendo perpetuado pelo simples fato de o poder público não encarar a questão da especulação sobre o solo. Uma vez que a terra vazia não pode ter seu preço aumentando apenas por estar ali. E o próprio poder público na figura da Companhia de Habitação reafirma a lógica do preço de mercado, hierarquizando a terra conforme o sistema, ao invés de regulá-la ao seu entendimento de forma a conseguir assim atender a população na produção das unidades habitacionais necessárias. A autora propõe questionamentos que servem a quaisquer outras prefeituras, que enquanto competência pública, não só pode como deve agir de acordo com o interesse público, protegendo os interesses da coletividade. Ainda segundo Bertol (2013) a habitação de interesse social vem sendo tratada como um problema desde o BNH2 até os dias de hoje em tempos de Minha Casa Minha Vida. Simplesmente pelo poder público cederá especulação imobiliária.
2.3 Processo de formação urbana e econômica da demanda social por habitação
A expansão da urbanização a partir do centro das cidades se deve ao fato da evolução urbana ao longo dos séculos ter acompanhado, a princípio, os sistemas de circulação ferroviários e posteriormente o rodoviário, estando atreladas ao fato de que as cidades aos poucos serem inseridas nos pólos industriais (MONTE-MÓR, 2004). A mudança da vocação das cidades, da produção agrícola que era a base da economia para as indústrias de diversos tipos, e a chegada das linhas férreas ligando-as aos portos, teve significativa importância para o crescimento econômico trazendo consigo a expansão urbana e demográfica.
No município de Jundiaí não foi diferente, a partir da inauguração da rodovia Anhanguera por volta dos anos 1940, observa-se uma significativa mudança da estrutura econômica das cidades. Enquanto nos períodos anteriores as indústrias cresciam apenas nas redondezas da ferrovia, durante a 2ª onda de Industrialização (1945-1980), as rodovias passaram a ser as vias de circulação que atraiam as indústrias ao seu redor, e os motivos eram os mesmos da ferrovia, o fácil acesso,
2 Em 1964, com o governo militar instituído, o planejamento urbano no Brasil se institucionaliza, e o déficit
habitação surge como questão principal a ser atendida com a criação do BNH. Contudo, o órgão mostrou-se falho em atingir a população mais pobre, que não tinha condições e arcar com os custos da moradia, afirmando sua fragilidade.
impulsionadas também pelos Planos de Incentivo e Desenvolvimento Industrial (MONTE-MÓR, 2004). O bom momento econômico incentivou o surgimento das indústrias e o aumento da migração nas cidades, consequentemente um aumento exponencial da população urbana. Em um período de 30 anos o número de habitantes das cidades mais que dobrou, resultando num cenário de expansão para as áreas além das rodovias, principalmente nas zonas periféricas (MONTE-MÓR, 2004).
Sobre a extensão da urbanização nas zonas periféricas, Maricato (2003, pg. 152) afirma que
(...) a extensão das periferias urbanas (a partir dos anos de 1980 as periferias crescem mais do que os núcleos ou municípios centrais nas metrópoles) tem sua expressão mais concreta na segregação espacial ou ambiental configurando imensas regiões nas quais a pobreza é homogeneamente disseminada. Pela primeira vez na história do país registram-se extensas áreas de concentração de pobreza, a qual se apresentava relativamente esparsa nas zonas rurais antes do processo de urbanização. A alta densidade de ocupação do solo e a exclusão social representam uma situação inédita.
A valorização econômica da cidade aliada à expansão dos pólos industriais e da pouca oferta de terra resultou no aumento do valor imobiliário da terra urbana. O poder público municipal vendo esse crescimento, inicia desde a década de 1980 uma contenção dos assentamentos precários de baixa renda, com a implantação de conjuntos habitacionais (como o emblemático Cidade de Deus, RJ) e processos de reurbanização e regularização fundiária das áreas com assentamento irregular (MONTE-MÓR, 2004).
2.4 Assistência Técnica em Habitação de Interesse Social
Seguindo essa lógica capitalista, nas cidades, o zoneamento se torna o grande instrumento de valorização do solo, e é nesse controle que o poder público pode restringir tanto o aumento de perímetro quanto a limitação e controle do uso do solo. Ainda assim, os loteadores usam de artifícios para valorizar mais um possível empreendimento, seja nas circunstâncias de oferta de terrenos, trabalhando a
escassez na localidade, conforme lhes interessa, inclusive na criação e manutenção de vazios urbanos.
O Estatuto da Cidade, ao induzir o cumprimento da função social da propriedade prevê alguns instrumentos que podem favorecer a boa localização de HIS e encarar o mercado especulativo de terras, como por exemplo: demarcação de ZEIS, parcelamento, edificação e utilização compulsória, IPTU progressivo no tempo, desapropriação com título da dívida pública, direito de preempção, dação em pagamento, entre outros. Uma vez que o poder público se instrumentaliza, ele pode enquanto regulador determinar políticas de uso e de favorecimento da coletividade, dando condições para a moradia adequada e bem localizada para todos, e permitindo que mais pessoas tenham acesso a financiamentos imobiliários com taxas reduzidas.
Embora o déficit habitacional quantitativo sempre seja preocupante para o poder público, as questões habitacionais não podem ser consideradas apenas deste ponto de vista, o aspecto da qualidade da habitação também é questão de extrema importância. Melhoramentos diversos são essenciais para enfrentar a precariedade de muitas moradias existentes e que não necessariamente trata-se de casos de remoção (PIMENTA e CARVALHO, 2016).
Segundo Coelho (2016), melhorias habitacionais em favelas urbanizadas já tiveram suas primeiras iniciativas na cidade de São Paulo e Santo André, mas a possibilidade de ampliação dessas perspectivas veio em 2007 com o PAC. Além das melhorias em infraestrutura (calçamento, saneamento etc.), podia-se prever tratamento também das unidades habitacionais individualmente, embora, segunda a autora, não se tenha atingido os números esperados.
Coelho (2017) afirma ainda que muitas ONGs enxergaram o que, por assim dizer, era um nicho de mercado nos serviços de melhoria de unidades habitacionais em assentamentos precários, no entanto, com o lançamento do PMCMV o acesso aos recursos voltou-se muito mais para a construção de unidades novas e muito menos para a reurbanização de favelas e requalificação de unidades habitacionais.
Ainda que não houvesse os recursos governamentais na escala do PAC ou do PMCMV, muitas ONGs e empresas já atuavam na Assistência e Assessoria Técnica para HIS. Essas ONGs trabalhavam junto a comunidades prestando serviços, que iam desde estudos de viabilidade até projetos executivos. Um exemplo é a PEABIRU/SP
que atua desde 1990 e entre as diversas parcerias que tiveram, muitas com Associações de Bairros e Movimentos Sociais, também trabalharam com urbanização de favelas.
As iniciativas de construção de moradias, em sistema de autogestão pelos próprios cooperados, algumas vezes eram financiados também por eles. O poder público auxiliava em negociações, possíveis parcelamentos dos custos de imóveis e toda parte burocrática. Nem sempre as cooperativas contavam com técnicos próprios, assim, algumas vezes técnicos da prefeitura davam orientações na construção. A atuação da prefeitura nesses casos era essencial e garantia o auxilio necessário para que o novo empreendimento entrasse formalmente na cidade (BONDUKI, 2000).
Segundo Bonduki (2014), pode-se entender que os mutirões de moradia antecederam o que hoje chamamos de Assistência Técnica, uma vez que, ainda que em outro formato o poder público não era o regulador principal, mas contribuía para que não houvesse a informalidade e ilegalidade.
Em 2008, a Lei Federal nº 11.888 sancionada em 24 de dezembro de 2008 (BRASIL, 2008), assegurou às famílias de baixa renda assistência técnica pública e gratuita para o projeto e a construção de HIS, estabelecendo o prazo de 180 dias para que os municípios se adaptassem. A legislação contempla a Assistência Técnica para famílias com renda de até três salários mínimos.
Considerando-se o estado de São Paulo, a legislação estadual veio no ano seguinte com a sanção da Lei Estadual 13.895/2009 (SÃO PAULO, 2009), alterando a Lei n. 12.801, de 2008, que autoriza o Poder Executivo a adotar medidas visando a participação do Estado no Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social (SNHI), e dá outras providências. A lei estadual acompanha a legislação federal ao permitir o uso de recursos do Fundo Paulista de Habitação. No caso de São Paulo, podem ser atendidas famílias com renda de até 05 salários mínimos.
No que concerne os grandes Programas Habitacionais, tentando responder questionamentos sobre a restrição do acesso aos recursos do PMCMV, é sancionada em 2009 o Minha Casa Minha Vida Entidades (MCMVe). Essa iniciativa foi uma resposta às demandas dos movimentos sociais pró-moradia que puderam então voltar
