PARECER PGE/AMC/ Nº 59/2007 Processo nº 02501.002049/2006-85
Comunicação Interna AG nº 055/2006. Caracterização dos recursos referentes ao pagamento diferenciado. Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997, e Resolução CNRH nº 48, de 21 de março de 2005. Consulta quanto ao cômputo do pagamento diferenciado, para efeitos de aplicação do limite de 7,5% do total arrecadado na bacia, no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativos dos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Gerenciamento dos Recursos Hídricos - SINGREH.
Cuidam-se os autos de consulta encaminhada a esta Procuradoria-Geral - PGE, pelo Diretor Oscar Cordeiro, para análise acerca da caracterização dos recursos referentes ao pagamento diferenciado, instituído por meio de resoluções do Conselho Nacional de Recursos Hídricos – CNRH, com a participação dos respectivos Comitês de Bacia Hidrográfica, manifestando-se acerca do seu cômputo para efeito da aplicação do percentual a que se refere o art. 22, § 1º, da Lei nº 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
2. Às fls. 2 e 3, consta a Comunicação Interna AG nº 55/2006, que relaciona resoluções do CNRH que dizem respeito à competência legal estatuída no art. 35, inciso X, da Lei nº 9.433, de 1997, dentre as quais, destacam-se: i) a Resolução nº 52, de 28 de novembro de 2005, que instituiu os mecanismos e os valores para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos nas bacias hidrográficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí; e ii) a Resolução nº 48, de 7 de dezembro de 2006, que definiu os mecanismos e valores de cobrança pelo uso de recursos hídricos em rios de domínio da União da bacia hidrográfica do rio Paraíba do Sul.
3. Assim, pôs-se em relevo também que as referidas resoluções trazem em seu corpo a definição de ações que serão consideradas para efeitos de pagamento diferenciado pelo uso de recursos hídricos. Continua a explanação afirmando que o Comitê para a integração da bacia hidrográfica do rio Paraíba do Sul – CEIVAP também deverá aprovar ações que serão consideradas para o pagamento diferenciado naquela bacia para o exercício de 2007.
4. Diante de tais ocorrências e da determinação legal do art. 4º, inciso XVII, da Lei nº 9.984, de 17 de julho de 2000, que preconiza pela iniciativa desta Agência em propor ao CNRH o estabelecimento de incentivos, inclusive financeiros, à conservação qualitativa e quantitativa de recursos hídricos, manifestou-se o Diretor Oscar Cordeiro no sentido de que a instituição do pagamento diferenciado constitui “avanço no processo de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos, tanto por permitir que os usuários privados beneficiem do princípio de aplicação dos recursos da cobrança, o que propicia a isonomia de direitos entre os usuários, quanto por promover a maior eficiência na aplicação de recursos, ao eliminar custos de transação, o que respeita o princípio da aplicação mais eficaz do recurso público”.
5. Perante a criação do incentivo por intermédio do pagamento diferenciado, surgiu a dúvida no que diz respeito à consideração desse pagamento quando da aplicação do limite de 7,5% dos recursos totais arrecadados na bacia para custeio das atividades administrativas dos órgãos e entidades integrantes do SINGREH.
6. Esse é o breve relato, passando-se, por conseguinte, à análise do mérito. 7. O cerne da questão encontra-se pontualmente nos arts. 19, III, 20, 22, 35, IV, e 38, VI, da Lei nº 9.433, de 1997, que abaixo se colacionam:
“Art. 19. A cobrança pelo uso de recursos hídricos objetiva: (...)
III - obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenções contemplados nos planos de recursos hídricos.
Art. 20. Serão cobrados os usos de recursos hídricos sujeitos a outorga, nos termos do art. 12 desta Lei.
(...)
Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrança pelo uso de recursos hídricos serão aplicados prioritariamente na bacia hidrográfica em que foram gerados e serão utilizados: I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras incluídos nos Planos de Recursos Hídricos;
II - no pagamento de despesas de implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. § 1º A aplicação nas despesas previstas no inciso II deste artigo é limitada a sete e meio por cento do total arrecadado. (grifos nossos)
§ 2º Os valores previstos no caput deste artigo poderão ser aplicados a fundo perdido em projetos e obras que alterem, de modo considerado benéfico à coletividade, a qualidade, a quantidade e o regime de vazão de um corpo de água.
(...)
(...)
X - estabelecer critérios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso. (grifos nossos)
(...)
Art. 38. Compete aos Comitês de Bacia Hidrográfica, no âmbito de sua área de atuação: (...)
VI - estabelecer os mecanismos de cobrança pelo uso de recursos hídricos e sugerir os valores a serem cobrados;
(...)”
8. Ademais, há, ainda, a Resolução CNRH nº 48, de 2006, que dispõe:
Art. 7º Para a fixação dos valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos deverão ser observados, quando pertinentes, os seguintes aspectos relativos:
(...)
§ 2º Os Comitês de Bacia Hidrográfica poderão instituir mecanismos de incentivo e redução do valor a ser cobrado pelo uso dos recursos hídricos, em razão de investimentos voluntários para ações de melhoria da qualidade, da quantidade de água e do regime fluvial, que resultem em sustentabilidade ambiental da bacia e que tenham sido aprovados pelo respectivo Comitê. (grifos nossos)
9. Diante das disposições normativas acima transcritas, deflui-se que a Lei das Águas prevê que caberá ao comitê estabelecer mecanismos de cobrança e sugerir os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hídricos, bem como se observa do trecho da Resolução transcrita que o CNRH permitiu a instituição, por parte dos comitês, de mecanismos que fomentassem investimentos voluntários para ações de melhoria e que resultassem na sustentabilidade ambiental.
10. Como se nota pelos exemplos dados na CI/AG nº 55/2006, há nos comitês uma tendência de que a exteriorização desse incentivo se dê por intermédio do pagamento diferenciado, ou seja, ao invés de se pagar diretamente ao Estado, em pecúnia, pela utilização de recursos hídricos, pagar-se-á em atividades pré-aprovadas pelos comitês (in natura), garantindo, desta maneira, obediência e fomento à Política Nacional de Recursos Hídricos no ponto em que determina a aplicação prioritária dos recursos arrecadados na bacia arrecadadora, observando, como bem defendido anteriormente, o princípio da aplicação eficaz do recurso público, o princípio da legalidade e o princípio da sustentabilidade ambiental, na medida que essas ações incentivadas minimizam ou mitigam a interferência do homem nas atividades ambientais, já que haverá uma previsão de aplicação direta do valor a ser pago em atividades benéficas à quantidade e qualidade dos recursos hídricos de forma a acelerar o restabelecimento do equilíbrio hídrico para o uso de futuras gerações.
11. Outro ponto a ser considerado é a importância desse mecanismo para a própria bacia, visto que o recurso passa a ser aplicado, não prioritariamente, mas
necessariamente na própria bacia onde se dá a atividade, atentando, dessa forma, para o princípio da proporcionalidade e razoabilidade da aplicação dos recursos hídricos, tendo em vista que quanto maior a arrecadação naquela bacia, proporcionalmente maior deveria ser a aplicação dos recursos nela. Assim, primando por esse entendimento, entende-se mais isonômica a aplicação dos recursos nas bacias que utilizarem a proposta do pagamento diferenciado, pois com essas ações a bacia que tiver mais utilização terá mais retorno para a sustentabilidade hídrica se o recurso for aplicado diretamente pelo usuário nas ações consideradas importantes pelo comitê.
12. Ademais, o subsídio legal para a instituição do mecanismo diferenciado de pagamento encontra-se no art. 21, § 4º, da Lei nº 9.984, de 2000, o qual estabelece que os recursos arrecadados em cada bacias terão sua aplicação prioritária definidas pelo CNRH em articulação com o respectivo comitê, sendo, portanto, tal dispositivo autorizador da instituição do mecanismo de incentivo, conforme proposto.
13. No que cinge à aplicação dos 7,5% a que se refere o art. 22 da Lei nº 9.433, de 1997, ponto central da presente consulta, pede-se vênia para divergir do entendimento empossado na CI/AG nº 55/2006, tendo em vista regras de direito financeiro.
14. Primeiramente, cabe a elucidação da conceituação de arrecadação, considerando que, por determinação legal, é em cima do total arrecadado que incidirá o percentual destinado às despesas com implantação e custeio administrativo.
15. A Secretaria do Tesouro Nacional1, órgão central do Sistema de Administração Financeira Federal e do Sistema de Contabilidade Federal, assim define:
“Arrecadação: Segundo estágio da receita pública, consiste no recebimento da receita pelo agente devidamente autorizado; 2 - É o processo pelo qual, após o lançamento dos tributos, realiza-se seu recolhimento aos cofres públicos; 3 - É o ato de recebimento do imposto do contribuinte pelas repartições competentes e manifesta-se em dinheiro, de acordo com leis e regulamentos em vigor e sob imediata fiscalização das respectivas chefias; 4 - Arrecadação da receita consiste em cobrar os tributos, recebê-los e guardar o numerário respectivo, podendo ser direta (por coleta, por unidades administrativas e por via bancária) ou indireta (arrendamento, retenção na fonte e estampilha).”
16. Infere-se da definição acima algumas características da arrecadação, as quais não podem ficar desapercebidas na resposta da questão: a incorporação dos valores arrecadados à receita pública, ou seja, o seu recolhimento aos cofres públicos, motivo pelo qual só pode se dar em dinheiro.
17. De forma a não deixar dúvidas sobre o tema, trazemos à baila os ensinamentos da doutrina financista que define a arrecadação como toda entrada ou ingresso de recursos que, a qualquer título, adentra os cofres públicos, independentemente de haver contrapartida no passivo, características essas não observadas no pagamento diferenciado.
18. Ademais, para serem computados como arrecadação, os valores referentes ao pagamento diferenciado deveriam integrar-se à Conta Única do Tesouro Nacional,
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tendo em vista o regime da receita ser o de caixa e, como acima afirmado, não se verifica o implemento dessa condição.
19. Há de ser ressaltado que o orçamento-programa, adotado pela Lei de Responsabilidade Fiscal, exige da autoridade responsável o planejamento e a programação, com estabelecimento de metas, objetivos e estimativas de receitas consistentes, o que somente se viabiliza por intermédio de receita pública estimada em dinheiro, integrante de Conta Única do Tesouro Nacional.
20. É de ser observado que os valores empregados diretamente pelos usuários nas atividades incentivadas pelos Comitês são aqueles que deveriam fazer parte do montante recebido na cobrança pelo uso de recursos hídricos e que ficariam à disposição da ANA, na Conta Única do Tesouro Nacional, e que, por força, determinação e votação no CNRH e dos respectivos Comitês, não mais integrarão essa conta.
21. Assim, não há mais que se falar em receita, uma vez que os valores empregados no pagamento diferenciado não serão computados como arrecadação, o que nos leva a exarar o entendimento de que, conseqüentemente, não serão computados para efeitos de aplicação do limite de 7,5% disposto no art. 22, § 1º, da Lei nº 9.433, de 1997, para despesas com implantação e custeio administrativo dos órgãos e entidades integrantes do SINGREH, uma vez que a lei autoriza a dedução desse percentual apenas do valor constante da arrecadação.
22. Indubitavelmente, observa-se uma redução de arrecadação, logo, a redução de repasse aos Comitês e às entidades delegatárias de função de Agências de Água, em virtude da instituição do pagamento diferenciado, já que o montante equivalente a tais ações deixará de adentrar os cofres públicos, o que, a toda evidência, não retira a legitimidade da proposta, considerando que o mecanismo diferenciado de pagamento foi aprovado pelos próprios Comitês de Bacia Hidrográfica e pelo CNRH, no uso de suas atribuições legais.
É o parecer. À consideração superior. Brasília-DF, de março de 2007.
LILIANE MARQUES THOMAZ ARIADNE MANSÚ DE CASTRO
Assistente da Procuradoria-Geral Procuradora Federal
De acordo. Retorne-se ao Diretor Oscar Cordeiro.
ADEMAR PASSOS VEIGA Procurador-Geral
