A GESTÃO DO ENSINO FUNDAMENTAL EM DIFERENTES

A escola é permeada de contradições, muitas das quais resultantes da sua própria inserção em um contexto marcado por permanentes mudanças, que implicam sua dinâmica e, portanto, seus sujeitos. Ela tanto pode reproduzir estruturas de dominação da sociedade capitalista como pode ser um campo aberto à problematização da realidade, inclusive desse padrão de dominação. Daí a necessidade da categoria contradição em análises que buscam interpelar o papel que cabe à educação escolar, no tocante à manutenção e à transformação do status quo.

Segundo Aguiar (2011, p. 147), quando a escola propõe “[...] situações de desafios e de aprendizagens que levam ao questionamento do senso comum, ao desenvolvimento das capacidades de argumentação, de crítica e de criatividade, ela possibilita a efetivação de mudança para patamares superiores”. Nessa direção, como bem aponta Saviani (2008), a escola se encontra em uma situação de privilégio, pois ela pode captar a dimensão pedagógica existente no interior da prática social global.

De certo, uma posição dessa ordem implica a tomada de decisões político-pedagógicas e, portanto, a gestão da escola. Esta, por sua vez, consoante tal implicação, não pode ser reduzida à aplicação de princípios e métodos administrativos, na ótica de uma neutralidade política. A postura esperada implica conceber a educação como uma prática social – portanto, não neutra –, constituída de relações sociais amplas a partir de embates e processos em disputas que traduzem diferentes concepções de homem, mundo e sociedade (DOURADO, 2007).

Nesse campo de diferentes concepções e de disputa por projetos de sociedade, projetos de educação calcados em interesses econômicos e que, por meio de uma “linguagem ambígua e híbrida” (DRABACH; MOUSQUER, 2009), adquirem bases legais, assumem lugar no discurso oficial.

Corazza (2001, p. 106), em artigo que discute a temática do currículo, expressa bem o que representa essa ambiguidade quando diz: “[...] Este é o nosso ‘horror’ político: descobrir que aqueles currículos, que considerávamos ‘nossos’, estão também ‘capitalizados’,

‘globalizados’, ‘neoliberalizados’. Que eles dizem a mesma coisa que aqueles currículos contra os quais ‘lutamos’”. Continua, ressaltando estarmos no tempo em que a “[...] dissipação das diferenças nos leva a não saber mais quem somos, o que queremos, o que propomos. Em que a dispersão dos limites nos leva a não identificar mais pelo que educamos e estudamos, pesquisamos e escrevemos, lutamos e vivemos.” (p. 106).

O comentário da autora aponta para disputas travadas desde projetos antagônicos no campo educacional, ao passo em que adverte sobre políticas que, discursivamente, vêm orientadas pelo clamor por mudanças na educação, quando em suas bases comprometem-se com a manutenção do que está posto, em favor do que opera a linguagem ambígua e híbrida aqui referida.

Frigotto (2009), em atenção à ideologia neoliberal, analisa que essa tem produzido um tempo de indeterminação da política, tempo em que a formação de consensos acabou virando uma quimera, em que a fragmentação dos movimentos sociais vinculados à classe trabalhadora repercute nas políticas educacionais em curso, também fragmentadas e de linha compensatória. Como campo por meio do qual as políticas alcançam concretude, a gestão da educação e da escola tornam-se, indubitavelmente, questões centrais.

No tocante aos ordenamentos legais, ingrediente importante das políticas, vale ressaltar que a Constituição Federal de 1988, no seu artigo 206, inciso VI, definiu a gestão democrática como princípio do ensino público, requerendo aos sistemas de ensino que normatizem tal princípio em suas esferas administrativas. A nova LDB, aprovada em 1996, orientada por esse princípio, tendeu a reforçá-lo, embora sem estabelecer condições mais precisas que pudessem representar avanços em relação à ordem sustentada no princípio de base constitucional. Ainda assim, se, por um lado, há o reconhecimento de que a lei da educação tenha sido “[...] expressão das lutas efetivadas entre as diversas forças sociais e, dessa forma, apresenta-se como um balizador para as políticas educacionais no país, e consequentemente, para as políticas de democratização da escola e da gestão escolar.” (DOURADO, 2000, p. 78), por outro, tem sido evidente que a opção política que busca guardar não tem sido entrave para a implementação de práticas de gestão descomprometidas com princípios democráticos.

Por isso tudo, entendemos que discussões sobre o campo da gestão da educação, tendo em conta diferentes concepções, implica percebê-lo na sua complexidade, desde o papel atribuído à educação e à escola na sociedade atual. Implica, também, refletir sobre o projeto de democratização dessa gestão enquanto compromisso assumido historicamente e, nesse sentido, sobre determinadas visões construídas ao longo do tempo. De acordo com Dourado

(2000), estamos imersos em um conjunto de interpretações e formulações que informam diferentes concepções de natureza política e social da gestão democrática, desde posturas de participação restrita e funcional até perspectivas de participação efetiva e cidadã.

É nesse mesmo sentido que o autor discorre sobre as ações traçadas recentemente para a educação básica brasileira, registrando tratar-se de um cenário ambíguo, em que, de um lado, um conjunto de programas parece demonstrar avanços “[...] na direção de políticas com caráter inclusivo e democrático, enquanto, de outro lado, prevalece a ênfase gerencial, com forte viés tecnicista e produtivista, que vislumbra nos testes estandardizados a naturalização do cenário desigual em que se dá a educação brasileira.” (DOURADO, 2007, p. 928).

É uma leitura indicativa do caráter multifacetado conferido ao tema da gestão democrática do ensino público, especialmente nas últimas duas décadas, tempo em que se assiste a uma crescente introdução de estratégias gerenciais vinculadas à economia globalizada e parametrizadas por princípios mercadológicos, à conta dos interesses do capital, assim como de reforço ao debate sobre princípios democráticos, com vistas à ampliação de espaços de cidadania e de construção de uma educação de qualidade socialmente referenciada. Ou seja, paralelamente à progressiva ampliação da escola pública brasileira e a ênfase na qualificação da educação escolar, constituíram-se pautas visando à democratização da gestão dessa escola, com destaque à alteração da estrutura de poder no seu interior, processo que não passou ao largo das transformações que marcaram a sociedade brasileira, especialmente ao longo do século XX.

A esse respeito, Paro (2012) refere a gestão democrática como um processo de superação da lógica racionalista capitalista e excludente presente na escola brasileira, em favor de uma educação de qualidade que atenda à classe trabalhadora a partir de suas reais necessidades. Uma vez que na realidade brasileira o alargamento da escola fundamental tornou-a “robusta para menos”, sendo-lhe exigidas ações de formação ampla e de qualidade que ela não consegue garantir, dado o desmonte que vem sofrendo com a fragmentação de políticas educacionais (FRIGOTTO, 2009), pensar uma gestão escolar comprometida com a transformação social constitui um grande desafio a ser enfrentado.

De acordo com Araujo (2012), as dificuldades postas à democratização da educação e sua gestão não são aleatórias, mas dizem respeito a uma opção política assumida pelas elites políticas e econômicas brasileiras. Quando não se toma iniciativas para que a escola e o sistema de ensino se “[...] tornem abertos, transparentes, democráticos e públicos, esse tipo de atitude tende a colaborar para o bloqueio da participação da população nas decisões da escola e para impedir a formação de sujeitos autodeterminados, que tenham capacidade crítica de

intervir no mundo em que vivem” (ARAUJO, 2012, p. 19). Como se sabe, a opção por não promover ou incentivar canais ou mecanismos de participação da sociedade, seja na gestão escolar, seja na elaboração e implementação de políticas educacionais, tem predominado na história da educação brasileira, embora a participação efetiva constitua uma antiga bandeira de luta de muitos que pensam e desejam uma educação de qualidade. O resultado é a constituição de cenários tencionados e de disputas, dado que, ao seu modo, embasam, orientam e promovem o pensar e o fazer a gestão da escola pública.

Em vista desse movimento e em termos de tendências, podemos dizer, de um lado, que figura um projeto de gestão pautado em princípios democráticos e que foi se constituindo ao longo do tempo no âmbito da sociedade civil, tendo alcançado melhores contornos a partir da década de 1980, quando também foi abraçado por vários municípios e estados que primaram por processos de participação e descentralização política na gestão pública. Nesse projeto, defendido pelos setores e educadores comprometidos com a escola pública e democrática, dizemos da luta pela afirmação da gestão democrática como política pública, que tem por base a valorização da dimensão política da gestão, a participação coletiva da sociedade nos rumos da escola e da própria sociedade. Do outro lado, figura um projeto que tem na gestão educacional a forma de organizar a escola para atender às demandas do setor produtivo (ARAUJO, 2012). Por isso, métodos e técnicas da lógica empresarial cabem e são transpostos para a educação, de modo que a escola passa a ser pensada como uma empresa, a educação nela oferecida tratada como mercadoria e as famílias identificadas como consumidores. Consoante os pressupostos neoliberais, essa forma gerencialista atribui ao diretor o papel de gerente que, com eficiência e eficácia, deve priorizar o controle sobre os resultados.

Atenta ao recente cenário educacional brasileiro, Gracindo (2009) também sinaliza para dois projetos de gestão escolar na atualidade. Enquanto um reflete a visão econômica, o outro revela a visão socioantropológica da gestão. Para a autora, a primeira tem a ver com uma volta ao passado, baseando-se num neotecnicismo da administração gerencial, referendada no mercado, que teve seu desenvolvimento no sistema educacional brasileiro nos anos de 1970. Para Gracindo (2009), como sinônimo da gestão, a gerência é um processo “[...] instrumental que conta, inclusive, com fartos financiamentos de diversos organismos internacionais, para a implantação de experiências denominadas de ‘gerência empresarial da escola’, ‘escola-empresa’ ou de ‘escola de qualidade total’” (p. 136, grifo do autor). Lembra, ainda, que essa forma de gestão é visível na forma organizacional de alguns sistemas de ensino, com suas gerências administrativas e pedagógicas.

No segundo projeto, a visão da gestão escolar tem como foco o processo educativo, considerando os sujeitos sociais envolvidos em sua prática, com ações orientadas pela relevância social. “Essa forma de gestão se transpõe, necessariamente, em uma experiência democrática na escola, envolvendo todos os segmentos escolares, tanto na concepção, como na implementação e avaliação do trabalho escolar” (GRACINDO, 2009, p. 136). Aqui, as dimensões política e pedagógica da gestão escolar são inseparáveis e intrínsecas à prática educativa, pautando-se no compromisso com a transformação social.

A distinção desses projetos, segundo Gracindo (2009), não é um mero diferencial conceitual ou um mero jogo de palavras sem sentido político. Ao contrário, decorre do embate de forças político-ideológicas que consideram a gestão escolar no contexto social mais amplo, constituindo conceitos e práticas que se congregam às diversas visões de Estado e sociedade, sobretudo “[...] no que se refere ao papel do Estado na oferta e responsabilidade com a educação escolar, para todos” (p. 136).

Assim, entendemos a gestão democrática também como contraponto à lógica mercantil da eficiência e eficácia na racionalização do processo educativo. Inclusive porque, de uma perspectiva social – já que vai além das práticas educativas –, essa opção política recusa a redução da gestão a uma dimensão utilitarista, dado seu caráter político, seu compromisso com o cumprimento da função social da escola como via de transformação da realidade.

Como parte do embate de forças político-ideológicas que caracterizam o campo da gestão, a adoção do discurso da gestão democrática da escola pública por setores conservadores tem se constituído em estratégia corrente no âmbito das políticas educacionais contemporâneas. Se, por um lado, uma base legal formalizou a gestão democrática como caminho para a gestão do ensino público, por outro, pesam ainda os velhos traços de uma cultura política que busca preservar interesses individuais a todo custo. Aos que se servem desses interesses, lançar mão do discurso e de bandeiras que não são suas constitui estratégia vantajosa, na medida em que não comprometem o projeto em si, mas o reforçam com a criação de um suposto clima de convergência e de reconhecimento de princípios, marcada por um profundo esvaziamento político.

Daí o horror político referido por Corazza (2001), ao lembrar que a defesa de iniciativas que tendem a promover, por exemplo, maior participação dos sujeitos escolares e da comunidade na gestão pelos setores conservadores não intencionam proporcionar transformações na realidade educacional, e sim reproduzir e conservar estruturas sociais vigentes.

Nessa mesma direção, cabe referir incentivos à participação da comunidade no âmbito local e à criação de mecanismos a promoverem-na, nascidos de governos conservadores que, ao mesmo tempo, cuidam para que decisões políticas mais importantes se mantenham nas esferas centrais, compondo um estado imaginário de participação, já que “[...] dissimulada, mascarada e regulada de cima para baixo, bem de acordo com os novos padrões de produção capitalista, que defendem formas mais participativas dos ‘colaboradores’ na gestão da produção, mas sem alterar os rumos e os sentidos da gestão [...]” (ARAUJO, 2012, p. 34, grifo do autor). O resultado é uma forma sutil e sofisticada de controle da escola.

Guardadas características específicas de cada época, em vista das correlações de forças vigentes, as bandeiras empunhadas por segmentos da sociedade comprometidos com a escola pública têm mantido na pauta, com maior ou menor realce, a questão da gestão da escola, especialmente da transformação das estruturas de poder que operam no seu interior.

Ainda muito presente na agenda de debates sobre a educação pública brasileira, a gestão democrática da escola pública segue sendo reforçada, muito especialmente pelos movimentos sociais e por educadores que defendem a escola pública de qualidade, registrada, também, certa permeabilidade do Estado brasileiro às demandas vindas desses setores.

Um exemplo concreto foi a Conferência Nacional da Educação (Conae), ocorrida em 2010, com ampla participação da sociedade civil, e que visou a promover um amplo debate com o propósito de subsidiar a elaboração do novo Plano Nacional de Educação (PNE), atualmente em tramitação no Congresso Nacional. O documento final da Conferência, em seu Eixo II, registra o reforço à ideia da qualidade da educação voltada à democratização da gestão, bem como de ações que levem à sua concretização com garantia do direito à educação para todos:

A educação com qualidade social e a democratização da gestão implicam a garantia do direito à educação para todos, por meio de políticas públicas, materializadas em programas e ações articuladas, com acompanhamento e avaliação da sociedade, tendo em vista a melhoria dos processos de organização e gestão dos sistemas e das instituições educativas. Implicam, também, processos de avaliação, capazes de assegurar a construção da qualidade social inerente ao processo educativo, de modo a favorecer o desenvolvimento e a apreensão de saberes científicos, artísticos, tecnológicos, sociais e históricos, compreendendo as necessidades do mundo do trabalho, os elementos materiais e a subjetividade humana. (BRASIL, 2010a, p. 41).

O documento vai além, apontando, a meu ver, aspectos fundamentais do processo de construção da gestão democrática da escola pública, como “[...] a autonomia didático-científica, administrativa, pedagógica e de gestão financeira, a representatividade social e a formação da cidadania.” (BRASIL, 2010a, p. 43). São aspectos que coadunam com a ideia de

gestão enquanto instrumento de superação das forças conservadores e autoritárias, bem como do individualismo e das relações desiguais que se articulam com as desigualdades sociais. Daí o propósito de que a gestão, orientada por princípios democráticos, possa “[...] contribuir para que as instituições educacionais, articuladas com outras organizações, participem da construção de uma sociedade fundada na justiça social, na igualdade, na democracia e na ética.” (BRASIL, 2010a, p. 43).

Pensando assim, concordo que o projeto de gestão democrática da escola pública firmado em lei deva orientar as discussões sobre processos de organização e gestão das instituições e sistemas de ensino, de modo “[...] a ampliar a reflexão acerca de conceitos e práticas que as direcionam, bem como garantir ações concretas em prol de uma educação de qualidade, a partir do encaminhamento de políticas universais [...]” (BRASIL, 2010a, p. 44).

Assim, assume sentido a construção de espaços e mecanismos de participação que, para além da tomada de decisões sobre assuntos de interesse comum, sejam espaços de ampliação e amadurecimento das reflexões sobre a democratização da gestão da escola e sobre a qualidade do ensino que promove.

Como assinala Enguita (1995), a problemática da qualidade sempre esteve presente no campo educacional, mas nunca alcançou tamanha centralidade como nas últimas décadas. Está presente nas conversas de bares, debates de pais, estudantes, professores, pesquisadores, movimentos sociais, nas agendas e propostas de governo. Para o autor, a problemática da qualidade “[…] vem substituir a problemática da igualdade e da igualdade de oportunidades.” (1995, p. 96).

No Brasil, por mais que a expansão do ensino fundamental tenha crescido nas últimas décadas, alcançando taxas próximas a 100%, persiste o desafio da oferta de um ensino de qualidade. A demanda pela ampliação de vagas se fez mais urgente do que as condições com que se daria esse processo de ampliação, daí termos de admitir que o que alcançamos foi uma democratização do acesso, mas não do conhecimento (OLIVEIRA, 2007).

Junto com a expansão da escola pública, veio a precarização dessa escola, em termos de condições para o seu funcionamento, desvalorização profissional, fragmentação do trabalho escolar, entre outros. Essa lacuna de consequências pesadas fortaleceu, em presença e sentido, a bandeira da qualidade na luta pela democratização da gestão da escola pública.

De outro modo, o debate em torno da qualidade ganhou ênfase e novos traços a partir da década de 1990, nomeadamente por sua articulação e sintonia com interesses do mercado. Esse fenômeno tem relação com o avanço de políticas neoliberais na América Latina, com as quais o debate educacional foi deslocado para o tema da qualidade, tema este que integrou

fortemente a agenda educacional dos países. Um deslocamento que manteve sintonia com uma retórica conservadora funcional e coerente com o feroz ataque que sofrem os espaços públicos, entre eles a escola das maiorias (GENTILI, 1995), desde os ajustes motivados por interesses atrelados ao processo de mundialização da economia.

O discurso sobre a necessidade de melhoria da qualidade da educação ampliou-se consideravelmente nos países, tornando-se uma causa a ser defendida. Conforme Enguita (1995), de um simples termo, a qualidade tornou-se um eixo de discurso, palavra de ordem mobilizadora, um grito de guerra, uma questão em torno da qual devemos juntar esforços. Como lembra Araujo (2012), tornou-se uma bandeira de defesa independente da opção ideológica ou política; afinal, quem se posiciona contra a bandeira da qualidade?

Por trás desse suposto consenso, a negação da educação pública como direito de todos e a intensificação do seu sentido de mercadoria, seguindo a lógica competitiva, seletiva e excludente do mercado, seguem sendo denunciadas, justamente com base em pressupostos da democratização da educação, conforme sintetizam Oliveira e Araujo (2005, p. 6):

[...] o acirramento das tensões entre as expectativas de melhoria da qualidade dos sistemas de ensino e a disponibilidade de recursos orçamentários para a consecução desse fim. Isso favoreceu uma perspectiva cuja lógica tinha por base idéias de eficiência e produtividade, com clara matriz empresarial, em contraposição à idéia de democratização da educação [...]

Pela lógica descrita, a qualidade centrou-se na meritocracia, e os testes padronizados, por meio de avaliação de larga escala, tornaram-se ferramenta de aferição do desempenho dos estudantes, carro-chefe dos indicadores de qualidade da educação. Uma perspectiva que tem sido denunciada, inclusive, por ignorar os contextos sociais, econômicos e culturais da população escolar e, por força de seus efeitos sobre esses mesmos contextos, ampliar desigualdades sociais.

Essa perspectiva de aferição da qualidade, já largamente preconizada por organismos internacionais, tem influenciado fortemente o traçado de políticas educacionais voltadas à melhoria da educação nos diferentes países. Vale observar que esses organismos têm “[...] participado ativamente do apoio técnico e da elaboração de projetos educativos para os países em desenvolvimento.” (DOURADO; SANTOS; OLIVEIRA, 2007, p. 9).

Dada a concepção de qualidade defendida por esses organismos, fortalece-se a ideia de qualidade vinculada à medição de resultados, por meio de programas de avaliação de