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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo
CARLOS EDURADO POZZER
CONTRIBUIÇÕES PARA INTEGRAÇÃO DO
PLANEJAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS COM
PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS:
REGIÃO DO LAGO DE FURNAS
CAMPINAS 2018
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CARLOS EDUARDO POZZER
CONTRIBUIÇÕES PARA INTEGRAÇÃO DO
PLANEJAMENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS COM
PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS:
REGIÃO LAGO DE FURNAS
Tese de Doutorado apresentada a Faculdade de Engenharia Civil, Arquitetura e Urbanismo da Unicamp, para obtenção do título de Dou-tor em Engenharia Civil, na área de Recursos Hídricos, Energéticos e Ambientais.
Orientador: Prof. Dr. André Munhoz de Argollo Ferrão
ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE À VERSÃO FINAL DA TESE DEFENDIDA PELO ALUNO CARLOS EDUARDO POZZER E ORI-ENTADO PELO PROF. DR. ANDRÉ MUNHOZ DE ARGOLLO FERRÃO.
ASSINATURA DO ORIENTADOR
______________________________________
CAMPINAS 2018
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS
FACULDADE DE ENGENHARIA CIVIL, ARQUITETURA E
URBANISMO
CONTRIBUIÇÕES PARA INTEGRAÇÃO DO
PLANEJA-MENTO DOS RECURSOS HÍDRICOS COM PLANOS
DIRE-TORES MUNICIPAIS: REGIÃO DO LAGO DE FURNAS
Carlos Eduardo Pozzer
Tese de Doutorado aprovada pela Banca Examinadora, constituída por:
Prof. Dr. Antonio Carlos Zuffo
Presidente/FEC/UNICAMP
Prof. Dr. Mário Jorge Cardoso Coelho Freitas
Universidade do Minho
Prof. Dra. Sueli Yoshinaga Pereira
Instituto de Geociências/UNICAMP
Prof. Dr. Diogenes Cortijo Costa
FEC/UNICAMP
Prof. Dra. Jane Victal Ferreira
Pontifícia Universidade Católica de Campinas
A Ata da defesa com as respectivas assinaturas dos membros encontra-se no SIGA/Sistema de Fluxo de Dissertação/Tese e na Secretaria do Programa da
Uni-dade.
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AGRADECIMENTOS
A todas as pessoas, entidades e instituições que contribuíram para a realização desse trabalho fica aqui expressa a minha gratidão, especialmente:
Ao Prof. Dr. André Munhoz de Argollo Ferrão pela orientação e direcionamento de nossa pesquisa.
À PUC MINAS e ao Fundo de Incentivo à Pesquisa da PUC MINAS (FIP PUC Minas) pelo apoio ao desenvolvimento deste trabalho. Aos bolsistas dos Projetos FIP PUC MINAS: Helen Cardoso Vale e Lucas Henrique Bastos Ferreira.
Ao LABORE - Laboratório de Empreendimentos, de modo especial às colegas Luci, Thais, Daliana, Rubens e Roberto, pelos ensinamentos, pesquisas e trabalhos que juntos desenvolvemos ao longo destes anos.
Ao Arquivo Público Mineiro e à Biblioteca Nacional.
A Sra. Júlia Ferrer Leal de Araújo, do Centro de Memória da CEMIG.
A Sra. Fernanda Paula Moreira, da Fundação João Pinheiro, pelo envio do Plano de Desenvolvimento do Lago de Furnas de 1975.
Aos funcionários das prefeituras dos 29 municípios do entorno do Lago de Furnas que contribuíram com informações e documentos para a realização desta pesquisa.
Ao Comitê da Bacia Hidrográfica do Entorno do Lago de Furnas.
À Associação dos Municípios do Lago de Furnas, de modo especial ao Sr. Fausto Costa.
A todos os professores e funcionários do Curso de Arquitetura e Urbanismo da PUC Minas, Poços de Caldas, de modo especial agradeço ao Prof. Luiz Paulo Cobra Monteiro, que um dia me convidou para ingressar no programa de Doutorado da UNI-CAMP.
Ao professor Leandro Letti da Silva Araújo e ao Ralfh Landi pelo apoio na elabora-ção da maquete da UPGRH GD3 FURNAS.
À Sônia Mota pela revisão de nossos artigos e textos.
Aos meus pais Cláudio e Nilce pelo apoio na minha formação acadêmica e profis-sional, ao Sr. Alamir e Sra. Glória e a toda a minha família.
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Só se pode enfrentar um problema de urbanismo reportando-se constante-mente aos elementos constitutivos da região e, principalconstante-mente, à sua geogra-fia, chamada a desempenhar um papel determinante nessa questão: linhas de divisão de águas, morros vizinhos desenhando um contorno natural con-firmado pelas vias de circulação, naturalmente inscritas no solo. Nenhuma atuação pode ser considerada se não se liga ao destino harmonioso da região. O Plano da cidade é só um dos elementos do todo constituído pelo plano re-gional. (LE CORBUSIER, 1993)
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RESUMO
A pesquisa aborda as possibilidades de integração do planejamento dos recursos hí-dricos com os Planos Diretores de um conjunto de municípios pertencentes a uma mesma unidade de planejamento e gestão de recursos hídricos. Como estudo de caso o trabalho desenvolve uma análise sobre as experiências de planejamento local e re-gional no entorno do Lago de Furnas em Minas Gerais e apresenta procedimentos metodológicos para a integração das diretrizes do Plano Diretor de Recursos Hídricos da UPGRH GD3 FURNAS com os Planos Diretores dos municípios da região. Como referencial teórico o trabalho desenvolve estudos sobre o Plano Diretor e o planeja-mento das águas e das bacias hidrográficas no Brasil, bem como o processo de im-plantação da usina e do Lago de Furnas. Considerando que o Plano Diretor de Recur-sos Hídricos da UPGRH GD3 FURNAS e os Planos Diretores dos municípios da re-gião foram elaborados em momentos diferentes, os necessários processos de revisão dos Planos Diretores são considerados como oportunidades estratégicas para a inte-gração destes dois instrumentos de planejamento. Utilizando-se como referencial teó-rico um conjunto de documentos voltados à capacitação de participantes em proces-sos de planejamento do território e das águas, apresenta-se um conjunto de procedi-mentos metodológicos voltados à integração do PDRH FURNAS com os Planos Dire-tores Municipais. Para avaliar a viabilidade da implantação destes procedimentos me-todológicos foram entrevistados técnicos municipais, especialistas e membros de en-tidades planejamento da UPGRH GD3 FURNAS. Conclui-se que a principal contribui-ção que os Planos Diretores podem desempenhar nesse processo é demarcacontribui-ção no território municipal das diretrizes do PDRH FURNAS além de promover o envolvi-mento da comunidade regional no planejaenvolvi-mento e na preservação dos recursos hídri-cos.
Palavras Chave: Recursos hídricos - Planejamento; Plano Diretor; Planejamento
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ABSTRACT
The research addresses the possibilities of integrating water resources planning with the Urban Master Plans of a set of cities belonging to the same unit of water resources planning and management. As a case study, the work develops an analysis of the experiences of local and regional planning in the surroundings of Furnas Lake in Minas Gerais and presents methodological procedures for the integration of the directives of the Water Resources Master Plan of UPGRH GD3 FURNAS with the Urban Master Plans of the cities of region. As a theoretical reference, the work develops studies about the Master Plan and the planning of waters and hydrographic Basins in Brazil, as well as the process of implantation of the hydroelectric plant and of Furnas Lake. Considering that the Water Resources Master Plan of UPGRH GD3 FURNAS and the Urban Master Plans of the cities of this region were elaborated at different times, the necessary processes of revision of the Urban Master Plans are considered as strategic opportunities for the integration of these two planning instruments. Using as theoretical reference a set of documents aimed at the training of participants in territorial and water planning processes presents a set of methodological procedures aimed at integrating the PDRH FURNAS with the Urban Master Plans. To evaluate the feasibility of the implementation of these methodological procedures were interviewed municipal tech-nicians, specialists and members of planning entities of UPGRH GD3FURNAS. It is concluded that the main contribution that the Urban Master Plans can play in this pro-cess is the demarcation of the guidelines of the PDRH FURNAS in the municipal terri-tory, besides promoting the involvement of the regional community in the planning and preservation of water resources.
Keywords: Water resources - Planning; Urban master plan; Territorial planning;
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LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Material gráfico da campanha de JK ao Governo de Minas Gerais em 1950 ... 51
Figura 2 - Plano para Aproveitamento do Potencial Hidrelétrico do Rio Grande, publicado na Revista O Observador Econômico em 1955 ... 53
Figura 3 - Vista área de Guapé em 1963 ... 59
Figura 4 - Vista da primeira fase da Inundação de Guapé em 1963 ... 60
Figura 5 - Vista da segunda fase da inundação de Guapé ... 61
Figura 6 - Mapa do Lago de Furnas e os municípios da região ... 62
Figura 7 - Mapa da PDLF com os municípios do entorno do Lago de Furnas ... 64
Figura 8 - Mapa de Turvação do Lago de Furnas ... 66
Figura 9 - Municípios pertencentes à UPGRH GD3 FURNAS ... 79
Figura 10 - Rede de Drenagem da UPGRH GD3 FURNAS ... 81
Figura 11 - Mapa das sub-bacias da UPGRH GD3 FURNAS ... 82
Figura 12 - Mapa de Uso do Solo da UPGRH GD3 FURNAS em 2007 ... 85
Figura 13 - Análise de fragilidade dos recursos hídricos na UPGRH GD3 FURNAS ... 87
Figura 14 - Mapa de Qualidade da Água da UPGRH GD3 FURNAS ... 90
Figura 15 - Parques Lineares de Capitólio ... 99
Figura 16 - Parque Linear do Ribeirão da Laje em São José da Barra ...100
Figura 17 - Instrumentos urbanísticos encontrados nos Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS ...103
Figura 18 - Ilustração da Cidade do Futuro do GIAU ...115
Figura 19 - Ciclo do Processo de Planejamento Participativo das Águas nas Cidades da UPGRH GD3 FURNAS ...135
Figura 20 - Proposta metodológica para integração das diretrizes do PDRH FURNAS com os Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS ...158
Figura 21 - Demarcação Ribeirão Santo Antônio na Macrozona Especial de Proteção Ambiental de Areado ...166
Figura 22 - Macrozona Especial de Proteção Ambiental do Ribeirão Santo Antônio no perímetro rural ...167
Figura 23 - Mapa do Zoneamento Urbano de Carmo do Rio Claro ...168
Figura 24 - Área Especial de Interesse Ambiental de Carmo do Rio Claro ...169
Figura 25 - Revisão dos Procedimentos metodológicos para integração das diretrizes do PDRH FURNAS com os Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS ..173
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LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Etapas da Pesquisa-ação ... 29
Quadro 2 - O Plano de Ação da Pesquisa-ação ... 29
Quadro 3 - Princípios da Declaração de Dublin ... 41
Quadro 4 - Conteúdo Mínimo do Plano de Recursos Hídricos previstos na previstos na Lei Federal nº 9433 ... 42
Quadro 5 - Conteúdo Mínimo do Plano Diretor previsto no Estatuto da Cidade ... 45
Quadro 6 - Conteúdo Mínimo do Plano Diretor previsto conforme a Resolução nº 34 do Conselho das Cidades de 14/07/2005 ... 47
Quadro 7 - Conteúdo adicional do Plano Diretor requerido pela PNPDEC ... 48
Quadro 8 - Diretrizes do Plano de Desenvolvimento do Lago de Furnas ... 68
Quadro 9 - Divisão das nove Microrregiões definidas para a elaboração dos Planos Diretores Participativos dos municípios do entorno do Lago de Furnas ... 74
Quadro 10 - Etapas previstas para elaboração dos Planos Diretores Participativos ... 74
Quadro 11 - Problemas e qualidades da região destacadas no evento Caminhos para o Desenvolvimento Sustentável ... 75
Quadro 12 - Rios de maior porte da UPGRH GD3 FURNAS ... 80
Quadro 13 - Principais rios de médio porte inseridos na UPGRH GD3 FURNAS ... 80
Quadro 14 - Sub-bacias da UPGRH GD3 FURNAS ... 82
Quadro 15 - Categorias de Uso do Solo e Cobertura Vegetal na UPGRH GD3 FURNAS 84 Quadro 16 - Diretrizes do Componente Base de Dados e Sistemas de Informação ... 91
Quadro 17 - Diretrizes do Componente recuperação da Qualidade dos corpos d’água ... 91
Quadro 18 - Diretrizes do Componente conservação e proteção dos corpos d'água ... 92
Quadro 19 - Diretrizes do Componente uso racional de recursos hídricos ... 92
Quadro 20 - Diretrizes do Componente capacitação e gestão dos recursos hídricos ... 93
Quadro 21 - Municípios que aprovaram seus Planos Diretores nas respectivas Câmaras de Vereadores ... 94
Quadro 22 – Temas registrados na planilha de levantamento de dados para a integração dos Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS com as diretrizes do PDRH FURNAS ... 95
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Quadro 23 - Módulos temáticos do Curso à Distância Planejamento Territorial e Plano
Diretor: Como Aplicar no seu município ...108
Quadro 24 - Etapas do Plano Municipal de Saneamento Básico ...111
Quadro 25 - Objetivos Gerais do Plano Municipal de Saneamento Básico ...112
Quadro 26 - Módulos temáticos do Kit de Treinamento SWITCH - GIAU: Gestão Integrada das Águas Urbanas para a Cidade do Futuro ...115
Quadro 27 - Hierarquia para implantação das soluções BMPs ...116
Quadro 28 - Principais eventos indicados pelo programa GIAU que exercem ...117
Quadro 29 – Fases de Implantação do Programa GIAU ...118
Fases da GIAU ...118
Descrição ...118
Quadro 30 - Temas da Avaliação Inicial relacionados ao Ciclo Hidrológico Urbano ...119
Quadro 31 - Relações entre os diretrizes urbanísticas encontradas nos Planos Diretores da UPGRH GD3 FURNAS e suas relações com os componentes do PDRH FURNAS 129 Quadro 32 - Mapeamentos Temáticos para a Revisão dos Planos Diretores ...136
Quadro 33 - Questões Específicas para a revisão do tema dos Recursos Hídricos no Plano Diretor Municipal ...138
Quadro 34 - Temas a serem analisados no Processo de Revisão das Macrozonas de Proteção Ambiental ...140
Quadro 35 - Espaços específicos dos Parques Lineares ...141
Quadro 36 - Contribuições territoriais de cada município na implantação das ações e programas do Componente proteção e conservação dos corpos d’água do Componente proteção e conservação dos corpos d’água do PDRH FURNAS ...143
Quadro 37 - Mananciais e corpos receptores de esgoto da UPGRH GD3 FURNAS que podem ser objeto de programas de implantação de Macrozonas de Proteção Ambiental ou Parques Lineares ...144
Quadro 38 - Parques Lineares Regionais da UPGRH GD3 FURNAS ...146
Quadro 39 - Objetivos Gerais do PDRH FURNAS e as ações possíveis a serem adotadas nos Planos Diretores ...147
Quadro 40 - Componente Base de Dados e Sistema de Informação ...148
Quadro 41 - Componente Recuperação da Qualidade dos Corpos d’Água ...148
Quadro 42 - Componente Conservação e Proteção dos Corpos D’Água ...148
Quadro 43 - Componente Uso Racional dos Recursos Hídricos ...149
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Quadro 45 - Sugestões de Metas e Indicadores para os Instrumentos Urbanísticos encontrados nos Planos Diretores da UPGRH GD3 FURNAS e suas relações com os Componentes do PDRH FURNAS ...154 Quadro 46 - Contribuições que o Plano Diretor pode oferecer ao atendimento das
diretrizes do PDRH FURNAS ...155 Quadro 47 - Experiências de Planejamento local e regional abordadas na pesquisa ...160 Quadro 48 - Entrevistas sobre Procedimentos Metodológicos para Integração do PDRH FURNAS com os Planos Diretores da UPGRH GD3 FURNAS ...163
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LISTA DE SIGLAS
ABC WATERS - Active, Beautiful, Clean Waters ABNT – Associação Brasileira de Normas Técnicas ALAGO - Associação dos Municípios do Lago de Furnas ANA - Agência Nacional das Águas
APA do Rio Machado - Área de Proteção Ambiental do Rio Machado APP - Área de Preservação Permanente
ASIS - Abordagem Sistemática para Inclusão Social BMPs - Melhores Práticas de Gestão das Águas Pluviais BNH - Banco Nacional da Habitação
CAPES - Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CBH - FURNAS - Comitê da Bacia Hidrográfica do entorno do Lago de Furnas CBH - GRANDE - Comitê da bacia hidrográfica do Rio Grande
CEEIBH - Comitê Especial de Estudos Integrados das Bacias Hidrográficas CEEIGRAN - Comitê Executivo de Estudos Integrados da Bacia do Rio Grande CESBs - Companhias Estaduais de Saneamento Básico
CEMIG - Centrais Elétricas de Minas Gerais
CHESF - Companhia Hidrelétrica do São Francisco
CERH MG - Conselho Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
CONFAGUA - Conferência das Nações Unidas para a Água CONPDEC - Conselho Nacional de Proteção e Defesa Civil COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
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CREA MG - Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e Agronomia de M Gerais CT - Contaminação por Tóxicos
CVSF - Comissão do Vale do São Francisco
DNAEE - Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica DRH-MG - Departamento de Recursos Hídricos de Minas Gerais
EMATER - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do Estado de M Gerais EXEN - Centro de Excelência em Eficiência Energética da Universidade Federal de
Itajubá
FACEPE - Fundação de Apoio à Universidade Federal de Alfenas FAEPE - Fundação de Apoio ao Ensino, Pesquisa e Extensão
FÓRUM-LAGO - Fórum das Instituições de Ensino, Pesquisa e Extensão para a revi-talização do Lago de Furnas
FURNAS - Central Elétrica de Furnas
GIAU - Gestão Integrada das Águas Urbanas na Cidade do Futuro GIRH - Gestão Integrada dos Recursos Hídricos
GTI - Grupo de Trabalho Interministerial IAB – Instituto dos Arquitetos do Brasil
IBAMA - Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Renováveis IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICLEI - Local Governments for Sustainabilility
IDE-Sisema - Infraestrutura de Dados Espaciais do Sistema Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hídricos
IEF - Instituto Estadual de Florestas
IGAM - Instituto Mineiro de Gestão das Águas
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IDE-Sistema - Infraestrutura de Dados Espaciais do Sistema Estadual de Meio Ambi-ente e Recursos Hídricos
IQA - Índice de Qualidade da Água JK - Juscelino Kubitschek
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentárias LIGHT - Light Serviços de Eletricidade LOA - Lei Orçamentária Anual
MNRU - Movimento Nacional de Reforma Urbana NST - National Sanitation Fundation
ODR - Observatório do Desenvolvimento Regional ONU - Organização das Nações Unidas
PAI-MG - Plano Diretor de Agricultura Irrigada
PDLF - Plano de Desenvolvimento do Lago de Furnas
PDRH FURNAS - Plano Diretor de Recursos Hídricos da bacia hidrográfica do En-torno do Lago de Furnas
PLANASA - Plano Nacional de Saneamento Básico PLANSAB - Plano Nacional de Saneamento Básico PNPDEC - Política Nacional de Proteção e Defesa Civil PNRH - Política Nacional de Recursos Hídricos
PPA - Plano Plurianual de cada município
SEAPA - Secretaria de estado Agricultura Pecuária e Abastecimento
Programa Pró-Mananciais - Programa Socioambiental de Proteção e Recuperação de Mananciais da COPASA
Projeto Água - Programa de apoio à produção de material didático para a educação básica - Projeto Água
Projeto Ambrósio - Projeto de Recuperação da Bacia do Ambrósio no município de Capitólio
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Rio 92 - Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento Humano
RHSF - Região Hidrográfica do São Francisco RHAL - Região Hidrográfica do Atlântico Leste RHAS - Região Hidrográfica do Atlântico Sul RHPR - Região Hidrográfica do Paraná
SEDRU - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana SEMAD - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável SERFHAU - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SIG - Sistema de Informação Geográfica
SINPDEC - Sistema Nacional de Proteção e Defesa Civil
SINGREH - Sistema Nacional de Gerencialmente de Recursos Hídricos SNIRH - Sistema Nacional de Informações sobre Recursos Hídricos SWITCH - Sustainable Water Improves Tomorrow’s Cities Health TVA - Tennessee Valley Authority
UFLA - Universidade Federal de Lavras UNESCO-IHE - Institute for Water Education UNIFAL - Universidade Federal de Alfenas UNIFEI - Universidade Federal de Itajubá UNISINOS - Universidade Vale dos Sinos
UPGRH GD3 FURNAS - Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos Grande Três do Entorno do Lago de Furnas
UPGRHs - Unidades de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos ZEE/MG - Zoneamento Ecológico e Econômico de Minas Gerais
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SUMÁRIO
1 Introdução ... 19
2 Objetivos ... 24
3 Metodologia ... 25
4 O Plano Diretor Municipal e o Planejamento das Bacias Hidrográficas no Brasil ... 31
4.1 O Plano Diretor ... 33
4.2 A Política Nacional de Recursos Hídricos ... 37
4.3 O Estatuto da Cidade e o Plano Diretor Participativo ... 44
5 A Usina e o Lago de Furnas ... 49
6 O Plano de Desenvolvimento do Lago de Furnas de 1975 ... 62
7 A campanha dos Planos Diretores dos municípios do entorno do Lago de Furnas . 71 8 O Plano diretor de Recursos Hídricos da UPGRH GD3 FURNAS ... 78
9 Referências metodológicas para integração das diretrizes do PDRH FURNAS com os Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS ... 94
9.1 A metodologia do Instituto Pólis adotada pelo Ministério das Cidades para os processos de Elaboração de Planos Diretores Participativos ...107
9.2 A metodologia do Plano Municipal de Saneamento Básico ...111
9.3 A metodologia do ICLEI para a Gestão Sustentável e Integrada das Águas Urbanas ...113
9.4 A metodologia do Global Water Partnership para a gestão integrada dos recursos hídricos no nível municipal ...122
10 Procedimentos metodológicos para integração das diretrizes do PDRH FURNAS com os Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS ...126
10.1 O Núcleo Gestor Regional para a revisão dos Planos Diretores da UPGRH GD3 FURNAS e integração com o PDRH FURNAS (NGR) ...128
10.2 O Núcleo Gestor Local para Revisão do Plano Diretor e integração com o PDRH FURNAS (NGL) ...131
10.3 O Núcleo Gestor Ampliado para a revisão do Plano Diretor e Integração com o PDRH FURNAS (NGA) ...133
10.4 O Diagnóstico Fundamental: o PDRH FURNAS e o Plano Diretor municipal ...134
10.4.1 Elaboração e revisão de Mapas Temáticos ... 135
10.4.2 Revisão das diretrizes para o planejamento das águas nos Planos Diretores da UPGRH GD3 FURNAS ... 137
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10.4.3 Revisão das Macrozonas de Proteção Ambiental ... 139
10.4.4 A implantação de Parques Lineares Locais e Regionais ... 140
10.4.5 A integração do Plano Diretor com os componentes do PDRH FURNAS ... 147
10.4.6 Definição de Objetivos, Metas e Indicadores ... 153
10.4.7 Redação dos artigos e capítulos da Lei do Plano Diretor relacionadas às diretrizes do PDRH FURNAS ... 156
10.4.8 Encaminhamento dos trabalhos desenvolvidos para a coordenação geral do processo de Revisão do Plano Diretor do município ... 156
10.4.9 Acompanhamento e avaliação da implantação dos instrumentos urbanísticos voltados ao atendimento das diretrizes do PDRH FURNAS nos Planos Diretores municipais ... 156
11 Resultados e Discussão ...159
12 Conclusão ...174
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1 Introdução
A bacia hidrográfica além de caracterizar-se como uma área de captação natural da água de precipitação que encaminha seus escoamentos para um mesmo ponto de saída, ou seja, o exutório pode abrigar em seu território um conjunto de ações antrópicas que podem provocar relevantes transformações na sua superfície. Essas transformações manifestam-se nos contextos urbanos quanto nos rurais do território da bacia hidrográfica (SILVEIRA, 2000).
Para Schiavetti e Camargo (2002) a bacia hidrográfica, tornou-se um con-ceito ampliado que passou a abarcar, nas áreas de planejamento e gestão, os aspec-tos hidrológicos, a estrutura biofísica, as mudanças nos padrões de uso da terra e os seus efeitos ambientais.
No planejamento e na gestão dos recursos hídricos a bacia hidrográfica extrapolou os limites políticos legais dos municípios estados e países e passou a ser entendida como uma unidade física de gerenciamento, planejamento e desenvolvi-mento socioeconômico (TUNDISI, 2009; TUCCI, MENDES, 2006).
As transformações antrópicas que ocorrem na superfície da bacia hidrográ-fica provocam impactos no seu escoamento que se manifestam no comportamento das enchentes, nas vazões, nas condições ambientais locais e a jusante (TUCCI; MENDES, 2006).
O uso e ocupação do solo desenvolvido, muitas vezes, de maneira desor-denada e sem qualquer tipo de planejamento provocam relevantes problemas ambi-entais na bacia hidrográfica que se agravam consideravelmente com a ocupação das áreas marginais dos rios sujeitos a inundações, bem como com a expansão urbana irregular sobre as áreas de mananciais de abastecimento humano (TUCCI, MENDES, 2006; TUCCI, 2002).
Para Tucci (1993) os processos de urbanização provocam o aumento da densidade populacional e de construções num determinado território. A demanda por água potável e o volume de águas servidas aumentam. A área impermeabilizada au-menta, os sistemas de drenagem se modificam e o clima se altera. A qualidade das águas pluviais se deteriora, a recarga subterrânea diminui, o escoamento superficial e sua velocidade aumentam. A qualidade dos cursos receptores se deteriora e os picos de cheias aumentam.
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Essas transformações na superfície da bacia hidrográfica são provocadas por dinâmicas socioeconômicas e ambientais que acontecem no contexto das subdi-visões políticas, jurídicas e administrativas desse território, ou seja, os munícipios bra-sileiros.
A Constituição Federal do Brasil de 1988, em seu Art. 18 considerou o mu-nicípio como uma entidade autônoma da organização político-administrativa do País. Os municípios brasileiros assumiram então a competência de legislar sobre assuntos de interesse local, devendo ainda, promover o adequado ordenamento territorial por meio do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano.O Capítulo da Política Urbana da Constituição Federal estabeleceu que a po-lítica de desenvolvimento urbano executada pelo Poder Público do Município devia ter como objetivo o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e a garantia do bem-estar dos seus habitantes. O Plano Diretor era apresentado então com um docu-mento político que devia ser aprovado pela Câmara Municipal, sendo obrigatório para as cidades com mais de 20.000 habitantes identificando-se como o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana municipal. Desde então, a propri-edade urbana cumpre a sua função social quando atender as exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor (BRASIL, 1988).
Já o capítulo VI - Do Meio Ambiente da Constituição Federal assegurava que toda a população tinha direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, ca-bendo ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo. Todas as unidades da Federação: a União, os Estados e os Municípios deviam definir espa-ços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos vedando qual-quer utilização que comprometam a integridade dos seus atributos ambientais (BRA-SIL, 1988).
Em 1997 a Lei Federal n° 9.433 definiu a bacia hidrográfica como a unidade territorial para a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Desde então a utilização integrada e racional dos recursos hídricos devia objetivar o desenvolvimento sustentável e a gestão dos recursos hídricos devia integrar-se e articular-se com a gestão ambiental e o uso do solo. A gestão dos recursos hídricos tinha ainda que adequar-se às diversidades bióticas, demográficas, econômicas, sociais e culturais de diversas regiões do País e o seu planejamento devia adequar-se com os setores dos usuários e com os planejamentos regional, estadual e nacional. O Plano de Recursos Hídricos era então apresentado como um dos instrumentos da Política Nacional de Recursos Hídricos
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(PNRH), sendo identificado como um Plano Diretor de longo prazo com um horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de seus programas e projetos (BRASIL, 1997).
Com a Política Nacional de Recursos Hídricos a bacia hidrográfica passou a ser definida como Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos dotada estrutura própria para o planejamento e a gestão das águas do seu território, apresen-tando-se como uma delimitação territorial que se sobrepôs aos limites políticos e ad-ministrativos dos municípios estados e países (CARDOSO, 2003).
Para Bevilacqua (2011) o reconhecimento da bacia hidrográfica como ele-mento unificador dos processos ambientais e das interferências humanas orientou o seu gerenciamento, proporcionando a caracterização de sua identidade territorial. Nesse contexto, a bacia hidrográfica passou a ser compreendida como uma unidade territorial de gerenciamento, indutora de planejamento regional e seu espaço produ-zido socialmente, foi entendido como um elemento catalisador de políticas setoriais que objetivem o desenvolvimento sustentável.
O entendimento da bacia hidrográfica como unidade territorial de planeja-mento que supera os limites dos municípios nos seus contextos urbanos e rurais dire-ciona o reconhecimento e a abrangência do território regional sobre o qual deviam ser pensados, promovidos e aplicados programas, projetos e regulações que tivessem como objeto a água e o desenvolvimento sustentável.
O principal instrumento de planejamento e gestão do território municipal, compreendendo tanto a área urbana como a área rural é o Plano Diretor, previsto na Constituição de 1988 e regulamentado pela Lei Federal nº 10.257/2001: o Estatuto da Cidade.
Já um dos principais instrumentos para o planejamento e a gestão dos re-cursos hídricos das bacias hidrográficas é o Plano de Rere-cursos Hídricos previsto na Lei Federal nº 9433/97 que instituiu a PNRH.
Nesse sentido a integração dos sistemas e planejamento e gestão dos ter-ritórios municipais com os sistemas de planejamento e a gestão das águas da bacia hidrográfica podem estabelecer uma importante contribuição para a implantação de estratégias regionais de desenvolvimento sustentável.
Esta pesquisa apresenta contribuições metodológicas para o planejamento de um conjunto de municípios pertencentes a uma mesma Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos visando a implantação de um processo contínuo de
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planejamento que viabilize a integração do Plano de Recursos Hídricos da bacia hi-drográfica com os Planos Diretores municipais. Como estudo de caso o trabalho de-senvolve uma análise sobre as experiências de planejamento local e regional no en-torno do Lago de Furnas em Minas Gerais e apresenta procedimentos metodológicos para a integração das diretrizes dos Planos Diretores dos municípios da Unidade de Planejamento e Gestão de Recursos Hídricos Grande Três do Entorno do Lago de Furnas (UPGRH GD3 FURNAS) com o Plano Diretor de Recursos Hídricos da Bacia Hidrográfica do Entorno do Lago de Furnas (PDRH FURNAS).
Os 1.406,26 km² da superfície do Lago de Furnas estão inseridos numa área de aproximadamente 16.507 km² que compreende a UPGRH GD3 FURNAS que abrange 48 municípios e uma população de aproximadamente 850.000 habitantes conformando um território amplo e complexo que passou a ser caracterizado pela im-plantação do Lago de Furnas.
O projeto da Usina de Furnas concretizou-se no governo Juscelino Kubits-check com o objetivo de viabilizar a oferta de energia elétrica para industrialização da região sudeste do Brasil.
Atendendo as diretrizes desenvolvimentistas do chamado Plano de Metas do presidente Juscelino Kubitscheck (JK), o projeto foi implantado período de 1957 a 1963, materializando primeira usina hidrelétrica de grande porte do Brasil. Entretanto, o Lago de Furnas, na sua implantação, inundou uma extensão de 1474 km², desalo-jando aproximadamente 35.000 pessoas, provocando profundas transformações no território e expressivos impactos socioeconômicos e ambientais nos municípios atin-gidos.
Por outro lado, o Lago de Furnas constituiu uma nova região, conformada pela sua superfície, que passou então a interligar um conjunto de municípios que, até então, não estabeleciam efetivas relações socioeconômicas e culturais.
Mais tarde, a criação da UPGRH GD3 FURNAS consolidou esta região que passou a abranger 48 municípios num território de 16.507 km² com suas dinâmicas socioeconômicas, ambientais e culturais. O Lago de Furnas, por sua vez, recebe a grande maioria dos cursos hídricos da UPGRH GD3 FURNAS comportando-se como o exutório desta bacia hidrográfica.
As experiências de planejamento desenvolvidas neste território e a atuação cooperativa da Associação dos Municípios do Lago de Furnas (ALAGO) construíram
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uma identidade regional e um reconhecimento social da UPGRH GD3 FURNAS ca-racterizada fisicamente pela existência do Lago de Furnas.
Nesse sentido a UPGRH GD3 FURNAS se apresenta como um exemplo referencial para a reflexão sobre as possibilidades de integração do planejamento das águas e das cidades de uma mesma bacia hidrográfica.
A integração dos Planos Diretores com o Plano de Recursos Hídricos da bacia hidrográfica pode promover a implantação de um possível planejamento susten-tável do território e das águas, em escala regional, que extrapole os limites das fron-teiras municipais.
Esta pesquisa justifica-se pelo reconhecimento da bacia hidrográfica como elemento integrador da região, bem como pela constatação do distanciamento exis-tente entre o planejamento dos recursos hídricos e o planejamento urbano e regional. A crise hídrica enfrentada pelos municípios brasileiros nos últimos anos tem demons-trado a necessidade urgente da integração do planejamento urbano e regional com o planejamento e a gestão das águas.
A preservação dos recursos hídricos se apresenta como a questão funda-mental para manutenção das cidades, compreendendo seu território urbano/rural, sua condição socioeconômica, bem como para subsistência de sua população.
O objetivo da construção da cidade sustentável não pode prescindir da ga-rantia da preservação e manutenção dos recursos hídricos locais e regionais.
Nesse contexto o planejamento das cidades deve estar integrado ao pla-nejamento da bacia hidrográfica.
Este trabalho estabelece assim uma contribuição referencial para proces-sos de revisão de Planos Diretores dos pequenos e médios municípios da UPGRH GD3 FURNAS, para que o tema das águas seja integrado ao planejamento das cida-des.
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2 Objetivos
O objetivo geral desta pesquisa é integrar as diretrizes do PDRH FURNAS com as diretrizes dos Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS.
A integração destes dois instrumentos de planejamento pode consolidar a efetivação de compromissos e acordos locais e regionais que viabilizem a integração do planejamento das águas da UPGRH GD3 FURNAS com o planejamento do terri-tório municipal. A ausência de práticas e experiências que promovam a aproximação e a compatibilização destes dois instrumentos de planejamento tem se configurado como o principal obstáculo para esta integração. O Plano Diretor de Recursos Hídricos e os Planos Diretores municipais não devem ser entendidos como estratégias inde-pendentes, ou até mesmo antagônicas, ao contrário devem ser entendidos como ins-trumentos complementares que podem promover o planejamento sustentável dos re-cursos hídricos locais e regionais.
Para consolidação da integração do PDRH FURNAS com os Planos Dire-tores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS são estabelecidos os seguintes obje-tivos específicos:
1. Contextualizar as experiências de planejamento local e regional do en-torno do Lago de Furnas desde o processo de implantação da Usina de Furnas.
2. Caracterizar as abrangências e as competências do Plano de Recursos Hídricos e do Plano Diretor municipal no planejamento das águas e das cidades.
3. Identificar as convergências das diretrizes do PDRH FURNAS com as diretrizes dos Planos Diretores municipais.
4. Estabelecer um conjunto de procedimentos metodológicos que poderão ser utilizados pelos municípios da UPGRH GD3 FURNAS nos proces-sos de revisão dos Planos Diretores municipais.
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3 Metodologia
Para se atingir os objetivos deste trabalho foram desenvolvidas as seguin-tes atividades:
• Pesquisa Documental: com a abordagem analítica de fontes primárias rela-cionadas ao planejamento das águas e do território do entorno do Lago de Furnas.
• Estudo de Caso: com o desenvolvimento de análises e levantamentos sobre o conteúdo dos Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS, a identificação das propostas voltadas ao planejamento, preservação e uti-lização das águas no contexto municipal e suas convergências com as di-retrizes do PDRH FURNAS.
• Elaboração dos procedimentos metodológicos para integração do PDRH FURNAS com os Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FUR-NAS: tomando como referência um conjunto de documentos, produzidos por entidades nacionais e internacionais, direcionados à capacitação de agentes públicos e comunitários para o planejamento das águas e do terri-tório, foram concebidos um conjunto de procedimentos metodológicos que objetivam a integração das diretrizes do PDRH FURNAS com os Planos Diretores municipais.
• Consultas e aprimoramento do processo metodológico proposto: com o de-senvolvimento de entrevistas junto a técnicos municipais, profissionais e re-presentantes de entidades voltadas ao planejamento das águas e do terri-tório do entorno do Lago de Furnas com o objetivo de coletar a percepção dos mesmos sobre a viabilidade e a pertinência dos procedimentos meto-dológicos propostos voltados à integração do PDRH FURNAS com os Pla-nos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS.
Na pesquisa documental foram desenvolvidos levantamentos no Arquivo Público Mineiro; no Centro de Memória das Centrais Elétricas de Minas Gerais (CE-MIG); e em publicações específicas, entre as quais: Lopes (1955) e Contrim (1994), que permitiram o estudo e a contextualização dos processos de planejamento local e
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regional desenvolvidos no entorno do Lago de Furnas desde a escolha da região para implantação da Usina de Furnas.
Já a análise do Plano de Desenvolvimento do Lago de Furnas de 1975 (PDLF) foi desenvolvida a partir de arquivos eletrônicos disponibilizados pela Funda-ção João Pinheiro de Belo Horizonte, que possui os originais do plano em seu acervo. Foram desenvolvidas pesquisas de campo, que compreenderam visitas nos seguintes municípios: Alfenas, Areado, Carmo do Rio Claro, Capitólio e Guapé para verificação das áreas que foram objeto de propostas específicas deste plano. Nesse contexto o PDLF é entendido como a primeira proposta de planejamento para a região, configu-rada com objetivos prioritariamente compensatórios, voltada ao enfrentamento dos danos causados aos municípios da região pelo processo de implantação do Lago de Furnas. O Plano de Desenvolvimento do Lago de Furnas foi considerado ainda nesta pesquisa, como uma das principais experiências de planejamento da Tennessee Val-ley Authority (TVA) no contexto brasileiro, considerando a extensão do território do entorno do Lago de Furnas e o conjunto de municípios abordados.
Vale ressaltar que o Plano de Desenvolvimento do Lago de Furnas de 1975, apresenta-se como uma obra rara, constantemente citada em trabalhos acadê-micos sobre a região, cujas diretrizes e propostas de planejamento eram, contudo, desconhecidas. Este trabalho, com o já citado apoio da Fundação João Pinheiro, apre-senta uma contribuição inédita, ao destacar e analisar as principais diretrizes do PDFL para a região do entorno do Lago de Furnas.
O estudo do Diagnóstico Técnico das Condições de Saneamento dos Mu-nicípios da Região do Lago de Furnas de 2005 foi desenvolvido a partir de documen-tos e arquivos eletrônicos disponibilizados pela ALAGO.
Para o estudo da campanha dos Planos Diretores dos municípios do en-torno do Lago de Furnas, implantada entre os anos 2006 e 2007, foi desenvolvido a partir de documentos e relatórios arquivados na ALAGO.
Para análise dos Planos Diretores foram buscados originais e arquivos ele-trônicos dos 48 municípios pertencentes à UPGRH GD3 FURNAS junto a ALAGO e respectivas Prefeituras e Câmaras Municipais.
O estudo dos cinco volumes do PDRH FURNAS foi desenvolvido a partir de arquivos eletrônicos, atas e documentos específicos disponibilizados pela ALAGO e Instituto Mineiro de Gestão das Águas (IGAM) e pelo Comitê da Bacia Hidrográfica do Entorno do Lago de Furnas (CBH FURNAS).
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Para o desenvolvimento do Estudo de Caso sobre as diretrizes dos Planos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS e do PDRH FURNAS, foram iden-tificados os 29 municípios que aprovaram os seus Planos Diretores nas respectivas Câ-maras Municipais. O conteúdo destes 29 Planos Diretores foi analisado, sendo destaca-dos os temas, projetos, e diretrizes específicas, registradas nestes documentos legais, que tratavam do planejamento, preservação e aproveitamento dos recursos hídricos. Foi criada uma planilha para registro das informações, diretrizes e propostas, que podem estabelecer contribuições estratégicas, para integração do planejamento das águas com o planejamento territorial, encontradas nos 29 Planos Diretores analisados. As informa-ções foram coletadas nos textos dos Planos Diretores, em contatos telefônicos e presen-ciais junto às administrações municipais e nas bases de dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), Instituto Mineiro de Gestão das Águas (IGAM) e Agência Nacional das Águas (ANA) e ALAGO.
A seguir foi desenvolvida uma análise do processo de elaboração do PDRH FURNAS e um estudo sobre os seus cinco volumes: Diagnóstico da Bacia Hidrográ-fica; Prognóstico das Demandas; Plano de Metas e Programas; Diretrizes para os Instrumentos de Gestão e Resumo Executivo. O referido estudo possibilitou uma com-preensão das propostas e diretrizes do PDRH FURNAS e identificação das possibili-dades de integração das mesmas com as políticas de desenvolvimento e expansão urbana encontradas na análise dos 29 Planos Diretores analisados. A seguir foi ela-borada uma tabela na qual foram registradas as convergências entre os componentes do PDRH FURNAS com as diretrizes encontradas nos Planos Diretores analisados.
Para a definição de procedimentos a serem adotados nos processos de revisão dos Planos Diretores para integração com o PDRH FURNAS foi considerado como referencial teórico, um conjunto de documentos voltados à capacitação de participan-tes em processos de planejamento do território e das águas.
A partir dos levantamentos desenvolvidos, junto aos Planos Diretores apro-vados e do estudo do referencial teórico, foi elaborado um conjunto de procedimentos a serem adotados nos processos de revisão dos Planos Diretores da UPGRH GD3 FURNAS.
Esses procedimentos foram apresentados para a diretoria executiva da ALAGO, para técnicos, responsáveis pelo planejamento urbano e ambiental, dos se-guintes municípios: Areado, Capitólio, Carmo do Rio Claro e São José da Barra. Para a escolha dos municípios foram considerados os seguintes critérios: a disponibilidade
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para o atendimento da pesquisa; a qualidade das propostas voltadas ao planejamento, preservação e recuperação das águas existentes nos respectivos Planos Diretores e a diferente distribuição dos mesmos no território da UPGRH GD3 FURNAS. Foram consultados ainda dois professores que atuaram nos processos de elaboração de Pla-nos Diretores dos municípios da UPGRH GD3 FURNAS.
Foi produzido um documento impresso, intitulado Procedimentos Metodo-lógicos para Integração do PDRH FURNAS com os Planos Diretores da UPGRH GD3 FURNAS, que tinha as características de um manual de procedimentos que descrevia todas as fases do processo metodológico proposto. O referido manual de procedimen-tos foi enviado para cada um dos técnicos indicados, para uma leitura prévia que devia ser feita antes da reunião presencial. Foram então realizadas reuniões específicas, previamente agendadas, nos municípios citados.
Depois da apresentação do processo metodológico, foram feitas entrevis-tas com os técnicos com o objetivo registrar as suas opiniões, considerações e críticas sobre o processo metodológico proposto.
Para Marconi e Lakatos (2012) a entrevista é entendida como uma técnica de pesquisa acadêmica para obtenção de informações sobre determinado assunto por meio de um diálogo profissional. Para essa pesquisa, foi adotada a técnica de entrevista não-estruturada, que compreende a aplicação de perguntas abertas, nas quais o entrevistado tem oportunidade de apresentar uma abordagem livre e ampla sobe as questões (MARCONI e LAKATOS, 2012).
As entrevistas se iniciaram com questionamentos sobre o Plano Diretor Mu-nicipal e o PDRH FURNAS. Procurou-se ainda verificar se as diretrizes previstas para o planejamento e preservação das águas previstas nos Planos Diretores Municipais foram de fato implantadas.
Com a conclusão das entrevistas o processo metodológico foi reformulado e encaminhado novamente para a diretoria da ALAGO.
A estruturação do trabalho aproximou-se da metodologia da Pesquisa-ação formulada pelo psicólogo alemão Kurtin Lewin na década de 1930. A Pesquisa-ação procura diagnosticar um determinado problema numa situação específica objetivando um resultado prático (GIL, 2010).
Na Pesquisa-ação desenvolve-se um processo que segue um ciclo que se desenvolve em uma oscilação sistemática entre agir no campo da prática e investigar a respeito dela (TRIPP, 2005).
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As etapas da Pesquisa-ação relacionadas por Gil (2010) são apresentadas no Quadro 01.
Quadro 1 - Etapas da Pesquisa-ação Etapas da Pesquisa-ação 1 Fase Exploratória 2 Formulação do Problema 3 Construção de Hipóteses 4 Realização de Seminário 5 Seleção da Amostra 6 Coleta de Dados
7 Análise e Interpretação dos Dados 8 Elaboração do Plano de Ação
9 Divulgação dos Resultados
Fonte: Gil, 2010
A Pesquisa-ação se concretiza com o planejamento de uma ação destinada a enfrentar o problema investigado por meio da elaboração de um plano ou um projeto, com indicação clara de seus propósitos (GIL, 2010). As Proposições do Plano de Ação são apresentadas do Quadro 02.
Quadro 2 - O Plano de Ação da Pesquisa-ação Proposições do Plano de ação da Pesquisa-ação
1 Quais os objetivos que se pretende atingir?
2 A população a ser beneficiada
3 A natureza da relação da população com as instituições que serão afetadas 4 A identificação de medidas que podem contribuir para melhorar a situação
5 Os procedimentos a serem adotados para assegurar a participação da população e incorporar as suas sugestões 6 A determinação das formas de controle do processo e de avaliação dos seus resultados
Fonte: Gil, 2010
A pesquisa-ação é uma pesquisa participante e engajada que se opõe à pesquisa tradicional, procurando unir a pesquisa a uma ação prática. Na pesquisa-ação o conhecimento e a compreensão de um determinado problema, são entendidos como ações práticas, procura-se assim superar a lacuna existente entre a teoria e a prática. A pesquisa passa então a interferir na prática no decorrer do seu processo de desenvolvimento e não como possível recomendação no final do projeto (ENGEL, 2000).
Nesta pesquisa a Fase Exploratória foi representada como os levantamen-tos e a revisão bibliográfica que possibilitou a formulação do tema da pesquisa, ou
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seja, a integração do planejamento territorial com o planejamento das águas nos mu-nicípios da UPGRH GD3 FURNAS.
A Seleção da Amostra foi representada pela escolha dos 29 Planos Direto-res aprovados, entre os 48 municípios pertencentes à UPGRH GD3 FURNAS.
A Coleta, Análise e Interpretação dos dados foram realizadas com o levan-tamento das informações contidas nos Planos Diretores dos municípios e do PDRH FURNAS.
A elaboração do Plano de Ação foi representada pela identificação das di-retrizes convergentes entre os Planos Diretores municipais e o PDRH FURNAS e pela definição dos procedimentos metodológicos voltados à integração destes dois instru-mentos de planejamento.
A Divulgação dos Resultados e a análise crítica dos mesmos foi desenvol-vida nos processos consultivos e analíticos desenvolvidos com os atores sociais, téc-nicos, políticos e institucionais representativos da UPGRH GD3 FURNAS.
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4 O Plano Diretor Municipal e o Planejamento das Bacias Hidrográficas no
Brasil
A Constituição Federal de 1988 consagrou o Plano Diretor como instru-mento básico da política de desenvolviinstru-mento e expansão urbana no Brasil. A Carta Magna reconheceu então a importância desse instrumento urbanístico para a organi-zação e gestão das cidades brasileiras, obrigando ainda que pequenas cidades com mais de 20.000 habitantes elaborassem seus próprios Planos Diretores.
A referida política de desenvolvimento e expansão urbana deve ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar dos seus habitantes.
O Plano Diretor deve estabelecer as exigências fundamentais para ordena-ção da cidade regulamentando o cumprimento da funordena-ção social da propriedade ur-bana.
A Carta Magna brasileira aponta então para a necessidade de elaboração de um novo modelo de Plano Diretor, muito diferente da maioria dos planos que ha-viam sido experimentados no contexto nacional uma vez que este deve explicitar as exigências fundamentais de ordenação da cidade, para que a propriedade urbana cumprisse a sua função social (BRASIL, 1988).
A função social da cidade apresentava-se assim como um conceito novo para os Planos Diretores que até então se configuravam como sofisticados instrumen-tos técnicos para o planejamento das cidades e das regiões.
Para viabilização da aplicação do Capítulo da Política Urbana da Constitui-ção Federal foi necessária sua regulamentaConstitui-ção por meio da Lei n° 10.257 de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade. A referida lei estabelece que política urbana deve objetivar a ordenação do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança do bem-estar dos cidadãos e do equilíbrio ambiental (KRINGS; ROSSIN; PHILIPPI JUNIOR, 2006). A ordenação das funções sociais da cidade e da propriedade urbana ga-rantia assim o direito às cidades sustentáveis viabilizando: o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte, ao lazer, aos serviços públicos e ao trabalho para a presente e futuras gerações (BRASIL, 2001).
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Na política urbana municipal o planejamento do desenvolvimento das cida-des e do território sobre sua influência deve evitar e corrigir distorções no crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente. Indicava-se então: a adoção de padrões de produção e consumo, de bens e serviços e de processos de expansão urbana, que fossem compatíveis com os limites da sustentabilidade socioeconômica e ambiental do município e do território sobre sua área de influência (BRASIL, 2001). As diretrizes relacionadas à construção de cidades sustentáveis e a ideia do planejamento e do desenvolvimento municipal subordinado aos limites da susten-tabilidade ambiental, incorporadas ao Estatuto da Cidade, retomavam os conceitos construídos nas conferências da Organização das Nações Unidas (ONU) sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
O Relatório Brundtland, elaborado pela comissão da ONU sobre Meio Am-biente e Desenvolvimento, estabeleceu o conceito de desenvolvimento sustentável como aquele que satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capaci-dade das futuras gerações satisfazerem suas próprias necessicapaci-dades (WORLD COMMISSION ON ENVIRONMENT AND DEVELOPMENT, 1987).
Em janeiro de 1992 foi realizada em Dublin a Conferência Internacional de Água e Meio Ambiente que estabeleceu em seus princípios que a gestão dos recursos hídricos devia ser desenvolvida dentro de uma abordagem holística integrando o de-senvolvimento socioeconômico com a proteção dos ecossistemas naturais. Nesse sentido a gestão dos recursos hídricos devia integrar a gestão do uso do solo com os usos da água no âmbito da bacia hidrográfica ou do aquífero subterrâneo. O enfoque participativo era definido como um elemento fundamental para a gestão dos recursos hídricos, devendo envolver os usuários, projetistas e todos os níveis de governo. Nesse contexto as decisões deviam ser tomadas com ampla participação popular e consultas públicas com o envolvimento dos usuários no processo de planejamento e implantação dos projetos (ONU, 1992).
A Agenda 21, principal documento da Conferência das Nações Unidas so-bre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio 92) estabeleceu um programa para im-plantação do desenvolvimento sustentável em escala planetária. No Brasil a Agenda 21 Nacional, as Agendas 21 Locais e os Planos Locais de Desenvolvimento Susten-tável passaram a serem os documentos referenciais para implantação desse processo no território nacional (BRASIL, 2015).
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Em 1997 a Lei n° 9433 que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos reconheceu a bacia hidrográfica como a base territorial para o planejamento e a gestão das águas. Desde então a gestão dos recursos hídricos deve estar integrada à gestão ambiental e ao uso do solo, articulando-se com os usuários e com as estratégias de pla-nejamento regional, estadual e nacional. Um dos objetivos da Política Nacional de Recur-sos Hídricos era a utilização racional e integrada dos recurRecur-sos hídricos com vistas ao desenvolvimento sustentável. Os Planos de Recursos Hídricos foram apresentados como Planos Diretores que deviam fundamentar e orientar a implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos (BRASIL, 1997).
Num período de aproximadamente treze anos, ou seja, de 1992 a 2001 o Brasil assistiu o processo de discussão e implantação de importantes instrumentos de planejamento e gestão do território brasileiro: o Plano Diretor previsto na Constituição de 1988, a Agenda 21, o Plano de Recursos Hídricos e o Plano Diretor Participativo previsto no Estatuto da Cidade de 2001.
4.1 O Plano Diretor
O modelo referencial e inicial que exerceu forte influência na disseminação da prática de elaboração de Planos Diretores no Brasil foi o Plano Agache para o Rio de Janeiro em 1930, com o uso do nome Plan Directeur (VILLAÇA, 2005).
O arquiteto e urbanista francês Alfred Hubert-Donat Agache foi contratado em 1927 pela prefeitura do Rio de Janeiro para a elaboração de um plano de remo-delação da cidade que na época sofria um processo de desenvolvimento desordenado no qual os investimentos no núcleo urbano eram privilegiados em detrimentos dos subúrbios e das regiões periféricas (PREFEITURA DO DISTRICTO FEDERAL, 1930). O Plano Agache pressupunha uma visão abrangente do território e enca-minhava diretrizes para a preservação das áreas verdes urbanas e para o enfrenta-mento dos problemas sanitários do Rio de Janeiro. O Plano era dividido em três partes e um anexo, com minutas para as legislações e regulamentos que deviam ser implan-tados. A primeira parte discorria sobre os componentes antropológicos e geográficos do Rio de Janeiro. A segunda parte tratava do crescimento da cidade e apresentava preocupações com as favelas que já ocupavam os morros do Rio de Janeiro (PRE-FEITURA DO DISTRICTO FEDERAL, 1930).
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As favelas eram identificadas como um conjunto de construções precárias, feitas com latas de querosene e caixas de embalagens que ocupavam os morros e abri-gavam a população pobre que não tinha condição de arcar com os custos dos terrenos e dos impostos na área urbanizada da cidade. Na época estimava-se que 200.000 pessoas viviam em favelas que eram consideradas como bairros insalubres que não eram atendi-dos pelas redes de abastecimento de água, esgoto e limpeza pública. O perigo da pro-pagação de incêndios e de epidemias para os outros bairros da cidade indicavam a ne-cessidade da construção de habitações adequadas para a população pobre do Rio de Janeiro.
A 3° parte do Plano Agache tratava dos grandes problemas sanitários en-frentados pela cidade do Rio de Janeiro naquele período. Na análise sobre o meio ambiente e as ocupações urbanas apontava-se novamente para o problema das fa-velas que com seus “horríveis barracos” que ocupavam os morros da cidade. As ruas das favelas eram cheias de buracos formados pelas chuvas. Os bairros não eram servidos por água potável e obrigavam os habitantes a percorrer grandes distâncias para o abastecimento. As favelas não eram servidas por redes de esgoto e o lixo era espalhado no solo. Esses bairros insalubres eram apontados como ameaças para a coletividade urbana. A cidade apresentava um sistema de coleta de águas pluviais obsoleto sendo que, em alguns bairros, as águas das chuvas provenientes dos mor-ros, carregadas de terras e detritos diversos, acumulavam nas áreas planas da cidade provocando inundações (PREFEITURA DO DISTRICTO FEDERAL, 1930).
No capítulo sobre Abastecimento de Água apresentava uma análise sobre a hidrologia regional e sobre as alternativas de captação e distribuição. O capítulo II tratava especificamente do tema das inundações e do escoamento das águas pluviais. A água era apontada como fator vital para o abastecimento público e ao mesmo tempo um elemento devastador para a vida urbana nos períodos de chuva. Além dos danos das inundações os perigos das doenças relacionadas às enchentes eram apontados como graves problemas urbanos a serem enfrentados pelo plano.
Já o capítulo sobre saneamento urbano apontava para insuficiência do sis-tema de esgotos da cidade que atendia apenas 60% da população. O Plano apresen-tava então uma proposta para a expansão da rede de esgotos do município e alterna-tivas e diretrizes para a coleta do lixo urbano (PREFEITURA DO DISTRICTO FEDE-RAL, 1930).
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Alfred Agache desenvolveu ainda planos para outras cidades brasileiras, entre as quais para Vitória e Curitiba. A concepção dos seus planos, que compreen-diam a ampliação da infraestrutura e o embelezamento da cidade, passou então a se configurar como um modelo de planejamento para todo o País (ALMEIDA, 2005).
Ainda na década de 30 o Instituto dos Arquitetos do Brasil (IAB) passou a defender a criação de órgãos de planejamento urbano e regional em âmbito federal, estadual e municipal, bem como o financiamento para processos de elaboração de Planos Diretores, objetivando a institucionalização do planejamento no Brasil.
Mais tarde em 1963 com o Seminário de Habitação e Reforma Urbana, re-alizado no Hotel Quitandinha em Petrópolis, o IAB estabeleceu as bases de uma Po-lítica Nacional de Habitação e Reforma Urbana (MOTA, 2007).
As resoluções do Seminário de Habitação e Reforma Urbana centraram sua atenção na solução dos problemas habitacionais, bem como na criação de um órgão central que devia administrar o Fundo Nacional de Habitação. Entretanto o do-cumento apontava ainda para a necessidade de elaboração de um Plano Nacional Territorial que trataria da distribuição demográfica e de questões de infraestrutura ur-bana e regional. O Plano Nacional Territorial devia se interligar aos diversos planos setoriais estabelecendo normas gerais para o planejamento urbano e regional visando à conservação e a utilização do meio geográfico, natural e humano (SILVA, 2003).
O Governo Jango adotou a Reforma Urbana como uma das suas chama-das Reformas de Base, contudo, a divulgação de suas propostas no comício da Cen-tral do Brasil em 13 de março de 1964 e o consequente Golpe Militar interrompeu esse debate.
Em agosto de 1964 foi criado o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (SERFHAU) que além das questões habitacionais passou a desenvolver ações espe-cíficas de planejamento urbano abrangendo processos relacionados à elaboração de Planos Diretores (MOTA, 2007).
O Decreto Federal 59.917 de dezembro de 1966 regulamentou o SER-FHAU criando o Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local Inte-grado determinando que o SERFHAU se articulasse com órgãos e entidades federais, regionais e estaduais de assistência técnica aos municípios para efetivação dessa proposta (BRASIL, 1966).
O SERFHAU tinha na sua concepção e na sua atuação a ideia de induzir os municípios brasileiros a realizar um Plano Urbanístico ou o Plano Diretor de
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Desenvolvimento Integrado. O órgão possuía consideráveis recursos financeiros que viabilizavam a realização dos planos pelos municípios por meio de empréstimos às prefeituras. A realização do Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado passou a se constituir um requisito para investimentos públicos junto ao Banco Nacional da Habi-tação (BNH). Assim muitos municípios tiveram que gastar vultosos recursos financei-ros na contratação de Planos Diretores para obtenção de financiamentos necessários para expansão da rede de água e esgotos, pavimentação de ruas, eletrificação e ilu-minação, construção de centrais de abastecimento e mercados. Entretanto os altos investimentos dispendidos na contração desses planos junto ao SERFHAU demons-traram-se como inócuos uma vez que a maioria desses planos foi arquivada ou es-quecida pelos gestores municipais (BOLAFFI, 1982).
O Decreto nº 76.149, de 22 de agosto de 1975 extinguiu o SERFHAU trans-ferindo as suas atribuições ao BNH (BRASIL, 1975).
O fim do SERFHAU demonstrou o fracasso da política de planejamento urbano promovido pelo Regime Militar, uma vez que os diversos Planos Diretores e processos de planejamento não conseguiram enfrentar as desigualdades sociais e a desordem urbana que passaram a caracterizar as metrópoles brasileiras daquele pe-ríodo.
Já no período democrático a Assembleia Nacional Constituinte passou a sofrer pressões de grupos políticos, entidades e movimentos sociais, para que suas demandas fossem observadas no processo de redação da nova Constituição. Nesse contexto Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU), junto com organizações da sociedade civil, movimentos sociais, entidades profissionais, organizações não-go-vernamentais e sindicatos encaminharam à Assembleia Nacional Constituinte a emenda popular da reforma urbana, elaborada pelo MNRU. Dos 23 artigos que com-punham essa emenda popular foram aproveitadas poucas propostas que configura-ram o capítulo da Política Urbana da Constituição Federal com apenas dois artigos (SANTOS JÚNIOR, 1996; SAULE JÚNIOR; UZZO, 2009).
O artigo 182 conferiu ao município a responsabilidade pela condução da política de desenvolvimento urbano tendo como objetivo: o ordenamento do pleno de-senvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar dos seus habitantes (BRASIL, 1988).
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O conceito de função social da propriedade e da cidade, formulado por vá-rios autores considerava o uso socialmente justo e equilibrado do espaço urbano (SANTOS JÚNIOR, 1996).
O artigo 182 definiu ainda que a propriedade urbana cumpre a sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor.
A obrigatoriedade da elaboração de Planos Diretores em cidades não foi resultado de pressões populares ou das administrações municipais. A proposta nas-ceu a partir do confronto de posições entre as demandas populares presentes na emenda popular da Reforma Urbana com representantes de entidades governamen-tais e os congressistas. A proposta reforçava o controle do Estado no planejamento urbano pressupondo cidades que seriam conduzidas por Planos Diretores competen-tes (ROLNIK, 1994).
Cabe ressaltar que o Plano Diretor previsto na Constituição Federal se res-tringia aos limites dos municípios com mais de 20.000 habitantes, não estabelecendo referências com as regiões nas quais essas cidades estavam implantadas. A questão regional foi tratada no artigo 21 da Carta Magna, atribuindo à União o encargo da elaboração e execução de planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
Já em relação aos recursos hídricos a Carta Magna estabeleceu, no seu artigo 20, que os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domí-nio eram bens da União. No artigo 21 criava-se o Sistema Nacional de Gerencialmente de Recursos Hídricos (SINGREH). Já o artigo 26 incluía como bens dos Estados: as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas aquelas decorrentes de Obras da União (BRASIL, 1988).
4.2 A Política Nacional de Recursos Hídricos
O primeiro referencial legal para a gestão das águas no Brasil foi o Código das Águas de 1934 promulgado num período político conturbado posterior à Revolu-ção de 30 e a RevoluRevolu-ção de 1932 durante o chamado Governo Provisório de Getúlio Vargas (1930-1934). O Código das Águas atendia ao projeto do Governo Vargas de modernização e industrialização do País considerando seu acelerado processo de
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urbanização, a abundância dos recursos hídricos e o potencial dos mesmos para a geração de energia elétrica (SILVESTRE, 2008).
Antes do Código das Águas de 1934, ou seja, no período conhecido como Primeira República (1889-1930), a água era considerada um recurso natural inesgo-tável que sustentava as atividades produtivas privadas das oligarquias agropecuárias. No Governo Provisório de Getúlio Vargas o controle das águas passou para o domínio do Estado, como o objetivo de que os recursos hídricos passassem também a atender não só o setor agropecuário, mas também o desenvolvimento do setor industrial (SILVA, 2013; DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006).
Entretanto, o Código das Águas tomou como referência o trabalho desen-volvido pelo professor e jurista Alfredo Valladão, que em 1907 foi convidado pelo go-verno federal a elaborar o anteprojeto do Código das Águas. O trabalho foi concluído no mesmo ano, sendo encaminhado para Câmara dos Deputados e lá permanecendo até 1931, quando o Governo Provisório de Getúlio Vargas passou a considerar a água como um bem público que devia a ser regulado pelo governo central e não mais pelas oligarquias agropecuárias (PAGNOCCHESCHI, 2013; SILVA, 2013; DRUMMOND; BARROS-PLATIAU, 2006).
Alfredo Valladão era, na época, um reconhecido defensor dos recursos am-bientais nacionais, que já havia publicado a obra: Dos rios públicos e particulares em 1904, discutindo o tema da regulamentação das propriedades dos rios no Brasil. Os estudos desenvolvidos por Alfredo Valladão receberam então o nome de Bases para o Código das Águas da República (SAES, 2009).
Mais tarde, o Decreto nº 24.643 de 10 de julho de 1934, que promulgou o Código das Águas, se justificava considerando a inadequação da legislação específica existente e pela necessidade de uma nova regulamentação que permitisse: o controle do poder público e o incentivo ao aproveitamento industrial e racional das águas e da energia hidráulica. O Código das Águas era dividido em três livros com os seguintes títulos: Livro I: Águas em Geral e sua propriedade; Livro II: Aproveitamento das Águas e Livro III: Forças Hidráulicas – Regulamentação da Indústria Hidroelétrica (BRASIL, 1934).
Em 1965 foi criado o Departamento Nacional de Águas e Energia que em 1969 passou a se chamar Departamento Nacional de Águas e Energia Elétrica (DNAEE). O DNAEE assumiu então a responsabilidade pelo planejamento,
