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COOPERAÇÃO E
COOPERAÇÃO E REGIMES REGIMES INTERNACIONAIINTERNACIONAISS
A liderança hegemônica pode ajudar a criar um padrão de ordem. A cooperação não é A liderança hegemônica pode ajudar a criar um padrão de ordem. A cooperação não é antitética à hegemonia; pelo contrário, a hegemonia depende de um certo tipo de cooperação antitética à hegemonia; pelo contrário, a hegemonia depende de um certo tipo de cooperação as
assimsimétrétricaica, , que que as as heghegememonionias as de de sucsucesesso so sussustententam tam e e manmantêmtêm. . omomo o !e!eremremos os maimaiss detalhadamente no cap"tulo #, os regimes econômicos internacionais contempor$neos %oram detalhadamente no cap"tulo #, os regimes econômicos internacionais contempor$neos %oram constru"dos so& a égide dos 'stados (nidos ap)s a *egunda +uerra undial.
constru"dos so& a égide dos 'stados (nidos ap)s a *egunda +uerra undial. Ao compro!ar aAo compro!ar a cri
criaçãação o de de regregimeimes s intinternernaciaciononaisais, , a a heghegemoemonia nia %re%requequententememente nte desdesemempenpenha ha um um papapelpel importante, mesmo crucial.
importante, mesmo crucial. -o
-o entanto, entanto, a a rele!$ncia rele!$ncia da da cooperação hegemônica cooperação hegemônica para para o o %uturo %uturo é é questioná!el. questioná!el. cap"tulo / mostra que os 'stados (nidos são menos preponderantes nos recursos materiais cap"tulo / mostra que os 'stados (nidos são menos preponderantes nos recursos materiais agora do que nos anos 0 e in"cio dos anos 1/2. 3gualmente importante, os 'stados (nidos agora do que nos anos 0 e in"cio dos anos 1/2. 3gualmente importante, os 'stados (nidos es
estãtão o memenonos s didispspooststos os do do quque e ananteteririorormementnte e a a dede%i%ininir r seseus us inintetereresssses es em em tetermrmosos com
compleplemenmentartares es aos aos da da 'ur'uropa opa e e do do 4ap4apãoão. . s s eureuropeopeus, us, em em parparticticulaular, r, esestão tão memenosnos inclinados a adiar as iniciati!as americanas, nem acreditam tão %ortemente que de!em %a5ê6lo inclinados a adiar as iniciati!as americanas, nem acreditam tão %ortemente que de!em %a5ê6lo para
para o&ter o&ter uma uma proteção proteção militar militar essencial essencial contra contra a a (nião (nião *o!iética. *o!iética. Assim, Assim, os os elementoselementos su&jeti!os da hegemonia americana %oram corro"dos tanto quanto os recursos de poder su&jeti!os da hegemonia americana %oram corro"dos tanto quanto os recursos de poder tang"!eis so&re os quais os sistemas hegemônicos descansam. as nem os europeus nem os tang"!eis so&re os quais os sistemas hegemônicos descansam. as nem os europeus nem os japoneses pro!a!elmente
japoneses pro!a!elmente terão terão a a capacidade de capacidade de se se tornarem tornarem poderes poderes hegemônicos no hegemônicos no %uturo%uturo pre!is"!el.
pre!is"!el.
'sta perspecti!a suscita a questão da cooperação 7ap)s a hegemonia7, que é o tema 'sta perspecti!a suscita a questão da cooperação 7ap)s a hegemonia7, que é o tema central deste li!ro e especialmente das teorias desen!ol!idas na 8arte 33. 9am&ém le!a a uma central deste li!ro e especialmente das teorias desen!ol!idas na 8arte 33. 9am&ém le!a a uma tensão crucial entre economia e pol"tica: a coordenação internacional da pol"tica parece tensão crucial entre economia e pol"tica: a coordenação internacional da pol"tica parece altamente &ené%ica em uma economia mundial interdependente, mas a cooperação na pol"tica altamente &ené%ica em uma economia mundial interdependente, mas a cooperação na pol"tica mundial é particularmente di%"cil. (ma maneira de relaar essa tensão seria negar a premissa mundial é particularmente di%"cil. (ma maneira de relaar essa tensão seria negar a premissa de que a coordenação da pol"tica econômica internacional é !aliosa ao assumir que os de que a coordenação da pol"tica econômica internacional é !aliosa ao assumir que os mercados internacionais produ5irão resultados )timos <orden, 1/#1=. A o&jeção decisi!a a mercados internacionais produ5irão resultados )timos <orden, 1/#1=. A o&jeção decisi!a a este argumento é que, na
este argumento é que, na ausência de cooperação, os go!ernos inter%erirão unilateralmente nosausência de cooperação, os go!ernos inter%erirão unilateralmente nos me
mercrcadados os em em &u&uscsca a do do quque e eleles es coconsnsididereram am cocomo mo seseus us prpr)p)pririos os inintetereresssseses, , o o quque e osos economistas li&erais podem di5er. 'les !ão inter!ir nos mercados de c$m&io, impor di!ersas economistas li&erais podem di5er. 'les !ão inter!ir nos mercados de c$m&io, impor di!ersas restriç>es às importaç>es, su&sidiar as ind?strias domésticas %a!oritas e esta&elecer preços de restriç>es às importaç>es, su&sidiar as ind?strias domésticas %a!oritas e esta&elecer preços de commodities como o petr)leo <*trange, 1/@/=. esmo que se aceite uma cooperação para commodities como o petr)leo <*trange, 1/@/=. esmo que se aceite uma cooperação para manter os mercados li!res, mas nenhuma outra %orma de coordenação pol"tica, pode6se manter os mercados li!res, mas nenhuma outra %orma de coordenação pol"tica, pode6se argumentar que a %alha do mercado econômico pro!a!elmente ocorrerá <ooper, 1/#, pp. argumentar que a %alha do mercado econômico pro!a!elmente ocorrerá <ooper, 1/#, pp. B06B2=. 8odem resultar resultados su&)ptimos das transaç>es por uma !ariedade de ra5>es, B06B2=. 8odem resultar resultados su&)ptimos das transaç>es por uma !ariedade de ra5>es,
C
incluindo pro&lemas de ação coleti!a. *eria preciso um salto ideol)gico de %é para acreditar que os mercados li!res le!am necessariamente a resultados )timos.
Dejeitando a ilusão de que a cooperação nunca é !aliosa no mundo da economia pol"tica, temos que lidar com o %ato de que é muito di%"cil de organi5ar. (m recurso seria
caducar em %atalismo 6 aceitação de con%litos econômicos destruti!os como resultado da %ragmentação pol"tica. 'm&ora esta seja uma posição logicamente sustentá!el para aqueles que acreditam na teoria da esta&ilidade hegemônica, mesmo seu de%ensor te)rico mais poderoso se a%asta de suas som&rias implicaç>es normati!as <+ilpin, 1/#1=. (ma !isão %atalista não é tomada aqui. *em ignorar as di%iculdades que atacam as tentati!as de coordenar a pol"tica na ausência de hegemonia, este li!ro a%irma que a cooperação não6hegemônica é poss"!el, e que pode ser %acilitado por regimes internacionais.
Ao %a5er este argumento, !ou esta&elecer uma distinção entre a criação de regimes internacionais e sua manutenção. cap"tulo 0 &usca mostrar que, quando os interesses compartilhados são su%icientemente importantes e outras condiç>es %undamentais, a cooperação pode surgir e os regimes podem ser criados sem hegemonia. -o entanto, isso não implica que os regimes possam ser criados %acilmente, muito menos que os regimes econômicos internacionais contempor$neos realmente surgiram dessa maneira. -o cap"tulo 2, argumento que os regimes internacionais são mais %áceis de manter do que criar e que o reconhecimento desse %ato é crucial para entender por que eles são !alori5ados pelos go!ernos. s regimes podem ser mantidos e podem continuar a promo!er a cooperação, mesmo em condiç>es que não sejam su%icientemente &enignas para criar sua criação. A cooperação é poss"!el ap)s a hegemonia, não s) porque os interesses compartilhados podem le!ar à criação de regimes, mas tam&ém porque as condiç>es para manter os regimes internacionais eistentes são menos eigentes do que as necessárias para a sua criação. 'm&ora a hegemonia ajude a eplicar a criação de regimes internacionais contempor$neos, o decl"nio da hegemonia não condu5 necessariamente simetricamente à sua decadência.
'ste cap"tulo analisa o signi%icado de dois termos %undamentais: 7cooperação7 e 7regimes internacionais7. Eistingue a cooperação da harmonia e da disc)rdia, e de%ende o !alor do conceito de regimes internacionais como %orma de entender a cooperação e a disc)rdia. 4untos, os conceitos de cooperação e regimes internacionais nos ajudam a esclarecer o que queremos eplicar: como emergem os padr>es de coordenação das pol"ticas guiadas pelas regras, mantêm6se e se deterioram na pol"tica mundialF
A cooperação de!e ser distinguida da harmonia. GarmonH re%ere6se a uma situação em que os atores das pol"ticas <perseguido em seu pr)prio interesse sem le!ar em conta outros= %acilitarautomaticamente a reali5ação dos outros o&jeti!os. clássico eemplo de harmonia é
o hipotético mundo do mercado competiti!o dos economistas clássicos, no qual a ão 3n!is"!el garante que a &usca do interesse pr)prio por cada um contri&ua para o interesse de todos. -este mundo ideali5ado e irreal, as aç>es de ninguém prejudicam mais alguém; não há 7eternalidades negati!as7, no jargão dos economistas. nde a harmonia reina, a cooperação é desnecessária. 8ode até ser prejudicial, se isso signi%ica que certos indi!"duos conspiram para eplorar os outros. Adam *mith, por um lado, criticou muito as guildas e outras conspiraç>es contra a li&erdade de comércio <1@@2I1/@2=. A cooperação e a harmonia não são de modo algum idênticas e não de!em ser con%undidas entre si.
A cooperação eige que as aç>es de indi!"duos ou organi5aç>es separadas 6 que não estejam em harmonia pré6eistente 6 sejam colocadas em con%ormidade um com o outro atra!és de um processo de negociação, que muitas !e5es é chamado de 7coordenação de pol"ticas7. harles '. Jind&lom de%iniu a coordenação pol"tica da seguinte %orma <1/20, p.
CC@=:
(m conjunto de decis>es é coordenado se %orem %eitos ajustes neles, de modo que as consequências ad!ersas de qualquer decisão para outras decis>es sejam em grau e em algumas %requências e!itadas, redu5idas ou contra&alançadas ou so&repesadas.
A cooperação ocorre quando os atores ajustam seu comportamento às pre%erências reais ou antecipadas de outras pessoas, atra!és de um processo de coordenação de pol"ticas. 8ara resumir mais %ormalmente, a cooperação intergovernamental ocorre quando as políticas realmente seguidas de um governo são consideradas pelos seus parceiros como facilitar a realização dos seus próprios objetivos, como o resultado de um processo de coordenação política.
om esta de%inição em mente, podemos di%erenciar entre cooperação, harmonia e disc)rdia, con%orme ilustrado na %igura B.1. 8rimeiro, perguntamos se as pol"ticas dos atores %acilitam automaticamente a consecução dos o&jeti!os dos outros. *e assim %or, há harmonia: não é necessário reali5ar ajustes. -o entanto, a harmonia é rara na pol"tica mundial. Dousseau procurou eplicar essa raridade quando declarou que mesmo dois pa"ses guiados pela Kontade geral em seus assuntos internos entrarão em con%lito se ti!essem um contato etenso um com o outro, já que a Kontade geral de cada um não seria geral para am&os. ada um teria uma perspecti!a parcial e auto interessada so&re suas interaç>es m?tuas. esmo para Adam *mith,
B
a prosperidade nacional. Ao de%ender os Atos de -a!egação, *mith declarou: 7omo a de%esa é muito mais importante do que a opulência, o ato de na!egação é tal!e5 o mais sá&io de todos os regulamentos comerciais da 3nglaterra7 <1@@2I1/@2, p.BB@=. Lalt5 resume o ponto di5endo que 7na anarquia não há harmonia automática7 <1/0/, p. 1#C=.
-o entanto, essa !isão não nos di5 nada de%initi!o so&re as perspecti!as de cooperação. 8ara isso, precisamos %a5er uma no!a pergunta so&re situaç>es em que a harmonia não eiste. As tentati!as %eitas por atores <go!ernamentais ou não6go!ernamentais= para ajustar suas pol"ticas aos o&jeti!os uns dos outrosF *e não %orem %eitas tais tentati!as, o resultado é disc)rdia: uma situação em que os go!ernos consideram as pol"ticas dos outros como impedindo a consecução de seus o&jeti!os e se responsa&ili5am por essas restriç>es.
A disc)rdia geralmente le!a a es%orços para indu5ir os outros a mudar suas pol"ticas, quando essas tentati!as en%rentam resistência, resultados de con%litos pol"ticos. -a medida em que essas tentati!as de ajuste de pol"ticas conseguem tornar as pol"ticas mais compat"!eis, no entanto, a cooperação ocorre. A coordenação pol"tica que le!a à cooperação não precisa en!ol!er &arganha nem negociação. que o Jind&lom chama de ajuste 7adaptati!o7 em oposição ao 7manipulador7 pode ocorrer: um pa"s pode mudar sua pol"tica na direção das pre%erências de outro, sem considerar o e%eito de sua ação no outro estado, adiar para o outro pa"s ou parcialmente udar a sua pol"tica para e!itar consequências ad!ersas para o seu parceiro. u non&argained manipulação, tais como um agente con%rontando com uma outra
fait accompli- pode ocorrer <Jind&lom, 1/20, pp. 6B e B=. Mrequentemente, é claro, a
negociação e a negociação realmente ocorrem, muitas !e5es acompanhadas por outras aç>es que são destinadas a indu5ir os outros a ajustar suas pol"ticas para o pr)prio. ada go!erno persegue o que ele perce&e como um interesse pr)prio, mas procura pechinchas que possam &ene%iciar todas as partes do acordo, em&ora não necessariamente igualmente.
A harmonia e a cooperação não se distinguem umas das outras tão claramente. -o entanto, no estudo da pol"tica mundial, eles de!eriam ser. A harmonia é apol"tica. -enhuma comunicação é necessária, e nenhuma in%luência precisa ser eercida. A cooperação, ao contrário, é altamente pol"tica: de alguma %orma, padr>es de comportamento de!em ser alterados. 'ssa mudança pode ser reali5ada atra!és de incenti!os negati!os e positi!os. -a !erdade, estudos de crises internacionais, &em como eperiências e simulaç>es de teoria do jogo, mostraram que, so& uma !ariedade de condiç>es, as estratégias que en!ol!em ameaças e puniç>es, &em como promessas e recompensas, são mais e%ica5es na o&tenção de resultados cooperati!os do que aqueles que dependem inteiramente da persuasão e da %orça do &om eemplo <Aelrod, 1/#1, 1/#B; Je&oN, 1/#1; *nHder e Eiesing, 1/@@=.
0
A cooperação não implica, portanto, a ausência de con%lito. 8elo contrário, tipicamente é misturado com con%litos e re%lete es%orços parcialmente &em6sucedidos para superar con%litos, reais ou potenciais. A cooperação ocorre apenas em situaç>es em que os atores perce&em que suas pol"ticas estão realmente ou potencialmente em con%lito, e não onde há harmonia. A cooperação não de!e ser !ista como a ausência de con%lito, mas sim como uma reação ao con%lito ou con%lito potencial. *em o espectro do con%lito, não há necessidade de cooperar.
eemplo das relaç>es comerciais entre pa"ses amigá!eis em uma economia pol"tica internacional li&eral pode ajudar a ilustrar este ponto crucial. (m o&ser!ador ingênuo, treinado apenas para apreciar os &ene%"cios sociais glo&ais do comércio, pode assumir que as relaç>es comerciais seriam harmoniosas: os consumidores dos pa"ses importadores se &ene%iciam de &ens estrangeiros &aratos e aumentaram a concorrência, e os produtores podem tirar cada !e5 mais a di!isão do tra&alho como s mercados de eportação se epandem. as a harmonia normalmente não ocorre. A disc)rdia so&re as quest>es comerciais pode pre!alecer porque os go!ernos nem sequer procuram redu5ir as consequências ad!ersas de suas pr)prias pol"ticas para os outros, mas se es%orçam em certos aspectos para aumentar a se!eridade desses e%eitos. s go!ernos mercantilistas &uscaram no século OO, &em como no décimo sétimo, manipular o comércio eterior, em conjunto com a guerra, prejudicar6se economicamente e o&ter recursos produti!os pr)prios <Lilson, 1/0@; Girschman, 1/B0I1/#=. s go!ernos podem desejar 7&ens posicionais7, como o status alto <Girsch, 1/@2= e, portanto, podem resistir mesmo a cooperação mutuamente &ené%ica se ajudar os outros mais que eles mesmos. -o entanto, mesmo quando nem o poder nem as moti!aç>es posicionais estão presentes, e quando todos os participantes se &ene%iciarão do comércio li&eral, a disc)rdia tende a predominar so&re a harmonia como o resultado inicial da ação go!ernamental independente.
3sso ocorre mesmo em condiç>es de outra %orma &enignas, porque alguns grupos ou ind?strias são o&rigados a suportar custos de ajuste à medida que ocorrem mudanças na !antagem comparati!a. s go!ernos respondem %requentemente às demandas de proteção su&sequentes, tentando, de %orma mais ou menos e%eti!a, amortecer os encargos do ajuste para grupos e ind?strias que são politicamente in%luentes em casa. -o entanto, medidas unilaterais para esse e%eito quase sempre importam custos de ajuste no eterior, e a disc)rdia ameaça continuamente. s go!ernos entram em negociaç>es internacionais para redu5ir o con%lito que de outra %orma resultaria. esmo su&stanciais potenciais &ene%"cios comuns não criam harmonia quando o poder do 'stado pode ser eercido em nome de certos interesses e contra
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outros. -a pol"tica mundial, a harmonia tende a desaparecer: a o&tenção de ganhos na &usca de pol"ticas complementares depende da cooperação.
COOPERAÇÃO E REGIMES
s o&ser!adores da pol"tica mundial que tomam poder e con%lito a sério de!em ser atra"dos por essa maneira de de%inir a cooperação, já que minha de%inição não reage a cooperação ao mundo mitol)gico das relaç>es entre os iguais no poder. A cooperação hegemônica não é uma contradição em termos. Ee%inindo a cooperação em contraste com a harmonia
Ee!o esperar, le!em os leitores com uma orientação realista para tomar a cooperação pol"tica do mundo de %orma séria, em !e5 de descartá6la. 8ara os maristas que tam&ém
acreditam nas teorias do poder hegemônico, no entanto, mesmo esta de%inição de cooperação pode não parecer rele!ante para a economia pol"tica mundial contempor$nea. -esta perspecti!a, os ajustes de pol"tica m?tua não podem resol!er as contradiç>es que a%etam o sistema porque são atri&u"!eis ao capitalismo e não a pro&lemas de coordenação entre os atores ego"stas que não possuem um go!erno comum. As tentati!as de resol!er essas contradiç>es atra!és da cooperação internacional apenas trans%erirão as quest>es para um n"!el mais pro%undo e até mais intratá!el. Assim, não é surpreendente que as análises maristas da economia pol"tica internacional, com poucas eceç>es, e!item eames sustentados das condiç>es em que a cooperação entre os principais pa"ses capitalistas pode ter lugar. s maristas !eem isso como mais importante para epor relaç>es de eploração e con%lito entre grandes potências capitalistas, por um lado, e as massas de pessoas na peri%eria do capitalismo mundial, por outro. ', do ponto de !ista leninista, eaminar as condiç>es para a cooperação internacional sem primeiro analisar as contradiç>es do capitalismo e reconhecer a irreconciliação dos con%litos entre os pa"ses capitalistas é um erro &urguês.
3sto é menos um argumento do que uma declaração de %é. (ma !e5 que a coordenação internacional sustentada das pol"ticas macroeconômicas nunca %oi tentada, a a%irmação de que apenas agra!aria as contradiç>es en%rentadas pelo sistema é especulati!a. 'm !ista da %alta de e!idência para isso, tal rei!indicação poderia até ser considerada erupção. -a !erdade, um dos escritores maristas mais perspica5es dos ?ltimos anos, *tephen GHmer <1/@C=, reconheceu eplicitamente que os capitalistas en%rentam pro&lemas de ação coleti!a e argumentaram que esta!am &uscando, com pelo menos perspecti!as temporárias de sucesso, superá6los. omo ele reconheceu, qualquer sucesso na internacionali5ação do capital poderia representar gra!es ameaças às aspiraç>es socialistas e, no m"nimo, deslocaria as contradiç>es a no!os pontos de tensão. Assim, mesmo que de!amos concordar que a questão %undamental é colocada pelas
@
contradiç>es do capitalismo ao in!és das tens>es inerentes a um sistema estatal, !aleria a pena estudar as condiç>es so& a qual a cooperação é suscept"!el de ocorrer.
REGIMES INTERNACIONAIS E COOPERAÇÃO
(ma maneira de estudar cooperação e disc)rdia seria %ocar em aç>es particulares como unidades de análise. 3sso eigiria a compilação sistemática de um conjunto de dados composto de atos que poderiam ser considerados compará!eis e codi%icados de acordo com o grau de cooperação que eles re%letem. 'ssa estratégia possui alguns recursos atraentes. pro&lema com isso, no entanto, é que casos de cooperação e disc)rdia podem ser %acilmente isolados do conteto de crenças e comportamentos dentro dos quais eles estão incorporados. 'ste li!ro não !ê a cooperação atomisticamente como um conjunto de atos discretos e isolados, mas sim procura entender padr>es de cooperação na economia pol"tica mundial. onsequentemente, precisamos eaminar as epectati!as dos atores quanto aos padr>es %uturos de interação, seus pressupostos so&re a nature5a adequada dos arranjos econômicos e os tipos de ati!idades pol"ticas que consideram leg"timas. u seja, precisamos analisar a cooperação no conteto de instituiç>es internacionais, amplamente de%inidas, como no cap"tulo 1, em termos de práticas e epectati!as. ada ato de cooperação ou disc)rdia a%eta as crenças, regras e práticas que %ormam o conteto para aç>es %uturas. ada ato de!e, portanto, ser interpretado como incorporados dentro de uma cadeia de tais atos e seus sucessi!os res"duos cogniti!os e institucionais.
'ste argumento é paralelo à discussão de li%%ord +eert5 de como os antrop)logos de!em usar o conceito de cultura para interpretar as sociedades que in!estigam. +eert5 !ê a cultura como a 7teia de signi%ic$ncia7 que as pessoas criaram para si. 'm sua super%"cie, eles são enigmáticos; o&ser!ador de!e interpretá6los para que eles %açam sentido.
ultura, para +eert5, 7é um conteto, algo dentro do qual Pe!entos sociaisQ podem ser descritos inteligi!elmente7 <1/@, p.1B=. -ão %a5 sentido descre!er naturalmente o que se passa em uma luta de galo &alinesa, a menos que se entenda o signi%icado do e!ento para a cultura &alinesa. -ão há uma cultura mundial no sentido mais completo, mas mesmo na pol"tica mundial, os seres humanos geram teias de signi%icado. 'les desen!ol!em padr>es
impl"citos de comportamento, alguns dos quais en%ati5am o princ"pio da so&erania e legitimar a &usca do interesse pr)prio, enquanto outros dependem de princ"pios &astante di%erentes. Rualquer ato de cooperação ou cooperação aparente precisa ser interpretado no conteto de aç>es relacionadas e de epectati!as pre!alecentes e crenças compartilhadas, antes que seu signi%icado possa ser de!idamente compreendido. Mragmentos de comportamento pol"tico tornam6se compreens"!eis quando !istos como parte de um mosaico maior.
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conceito de regime internacional não s) nos permite descre!er padr>es de cooperação; tam&ém ajuda a eplicar a cooperação e a disc)rdia. 'm&ora os pr)prios regimes dependam de condiç>es prop"cias aos acordos interestatais, eles tam&ém podem %acilitar es%orços adicionais para coordenar as pol"ticas. s dois cap"tulos seguintes desen!ol!em um argumento so&re as %unç>es dos regimes internacionais que mostram como eles podem a%etar a propensão mesmo dos go!ernos ego"stas a cooperar. 8ara entender a cooperação internacional, é necessário compreender como as instituiç>es e as regras não apenas re%letem, mas tam&ém a%etam, os %atos da pol"tica mundial.
Definindo e identificando regimes
Ruando 4ohn Duggie introdu5iu o conceito de regimes internacionais na literatura pol"tica internacional em 1/@0, ele de%iniu um regime como 7um conjunto de epectati!as
m?tuas, regras e regulamentos, planos, energias organi5acionais e compromissos %inanceiros, que %oram aceitos por um grupo de estados 7<8. 0@=. ais recentemente, uma de%inição coleti!a, ela&orada em uma con%erência so&re o assunto, de%iniu os regimes internacionais como 7conjuntos de princ"pios, normas, regras e procedimentos de decisão impl"citos ou epl"citos em torno dos quais as epectati!as dos atores con!ergem em uma determinada área de relaç>es internacionais. s princ"pios são crenças de %ato, causalidade e retidão. As normas são padr>es de comportamento de%inidos em termos de direitos e o&rigaç>es. As regras são prescriç>es espec"%icas ou proscriç>es de ação. 8rocedimentos de tomada de decisão estão pre!alecendo práticas para %a5er e implementar escolhas coleti!as 7<Srasner, 1/#, p.C=.
'sta de%inição %ornece um ponto de partida ?til para a análise, já que começa com a concepção geral dos regimes como instituiç>es sociais e eplica6o ainda mais. conceito de normas, no entanto, é am&"guo. T importante que entendamos as normas nesta de%inição simplesmente como padr>es de comportamento de%inidos em termos de direitos e o&rigaç>es. utro uso distinguia normas de regras e princ"pios, estipulando que os participantes em um sistema social consideram as normas, mas não as regras e os princ"pios, como moralmente !inculati!as, independentemente de consideraç>es de interesse pr)prio de%inido de %orma restrita. as incluir normas, assim de%inidas, em uma de%inição de caracter"sticas de regime necessárias seria tornar a concepção de regimes &aseada estritamente no interesse pr)prio uma contradição em termos. (ma !e5 que este li!ro considera os regimes como amplamente &aseados no interesse pr)prio, manter6me6ei uma de%inição de normas simplesmente como padr>es de comportamento, sejam eles adoptados por ra5>es de interesse pr)prio ou de outra %orma. *omente no cap"tulo @, a possi&ilidade no!amente será le!ada a sério de que alguns regimes podem conter normas e princ"pios justi%icados com &ase em !alores que se estendem
/
além do interesse pr)prio e considerados como o&rigat)rios por moti!os de ordem moral pelos go!ernos.
s princ"pios dos regimes de%inem, em geral, os prop)sitos que seus mem&ros de!em prosseguir. 8or eemplo, os princ"pios do comércio p)s6guerra e dos regimes monetários
en%ati5aram o !alor dos padr>es a&ertos e não discriminat)rios das transaç>es econômicas internacionais; princ"pio %undamental do regime de não6proli%eração é que a disseminação de armas nucleares é perigosa. As normas incluem injunç>es um tanto mais claro aos mem&ros so&re o comportamento leg"timo e ileg"timo, ainda de%inindo responsa&ilidades e o&rigaç>es em termos relati!amente gerais. 8or eemplo, as normas do Acordo +eral so&re 9ari%as e omércio <+A99= não eigem que os mem&ros recorram imediatamente ao comércio li!re, mas incorporem injunç>es aos mem&ros para praticar a não discriminação e a reciprocidade e a!ançar para uma maior li&erali5ação. Mundamentais para o regime de não6 proli%eração é a norma de que os mem&ros do regime não de!em agir de maneira que
%acilitem a proli%eração nuclear.
As regras de um regime são di%"ceis de distinguir de suas normas; na margem, eles se %undem um no outro. As regras são, no entanto, mais espec"%icas: indicam com mais detalhes os direitos e o&rigaç>es espec"%icos dos mem&ros. As regras podem ser alteradas com mais %acilidade do que princ"pios ou normas, uma !e5 que pode ha!er mais de um conjunto de regras que podem atingir um determinado conjunto de prop)sitos. Minalmente, no mesmo n"!el de especi%icidade que as regras, mas re%erindo6se a procedimentos e não a su&st$ncias, os procedimentos de tomada de decisão dos regimes %ornecem %ormas de implementar seus princ"pios e alterar suas regras.
(m eemplo do campo das relaç>es monetárias internacionais pode ser ?til. princ"pio mais importante do regime internacional de &alança de pagamentos desde o %inal da *egunda +uerra undial %oi o da li&erali5ação do comércio e dos pagamentos. (ma norma6 cha!e do regime tem sido a injunção aos estados de não manipular suas taas de c$m&io unilateralmente para o&ter !antagem nacional. 'ntre 1/0# e 1/@1, esta norma %oi reali5ada atra!és de taas de c$m&io !inculadas e procedimentos de consulta em caso de mudança, complementados com uma !ariedade de dispositi!os para ajudar os go!ernos a e!itar mudanças na taa de c$m&io atra!és de uma com&inação de empréstimos e ajuste interno. Eepois de 1/@, os go!ernos se inscre!eram na mesma norma, em&ora tenha sido implementado de %orma mais in%ormal e pro!a!elmente menos e%eti!a so& um sistema de taas de c$m&io %lutuantes. Duggie <1/#&= argumentou que o princ"pio a&strato da li&erali5ação, sujeito a restriç>es impostas pela aceitação do 'stado de &em6estar social,
1
mante!e6se durante todo o per"odo p)s6guerra: continua o 7li&eralismo incorporado7, re%letindo um elemento %undamental de continuidade no equil"&rio internacional 6 Degime de pagamentos. A norma de não manipulação tam&ém %oi mantida, mesmo que as regras
espec"%icas do sistema 1/0#6@1 que tenham que !er com ajuste tenham sido !arridas.
conceito de regime internacional é compleo porque é de%inido em termos de quatro componentes distintos: princ"pios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão. T tentador para selecionar um destes n"!eis de especi%icidade, particularmente, os princ"pios e as normas ou regras e procedimentos como a caracter"stica de%inidora de regimes <Srasner,
1/#; Duggie, 1/#&=. 9al a&ordagem, no entanto, cria uma %alsa dicotomia entre princ"pios, por um lado, e regras e procedimentos, por outro. omo o&ser!amos, na margem, as normas e as regras não podem ser claramente distinguidas umas das outras. T di%"cil, se não imposs"!el, di5er a di%erença entre uma 7regra impl"cita7 de grande signi%icado e um princ"pio de operação &em compreendido e relati!amente espec"%ico. 9anto as regras quanto os princ"pios podem a%etar as epectati!as e até mesmo os !alores. -um %orte regime internacional, é pro!á!el que as ligaç>es entre princ"pios e regras sejam rigorosas. Ee %ato, são precisamente as ligaç>es entre princ"pios, normas e regras que dão aos regimes sua legitimidade. Eesde regras, normas e princ"pios estão tão intimamente entrelaçados, julgamentos so&re se as mudanças nas regras constituem alteraç>es o f regime ou apenas muda dentro de regimes
necessariamente contêm elementos ar&itrários.
8rinc"pios, normas, regras e procedimentos contêm injunç>es so&re comportamento: prescre!em certas aç>es e proscre!em outros. 'les implicam o&rigaç>es, mesmo que essas o&rigaç>es não sejam eecut)rias atra!és de um sistema jur"dico hierárquico. 'sclarece a de%inição de regime, portanto, para pensar em termos de injunç>es de maior ou menor especi%icidade. Alguns são de grande alcance e etremamente importantes. 'les podem mudar apenas raramente. -o outro etremo, as injunç>es podem ser meramente técnicas, quest>es de con!eniência que podem ser alteradas sem grandes
3mpacto pol"tico ou econômico. 3ntermediários são injunç>es que são su%icientemente espec"%icas para que as !iolaç>es delas sejam, em princ"pio, identi%icá!eis e que mudanças nelas possam ser o&ser!adas e su%icientemente signi%icati!as que as mudanças nelas %açam di%erença para o comportamento dos atores e a nature5a da economia pol"tica internacional. *ão essas injunç>es intermediárias 6 politicamente consequentes, mas espec"%icas o su%iciente para que as !iolaç>es e mudanças possam ser identi%icadas 6 que considero a essência dos
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(m &re!e eame dos regimes internacionais de petr)leo, e suas injunç>es, podem nos ajudar a esclarecer este ponto. regime internacional de petr)leo anterior a 1// %oi dominado por um pequeno n?mero de empresas internacionais e continha injunç>es epl"citas so&re onde e em que condiç>es as empresas poderiam produ5ir petr)leo e onde e como de!eriam comerciali5á6 lo. As regras dos acordos Ded Jine e AchnacarrH de 1/C# re%letiram um 7ethos anticoncorrencial7: isto é, o princ"pio &ásico de que a concorrência era destruti!a para o sistema e a norma de que as empresas não de!eriam se en!ol!er nela <9urner, 1/@#, página =. 'ste princ"pio e esta norma persistiram ap)s a *egunda +uerra undial, em&ora não tenha sido esta&elecido um regime intergo!ernamental com regras epl"citas, de!ido ao %racasso do Acordo Anglo6Americano so&re 8etr)leo <discutido no cap"tulo #=. As injunç>es contra o corte de preços re%letiam6se mais nas práticas das empresas do que nas regras %ormais. -o entanto, as epectati!as e práticas dos principais atores %oram %ortemente a%etadas por essas injunç>es e, nesse sentido, os critérios para um regime 6 em&ora um %raco 6 %oram atendidos. omo os go!ernos dos pa"ses produtores se tornaram mais asserti!os, no entanto, e como anteriormente empresas internas entraram nos mercados internacionais, esses acordos entraram em colapso. Ap)s o meio do %inal da década de 1/2, não ha!ia regime para a área de pro&lemas como um todo, uma !e5 que nenhuma injunção poderia ser dita ser aceito como o&rigat)rio por todos os atores in%luentes. 'm !e5 disso, ha!ia um 7con%lito7 <Girschman, 1/#1= em que todos os lados recorreram à autoajuda. A rgani5ação dos 8a"ses 'portadores de 8etr)leo <8'8= procurou criar um regime de produtores &aseado em regras para a produção de petr)leo em porção, e os consumidores esta&eleceram um sistema de emergência
de compartilhamento de petr)leo na no!a Agência 3nternacional de 'nergia para contrariar a ameaça de em&argos seleti!os.
*e de!êssemos ter prestado atenção apenas ao princ"pio de e!itar a concorrência, ter"amos !isto a continuidade: sejam quais %orem os atores dominantes, eles sempre &uscaram cartili5ar a ind?stria de uma %orma ou de outra. as %a5ê6lo seria perder o ponto principal, que é que ocorreram mudanças importantes. -o outro etremo, poder"amos ter consertado nossa atenção em arranjos espec"%icos muito espec"%icos, como as !árias joint !entures das décadas de 1/0 e 1/2 ou as disposiç>es espec"%icas para controlar o resultado eperimentado pela 8'8 ap)s 1/@, caso em que ter"amos o&ser!ado um padrão. Ee %luo cont"nuo. signi%icado dos e!entos mais importantes 6 a etinção de acordos de cartéis antigos, o en%raquecimento das posiç>es das principais multinacionais internacionais na década de 1/2 e o aumento dos go!ernos produtores para uma posição de in%luência na década de 1/@ 6 poderia ter sido perdida. *omente ao se concentrar no n"!el intermediário de injunç>es
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relati!amente espec"%icas, mas politicamente consequentes, se as chamamos de regras, normas ou princ"pios, o conceito de regime nos ajuda a identi%icar mudanças importantes que eigem eplicação.
omo nossos eemplos de dinheiro e petr)leo sugerem, consideramos o alcance dos regimes internacionais como correspondente, em geral, aos limites das áreas de emissão, uma !e5 que os go!ernos esta&elecem regimes para lidar com pro&lemas que consideram tão intimamente ligados que de!em ser tratados juntos. As áreas de pro&lema são melhor de%inidas como conjuntos de quest>es que de %ato são tratadas em negociaç>es comuns e, pelo mesmo, ou &urocracias coordenadas, em oposição a quest>es que são tratadas separadamente e de %orma descoordenada. (ma !e5 que as áreas de questão dependem das percepç>es e dos comportamentos dos atores e não das qualidades inerentes aos assuntos, seus limites mudam gradualmente ao longo do tempo. Gá cinquenta anos, por eemplo, não ha!ia área de pro&lemas nos oceanos, uma !e5 que as quest>es particulares agora agrupadas so& esse t"tulo %oram tratadas separadamente. as ha!ia uma área de questão monetária internacional mesmo assim <Seohane e -He, 1/@@, cap. B=. Gá !inte anos, o comércio de têteis de algodão tinha um regime internacional pr)prio 6 o Acordo de Jongo 8ra5o so&re 9êteis de Algodão 6 e %oi tratado separadamente do comércio de %i&ras sintéticas <AggarNal, 1/#1=. As áreas de pro&lema são de%inidas e rede%inidas pela mudança de padr>es de inter!enção humana; Assim
como regimes internacionais.
Atoa!da e Regimes internacionais
As injunç>es de regimes internacionais raramente a%etam diretamente as transaç>es econômicas: as instituiç>es estaduais, em !e5 de organi5aç>es internacionais, imp>em tari%as e cotas, inter!êm nos mercados de c$m&io e manipulam os preços do petr)leo atra!és de impostos e su&s"dios. *e pensarmos no impacto dos princ"pios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão dos regimes, torna6se claro que, na medida em que tenham algum e%eito, de!e ser eercido so&re os controles nacionais, e especialmente so&re os acordos interestaduais espec"%icos que a%etam o eerc"cio dos controles nacionais <AggarNal, 1/#1=. s regimes internacionais de!em ser distinguidos desses acordos espec"%icos. omo !eremos no cap"tulo 2, uma %unção importante dos regimes é %acilitar a reali5ação de acordos de cooperação espec"%icos entre os go!ernos.
*uper%icialmente, pode parecer que, uma !e5 que os regimes internacionais a%etam os controles nacionais, os regimes são de import$ncia superior 6 assim como as leis %ederais nos 'stados (nidos %requentemente su&stituem a legislação estadual e local. -o entanto, esta seria uma conclusão %undamentalmente enganosa. 'm uma sociedade &em ordenada, as unidades
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de ação 6 indi!"duos no pensamento li&eral clássico 6 !i!em juntas dentro de um quadro de princ"pios constitucionais que de%inem os direitos de propriedade, esta&elecem quem pode controlar o estado e especi%icam as condiç>es em que os sujeitos de!em o&edecer aos regulamentos go!ernamentais. -os 'stados (nidos, esses princ"pios esta&elecem a supremacia do go!erno %ederal em uma série de áreas pol"ticas, em&ora não em todos. as a pol"tica mundial é descentrali5ada e não hierárquica: o princ"pio predominante da so&erania
signi%ica que os estados não estão sujeitos a nenhum go!erno superior <Duggie, 1/#a=. sistema resultante às !e5es é chamado de 7autoajuda7 <Lalt5, 1/@/=.
A so&erania e a autoajuda signi%icam que os princ"pios e as regras dos regimes internacionais serão necessariamente mais %racos do que na sociedade doméstica. 'm uma sociedade ci!il, estas regras 7especi%icam termos de troca7 no $m&ito dos princ"pios constitucionais <-orte, 1/#1, p. C=. -o mundo a pol"tica, os princ"pios, as normas e as regras dos regimes são necessariamente %rágeis, porque eles arriscam entrar em con%lito com o princ"pio da so&erania e a norma de autoajuda associada. 'les podem promo!er a cooperação, mas a &ase %undamental da ordem em que eles descansariam em uma sociedade &em ordenada não eiste. 'les se deslocam sem amarrar a s)lida $ncora do estado.
-o entanto, mesmo que os princ"pios da so&erania e da autoajuda limitem o grau de con%iança a serem colocados em acordos internacionais, eles não tornam a cooperação imposs"!el. A pr)pria teoria ortodoa con%ia em interesses m?tuos para eplicar %ormas de cooperação que são usadas pelos estados como instrumentos de competição. Ee acordo com a teoria do equil"&rio do poder, es%orços cooperati!os, como alianças pol"tico6militares, necessariamente se %ormam em sistemas de autoajuda <Lalt5, 1/@/=. s atos de cooperação são eplicados com &ase em que os interesses m?tuos são su%icientes para permitir que os estados superem suas suspeitas umas das outras. as, uma !e5 que a teoria ortodoa se &aseia em interesses m?tuos, seus de%ensores estão em terreno %raco ao se oporem a interpretaç>es da cooperação em todo o sistema nesse sentido. -ão há ra5ão l)gica ou emp"rica para que os interesses m?tuos na pol"tica mundial se limitem aos interesses na com&inação de %orças contra ad!ersários. U medida que os economistas en%ati5am, tam&ém pode ha!er interesses m?tuos na o&tenção de ganhos de e%iciência em troca !oluntária ou recompensas oligopol"sticas da criação e di!isão de aluguéis resultantes do controle e manipulação de mercados.
s regimes internacionais não de!em ser interpretados como elementos de uma no!a ordem internacional 7além do estado6nação7. 'les de!em ser compreendidos principalmente
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como arranjos moti!ados pelo interesse pr)prio: como componentes de sistemas em que a so&erania continua a ser um princ"pio constituti!o.
3sso signi%ica que, como en%ati5am os Dealistas, eles serão moldados em grande parte por seus mem&ros mais poderosos, &uscando seus pr)prios interesses. as os regimes
tam&ém podem a%etar os interesses do 'stado, pois a noção de interesse pr)prio é eleita e essencialmente su&jeti!a. As percepç>es do interesse pessoal dependem tanto das epectati!as dos atores das consequências pro!á!eis que resultarão de aç>es espec"%icas quanto de seus !alores %undamentais. s regimes podem certamente a%etar as epectati!as e tam&ém podem a%etar os !alores. Jonge de ser contraditada pela !isão de que o comportamento internacional é moldado em grande parte por poder e interesses, o conceito de regime internacional é consistente, tanto com a import$ncia do poder di%erencial quanto com uma !isão so%isticada do interesse pr)prio. As teorias dos regimes podem incorporar !is>es realistas so&re o papel do poder e do interesse, ao mesmo tempo que indicam a inadequação de teorias que de%inem os interesses tão estreitamente que não conseguem le!ar em conta o papel das instituiç>es.
Degimes não s) são consistentes com interesse pr)prio, mas pode, so& algumas condiç>es até ser necessário sua &usca e%ica5. 'les %acilitam o &om %uncionamento dos sistemas pol"ticos internacionais descentrali5adas e, portanto, desempenham uma %unção importante para os estados. 'm um mundo, a economia pol"tica caracteri5ada pela crescente interdependência, eles podem se tornar cada !e5 mais ?til para os go!ernos que desejam resol!er pro&lemas comuns e &uscar prop)sitos complementares sem se su&ordinar aos sistemas hierárquicos de controle.
CONC"#S$ES
-este cap"tulo, a cooperação internacional tem sido de%inida como um processo atra!és do qual as pol"ticas realmente seguidas pelos go!ernos !indo a ser considerado por seus parceiros como a %acilitação de reali5ação dos seus pr)prios o&jeti!os, como resultado de coordenação pol"tica. ooperação en!ol!e ajuste m?tuo e s) pode surgir de con%lito ou potencial con%lito. Ee!e, portanto, ser distinguido de harmonia. Eisc)rdia, que é o oposto de harmonia, estimula a demanda por ajustes da pol"tica, o que pode le!ar a cooperação ou para continuou, tal!e5 se intensi%icou, a disc)rdia.
Eesde regimes internacionais re%letem padr>es de cooperação e disc)rdia ao longo do tempo, incidindo so&re eles nos le!a a eaminar os padr>es de longo pra5o do comportamento, em !e5 de tratar os actos de cooperação como e!entos isolados. Degimes consistem de liminares em !ários n"!eis de generalidade, que !ão desde princ"pios de normas a regras muito espec"%icas e procedimentos de tomada de decisão. Ao in!estigar a e!olução
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das normas e regras de um regime ao longo do tempo, podemos usar o conceito de regime internacional tanto para eplorar continuidade e para in!estigar a mudança na economia pol"tica mundial.
Eo ponto de !ista te)rico, os regimes podem ser !istos como %atores intermediários, ou 7!ariá!eis inter!enientes7, entre as caracter"sticas %undamentais da pol"tica mundial, tais como a distri&uição internacional de poder, de um lado e do comportamento dos 'stados e atores não estatais, tais como corporaç>es multinacionais no outro. conceito de regime internacional nos ajuda conta para a cooperação e disc)rdia. 8ara entender o impacto dos regimes, não é necessário postular idealismo por parte de atores na pol"tica mundial. 8elo contrário, as normas e regras de regimes podem eercer um e%eito no comportamento, mesmo que eles não incorporam ideais comuns, mas são usados por estados com interesses pr)prios e corporaç>es en!ol!idas em um processo de ajuste m?tuo.
