ÁREA DE CIÊNCIAS HUMANAS E SOCIAIS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
DURLEI MARIA BERNARDON REBELATTO
GESTÃO DA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL E MELHORIA DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: FRENTES ESCOLARES SINTONIZADAS?
Joaçaba 2014
DURLEI MARIA BERNARDON REBELATTO
GESTÃO DA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL E MELHORIA DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: FRENTES ESCOLARES SINTONIZADAS?
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do grau Mestre em Educação.
Orientador: Prof. Dr. Elton Luiz Nardi
Joaçaba 2014
R289g Rebelatto, Durlei Maria Bernardon
Gestão da escola de ensino fundamental e melhoria da qualidade da educação: frentes escolares sintonizadas?. / Durlei Maria Bernardon Rebelatto. UNOESC, 2014.
178 f.; 30 cm.
Dissertação (Mestrado) – Universidade do Oeste de Santa Catarina. Programa de Mestrado em Educação, Joaçaba,SC,2014.
Bibliografia: f. 167 – 178.
1.Gestão Escolar. 2.Qualidade da Educação. I. Título
CDD- 371.2
GESTÃO DA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL E MELHORIA DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: FRENTES ESCOLARES SINTONIZADAS?
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Educação da Universidade do Oeste de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do grau Mestre em Educação.
Aprovada em:
BANCA EXAMINADORA
____________________________________________________________ Prof. Dr. Elton Luiz Nardi (Orientador)
Universidade do Oeste de Santa Catarina (Unoesc)
_______________________________________________________________ Profa. Dra. Márcia Angela da Silva Aguiar
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
______________________________________________________________ Profa. Dra. Leda Scheibe
À minha filha Isadora Cristina, amor que transborda em minha vida e alegra meus dias. Ao Paulo Ricardo, com quem divido minha vida e meus sonhos. Aos meus pais, Agostinho e Dulce, exemplos de vida e coragem.
A Deus, pelo conforto e pela força nessa comprometida jornada.
Aos familiares, que comigo sonharam e viram neste sonho que é possível quando se deseja profundamente e se luta para pelos objetivos.
Ao professor Dr. Elton Luiz Nardi, orientador e amigo, pela atenção, carinho, paciência e compromisso, em cuja presença e amizade encontrei incentivo, apoio e lições de vida.
Às professoras Dra. Leda Scheibe (Unoesc) e Dra. Márcia Angela da Silva Aguiar (UFPE) pelas contribuições à qualificação deste trabalho.
À coordenação, professores e ao secretário do Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGEd) da Unoesc, pela acolhida e amizade e por tantas expressões de incentivo e apoio.
À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), pela bolsa que viabilizou os estudos.
À coordenação e colegas do projeto “Indicadores de Qualidade do Ensino Fundamental”, do Programa Observatório da Educação (Obeduc), pelo trabalho coletivo e pelas oportunidades viabilizadas.
Às oito escolas municipais que constituíram o campo empírico desta pesquisa, pela acolhida, colaboração e compromisso durante o processo investigativo, indispensáveis à realização do estudo.
À Universidade do Oeste de Santa Catarina, Unoesc Xanxerê, pelo espaço viabilizado aos estudos, em especial à Profa. Édina Cristina Rodrigues Ruaro, pelo incentivo, apoio e compreensão.
A todos os colegas de trabalho e amigos que sempre expressaram apoio, incentivo e carinho através de sorrisos, abraços e boas energias que me fortaleceram nessa caminhada.
Aos colegas da turma e também de outras turmas do PPGEd, pela acolhida, carinho, ideias comungadas e experiências vividas.
Ao colega e amigo Tarcísio Cecato (in memoriam), pela alegria e o companheirismo partilhados, cuja lembrança nem o tempo apagará.
A dissertação aborda o tema da gestão da escola pública e dos desafios à construção da qualidade da educação escolar. Tem por objetivo conhecer condições de gestão da escola pública de ensino fundamental e suas repercussões na melhoria da qualidade da educação escolar. Com aportes das ciências sociais e do debate sociológico da educação (ANTUNES, 2006; AFONSO, 2010; 2012; AZEVEDO, 2001; 2011a; 2011b; FRIGOTTO, 2009; GENTILI, 1995; IANNI, 2004; OLIVEIRA, 2009; 2010), bem como do campo da administração da educação (AGUIAR, 2011; GRACINDO, 2009; OLIVEIRA, 2011; PARO, 1997; 2001; 2012; SANDER, 2005; 2007a; 2007b), centra a discussão em torno da gestão escolar e da qualidade da educação em diferentes projetos de sociedade, de modo a sinalizar a centralidade e entrecruzamentos dessas duas frentes nas políticas educacionais recentes. Para tanto, investe na recuperação de referenciais históricos da administração da educação no Brasil e da produção do conhecimento nesse campo, assim como no exame de ordenamentos legais atuais e na exploração de estudos da área da Educação que sinalizam o quadro de debates em torno do tema. Tomando por base pressupostos investigativos da vertente crítico-dialética e da pesquisa qualitativa, o delineamento da etapa empírica da pesquisa compreendeu dois momentos: a realização de sessões de grupos focais em um conjunto de oito escolas municipais de ensino fundamental, das quais participaram gestores escolares, professores e membros de equipes pedagógicas das escolas; e o acesso a uma base de dados e informações acerca de ações e estratégias traçadas pelas mesmas escolas visando à melhoria da qualidade da educação, cuja recolha foi operada no âmbito da pesquisa “Indicadores de qualidade do ensino fundamental na mesorregião do Oeste de Santa Catarina: estratégias e ações na rede municipal de ensino (2010-2014)”, vinculada ao Programa Observatório da Educação (Obeduc), da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes). Os resultados indicam que as percepções dos sujeitos acerca da qualidade, com maior ou menor ênfase, dão espaço a valores e a referenciais que pautam uma perspectiva de qualidade social da educação. No entanto, também indicam que as iniciativas das escolas no campo da gestão escolar são menos vigorosas quando comparadas às medidas julgadas necessárias à melhoria da qualidade da educação em suas escolas. Conclui, ainda que provisoriamente, que os caminhos adotados pelas escolas investigadas no campo da gestão escolar não evidenciam uma sintonia mais apurada com as visões de qualidade e as medidas prioritárias declaradas pelos sujeitos.
Palavras-chave: Gestão escolar. Qualidade da educação. Escola pública de ensino
ABSTRACT
The dissertation addresses the issue of management of public schools and the challenges of building the quality of school education. It aims to know conditions of management of public elementary school and its impacts on improving the quality of school education. With contributions from the social sciences and sociological debate of education (ANTUNES, 2006; AFONSO, 2010; 2012; AZEVEDO, 2001; 2011a, 2011b; FRIGOTTO, 2009; GENTILI, 1995; IANNI, 2004; OLIVEIRA, 2009; 2010), as well as from the field of educational administration (AGUIAR, 2011; GRACINDO 2009; OLIVEIRA, 2011; PARO, 1997, 2001, 2012; SANDER 2005, 2007a, 2007b), the discussion centered around the school management and the quality of education in different projects of society, in order to signal the centrality and crossovers of these two fronts in recent educational policies. To do so, invest in the recovery of historical benchmarks of educational administration in Brazil and production of knowledge in this field, as well as in the examination of current legal systems and the exploitation of studies in the area of education that indicate the context of discussions around the theme. Based on investigative assumptions of critical-dialectical slope and qualitative research, the design of the empirical phase of the research comprised two moments: performing focus group sessions in a set of eight municipal elementary schools, attended by school administrators, teachers and members of teaching staff of schools; and the access to a database and information about actions and strategies designed by the same schools aiming to improve the quality of education, whose collection was operated under the search "Indicators of quality of primary education in the mid-region of West of Santa Catarina: strategies and actions in the municipal schools (2010-2014)", linked to the Observatory Center of Education (Obeduc), Coordination for the Improvement of Higher Education Personnel (CAPES). The results indicate that the subjects’ perceptions about the quality, with greater or lesser emphasis, give space to values and benchmarks that guide a perspective of social quality of education. However, they also indicate that the initiatives of the schools in the field of school management are less vigorous when compared to deem necessary measures to improve the quality of education in their schools. Even provisionally, I concluded that the ways adopted by the investigated schools in the field of school management didn’t show an accurate line with the visions of quality and the priority measures declared by the subjects.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Quadro 1 – Escolas pesquisadas no âmbito do projeto do Obeduc... 24 Quadro 2 – Escolas constituintes do campo empírico da dissertação ... 25 Gráfico 1 – Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da
Capes, por fonte – Brasil 2008 a 2011... 80 Gráfico 2 – Classificação dos trabalhos sobre gestão da educação, disponíveis nas bases
de dados da Capes, por unidade de análise – Brasil 2008 a 2011... 81 Quadro 3 – Escolas constituintes do campo empírico da dissertação e número de
matrículas – 2013 ... 95 Gráfico 3 – Número de ações eleitas pelas escolas por campo e dimensão – Etapa 2011 . 97 Gráfico 4 – Número de ações eleitas pelas escolas por campo e dimensão – Etapa 2013 97 Gráfico 5 – Frequência de ações traçadas pelas escolas na dimensão “Gestão escolar” e
seus eixos – Etapas 2011 e 2013... 98 Quadro 4 – Ações relacionadas aos eixos da dimensão “Gestão escolar” –
Etapas 2011 e 2013 ... 98 Quadro 5 – Ações e estratégias indicadas pela Escola 2 – Escola Municipal Bairro
Antena – por eixo da dimensão “Gestão escolar” – Etapas 2011 e 2013 ... 108 Quadro 6 – Ações e estratégias pela Escola 3 – Escola Básica Irmão Miguel – por eixo
da dimensão “Gestão escolar” – Etapas 2011 e 2013... 116 Quadro 7 – Ações e estratégias indicadas pela Escola 6 – Núcleo Municipal Vida e
Alegria – por eixo da dimensão “Gestão escolar” – Etapas 2011 e
2013... 124 Quadro 8 – Ações e estratégias indicadas pela Escola 7 – Escola de Ensino Fundamental
Arnaldo Francisco dos Santos – por eixo da dimensão “Gestão escolar” –
Etapas 2011 e 2013 ... 130 Quadro 9 – Ações e estratégias indicadas pela Escola 10 – Escola Municipal Rotary
Fritz Lucht – por eixo da dimensão “Gestão escolar” – Etapas 2011 e
2013... 136 Quadro 10 – Ações e estratégias indicadas pela Escola 13 – Núcleo Educacional Ida
2011 e 2013 ... 144 Quadro 11 – Ações e estratégias indicadas pela Escola 15 – Escola Básica Municipal
São Lourenço – por eixo da dimensão “Gestão escolar” – Etapas 2011 e
2013 ... 151 Quadro 12 – Ações e estratégias indicadas pela Escola 17 – Escola Municipal Ângelo
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – Número de trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de
dados da Capes, por unidade de análise e fonte – Brasil 2008 a 2011 ... 81 Tabela 2 – Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da
Capes, por fonte, relativos à unidade de análise “gestão democrática da
educação: espaços/mecanismos de participação” – Brasil 2008 a 2011... 82 Tabela 3 – Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da
Capes, por fonte, relativos à unidade de análise “gestão da educação e
qualidade de ensino” – Brasil 2008 a 2011... 86 Tabela 4 – Trabalhos sobre gestão da educação disponíveis nas bases de dados da
Capes, por fonte, relativos à unidade de análise “outros temas sobre gestão
da educação” – Brasil 2008 a 2011... 89 Tabela 5 – Matrícula inicial da educação básica na mesorregião Oeste de Santa
LISTA DE SIGLAS
ABE Associação Brasileira de Educação ACHS Área de Ciências Humanas e Sociais AID Agency of International Development
Anpae Associação Nacional de Política e Administração da Educação Anped Associação Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação APP Associação de Pais e Professores
BM Banco Mundial
CAQi Custo Aluno Qualidade inicial
Capes Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CBE Conferência Brasileira de Educação
CEB Câmara de Educação Básica
Cepal Comissão Econômica para América Latina e Caribe CNE Conselho Nacional de Educação
CNTE Confederação Nacional dos Trabalhares em Educação Conae Conferência Nacional de Educação
Consed Conselho Nacional dos Secretários Estaduais de Educação FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetário Internacional
Fundef Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério
GT Grupo de Trabalho
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Ideb Índice de Desenvolvimento da Educação
Inep Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
Mare Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado MEC Ministério da Educação
Nupe Núcleo de Estudos e Pesquisa em Política Educacional PAR Plano de Ações Articuladas
Pisa Programme for International Student Assessment PDE Plano de Desenvolvimento da Educação
PDDE Programa Dinheiro Direto na Escola PIB Produto Interno Bruto
PNE Plano Nacional de Educação
PPGEd Programa de Pós-Graduação em Educação Obeduc Programa Observatório da Educação SDR Secretaria de Desenvolvimento Regional UEx Unidade Executora
UFPR Universidade Federal do Paraná
Undime União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação Unicef Fundo das Nações Unidas para a Infância
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 14
1.1 ASPECTOS TEÓRICO-METODOLÓGICOS DA PESQUISA ... 19
2 GESTÃO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA: INFLUÊNCIAS E TENDÊNCIAS ATUAIS ... 29
2.1 TESSITURAS, RUPTURAS E CONTINUIDADES: UM PANORAMA DA TRAJETÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO EDUCACIONAL NO BRASIL... 29
2.2 A GESTÃO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA NO CONTEXTO ATUAL: TENDÊNCIAS E EMBATES... 43
2.3 A GESTÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL EM DIFERENTES PROJETOS E A QUESTÃO DA QUALIDADE DA EDUCAÇÃO ... 55
3 QUALIDADE NA EDUCAÇÃO E GESTÃO ESCOLAR: ORDENAMENTOS, POLÍTICAS E PRÁTICAS ... 69
3.1 NOTAS INTRODUTÓRIAS... 69
3.2 ORDENAMENTOS E POLÍTICAS EDUCACIONAIS E QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: MARCOS, TENDÊNCIAS E DEBATES... 70
3.3 ESTUDOS RECENTES SOBRE GESTÃO E QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: QUAIS DEBATES?... 79
4 QUALIDADE E GESTÃO DA EDUCAÇÃO NA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL: VOZES E MOBILIZAÇÕES ... 92
4.1 ENTRE CONCEPÇÕES, PRIORIDADES E AÇÕES: SINALIZAÇÕES DAS ESCOLAS NO CAMPO DA GESTÃO VISANDO À QUALIDADE DA EDUCAÇÃO... 92
4.1.1 A Escola 2: Escola Municipal Bairro Antena ... 101
4.1.2 A Escola 3: Escola Básica Irmão Miguel ... 111
4.1.3 A Escola 6: Núcleo Municipal Vida e Alegria ... 119
4.1.4 A Escola 7: Escola de Ensino Fundamental Arnaldo Francisco dos Santos ... 126
4.1.6 Escola 13: Núcleo Educacional Municipal Ida Hilda Casella Vidori ... 137 4.1.7 Escola 15: Escola Básica Municipal São Lourenço ... 146 4.1.8 Escola 17: Escola Municipal Ângelo Anzolin ... 154 4.2 GESTÃO ESCOLAR E CONSTRUÇÃO DA QUALIDADE DA
EDUCAÇÃO NAS ESCOLAS PESQUISADAS: SÍNTESE ANALÍTICA .... 159 5 CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 164
1 INTRODUÇÃO
A educação no Brasil, em seus diversos desdobramentos, revela um cenário marcado por diferentes opções políticas e por contradições que informam uma arena de lutas constituídas no curso de transformações políticas, econômicas e sociais de um país que experimentou as condições de colônia, império e república.
Se, por um lado, no início do século XX, o Brasil precisava ingressar na marcha da modernidade, implementar as mudanças cabíveis que vinham se impondo no cenário mundial, pois já não seria mais prudente conviver com a herança escravista, por outro, ainda no final do século XIX, parecia estar no século anterior, com pesadas estruturas jurídico-políticas e sociais e com relações, dos setores dominantes e do Governo com a sociedade, marcadas por traços do colonialismo (IANNI, 2004). Dos condicionantes do colonialismo à monarquia, figurou um poder de Estado distante, indiferente aos interesses da população, legitimado não somente pelo alto, mas alheio às necessidades sociais.
Com a república, o Brasil tentou entrar no ritmo das mudanças, em boa medida impulsionado por movimentos sociais e pelas campanhas abolicionista e republicana que pretendiam alterações políticas e sociais. Contudo, prevaleceram os interesses de “[…] setores burgueses emergentes, combinados com os preexistentes, remanescentes […] Predominaram a economia primária exportadora, a política de governadores manejados pelo governo federal e o patrimonialismo em assuntos privados e públicos.” (IANNI, 2004, p. 21).
Em linhas gerais, é nesse contexto político-social que ocorre a constituição da educação pública brasileira, marcada pela elitização e exclusão de classes, cujas raízes profundas têm permitido a reprodução de um modelo ao longo do tempo. Como bem sintetiza Azevedo (2011a, p. 17), o tratamento dado à educação tem “[…] sido sempre condicionado pelos valores autoritários que presidem as relações sociais brasileiras e que se incrustam em nossa cultura desde os tempos coloniais.”
No entanto, essas imposições ou condicionamentos não se colocaram pacificamente, já que, no contexto em que se inserem, registramos a ação de educadores e intelectuais que, em seu tempo, protagonizaram lutas em favor da educação pública e de qualidade, acessível a toda população brasileira. Dentre outros, destacam-se Anísio Teixeira, Lourenço Filho e Fernando Azevedo, que, na década de 1930, impulsionaram o Movimento dos Pioneiros da Escola Nova, e Paulo Freire, com o movimento de educação de adultos, protagonizado na década de 1960.
Já no final dos anos de 1970 e início de 1980, à emergência de forças mobilizadoras da sociedade em prol da democratização do país seguiram-se bandeiras de luta do movimento de educadores, através das Conferências Brasileiras de Educação (CBE) e o Fórum Brasileiro em Defesa da Escola Pública, instâncias de reivindicação por mudanças no sistema educacional e por melhoria na qualidade da educação – movimentos que se consolidaram ao longo do tempo e que, atualmente, congregam importante contingente de educadores e pesquisadores da área da Educação.
Como fruto do campo de lutas travadas em favor de um projeto de educação pública, fortaleceu-se a concepção de educação enquanto prática social, que se desenvolve em diversos espaços e dimensões da vida social, produzindo e reproduzindo culturalmente elementos desse meio e articulando-se às relações sociais mais amplas. Ademais, reside aí a crescente atenção à educação em contextos mais específicos dos diversos segmentos e grupos hoje presentes em nossa sociedade.
A educação, como apropriação da cultura historicamente produzida, e a escola, como instituição a quem, em grande medida, foi conferida a função de viabilizar essa apropriação, têm sido chamadas ao compromisso com as camadas populares. Afinal, “[...] a apropriação do saber como um valor universal coloca-se como um direito inquestionável de toda a população [e] [...] o acesso à cultura é direito universal do indivíduo enquanto ser humano pertencente à determinada sociedade.” (PARO, 1997, p. 87).
Ocorre que, nas últimas décadas, este valor universal tem sido atacado por meio da interferência de forças políticas, rearranjos e interesses dominantes, notadamente fundados na lógica produtivista do mercado e em conformidade às transformações do capitalismo, expondo tanto condicionantes progressistas e civilizatórios como condicionantes de destruição e exclusão (FRIGOTTO, 2005).
No campo educacional, a globalização econômica, expressão maior dessas transformações, passou a requerer uma educação pautada na lógica das competências, também submetida a uma ideologia dominante que “[…] tem efetivado conexões de forma linear ou invertida, na relação entre produção, consumo e educação, mascarando as relações assimétricas de poder e os mecanismos que produzem e mantêm a desigualdade […]” (FRIGOTTO; CIAVATTA; RAMOS, 2005, p. 16). Desse modo, a noção de capital humano que foi se estendendo ao longo das décadas e, atualmente, se figura na pedagogia das competências1 para a empregabilidade torna-se o aparato ideológico que justifica a
1 Segundo Saviani (2011a), a pedagogia das competências tem o objetivo de dotar os indivíduos de comportamentos flexíveis e ajustar-se às condições de uma sociedade em que as condições de sobrevivência
desigualdade entre nações, regiões e entre grupos ou classes sociais (FRIGOTTO; CIAVATTA; RAMOS, 2005). As competências materializadas e que garantem a empregabilidade são aquelas que o mercado reconhece como as que tornam o trabalhador, de forma individual, produtivo ao máximo.
Atenta a esse contexto, compreendo o campo das políticas e da gestão educacional como constituinte e constituidor de relações e interesses, sinalizadores tanto de velhas heranças como de especificidades de projetos societários, como, por exemplo, o que vem sendo reforçado na agenda de organismos internacionais representantes do capital, tema amplamente discutido na área da Educação. Com forte apelo mercantil, esses organismos investem na tese de que os problemas educacionais dos países relacionam-se, em boa medida, à má gestão do setor e das escolas, e que esta é questão a ser enfrentada à luz das lições que vêm do mundo empresarial.
Mas de que gestão educacional se trata e a serviço de qual projeto educacional e de sociedade essas orientações operam? Sabemos que é no campo da gestão, seja ela escolar ou de sistema, que medidas traçadas pelas políticas educacionais ganham materialidade. No entanto, como já sugerido, a compreensão desse processo implica compreender os fundamentos de determinada concepção de educação e de sociedade, pois é em congruência com esses fundamentos que se estabelecem as finalidades da escola e o papel da sua gestão, consoantes o projeto de sociedade do qual participa (BORDIGNON; GRACINDO, 2011)2.
É nessa direção que Krawczyk (1999), ao chamar a atenção sobre o caráter regulador do Estado e da sociedade e suas repercussões na gestão do sistema e da escola, assinala o papel articulador, a ser exercido pela gestão, entre as metas político-educacionais e a materialização destas na prática educativa, em vista de uma educação de qualidade. Para a autora, assim “é possível pensar a gestão escolar como um espaço privilegiado de encontro entre o Estado e a sociedade civil na escola.” (p. 117).
No entanto, pesa a emergência de um modelo de gestão escolar associado à lógica da produtividade e do mercado competitivo, modelo esse patrocinado pelas reformas educativas das últimas décadas. Lastreando os âmbitos administrativo, financeiro e pedagógico, o
não estão garantidas. A satisfação deixou de ser um compromisso coletivo, ficando sob a responsabilidade dos próprios sujeitos e à mercê da mão invisível do mercado.
2 Considerando esse papel político da gestão, é preciso ter em conta aspectos que implicam as condições com as quais o processo educativo escolar se desenvolve. Dourado, Oliveira e Santos (2007), ao referirem condições relacionadas às dimensões “intraescolares” e “extraescolares”, situam-nas como decisivamente interferentes na construção de uma educação com qualidade social.
modelo se ancora em metas de eficácia, excelência e eficiência3 (OLIVEIRA, 2011), em uma clara importação de teorias administrativas do campo empresarial para o educacional. Consoante essa ancoragem, o modelo induz à construção de instituições autônomas, capazes de tomar decisões, elaborarem projetos vinculados à comunidade, administrar de forma eficaz seus recursos materiais e de pensar estratégias que melhorem seu desempenho, este a ser avaliado pelas autoridades centrais e em favor de um determinado padrão de qualidade da educação.
Essa ênfase na avaliação como recurso de controle e regulação tem sua origem, segundo Afonso (2012), nas relações de poder que se desenvolvem no contexto micro, meso, macro e mega, em que atores e instâncias internacionais e supranacionais planejam agendas da globalização com o intuito de controle sobre a educação e, ao mesmo tempo, expansão da lógica de mercado, com a publicização de resultados e posteriores rankings entre escolas e sistemas. A avaliação, nesse processo, “é indiscutivelmente um instrumento de regulação que tem vindo a expandir-se e a ganhar nova centralidade neste contexto de regulação multinível” (AFONSO, 2012, p. 188).
No Brasil, a criação de um sistema nacional de avaliação com foco no rendimento escolar, com exigências na profissionalização de quem administra a educação, bem como a participação da comunidade na verificação dos resultados, tem sido justificada como medida para melhorar a qualidade das aprendizagens (SHIROMA; MORAES; EVANGELISTA, 2007).
Essas questões dão indicativo da existência de um caminho complexo: de um lado, a escola precisa responder a determinados objetivos enquanto instituição do Estado; de outro, pesa sobre ela o grande compromisso social que tem com a sociedade, nomeadamente um compromisso orientado por valores democráticos.
Em vista desse quadro, como pensar um processo de democratização da gestão escolar, considerando os condicionantes sociais, históricos, políticos e econômicos que acentuam o caráter conservador nesse campo? É viável a construção da tão almejada educação de qualidade, tendo por destinatários prioritários nossos alunos?
A partir das provocações assentes nessas questões, a presente dissertação orientou-se pelo seguinte problema de pesquisa: em que medida a escola pública de ensino fundamental
3 Oliveira (2011) nos chama a atenção para o uso que se faz de alguns conceitos empregados nos processos de reforma, tanto administrativos quanto educacionais, os quais revelam descompasso entre o seu significado original e o contexto em que são assumidos. Exemplos são os conceitos de qualidade, equidade, eficiência, produtividade, efetividade e descentralização, entre outros, amplamente usados nas atuais políticas públicas educacionais.
vem sintonizando seus esforços no campo da gestão escolar de modo a ter como horizonte a melhoria da qualidade da educação escolar que realiza?
Na esteira desse questionamento, emergiram as seguintes questões de pesquisa: que tendências político-econômicas têm repercutido nas políticas educacionais e, por essa via, na gestão da escola pública de educação básica? Que fatores têm concorrido para que a gestão escolar assuma centralidade em diferentes projetos de educação voltados à qualidade da educação escolar básica? Do ângulo desses diferentes projetos, que propostas de gestão da escola de ensino fundamental são sinalizadas e com quais perspectivas de melhoria da qualidade educacional indicam comprometer-se? Por fim, que condicionantes interferem na construção dessa melhoria?
Mobilizada por esse quadro de questionamentos e pelo aprofundamento desse debate, o objetivo maior que orientou a investigação foi o de conhecer condições de gestão da escola pública de ensino fundamental e suas repercussões na melhoria da qualidade da educação escolar. Tendo em vista esse propósito, sua extensão foi delineada pelos seguintes objetivos específicos:
a) explorar fatores que têm concorrido para que a gestão escolar assuma centralidade em diferentes projetos educacionais, em vista do propósito de construção da qualidade da educação básica;
b) caracterizar diferentes enfoques de gestão escolar presentes no debate atual e a perspectiva de qualidade da educação neles presentes;
c) identificar, nos ordenamentos oficiais que atualmente orientam políticas educacionais destinadas à construção da qualidade educacional, o papel conferido à gestão escolar nessa construção;
d) apontar ações e estratégias prioritárias de escolas públicas de ensino fundamental no campo da gestão escolar, em vista da construção da qualidade da educação; e) identificar, na correlação entre indicativos do projeto de construção da qualidade
da educação de escolas públicas de ensino fundamental e o conjunto de ações e estratégias prioritárias para estas escolas no campo da gestão, pontos de convergência de seus esforços para a melhoria da qualidade da educação escolar. Tratou-se de uma investigação que, além de participar de um significativo conjunto de estudos empreendidos pela área da Educação nos últimos tempos, aflora da curiosidade pessoal de compreender mais sobre o campo da gestão educacional, tendo em vista reflexões realizadas ainda na graduação e impulsionadas, mais especificamente, em torno do tema da gestão democrática do ensino público.
Além disso, senti reforçado o convite à realização desta investigação em vista de minhas experiências como docente em escolas públicas e privadas, com as quais tive oportunidade de compreender melhor o papel e os desafios da gestão escolar na definição e realização dos objetivos da escola.
Mais recentemente, a experiência de trabalho em um setor de gestão de cursos de Licenciatura da Área de Ciências Humanas e Sociais (ACHS) de uma instituição de educação superior, especialmente na organização do processo de estágios curriculares obrigatórios que se efetivam em escolas de educação básica, proporcionou-me amadurecimento em torno de questões relacionadas ao objeto da pesquisa. Esse amadurecimento veio associado ao contato direto com as escolas públicas, órgãos regionais e secretarias municipais de educação, que só fizeram por reforçar minha convicção pela realização do estudo.
Nessas experiências e contatos, foi possível perceber desafios enfrentados pelos gestores na construção de uma educação que responda às necessidades dos alunos e da comunidade, tendo em vista as tantas questões que atravessam os contextos interno e externo à escola, assim como perceber opções políticas assumidas em torno da construção da qualidade da educação escolar.
Motivada por essas razões, percebi na pesquisa uma oportunidade para que minhas inquietações pudessem ser mais bem expressadas. Tenho me questionado, por exemplo, sobre as condições que concorrem decisivamente para termos uma boa escola, com uma gestão participativa, capaz de atender às expectativas das famílias, estudantes e dos profissionais da educação. Como pode a escola desempenhar sua função de instituição de ensino quando submetida a tantas pressões, vindas de todos os lados? Quais as possibilidades de avançarmos na construção da qualidade, apoiados por uma gestão comprometida com a escola, com a promoção de lugares de aprendizagem e de vivência democrática?
Movida por questões como essas, entendo que o estudo realizado possa contribuir para a continuidade do debate nesse campo e servir, a gestores, educadores, pesquisadores e demais profissionais da educação, como um aporte para reflexões visando a uma melhor compreensão de aspectos do cotidiano da gestão escolar e da construção da qualidade da educação, o que passa pelo realce às políticas educacionais do nosso tempo.
1.1 ASPECTOS TÉORICO-METODOLÓGICOS DA PESQUISA
A pesquisa em políticas educacionais no Brasil pode ser considerada um campo em construção e em expansão. Além de relativamente novo, é um campo que reclama o alcance
de referenciais analíticos mais consistentes para sua consolidação (AZEVEDO; AGUIAR, 2001). Em vista disso, Mainardes (2009) refere o desafio de ultrapassar abordagens convencionais e lineares, buscando-se mobilizar as mais críticas e dialéticas.
A opção por uma abordagem investigativa de vertente crítico-dialética visa, neste trabalho, a explorar posições diversas e contrárias de um determinado contexto, ou seja, desvelar elementos e relações contraditórias do fenômeno pesquisado. Frigotto (2004, p. 73), ao abordar a vertente da dialética materialista histórica, assinala “[…] uma apreensão radical (que vai à raiz) da realidade e, enquanto práxis, isto é, unidade de teoria e prática na busca de transformação e de novas sínteses no plano do conhecimento e no plano da realidade histórica.”4
Desde a concepção materialista histórica5, com base na qual as ideias constituem reflexo da realidade objetiva, pois sua produção se entrelaça diretamente à atividade material e com o intercâmbio material (MARX; ENGELS, 1989), o método de abordagem dialético situa-se “no plano da realidade, no plano histórico, sob a forma da trama das relações contraditórias, conflitantes, de leis de construção, desenvolvimento e transformação dos fatos.” (FRIGOTTO, 2004, p. 75).
Com base nessa opção teórico-metodológica, busquei orientar minhas análises tendo em conta as relações entre os contextos micro e macro em que se inscreve o fenômeno pesquisado e que a observação empírica deve destacar a conexão entre a estrutura social e política e a produção (MARX; ENGELS, 1989). Conforme Kosik (2002), para não transformar a dialética em uma especulação vazia, o método investigativo deve compreender: minuciosa apropriação da matéria, com seus detalhes históricos; análise das formas de desenvolvimento do material; e investigação da coerência interna (a determinação da unidade das várias formas de desenvolvimento). Como bem reforça, enquanto método de explicitação científica da realidade humano-social, a dialética materialista “é o método do desenvolvimento e da explicitação dos fenômenos culturais partindo da atividade prática objetiva do homem histórico” (KOSIK, 2002, p. 39).
É, sim, uma opção de método que diz sobre a “[…] representação da realidade que a investigação descortina ao pesquisador”, posto que em cada método “[...] há uma maneira de
4 Com base nessa abordagem, o homem é entendido como “[…] um ser social e histórico determinado por contextos econômicos, políticos e culturais e, ao mesmo tempo, como um ser transformador desses contextos.” (GAMBOA, 2012, p. 99).
5 Wood (2010, p. 27), referindo a intenção original do materialismo histórico, assinala ter sido a de “oferecer fundamentação teórica para se interpretar o mundo a fim de mudá-lo. Isso não era apenas um slogan [...] Queria dizer que o marxismo procura um tipo especial de conhecimento e, pelo menos implicitamente, os pontos nos quais a ação política poderia intervir com mais eficácia [...] o objetivo era oferecer um modo de análise especialmente preparado para explorar o terreno em que ocorre a ação política.”
sentir e refletir sobre o mundo, a vida, o homem e suas ações, e uma maneira pela qual o mundo, a vida e homem e o resultado de suas ações respondem ao nosso questionamento.” (GAMBOA, 1996, p. 90).
Desde uma perspectiva crítico-dialética, reconheço a pesquisa como um campo dinâmico, um processo orientado para a transformação da realidade, para o que é demandada a crítica, assim como um processo de transformação do próprio investigador, que constrói novos pontos de vista e novas atitudes (OZGA, 2000). Nesse processo, anota Frigotto (2004, p. 81), o fundamental “[...] não é a crítica pela crítica, o conhecimento pelo conhecimento, mas a crítica e o conhecimento crítico para uma prática que altere e transforme a realidade anterior [...]”, ou seja, a reflexão sobre a realidade no sentido da sua transformação.
Consoante essa dinâmica e atitude crítica, o estudo aqui enfocado demanda a leitura atenta das relações sociais que ocorrem no interior da escola e a sua vinculação com a sociedade. Sabidamente, essas são relações marcadas por correlações de forças e por contradições, que não se dão de forma mecânica ou determinista, mas refletem valores e significados que colocam os indivíduos na dinâmica de construção e reconstrução da realidade.
Orientei-me, ainda, por pressupostos da pesquisa qualitativa, com a ênfase nas vivências de pessoas envolvidas no fenômeno pesquisado, suas representações e o sentido que dão às suas experiências (CHIZZOTTI, 2003; MINAYO, 2010). Uma perspectiva investigativa que não exclui a dimensão quantitativa e sua inserção num todo maior que lhe dá sentido.
Do ponto vista da dinâmica da pesquisa realizada, o trabalho investigativo contou com o levantamento e o aprofundamento de elementos e questões que compõem a base teórica do estudo. Nesse trabalho, que se estendeu ao longo de todo o processo, a centralidade da gestão escolar em diferentes projetos educacionais e os diferentes enfoques que esta assume no debate atual sobre a qualidade da educação escolar foram pontos que mereceram especial atenção. Para tanto, recorri principalmente a aportes das ciências sociais e do debate sociológico da educação (ANTUNES, 2006; AFONSO, 2010; 2012; AZEVEDO, 2001; 2011a; 2011b; FRIGOTTO, 2009; GENTILI, 1995; IANNI, 2004; OLIVEIRA, 2009; 2010), bem como do campo da administração da educação (AGUIAR, 2011; GRACINDO, 2009; OLIVEIRA, 2011; PARO, 1997; 2001; 2012; SANDER, 2005; 2007a; 2007b).
Com essa base teórico-referencial, busquei apreender a orientação das recentes políticas educacionais quanto à construção da qualidade da educação na escola pública de ensino fundamental, atenta à sua forma de desenvolvimento e a seus detalhes históricos. Para
tanto, recorri ao exame do seguinte conjunto de ordenamentos oficiais atuais sobre o tema, emanados do Estado brasileiro, nos quais foram identificadas condições, prioridades e estratégias sinalizadas para a gestão escolar em vista da qualidade da educação:
a) Constituição Federal de 1988;
b) Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que dispõe das Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB);
c) Decreto Presidencial n° 6.094, de 24 de abril de 2007, que dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação;
d) Plano de Desenvolvimento da Educação: razões, princípios e programas (PDE);
e) Parecer CNE/CEB nº 8, de 5 de maio de 2010, que define normas para aplicação dos padrões mínimos de qualidade de ensino na educação básica; e
f) Resolução CNE/CEB 4, de 13 de julho de 2010, que estabelece Diretrizes Curriculares Nacionais Gerais para a Educação Básica.
Além da revista aos ordenamentos legais, realizei um levantamento de estudos recentes da área da Educação que têm em mira a gestão educacional e, como extensão, a qualidade da educação escolar. O levantamento concentrou-se sobre dissertações, teses e artigos publicados no portal da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes), identificados no período de 2008 a 20116 e disponíveis no banco de teses e no Portal de Periódicos Capes.
A opção por tais bases de dados se deveu à relevância dos mesmos na divulgação da produção acadêmica e à importância dos serviços prestados pela agência que os coordena. Como dizem Martins e Silva (2011, p. 50), são serviços “[...] pautados no aperfeiçoamento crescente de padrões de excelência e maior produtividade dos programas de mestrado e doutorado brasileiros. Além disso, destaca-se a abrangência das informações presentes numa mesma fonte.”
Em conformidade ao padrão de dados disponibilizados pelos bancos de dados, o levantamento tomou por base os resumos das dissertações e teses, tendo sido operada a ferramenta de pesquisa de filtragem de busca, identificando-se como assunto a opção “todas as palavras” que compõem os descritores eleitos – gestão escolar, gestão da educação e gestão democrática –, os anos de referência e a modalidade desejada. Já para os artigos, para a busca
6 Embora pretendida, a inclusão da produção relativa ao ano de 2012 não foi possível, dado que durante o período do levantamento as produções do ano não estavam disponíveis nas bases de dados.
no Portal de Periódicos da Capes7, foi usado o filtro “buscar assunto”, tendo sido adotados os mesmos descritores e anos de referência. Os dados acessados dizem respeito a: título, autor (es), palavras-chave, publicação (periódico publicado), resumo e ano.
Com essa discussão, os trabalhos de investigação voltaram-se ao cotidiano da escola de ensino fundamental, campo empírico da pesquisa de dissertação. A delimitação desse campo compreendeu um conjunto de escolas públicas, de municípios da mesorregião Oeste do estado de Santa Catarina, área de abrangência da pesquisa “Indicadores de qualidade do ensino fundamental na mesorregião do Oeste de Santa Catarina: estratégias e ações na rede municipal de ensino (2010-2014)”, do Programa de Pós-Graduação em Educação (PPGEd) da Unoesc, vinculado ao Programa Observatório da Educação (Obeduc), da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (Capes).
O objetivo da pesquisa, ao qual se filia a presente dissertação, é avaliar a potencialidade e o alcance das estratégias e ações deflagradas pelas redes e escolas públicas municipais de ensino fundamental da mesorregião Oeste catarinense, no período de 2010 a 2014, visando à melhoria da qualidade educacional apontada nos indicadores de desenvolvimento da Educação Básica.
Conforme sinaliza o objetivo do projeto vinculado ao Obeduc, o foco da investigação são os indicadores de desempenho dos sistemas de ensino e os determinantes de qualidade da educação. Nesse sentido, a pesquisa busca captar a diversidade e a natureza das estratégias e ações dessas redes e escolas no tocante à oferta de uma educação de qualidade no ensino fundamental, bem como o potencial das medidas adotadas no que tange à melhoria da qualidade educacional.
De modo geral, o levantamento de dados operado no âmbito dessa pesquisa maior compreende duas frentes: consulta aos bancos de dados do Inep e consulta às fontes de dados dos governos e escolas da rede municipal de um conjunto representativo de municípios. Essa segunda frente visa à identificação das estratégias e ações propostas e implementadas nos anos iniciais e finais do ensino fundamental considerando as seguintes dimensões: (i) infraestrutura escolar (condições físicas e recursos pedagógicos); (ii) gestão escolar (planejamento, recursos humanos, recursos financeiros e parcerias); (iii) formação dos profissionais do magistério da educação básica (formação inicial e continuada); (iv) práticas pedagógicas (organização escolar, organização didático-pedagógica e avaliação da aprendizagem). As medidas operacionais para a identificação dessas estratégias e ações
compreendem a aplicação periódica de questionários aos dirigentes das redes e diretores de escolas8, seguida da realização de entrevistas semiestruturadas com os mesmos diretores e representantes do corpo docente das escolas participantes.
Nessa pesquisa maior, para a delimitação da amostra de escolas, foram observados os critérios de porte populacional dos municípios onde estão sediadas, de localização microrregional desses municípios9 e de participação de, ao menos, 50% das escolas cujos municípios tenham prioridade no recebimento de auxílio técnico e/ou financeiro do Ministério da Educação (MEC). Definidos os municípios, a identificação de uma escola em cada um deles foi orientada pelos seguintes critérios: menor Índice de Desenvolvimento Educacional (Ideb) registrado em 2007; e oferta de ensino fundamental completo, preferencialmente. No seu conjunto, esses critérios foram conducentes à delimitação do conjunto de municípios e escolas informados no Quadro 1:
Quadro 1 – Escolas pesquisadas no âmbito do projeto do Obeduc
Escola Município Condição de
prioridade Nome Grupo*
(1) Escola Municipal João Carneiro Calmon 1 Sim
(2) Escola Municipal Bairro Antena Caxambu do Sul 1 Sim (3) Escola Básica Municipal Irmão Miguel Concórdia 3 Não (4) Escola Municipal Jacob Maran Dionísio Cerqueira 2 Sim
(5) Escola Municipal Santa Lucia Entre Rios 1 Sim
(6) Núcleo Municipal Vida e Alegria Formosa do Sul 1 Sim (7) Escola de Ensino Fundamental Arnaldo Francisco dos
Santos
Galvão 1 Sim
(8) Centro Educacional Eliziane Titon Ibiam 1 Não
(9) Escola Municipal Esperança Itapiranga 2 Não
(10) Escola Municipal Rotary Fritz Lucht Joaçaba 2 Não (11) Escola Municipal Núcleo Rio Doce Lebon Régis 2 Sim (12) Núcleo de Educação Ottaviano Nicolao Lindóia do Sul 1 Sim (13) Núcleo Educacional Municipal Ida Hilda Casella
Vidori
Palmitos 2 Não
8
O questionário cumpre a finalidade de captar as propostas definidas para a escola a cada período compreendido entre a divulgação de um Ideb e outro, visando ao monitoramento da execução dessas propostas. O instrumento foi organizado de forma a contemplar um conjunto de dimensões, dentre elas a da Gestão Escolar, e permitir a especificação de ações/atividades (previsão, desenvolvimento, período, envolvidos e resultados) relativas ao ensino fundamental.
9 Em relação ao porte populacional, o critério do projeto de pesquisa do Obeduc (nº 38/2010) considera: 50% de municípios com até 10.000 habitantes (Grupo 1); 30% de municípios com mais de 10.000 até 30.000 habitantes (Grupo 2); e 20% de municípios com mais de 30.000 habitantes (Grupo 3). Em relação ao critério de localização na mesorregião, considera a área de abrangência das Secretarias de Estado de Desenvolvimento Regional (SDR), cujas sedes são os municípios de Caçador, Campos Novos, Chapecó, Concórdia, Dionísio Cerqueira, Itapiranga, Joaçaba, Maravilha, Palmitos, Quilombo, São Lourenço do Oeste, São Miguel do Oeste, Seara, Videira e Xanxerê. Nesse critério, garantiu-se a representação de, ao menos, um município de cada uma das SDRs que, espacialmente, abrangem a mesorregião. Ao todo, a mesorregião Oeste catarinense abrange 118 municípios.
Escola Município Condição de prioridade Nome Grupo*
(14) Núcleo Escolar Santa Terezinha Santa Terezinha do Progresso
1 Sim
(15) Escola Básica Municipal São Lourenço São Lourenço do Oeste 2 Sim (16) Escola Municipal de EI e EF Marechal Arthur da
Costa e Silva
São Miguel do Oeste 3 Não (17) Escola Municipal Ângelo Anzolin Vargem Bonita 1 Sim (18) Escola de Educação Básica Municipal Criança do
Futuro
Videira 3 Não
* Grupo 1: municípios com até 10.000 habitantes; Grupo 2: municípios com mais de 10.000 até 30.000 habitantes; e Grupo 3: municípios com mais de 30.000 habitantes.
Fonte: Projeto Obeduc nº 38/2010, PPGEd Unoesc.
A partir desse quadro representativo, a presente dissertação enfocou um subconjunto de oito escolas, cujo critério de escolha foi o apontamento, na segunda rodada de levantamentos realizada pelo projeto do Obeduc, no ano de 2013, de ao menos quatro ações ou estratégias deflagradas por cada uma das escolas na dimensão “Gestão escolar”. Consoante esse critério, o grupo de escolas que constituiu o campo empírico da pesquisa operada para a dissertação é o identificado no Quadro 2.
Quadro 2 – Escolas constituintes do campo empírico da dissertação
Escola Município Condição de
prioridade Nome Grupo*
(2) Escola Municipal Bairro Antena Caxambu do Sul 1 Sim (3) Escola Básica Municipal Irmão Miguel Concórdia 3 Não (6) Núcleo Municipal Vida e Alegria Formosa do Sul 1 Sim (7) Escola de Ensino Fundamental Arnaldo Francisco dos
Santos
Galvão 1 Sim
(10) Escola Municipal Rotary Fritz Lucht Joaçaba 2 Não (13) Núcleo Educacional Municipal Ida Hilda Casella
Vidori
Palmitos 2 Não
(15) Escola Básica Municipal São Lourenço São Lourenço do Oeste 2 Sim (17) Escola Municipal Ângelo Anzolin Vargem Bonita 1 Sim * Grupo 1: municípios com até 10.000 habitantes; Grupo 2: municípios com mais de 10.000 até 30.000
habitantes; e Grupo 3 municípios com mais de 30.000 habitantes.
Fonte: Elaborado pela pesquisadora com base no Projeto Obeduc nº 38/2010, PPGEd Unoesc.
Na escola pública de ensino fundamental, a tarefa inicial foi a de captar as visões de qualidade da educação ali presentes, tomando-as como sinalizadoras de projetos de construção dessa qualidade. Nesse desdobramento da pesquisa, as atenções recaíram sobre valores culturais, políticos e sociais que implicam projetos e opções de cada escola, como o de construção da qualidade da educação escolar por elas almejado.
Para essa leitura, foram focalizados, basicamente, três aspectos constituidores do fio condutor do diálogo com os sujeitos, compreendendo o que Gaskell (2008) denomina de
“tópicos-guias”: (a) visão de qualidade da educação; (b) consoante essa visão, o papel que cabe à gestão escolar; (c) pertinência das ações e estratégias da escola, no campo da gestão, em face da visão de qualidade e do papel creditado à gestão.
Os sujeitos da pesquisa foram gestores, membros de equipes pedagógicas e representantes do corpo docente, entendidos como integrantes de grupos naturais das escolas e que oportunizam uma “amostra do espectro de pontos de vista” (GASKELL, 2008, p. 70), e o recurso de levantamento foi uma sessão de grupo focal em cada uma das escolas. Entendo que esse recurso responde adequadamente ao objetivo desta etapa da pesquisa e favorece a estimulação dos participantes para falar e reagir às opiniões que se apresentam no grupo a respeito de temas que, se por um lado, são de interesse comum e informam sobre a escola, por outro, não necessariamente são encarados do mesmo modo. Pela via do grupo focal, acredito que esses processos ganham espaço na medida em que os sentidos ou representações que emergem são mais influenciados pela natureza social da interação do grupo do que pela perspectiva individual (GASKELL, 2008).
Assim, em cada uma das escolas, a sessão do grupo focal, sob a moderação da pesquisadora10, busquei reunir entre cinco e seis pessoas: o(a) gestor(a) escolar, um ou dois representantes do setor pedagógico e três ou quatro professores do ensino fundamental11. A participação foi orientada pelo critério da adesão voluntária, pelo interesse na temática proposta, questão essa tratada antecipadamente junto à escola. Todas as sessões foram devida e apropriadamente agendadas.
Em relação aos desafios, prioridades, ações e estratégias no campo da gestão escolar, em vista da construção da qualidade da educação, outro conjunto de dados da pesquisa, a fonte foi o conteúdo de respostas levantadas por meio dos questionários aplicados aos gestores das escolas no âmbito do projeto do Obeduc, conforme referido.
Foram tomados, especificamente, os dados dos questionários aplicados nos anos de 2011 e 2013, relativamente à dimensão “Gestão escolar”, atinentes às ações e estratégias relacionadas: (a) ao planejamento, compreendendo, por exemplo, o projeto político-pedagógico, avaliação institucional, espaços deliberativos de planejamento, planos de trabalho, entre outros; (b) aos recursos humanos, com atenção ao quadro de professores, serviço de coordenação pedagógica, pessoal para atendimento educacional especializado, condições de trabalho, entre outros; (c) aos recursos financeiros, como formas de captação de
10 O papel de moderador é, fundamentalmente, o de direcionar e redirecionar a discussão, primando pela interação entre os participantes.
11 Nas escolas que oferecem tanto os anos iniciais como os anos finais do ensino fundamental, foi priorizada a representação docente de cada uma dessas etapas.
recursos para a escola, decisões quanto à aplicação dos recursos, fiscalização dos recursos, entre outros; e (d) às parcerias, entendidas como acordos e articulações com instituições ou grupos, entre outras medidas.
De posse dos dados empíricos, os conteúdos foram sistematizados visando à análise global, orientada pelo objetivo geral da investigação. O conteúdo da gravação das sessões dos grupos focais foi transcrito e, na sequência, sistematizado em quadros, por escola, de modo a constituir uma síntese informativa, por unidade de análise: (a) visão de qualidade da educação prevalecente; (b) papel da gestão escolar, consoante essa visão; e (c) pertinência das ações e estratégias delineadas e/ou implementadas no campo da gestão.
Relativamente a cada unidade de análise, foi sintetizado o conteúdo de cada grupo focal, de modo a evidenciar, no respectivo quadro, as ideias prevalecentes, passagens que sustentam essas ideias e uma primeira reflexão sobre o conteúdo levantado. Trata-se, portanto, de uma estratégia de análise apoiada nos sumários etnográficos12 (IERVOLINO; PELICIONI, 2001), nos sentidos das interações construídas na dinâmica do grupo em relação ao tema (GONDIM, 2002), e em aportes teóricos sobre os temas enfocados, de modo a promover um processo de análise sistemático, claro em seu percurso e não espontaneísta (GATTI, 2005).
Seguindo a sistemática adotada pela equipe do Projeto nº 38/2010, do Obeduc, os dados recolhidos por meio dos questionários foram apresentados de acordo com as frentes focalizadas na dimensão “Gestão escolar”, ou seja: planejamento, recursos humanos, recursos financeiros e parcerias. Em cada frente, foram focalizadas as informações quanto: (a) à previsão de ações ou estratégias; (b) no caso de terem sido previstas, à descrição das duas principais; (c) ao estágio em que se encontra a execução; (d) aos resultados alcançados, quando for o caso; e (e) aos envolvidos na execução da ação ou estratégia.
Essa sistematização também ocorreu por escola, de modo a compor um quadro informativo das ações e estratégias, no campo da gestão escolar, mobilizadas em favor da qualidade da educação. Do quadro com a sistematização dos dados de cada escola, resultou uma análise quali-quantitativa preliminar, informada com apoio de representações esquemáticas, de modo a facilitar a visualização dos dados e informações.
Qual a visão presente na escola sobre qualidade educacional? Que fatores repercutem na constituição do papel da gestão escolar nas escolas pesquisadas, em vista da qualidade da educação que almejam? Os caminhos adotados pela gestão escolar estão sintonizados com os eleitos para a construção dessa qualidade? Que condicionantes internos e externos à gestão da
12 Diz respeito a um procedimento de análise que repousa nas citações textuais dos participantes do grupo, citações essas que ilustram os achados principais (IERVOLINO; PELICIONI, 2001).
escola interferem nessa construção? Quais as contradições? Quais as demandas para a transformação da realidade? Essas são questões mobilizadoras da análise, e foi com atenção aos entrecruzamentos de conteúdo e dados dos diferentes desdobramentos da pesquisa – o debate teórico, os ordenamentos legais, a leitura dos sujeitos e ações e estratégias declaradas – que essa análise foi empreendida, tendo à frente as seguintes categorias: (a) compreensão de qualidade da educação; (b) representações do papel da gestão escolar na construção da qualidade; e (c) contradições.
A análise conclusiva, consoante os pressupostos teórico-metodológicos assumidos, buscou realçar a correlação entre indicativos de construção da qualidade da educação e desafios e prioridades no campo da gestão escolar, em vista da melhoria da qualidade da educação almejada pelas escolas. Esse realce requereu, justamente, a leitura crítico-compreensiva da totalidade com a qual fosse possível sinalizar vias, possibilidades e condições comprometidas com a transformação social da realidade escolar.
2 GESTÃO DA ESCOLA PÚBLICA DE EDUCAÇÃO BÁSICA:
INFLUÊNCIAS E TENDÊNCIAS
Nesta sessão, abordo tendências atuais no campo das políticas educacionais e da gestão da escola pública de educação básica no Brasil. Atenta a marcos do percurso histórico e político, inicio com o traçado de um panorama da trajetória da construção do conhecimento em administração da educação no país, pondo em evidência contextos influentes, continuísmos e rupturas que perpassam o campo da educação e que se modificam conforme demandas e dinâmicas relacionadas a padrões de desenvolvimento da sociedade. Sigo discorrendo sobre as tendências e os embates postos no cenário atual da gestão da escola pública brasileira, com realce às reformas educacionais dos anos de 1990 e a delineamentos em termos de opções e projetos para a educação pública. Também discuto a centralidade da gestão do ensino fundamental em diferentes projetos de sociedade e de educação e como a questão da qualidade da educação vem sendo pensada e construída nesses diferentes projetos.
2.1 TESSITURAS, RUPTURAS E CONTINUIDADES: UM PANORAMA DA TRAJETÓRIA DA ADMINISTRAÇÃO EDUCACIONAL NO BRASIL
Nas últimas décadas, o campo educacional tem sido alvo de candentes debates que, frequentemente, põem em destaque temas relacionados à importância da escola, esta que parece se projetar como a cura para todos os males na sociedade contemporânea. Não para menos, a administração ou gestão da escola ganha destaque nesse contexto, referida ou caricaturada, no desempenho escolar, vezes para o bem, vezes para o mal.
Para além de modismos correntes, julgo importante uma análise crítica que possibilite um entendimento contextualizado da trajetória da administração escolar no Brasil, de modo a realçar transformações e reflexos políticos e práticos nesse campo, o que impõe examinar alguns dos principais fatores desses fenômenos13.
Ainda que a administração escolar no Brasil tenha uma longa história, seu estudo mais sistemático é recente e toma corpo com o processo de industrialização. A preocupação com o conhecimento em administração, a partir de então, vem sendo uma constante na história das instituições sociais públicas, inclusive da escola (SANDER, 2007a). Trata-se de um elemento que alerta para a atenção ao contexto histórico, social, político, econômico, científico e
13 Alguns autores preferem o uso do termo “administração”, enquanto outros optam por “gestão escolar”. No entanto, percebe-se o uso corrente de ambos os termos, mesmo em uma perspectiva teórica comum.
cultural do país como atitude necessária ao entendimento da genealogia e do desenvolvimento da administração escolar.
Consoante esse entendimento de Sander (2007a), o conhecimento em administração escolar, inserido no contexto sociopolítico, se naturaliza pela correlação entre educação e sociedade, dando conta de que a administração escolar situa-se entre o sistema educacional e os processos contextuais da sociedade nos seus vários aspectos, incluindo “[…] o setor estatal, a iniciativa privada e a sociedade civil organizada” (p. 11).
Também Paro (2012) nos instiga a compreender a natureza da atividade administrativa como produto da evolução histórica, marcada pelas contradições sociais e interesses políticos em jogo na sociedade, independente de qualquer estrutura social determinada14. Portanto, a entender a administração no seu sentido geral e o papel que cumpre na sociedade. Para o autor, assim será possível compreender os determinantes históricos do modo de produção de uma dada sociedade, que influenciam a dinâmica da administração.
Nessa perspectiva, esse mesmo autor define administração como “a utilização racional de recursos para a realização de fins determinados” (PARO, 2012, p. 25, grifos do autor)15. Segundo ele, os recursos despendidos representam, por um lado, elementos materiais e conceptuais postos entre o homem e a natureza, em proveito dele, e, por outro, os esforços investidos pelo ser humano, os quais precisam ser coordenados de acordo com uma proposição comum, ou seja, coletiva (PARO, 2012). Daí sua compreensão de que a administração implica a racionalização do trabalho e a coordenação do esforço humano coletivo.
No entanto, Paro (2012) observa que a Teoria Geral da Administração, sobre a qual abordarei adiante, não necessariamente incorporou esses conceitos de racionalização e de coordenação, até porque, numa sociedade de classes, “[…] o próprio objeto de estudo de determinada disciplina ou ciência tende a se moldar aos interesses dominantes. No caso da administração, […] houve uma delimitação restritiva de seu campo, que atendeu a conveniências dos grupos detentores do poder na sociedade.” (p. 32).
14 Lombardi (2012), ao referir o sentido etimológico da palavra “administrar”, que no latim administrare significa o ato de gerir, de governar, de dirigir os negócios, sejam eles públicos ou privados, e de “administração”, do latim administratione, a própria ação do administrar, acentua que nos diferentes modos de produção, nos diversos momentos da história e formações sociais, encontramos a “[…] administração dos negócios públicos e privados, bem como o ordenamento e o controle dos fatores que garantam a produção e a reprodução da vida material, social e política.” (LOMBARDI, 2012, p. 23).
15
Observa que a palavra “racional”, do latim ratio – que significa razão –, quer referir à utilização dos recursos de acordo com a razão, que, por um lado, devem ser adequados ao fim a que se visa e, por outro, que se dê de forma econômica (PARO, 2012).
Enfim, é possível dizer que a administração, necessária a uma sociedade organizada em diversas formas institucionais, vai se modificando conforme demandas da dinâmica de modelos de desenvolvimento dessa mesma sociedade. Também que, como um processo, vai metamorfoseando em sua essencialidade, dando mostras da tendente predominância da razão técnica e de fins mercadológicos em uma sociedade submetida aos ditames do capital.
Em vista dessas determinações contextuais é que também a administração da educação, em uma forma mais sistemática, ganha impulso a partir da explosão organizacional derivada da consolidação da Revolução Industrial (SANDER 2007a). Com isso, a preocupação sistêmica do conhecimento, que recai sobre as organizações empresariais, também se voltou para a administração pública e a educação16.
Através dos tempos, o ensino e sua organização foram marcados por um caráter normativo e prescritivo que, no século XIX, foi acentuado pelo positivismo francês em todo o mundo ocidental, inclusive no Brasil. É também a partir desse século que a exploração organizacional advinda da Revolução Industrial motivou, no princípio do século XX, o surgimento das teorias de administração (Escola Clássica de Administração) traçadas por Frederick W. Taylor (em 1911, nos Estados Unidos)17, Henry Fayol (em 1916, na França)18 e Max Weber (em 1921, na Alemanha)19. Teorias essas imbuídas do propósito de dispor sobre políticas e práticas administrativas aplicáveis a qualquer organização da sociedade (SANDER, 2005).
Embora com esse propósito, em diversos aspectos, essas teorias não resistiram. Tornou-se evidente que a natureza distinta dos objetos governados implicava a definição de uma ação administrativa específica. É mostra desse processo de realce às especificidades a consolidação da administração empresarial, por Taylor, e a industrial, por Fayol, assim como a administração pública, protagonizada por Willoughby20, em 1929, no âmbito da ciência política21. Ao longo dos anos e justamente à luz desse realce às especificidades é que a
16
No Brasil, como procuro destacar adiante, esse processo “[…] manifesta-se, historicamente, tanto nas tentativas de importação de perspectivas teóricas e modelos analíticos do exterior, como nos esforços de criação de soluções teóricas e metodológicas nacionais.” (SANDER, 2007a, p. 12).
17 Principles of scientific management. New York: Harper and Row Publishers. 18
Administration industrialle et générale. Paris: Dunod.
19 The theory social and economic organization. New York: The Free Press, 1947. O original, em alemão, foi publicado em 1921.
20
Além de autor sobre a administração pública, o americano William Franklin Willoughby (1867-1960) publicou textos sobre orçamento. Atuou como especialista em Estatística para o Departamento do Trabalho dos EUA, professor de Economia na Universidade de Harvard e membro da Comissão dos EUA sobre Economia e Eficiência no Governo, dentre outras ocupações.
21
Tomou frente a produção do conhecimento no âmbito da administração industrial e comercial, à luz da ética protestante de Weber (1921). Na sequência, veio a administração pública, desde a ciência política e sob influência da teoria weberiana da burocracia e, depois, o enfoque comercial da administração de negócios. No
