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2017:
educação
Foto: ©UNICEF/Moçambique
Nota: O UNICEF não tem acesso ao e-SISTAFE; por conseguinte, toda a análise foi efectuada com base em informação disponível ao público. Nos casos em que foram encontradas limitações, foram introduzidas notas no texto. Além disso, o Informe Orçamental e da Despesa da Educação 2017 foi preparado com a ajuda do “Programa de Actividades” (PdA) 2017 do MINEDH. Existem algumas pequenas discrepâncias entre os totais apresentados em Informes Orçamentais anteriores e os apresentados na edição de 2017. À medida que novos dados ficaram disponíveis, o UNICEF procedeu à revisão dos seus cálculos; a este respeito, publica os valores nesta edição na convicção de que são os mais correctos. Os pontos de vista manifestados no informe são os do autor e não representam necessariamente os do UNICEF Moçambique.
•
Foi atribuído ao Sector da Educação o montante de MT 48,3 mil milhões no Orçamento do Estado de 2017. Comparativamente a 2016, este valor representa um aumento em termos nominais, mas uma redução em termos reais e uma redução no peso da despesa total do governo e do PIB.•
Moçambique gastou mais na educação em termos de peso na despesa total do governo e do PIB comparativamente à média dos países de baixa renda e da África Subsaariana, pelo menos durante os últimos nove anos; contudo, se for considerado por estudante, gasta muito menos. Durante o mesmo período de nove anos, o país demonstrou taxas significativamente mais baixas de admissão e conclusão do que dos seus pares de renda e regionais, à excepção da admissão no ensino primário.•
Com a continuação da redução do volume de recursos disponibilizados pelos doadores ao Sector da Educação, o rácio do investimento por despesa de funcionamento continua a cair. Apesar deste declínio, a despesa de investimento no sector continua a ser dominada pelos doadores. Com o número de alunos a continuar a crescer, será importante que o governo garanta que recursos internos suficientes sejam direccionados às prioridades de investimento do sector, a fim de manter um equilíbrio salutar entre a despesa de investimento e de funcionamento.•
Moçambique registou melhorias nas taxas de admissão e conclusão no ensino primário e secundário de 2000 até 2010; porém, a partir de 2010, os resultados estagnaram ou reduziram. Para inverter esta tendência, é necessário e urgente que o Sector da Educação resolva as maiores dificuldades, tais como o absentismo e a fraca capacidade dos professores.•
Habitualmente, o Sector da Educação executa o seu orçamento a uma taxa mais elevada do que a média do Orçamento do Estado; no entanto, a taxa de execução agregada do sector de 92 por cento seria mais elevada se não fosse a baixa taxa média de 71 por cento relativa ao investimento externo. Os desembolsos incompletos e tardios, associados à não prestação de contas do financiamento fora da CUT, são responsáveis por esta situação. Para que haja uma melhor gestão do sector, é essencial que os doadores cumpram os compromissos por si assumidos de forma oportuna e uma prestação de contas adequada.•
Para aquilo que Moçambique gasta por aluno, o país revela resultados bastante fracos em termos de admissão e conclusão, à excepção da admissão no ensino primário. Não obstante, dados empíricos referentes a Moçambique e a outros países referem que o gasto efectivo por aluno pode conduzir à melhoria nas taxas de admissão e conclusão. Por isso, é importante que o governo e os doadores do país reconheçam o potencial retorno sobre o investimento para os gastos estimados por aluno em relação aos gastos noutros sectores.•
A orçamentação e a despesa da Educação estão longe de ser equitativos, quer se baseie na distribuição geográfica, quer na renda ou no género. No que diz respeito à geografia, a província da Zambézia normalmente recebeu metade da dotação provincial por aluno da província que beneficiou do maior financiamento; no que diz respeito à renda, os alunos dos agregados familiares mais pobres constituem a menor percentagem de alunos e, por defeito, beneficiam menos dos gastos da educação; no que diz respeito ao género, os homens constituem a maior percentagem de alunos em todos os níveis de ensino. É essencial que o sector direccione melhor os recursos como forma de garantir a igualdade de acesso e de oportunidades no sistema de educação do país.2
Historial
O Orçamento do Estado e o Plano Económico e Social foram aprovados pelo Parlamento a 9 de Dezembro de 2016 e entraram em vigor no dia 1 de Janeiro de 2017.
O Orçamento do Estado e o Plano Económico e Social (PES) foram promulgados pelo Presidente Filipe Nyusi a 20 de Dezembro de 2016, e seguidamente publicados como Lei 10/2016 e Resolução 25/2016, respectivamente, a 30 de Dezembro de 2016.
O Orçamento do Estado de 2017 vale MT 272,3 mil milhões
(US$ 3,86 mil milhões)1; isto representa um aumento em
termos nominais e reais relativamente ao Orçamento do Estado de 2016 e do total dos gastos do Governo de 2016. O défice orçamental totaliza um valor inesperado de 10,7 por cento. Em termos nominais, o Orçamento do Estado de
2017 incorpora um aumento de 12 por cento relativamente ao Orçamento do Estado de 2016 e um aumento de 30 por cento em relação ao valor executado do Orçamento do Estado de 20162. Em termos reais, o orçamento de 2017 constitui um
aumento de 1 por cento em comparação com o orçamento do ano passado e um aumento de 18 por cento relativamente à despesa do ano passado. Com efeito, em termos nominais, o Orçamento do Estado de 2017 é o maior registado; no entanto,
em termos reais, é o terceiro maior a seguir ao Orçamento actualizado do Estado de 2014 e o Orçamento do Estado de 20153. O aumento nominal observado no Orçamento do
Estado de 2017 reflecte os aumentos previstos dos gastos no serviço da dívida, operações financeiras e subsídios.
Com efeito, estes aumentos devem-se ao peso da dívida do país, que agora é maior, à desvalorização da sua moeda e à maior inflação4. Isto contribui para um défice orçamental
previsto em 10,7 por cento, que o país irá financiar através de um maior endividamento5. Não obstante, o governo
está a implementar certas medidas de austeridade, designadamente: limitações nas novas contratações fora dos sectores da educação, saúde e agricultura; restrições de gastos em gasolina, viagens e comunicação pessoal; e adiamento de novos projectos de investimento não iniciados em 20166.
O orçamento de 2017 destinado a Sectores Económicos e Sociais prioritários (que incluem o Sector da Educação) aumentou em termos nominais e reais e em percentagem de todo o Orçamento do Estado. Em termos nominais,
a dotação aos sectores Económicos e Sociais, conforme definido no Programa Quinquenal do Governo (PQG) e no PES, aumentou em 18 por cento relativamente à dotação do Orçamento do Estado actualizado de 2016 e em 43 por cento relativamente ao valor executado dos sectores prioritários em 2016; porém, em termos reais, os aumentos registados foram de 7 e 30 por cento, respectivamente. A parte ocupada pelos sectores prioritários (como peso do orçamento) aumentou dos 50 por cento orçamentados em 2016 para 53 por cento orçamentados em 2017; não obstante, a parte referente a 2017 é muito inferior ao valor alto histórico registado em 2012 e 2013, altura em que os gastos dos sectores prioritários representaram 62 por cento do total dos gastos do governo. É importante assinalar aqui que o Governo de Moçambique emprega uma metodologia alternativa ao calcular as percentagens dos sectores prioritários da orçamentação e despesa: ao invés de usar todo o Orçamento do Estado ou a despesa total como denominador no cálculo, deduz o serviço da dívida e as operações financeiras do total. O resultado é um peso maior. Ao utilizar a metodologia do Governo, os sectores prioritários representam 69 por cento do Orçamento do Estado de 2017.
1) O presente relatório usa a seguinte taxa de câmbio: US$ 1 = MT 70,45, uma vez que esta foi a taxa de câmbio média referente a 2017 no momento em que foi publicado. 2) Note-se que no momento em que este relatório foi publicado, a CGE de 2016 ainda não tinha sido publicada; Por essa razão, toda as referências à despesa no restante informe
referentes ao Ano Fiscal 2016 baseiam-se nos dados relativos à execução documentados no REO IV 2016.
3) Cálculos do autor baseados na taxa de inflação prevista para 2017 de 15,5 por cento. LOE 2017, Documento da Fundamentação, página 11.
4) (i) O rácio Dívida por PIB de Moçambique aumentou de 40 por cento do PIB em 2012 para 73 por cento em 2015 para 130 por cento do PIB em finais de 2016. (ii) A inflação aumentou de 4 por cento em 2015 para 25 por cento em finais de 2016, prevendo-se que aumente em 15,5 por cento até finais de 2017. (iii) O Metical de Moçambique sofreu uma depreciação de US$ 1 = MT 48 em Janeiro de 2016 para US$ 1 = MT 71 em Janeiro de 2017. Fontes: (i) Banco Mundial, “Mozambique Economic Update”, Dezembro de 2016. (ii) Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial. (iii) Instituto Nacional de Estatística, Fevereiro de 2017.
5) LOE 2017. Documento da Fundamentação. Página 34.
6) MEF. Circular No.1/GAB-MEF/2017. “Administração e Execução do Orçamento do Estado para 2017”.
1. como se define o Sector da
educação?
O Sector da Educação tem duas componentes: “Ensino Geral,” que compreende o ensino primário e o ensino secundário; e “Ensino Superior,” que compreende o ensino universitário e o ensino técnico e profissional. O Sector
da Educação, conforme a definição da Direcção Nacional do Plano e Orçamento (DNPO) e organizado na Lei do Orçamento do Estado (LOE), nos Relatórios de Execução Orçamental (REOs) e na Conta Geral do Estado (CGE)7, está dividido em
duas categorias: Ensino Geral e Ensino Superior: o segmento de “Ensino Geral” do sector é administrado pelo Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano (MINEDH) e diz respeito a todas as instituições de ensino com uma Unidade Gestora Beneficiária (UGB) de 50. O Ensino Geral tutela o ensino primário e secundário, assim como o ensino à distância, bolsas de estudo e bibliotecas, entre outras áreas. Por outro lado, o “Ensino Superior” é administrado pelo Ministério da Ciência, Tecnologia, Ensino Superior e Técnico Profissional (MCTESTP) e diz respeito às instituições de ensino com uma UGB de 52. O Ensino Superior tutela as universidades do país, os institutos de ensino superior, os institutos de formação de professores, bem como o ensino técnico profissional (ETP).
O Sector da Educação é gerido a nível central, provincial
e distrital do governo mas não a nível municipal8. A nível
central (ou ‘nacional’), o sector é tutelado pelo MINEDH e pelo MCTESTP; a nível provincial, é gerido pela respectiva Direcção Provincial de Educação e Desenvolvimento Humano (DPEDH) e pela Delegação Provincial de Ciência e Tecnologia (DPCT) e a nível distrital pelo respectivo Serviço Distrital de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT).
Em 2017, o Sector da Educação adicionou um total de sete novas Unidades Gestoras Beneficiárias à composição do seu sector: duas a nível central, quatro a nível provincial e uma a nível distrital. As duas entidades acrescentadas ao nível
central são a Faculdade de Engenharia da Universidade Eduardo Mondlane (UEM) e o Arquivo Histórico de Moçambique. Os orçamentos das duas novas Unidades Gestoras Beneficiárias foram desconcentrados do orçamento agregado da UEM. As quatro instituições acrescentadas ao nível provincial incluem a Delegação Provincial da Escola de Jornalismo em Manica, a Escola de Desenvolvimento Rural em Vilankulo (Inhambane), a Escola de Hotelaria e Turismo em Inhambane e
a Escola de Negócios e Empreendedorismo do Chibuto (Gaza). Estas quatro instituições são Unidades Gestoras Beneficiárias anteriores; contudo, pela primeira vez foram incluídas na composição institucional do Sector da Educação. Por último, a entidade acrescentada a nível distrital é o SDEJT da Matola, o que perfaz um número total de 151 SDEJT no orçamento da educação de 2017.
O Sector da Educação é um de sete sectores prioritários da agenda do Governo de Moçambique para o alívio à pobreza e o desenvolvimento nacional. O Plano e
Orçamento do Sector da Educação são guiados pelo Plano Estratégico da Educação 2012-2019 (PEE)9. O PEE prioriza (i)
o acesso ao ensino primário de qualidade e (ii) uma maior atenção ao desenvolvimento da primeira infância. Além destas duas prioridades principais, a estratégia da educação também destaca o ensino pós-primário no desenvolvimento económico; a diversificação do currículo escolar; a introdução de tecnologia no ensino; a boa governação dos recursos destinados à educação; e uma melhor gestão das instituições e sistemas de ensino a nível distrital10. Quando do PEE foi
prorrogado pelos seus implementadores, do seu prazo original de 2012-2016 para 2012-2019, com o propósito específico de “melhorar o desempenho do ensino primário no curto e médio prazos.”
7) Vide o Mapa III-3 contido no REO (Relatório de Execução do Orçamento) e o Mapa I-1-1 ou o Mapa I-1-2 da CGE (Conta Geral do Estado).
8) De mencionar que estão em curso discussões com vista a transferir a gestão do ensino primário para os municípios, em conformidade com o Decreto 33/2006. 9) O período de implementação do PEE era inicialmente de 2012-2016; porém, em 2016 o período de implementação foi alargado até 2019.
10) MINEDH. Plano Estratégico da Educação (PEE) 2012-2016. Página 35.
4 orçamentação e despesa do Sector da educação
fIGura 1 a e B
2. Que tendências emergem do
orçamento da educação?
Foi atribuído ao Sector da Educação o montante de MT 48,3 mil milhões (US$ 685,4 milhões) no Orçamento do Estado de 2017. Isto representa um aumento em termos nominais,
Fonte: Cálculos do autor da CGE 2008-2015, REO IV 2016, LOE 2017. Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial: Índice de Preços no Consumidor2010 = 100). Ponto
de dados ajustado à inflação para 2016 baseado no INE, “Índice de Preços no Consumidor, Dezembro de 2016” e ponto de dados para 2017 baseado na LOE 2017 Documento da Fundamentação.
Nota: Os dados representam o total do Sector da Educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) Para 2011, a CGE lista a despesa total do Sector da Educação em MT 14.7 mm; no
entanto, os totais do sector actualizados para 2011, que incluem a despesa dos SDEJT, apresentam o total em MT 24.8 mm. Esta despesa total será usada para representar a despesa da educação em 2011 no resto do relatório. (**) No momento em que o documento foi elaborado, a conta da despesa pública 2016 não estava finalizada; a este respeito, é possível que a despesa total seja ligeiramente superior ao indicado. (***) Enquanto os anos 2008-2016 apresentam valores da despesa, 2017 a dotação orçamental inicial.
48.3
mil milhões de Mt é o montantealocado ao sector da educação no orçamento do estado de 2017. o que representa 17.7 por cento do orçamento do estado.
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mas uma redução em termos reais relativamente ao orçamento e despesa do sector em 2016 (vide a Figura #1).
Em termos nominais, o orçamento do Sector da Educação de 2017 mostra um aumento de 9 por cento relativamente ao orçamento actualizado da Educação do ano passado e um aumento de 3 por cento relativamente aos gastos do sector do ano passado. Em termos reais, a dotação inicial ao sector representa um ligeiro decréscimo de 1 por cento relativamente ao orçamento actualizado do sector de 2016 e uma redução de 6 por cento comparativamente à despesa. Historicamente, a dotação inicial de 2017 ao sector é a maior dotação nominal de sempre, mas a quarta maior dotação real depois de 2015, 2014 e 2016, por ordem decrescente.
Após vários anos de redução constante da percentagem do total dos gastos do governo do Sector da Educação, o sector recuperou e seguidamente ultrapassou os seus valores anteriores de 2015 e 2016 (vide a Figura #2A).
Entre 2008 e 2014, o peso da despesa do Sector da Educação reduziu de 21,7 por cento em 2008 para 16,4 por cento em 2014; posteriormente, em 2015 e 2016, o sector registou um
Termos Nominais Termos Reais
Mil milhões de metic
ais (10^9), C
onstant
e
Mil milhões de metic
ais (10^9), C orr ent e Dotação Inicial Dotação Actualizada Realização 60 50 40 30 20 10 0
Dotação Inicial, Constante Dotação Actualizada, Constante Realização, Constante 60 50 40 30 20 10 0 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016** 2017***
tendências no peso do Sector da educação relativamente ao total da despesa do governo e do PIB
fIGura 2 a e B
Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2015; REO IV 2016; LOE 2017. Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial: despesa do Governo na educação, total
(% da despesa do governo); despesa do Governo na educação, total (% do PIB).
Nota: Os dados representam o total do sector da educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) LIC e SSA são médias referentes a todos os Países de Baixa Renda e Países da
África Subsaariana para os quais existe disponibilidade de dados. (**) No momento em que o documento foi elaborado, a conta de despesa pública de 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior à apresentada. (***) As percentagens referentes a 2017 são dotações orçamentais iniciais, enquanto as percentagens de 2008-2016 referem-se à despesa.
peso de 20,9 e 22,4 por cento, respectivamente. De novo é importante assinalar aqui que o Governo de Moçambique aplica uma metodologia diferente no cálculo do peso dos sectores (vide o Historial). Utilizando a metodologia do governo de não incluir o serviço da dívida e as operações financeiras no denominador total da execução, o sector registou uma redução de 23,5 por cento para 18,6 por cento a partir de 2008 e 2014, e em seguida um aumento de 24,0 por cento para 27,3 por cento em 2015 e 2016.
Em termos de percentagem do Produto Interno Bruto, o Sector da Educação aumentou ligeiramente ao longo dos últimos anos (vide a Figura #2B). Entre 2008 e 2014, o
crescimento do volume do Sector da Educação ultrapassou ligeiramente o crescimento na economia do país, tendo aumentado como um rácio do Produto Interno Bruto (PIB) de 5,4 por cento em 2008 para 7,0 por cento em 2014. Em 2015 e 2016, a percentagem manteve-se firme em 7 por cento. Embora o crescimento na educação ultrapasse ligeiramente o crescimento do PIB, foi ultrapassado pelo crescimento da execução geral do Governo, conforme acima evidenciado.
Contudo, o peso da Educação na despesa do governo e no PIB é orçamentado de modo a reduzir consideravelmente em 2017 (vide a Figura #2). Após um valor elevado durante
nove anos em 2016, em 2017, está previsto que o orçamento do Sector da Educação reduza para 17,7 por cento. Embora se trate de uma redução considerável, vale a pena mencionar
que o peso orçamental de 2016 foi de 18,2 por cento e depois a peso executado de 2016 foi de 22,4 por cento; por isso, é possível que ao longo do ano fiscal de 2017, a dotação actualizada e, em última instância, a despesa representem uma percentagem maior. Utilizando a metodologia do Governo, o peso orçamental de 2017 é de 23,0 por cento. Em termos de dimensão da percentagem do PIB, prevê-se que o orçamento do Sector da Educação em 2017 reduza de 7,0 por cento para 6,4 por cento.
Moçambique gasta mais com a educação, como peso na despesa total do governo e do PIB, comparativamente à média dos Países de Baixa Renda (LIC) e da África Subsaariana (SSA). Em comparação com os seus pares
em termos de renda e de região, em média Moçambique executou uma maior percentagem de recursos da educação relativamente ao total da despesa pública e do PIB entre 2008 e 2016. Especificamente em relação à despesa total do governo, Moçambique atingiu uma média de 19,4 por cento desde 2008 (ou 21,9 por cento de acordo com a metodologia do Governo), enquanto quer os Países de Baixa Renda (LIC), quer os da África Subsaariana (SSA) registaram uma média de 16,7 por cento. Relativamente ao PIB, Moçambique registou uma média de 6,3 por cento, comparativamente a 3,9 por cento dos LIC e 4,3 por cento da África Subsaariana. O presente relatório analisa mais adiante os resultados correlacionados com estas percentagens de execução na Secção 8.
Peso da Despesa do Governo
Peso da Despesa do Go
verno (%)
Peso do Sector da Educação na despesa do governo (Moçambique)
Peso do Sector da Educação na despesa do governo menos as operações financeiras e serviço da dívida (Moçambique) Peso do Sector da Educação na despesa do governo (Média dos LIC)*
Peso do Sector da Educação na despesa do governo (Média da África Subsaariana)* 17,7% Orçamento
23,0% Orçamento
Peso do Sector da Educação no PIB (Moçambique) Peso do Sector da Educação (Média dos LIC)* Peso do Sector da Educação (Média da África Subsaariana)*
Peso do Produto Interno Bruto
Peso do Pr odut o Int erno Brut o (%) 6,4% Orçamento
6
3. de onde provêm os recursos do
Sector da educação?
O Sector da Educação em Moçambique é financiado através de recursos internos e externos. Os recursos internos são obtidos através de impostos, tarifas, direitos e créditos internos e até 2015 foram complementados pelo Apoio Geral ao Orçamento (AGO), que é ajuda ao desenvolvimento não alocada ao Governo de Moçambique proveniente de um grupo de parceiros de desenvolvimento. Por outro lado, os recursos externos compreendem a ajuda estrangeira fora do AGO, doações e créditos externos.
Os recursos externos aplicados à educação enquadram-se em duas categorias: (a) as “contribuições do FASE”, que é um financiamento dos parceiros de desenvolvimento para o Fundo de Apoio ao Sector de Educação (FASE) e (b) os “Fundos de Projectos Bilaterais”, que são todas as outras subvenções e créditos dos parceiros não canalizados através do FASE. Os recursos do FASE são categorizados como investimento externo; porém, são geridos pelo MINEDH usando procedimentos nacionais: estão inscritos no orçamento e canalizados através da Conta Única do Tesouro (CUT), seguem a política de aquisições do governo mas carecem de auditoria externa. Por outro lado, os fundos de projectos bilaterais são – teoricamente – coordenados entre o doador e o MINEDH e aplicados através de uma série de
modalidades, nomeadamente: (i) apoio directo ao governo, com implementação apenas pelo governo ou conjunta entre parceiro-governo, muitas vezes “Dentro do Orçamento, Dentro da CUT”; (ii) implementação pelo parceiro ou por terceiros, muitas vezes “Dentro do Orçamento, Fora da CUT”; ou (iii) implementação pelo parceiro ou por terceiros, mas “Fora do Orçamento”. Um dos maiores desafios com que o MINEDH se depara e para a análise do orçamento/execução do sector é a prestação de contas inconsistente por parte dos doadores da sua orçamentação e da execução nos projectos bilaterais que estão Fora da CUT e Fora do Orçamento. No Sector da Educação, os recursos são orçamentados numa base quinquenal através do Cenário Fiscal de Médio Prazo (CFMP), de acordo com as prioridades definidas no PEE e no Plano Operacional; seguidamente, são re-orçamentados em propostas orçamentais sectoriais de um único ano em conformidade com a proposta do PES. A proposta orçamental da educação e a secção referente à educação da proposta do PES são posteriormente negociadas com o Conselho de Ministros e o Ministério da Economia e Finanças (MEF) antes de serem submetidas ao Parlamento. O Parlamento aprova os recursos do Sector da Educação como parte da sua aprovação do Orçamento do Estado, após a qual as instituições do sector utilizam os recursos de acordo com o seu Plano de Actividades (PdA) anual.
disponibilização de recursos internos versus externos fIGura 3
Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2015; REO IV 2016; LOE 2017: Quadro “Equilíbrio Orçamental”.
Nota: As percentagens foram calculadas a partir de todo o Orçamento do Estado, incluindo operações financeiras e serviço da dívida. O "OE" refere-se à proporção interna/externa do Orçamento do Estado e "Educ" refere-se à proporção interna/externa da taxa de execução da educação. O orçamento da educação representa o volume total de recursos do sector (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) No momento em que o documento foi elaborado, a conta de despesa púbica de 2016 ainda não tinha sido finalizada; sobre esta matéria, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior ao apresentado. (**) As percentagens de 2017 são dotações iniciais, enquanto as percentagens de 2008-2016 são despesa.
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* Peso na Despesa Total do Go verno / G ast os do S ec tor da E duc aç ão (%) 24% 12%
Recursos Externos (Total dos Gastos do Governo, %) Recursos Externos (Gastos do Sector da Educação, %) Recursos Internos (Total dos Gastos do Governo, %)
Recursos Internos (Gastos do Sector da Educação, %)
OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ OE Educ
Orçamento de 2017 **
78% 88%
3.1 recursos Internos vs. externos
Apesar de ser uma fonte constante de financiamento aos sectores prioritários – incluindo a educação – ao longo dos anos, o Apoio Geral ao Orçamento foi suspenso em 2016.
Embora os parceiros de desenvolvimento de Moçambique tenham reservado MT 11,9 mil milhões (b) em apoio directo ao Orçamento do Estado em 2016, o seu apoio foi posteriormente suspenso em resposta a descoberta da dívida oculta do país11.
Moçambique aumentou de forma constante a percentagem de financiamento com recursos próprios ao Sector da Educação. A parte referente aos recursos internos aumentou de 70 por cento em 2008 para 89 por cento em 2016 (vide a Figura #3). Em 2017, o rácio recursos internos
por recursos externos está orçamentado em 88 por cento internos e 12 por cento externos12. É interessante notar que
a percentagem interna em 2017 seria maior se não se tivesse registado a depreciação do Metical em relação às moedas dos principais doadores do país (ou seja, uma doação de US$ 1 em Janeiro de 2016 valia MT 48, mas em Janeiro de 2017 valia MT 71; deste modo, embora os doadores tenham contribuído menos na sua própria moeda, o valor em MT é superior ao dos anos anteriores devido à depreciação cambial). Em termos nominais, o rácio aumentou de MT 10,6 mm para MT 4,5 mm, recursos externos, em 2008 para MT 41 mm recursos internos e para MT 5,3 mm, recursos externos, em 2016. Em termos reais, a contribuição interna aumentou 120 por cento de 2008 para 2016, enquanto a contribuição externa caiu 30 por cento durante o mesmo período.
A percentagem do financiamento interno ao Sector da Educação é superior à do financiamento interno do Orçamento do Estado. Em 2017, o rácio de 88 por cento
interno por 12 por cento externo do Sector da Educação é superior aos 76 por cento interno por 24 por cento externo do Orçamento do Estado. Em média, a percentagem do financiamento interno à educação foi maior em 14 por cento numa base anual do que a percentagem do financiamento a todo o Orçamento do Estado; todavia, este défice tem estado a reduzir nos últimos anos, uma vez que o aumento da percentagem do financiamento interno ao Orçamento do Estado ultrapassou o aumento da percentagem do financiamento interno à educação.
3.2 fundo de apoio ao Sector da
educação (faSe)
O MINEDH espera US$ 121 milhões em recursos do FASE
em 201713. Convertidos para Meticais, os recursos do FASE
previstos para 2017 são iguais a cerca de MT 8,5 mm valor que seria mais do que o dobro dos fundos do FASE executados em 201614. O envelope maior de recursos para 2017 pode ser
explicado pela aplicação de US$ 30 m em crédito não gasto de 2016, que resulta dos desembolsos tardios e atrasos na implementação do Plano de Actividades da educação de 2016. O valor de 2017 também inclui o "financiamento baseado em resultados" de aproximadamente US$ 24 m da Alemanha, da Global Partnership for Education e do Banco Mundial para o sector por ter atingido certas metas de 201615. O possível
financiamento do FASE 2017 será aplicado a (por ordem de peso do financiamento): construção de novas salas de aula, apoio directo às escolas (ADE), formação de professores, equipamentos, supervisão escolar, desenvolvimento institucional, alfabetização de adultos, carteiras escolares, programas de lanche escolar e actividades relacionadas com o HIV/SIDA, entre outros.
11) Vide: LOE 2016 Revisto. Documento da Fundamentação. Página 18. LOE 2017. Documento da Fundamentação. Página 20.
12) De novo, é importante mencionar que antes de 2017, a componente interna incluía algum financiamento externo através do AGO. Conforme acima mencionado, em 2017, tal já não acontece; por isso, a parte interna referente a 2017 está quase em pé de igualdade com a parte mais elevada de 91 por cento observada em 2015. É importante ter em referência também que aquando da promulgação da LOE 2017, nem todos os parceiros do sector haviam efectuado os seus compromissos para o FASE; com isso, a componente externa sofrerá um incremento assim que todos os parceiros efectuarem os compromissos para o FASE.
13) Por favor note que esta é uma actualização, diferente da informação do FASE incorporada na LOE 2017.
14) Nota: de acordo com o MINEDH, o PdA 2017, Versão GCC_A, os compromissos totais para o FASE em 2017 valem US$ 121 m (vide a página 15); todavia, no mesmo documento estão também listados como tendo um valor de apenas MT 4,2 mil milhões (vide a página 8). Também o financiamento executado do FASE em 2016 foi igual a MT 3,7 b (vide o REO IV 2016, Documento de Fundamentação).2015.
15) Vide MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 16. Prevê-se que a Alemanha contribua com US$ 8 m, GPE US$ 7 m e o Banco Mundial US$ 9 m em financiamento de bónus.
121
milhões de dólares americanos compreende a contribuição do faSe para o orçamento do sector em 2017. este valor representa um sexto de todo o orçamento do sector da educação.8
4. como é que os recursos do
Sector da educação são gastos?
O Ministério da Economia e Finanças (MEF) liberta a dotação inicial através da CUT para cada instituição de ensino com orçamento autónomo e posteriormente actualiza a dotação com base nas taxas de execução do orçamento e nos recursos disponíveis (dotação actualizada). As instituições controlam a execução através do e-SISTAFE (Sistema de Administração Financeira do Estado), que produz os relatórios de execução orçamental (REO) trimestrais e a Conta Geral do Estado (CGE) anual. A maneira como o orçamento da Educação de 2017 será gasto pode ser analisada das quatro perspectivas seguintes:
Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2015, REO IV 2016, LOE 2017. Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial, Índice de Preços no Consumidor (2010 = 100).
Ponto de dados ajustado à inflação para 2016 com base no “Índice de Preços no Consumidor, Dezembro de 2016” do INE e o ponto de dados para 2017 baseado na LOE 2017, Documento
da Fundamentação
Nota: Os gráficos representam o total de recursos do sector de educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) No momento em que o relatório foi elaborado, a conta de despesa
pública de 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior à apresentada. (**) Os números referentes a 2017 são dotações orçamentais iniciais, e não despesa.
4.1 despesa de funcionamento vs. de
investimento
O Orçamento do Estado divide os gastos da educação em duas categorias: de funcionamento e de Investimento. As de funcionamento descrevem os gastos em salários/ remunerações, bens e serviços, custos operacionais, transferências e operações financeiras. As de investimento (isto é, despesas de capital) descrevem as despesas destinadas a melhorar a produtividade e a eficiência do Sector a longo prazo (ou seja, construção de escolas, bibliotecas, mais salas de aula, etc.). As despesas de funcionamento são financiadas exclusivamente através de recursos internos, enquanto as de investimento são financiadas interna e externamente. Contudo, é necessário assinalar que todo o financiamento externo é contabilizado no orçamento como “investimento externo” quando, de facto, pode ter uma parte destinada a funções de funcionamento. Para uma melhor compreensão dos níveis de investimento na educação e noutros sectores prioritários, é importante que o MEF comece a contabilizar a natureza de funcionamento dos projectos financiados externamente no e-SISTAFE.
A despesa de funcionamento aumentou de forma constante em termos nominais e reais e como peso na despesa total da educação. O peso decrescente do investimento no sector deve-se essencialmente ao decréscimo do valor real do financiamento de investimento disponibilizado pelos doadores (vide
a Figura #4). Uma vez que a despesa de funcionamento aumentou, o peso do investimento na despesa total do sector
despesa de funcionamento versus de investimento fIGura 4 a e B
Mil milhões de metic
ais (10^9), C orr ent e 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* Orçamento de 2017 ** Termos nominais Foto: ©UNICEF/Moçambique
Mil milhões de metic
ais (10^9), C
onstant
e
Funcionamento (Interno), Constante Investimento (Interno), Constante Investimento (Externo), Constante
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016* Orçamento de 2017 **
Termos reais
Funcionamento (Interno), Corrente Investimento (Interno), Corrente Investimento (Externo), Corrente
reduziu de 35 por cento em 2008 para 14 por cento em 2016. No orçamento da educação de 2017, cerca de 80 por cento dos recursos destinar-se-ão ao funcionamento e 20 por cento ao investimento. Ao considerar apenas os recursos internos – os que são controlados exclusivamente pelo governo – 93 por cento são alocados ao funcionamento e 7 por cento ao investimento em 2017. A percentagem decrescente do investimento deve-se ao valor real em declínio dos recursos de investimento disponibilizados pelos doadores que, na verdade, reduziram em 34 por cento, em termos reais, entre 2008 e 2016. O forte crescimento da despesa de funcionamento ao longo dos anos deveu-se essencialmente à despesa com o pessoal; no entanto, teve um impacto mínimo no rácio estudante por professor, que apenas reduziu de 62,9 alunos por 1 professor em 2011 para apenas 61,7: 1 em 201616.
Em 2017, o sector prevê contratar 8.106 novos professores17. O
rácio funcionamento por investimento do Sector da Educação está longe da regra normalmente referenciada de 70:30. A relativamente fraca despesa de investimento pode significar que a construção e a renovação da infraestrutura da educação, bem como o fornecimento de materiais de aprendizagem não consegue acompanhar o aumento dos níveis de admissão e retenção de alunos. Uma vez que os doadores disponibilizam menos recursos à educação, será importante que o sector mantenha a despesa de investimento.
Os doadores disponibilizam a maior percentagem de recursos gastos no investimento. Contudo, a percentagem do investimento interno aumentou nos últimos anos; mais uma vez, tal deve-se à redução do apoio dos doadores ao sector. Em 2008, os doadores foram responsáveis por
85 por cento da despesa de investimento na educação, mas apenas 60 por cento em 201518 (embora tivesse sido 78 por
cento em 2016). Em 2017, os doadores comprometeram-se a disponibilizar 66 por cento dos recursos de investimento. De uma maneira geral, os doadores disponibilizaram 30 por cento do total dos recursos da educação em 2008, apenas 11 por cento em 2016 e um valor orçamentado de 12 por cento em 2017. Com efeito, o peso do total de recursos da educação e o peso do investimento na educação disponibilizado pelos doadores seria ainda menor se não fosse a apreciação das moedas dos doadores em relação ao Metical (ou seja, 1 unidade de moeda dos doadores representa mais do que o dobro do valor em Meticais em 2017 relativamente a 2008).
4.2 uso de recursos por classificador
económico
A esmagadora maioria dos recursos destinados à educação é utilizada em salários e outras remunerações
(vide a Figura #5). Em 2017, os salários e remunerações representam um valor orçamentado de 77 por cento do
Fonte: Compilação pelo autor do MINEDH, PdA 2016, Versão GCC_A, Página 7 e PdA
2017, Versão GCC_A, Página 9.
Nota: As percentagens baseiam-se apenas no segmento do “Ensino Geral” do
orçamento do Sector da Educação. Todas as percentagens referentes a 2015-2017 representam o peso orçamental e não a despesa. Educ refere-se à proporção interna/externa da despesa da educação. (*) No momento em que o documento foi elaborado, a conta de despesa púbica de 2016 ainda não tinha sido finalizada; sobre esta matéria, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior ao apresentado. (**) As percentagens de 2017 são dotações iniciais enquanto as percentagens de 2008-2016 são despesa.
16) MEF. Balanço do PES 2016. Página 61.
17) Vale a pena indicar que o PES menciona que o sector espera adicionar 8.306 novos professores (vide o PES 2017, página 34). Também é de salientar que dos oito mil novos professores, cerca de 34 por cento serão cosntratados para leccionarem na Zambézia (vide MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 12).
18) No momento em que o presente documento foi publicado, 2015 é o ano mais recente para o qual as contas da despesa foram finalizadas.
Percentagem de recursos por classificação económica fIGura 5
segmento do “Ensino Geral” dos recursos da educação, os bens representam 8 por cento, os serviços representam 7 por cento, a construção representa 4 por cento e o equipamento representa 2 por cento, entre outras verbas. Os salários e outras remunerações aumentaram 17 por cento entre 2015 e 2017, em termos nominais, de MT 26,6 mm para um valor orçamentado de MT 31,1 mm. Isto corresponde a 75 por cento dos recursos do “Ensino Geral” em 2015, 80 por cento em 2016 e um valor orçamentado de 77 por cento em 2017.
Outras Despesas de Investimento Equipamento Construção Transferências Serviços Bens Outras Despesas de Pessoal Salários e Remunerações Per centagem dos R ec ursos do “Ensino Geral ” por C lassific ador da Ex ec uç ão E conómic a (%)
31.1
mil milhões de Mt é o montante do orçamento da educação reservado para salários e outras remunerações.10
4.3 despesa por instituição de ensino
Foi alocada aos SDEJT a maior porção dos recursos da educação de 2017, seguidos pelas DPEDH e MINEDH; esta tem sido a tendência desde 2011 (vide a Figura #6).
Aos SDEJT, que representam o Ministério a nível distrital, foi alocado o valor de MT 27,4 mm, o equivalente a 57 por cento de todo o orçamento da educação. Às DPEDH, que representam o Ministério a nível provincial, foi alocado o valor de MT 7,1 mm, o equivalente a 15 por cento de todo o orçamento: Universidades, institutos e instituições de administração do setor representam as ações restantes. Ao MINEDH, que administra a nível central o lado do “Ensino Geral” do sector, foi alocado o valor de MT 5,7 mm, o equivalente a 12 por cento de todo o orçamento19. Ao MCTESTP, que é responsável
pelo lado do “Ensino Superior” do sector foi atribuído o valor
de MT 0,6 b, igual a 1,2 por cento de todo o orçamento da educação. Esta decomposição está de acordo com a agenda de descentralização do sector.
4.4 despesa por área funcional
O ensino primário recebe a maior parte dos recursos destinados ao Sector da Educação, seguido pelo ensino secundário e o Desenvolvimento Administrativo / Institucional (vide a Figura #7). Foi alocado ao ensino primário
o montante de MT 21,2 mm, o equivalente a 53 por cento do orçamento destinado ao “Ensino Geral”; ao ensino secundário foi alocado o montante de MT 10,9 mm, o equivalente a 27 por cento; e o desenvolvimento administrativo / institucional recebeu MT 6,8 mm, o equivalente a 17 por cento20. Esta é
mais ou menos a mesma decomposição que a do orçamento do “Ensino Geral” de 2016.
19) As percentagens são cálculos do autor a partir da LOE 2017 de todo (ou seja, segmentos do ensino geral e superior) o orçamento da educação. Considerando apenas o lado do "Ensino Geral" do sector, as percentagens são diferentes: SDEJT (68 por cento), DPEDH (17 por cento) e MINEDH (14 por cento). Fonte: MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 7. Também é importante notar que SDEJTs, DPEDHs e MINEDH não são as únicas unidades de educação, ou instituições, no nível distrital, provincial e central, respectivamente; Por esta razão, os tamanhos de porcentagem de participação aqui são diferentes dos tamanhos de compartilhamento relatados na Seção 6 deste relatório.
20) É importante mencionar que a classificação funcional relativa à educação existe apenas para o segmento do "Ensino Geral" do Sector da Educação, o que significa que o segmento do “ensino superior” não é considerado na decomposição. Por esta razão, o ensino superior não está representado. Fonte: MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 7.
Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno
Percentagem de recursos por instituição
fIGura 6 Percentagem de recursos por
área funcional fIGura 7
Fonte: Cálculos do autor a partir da LOE 2017.
Nota: As percentagens baseiam-se em todo o orçamento do Sector da
Educação (ou seja, segmentos do “Ensino Geral” e do “Ensino Superior”). As percentagens podem não totalizar 100% por constituirem arredondamentos.
Fonte: MINEDH, PdA 2017, Versão GCC_A, Página 9.
Nota: As percentagens baseiam-se exclusivamente no segmento do “Ensino
Geral” do orçamento do Sector da Educação.
Cultura, 0,02% Desenvolvimento Administrativo e Institucional, 17% Ensino (Pré) Primário, 53% Ensino Secundário, 27% Ensino Técnico e Profissional 3% Alfabetização e Educação de Adultos, 0,2% Ministério da Educação e Desenvolvimento Humano (MINEDH), 12% Serviços Distritais de Educação, Juventude e Tecnologia (SDEJT), 57% Outras Instituições de Ensino, 8% Universidade Eduardo Mondlane, 6% Direcções Provinciais da Educação e Desenvolvimento Humano (DPEDH), 15% Delegações Provinciais da Universidade Pedagógica, 3%
53%
do orçamento do ensino Geralestá alocado para financiar o ensino Primário. o ensino Secundário irá receber um montante correspondente a 27%.
5. Qual foi o grau de execução dos
orçamentos anteriores pelo Sector
da educação?
O Sector da Educação executou, em média, 92 por cento do seu orçamento entre 2008 e 2016, que é superior à média da taxa de execução do Orçamento do Estado de 87 por cento durante o mesmo período (vide a Figura #8). Em 2016, o sector executou provisoriamente um peso
ponderado de 93 por cento do seu orçamento; contudo, este número será confirmado com a publicação da CGE mais tarde ao longo do ano. A taxa de execução mais baixa relativa ao investimento interno em 2016 deve-se à fraca execução orçamental individual pelas várias DPEDH e Universidades Pedagógicas, os Institutos Politécnicos de Manica e Gaza e o Instituto de Relações Internacionais. A taxa de execução mais baixa do investimento externo deve-se à fraca execução dos recursos externos disponibilizados ao MCTESTP.
As taxas de execução agregadas do sector da educação são reduzidas pelos desembolsos incompletos e pela prestação de contas parcial dos projectos dentro do orçamento / fora
da CUT pelos doadores. O Governo executa em média 99
por cento do orçamento de funcionamento da educação e 95 por cento do orçamento do investimento interno, enquanto os doadores executam em média apenas 71 por cento do orçamento do investimento externo. É importante notar que a fraca execução dos doadores se deve a desembolsos tardios e incompletos, assim como a uma prestação de contas incompleta dos doadores sobre os projectos inscritos dentro do orçamento, mas financiados fora da CUT.
89% 91% 90% 88%
94% 97% 93% 92% 93%
execução orçamental por categoria de despesa fIGura 8
Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2015 e do REO IV 2016.
Nota: Os dados representam o valor total da Educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). (*) Os valores representam o total do orçamento da educação (i.e. Ensino
Geral e Ensino Superior). No momento em que o documento foi elaborado, a conta da despesa pública de 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que a execução seja ligeiramente superior à apresentada.
100% 80% 60% 40% 20% 0% 2016* 2009 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015
Execução Orçamental Agregada
Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno Funcionamen to Investimen to Interno Investimen to Ex terno 100% 92% 71% 100% 95% 77% 97% 99% 73% 98% 97% 63% 99% 97% 73% 97% 100% 93% 99% 99% 67% 100% 99% 51% Peso O rç amental Inicial Ex ec utado a té o F inal do Ano F isc al (%) 98% 76% 73%
92%
é a média de execução dos recursosdo sector de educação nos últimos 8 anos. o valor se encontra muito acima da média de execução do total do oe no mesmo período que foi de 87%.
6. até que ponto o Sector da
educação foi descentralizado?
A despesa total da educação é altamente descentralizada. Desde 2011, a maior parte dos recursos da educação foi executada a nível distrital (vide a Figura #9A). No orçamentoda educação de 2017, 57 por cento foram alocados aos distritos, 23 por cento ao nível central e 21 por cento às províncias21. Com efeito, 2017 foi a primeira vez que a
percentagem de recursos não obedece à hierarquia distrital-provincial-central desde antes de 201122. A percentagem
alocada aos distritos aumentou de 41 por cento em 2011 para 57 por cento em 2017: É importante notar, contudo, que mudanças nas percentagens dos valores alocados ao longo do tempo para os níveis central, provincial e distrital também devem-se, em parte, pela adição de certas instituições de ensino à composição do sector de educação (por exemplo,
21) Valores arredondados.
22) Em 2011, o pagamento dos salários dos professores e das subvenções escolares foram primeiro descentralizados ao nível distrital e a construção/reabilitação de escolas e salas de aula, assim como a aquisição de material escolar, foram descentralizados ao nível provincial.
12 Fonte: Cálculos do autor a partir da CGE 2008-2015, REO IV 2016 e LOE 2017.
Nota: Os valores representam o total do orçamento do sector da educação (i.e. Ensino Geral e Ensino Superior). A Figura 9A apresenta a execução dos recursos agregados
(internos e externos em conjunto) da educação por nível territorial; a Figura 9B mostra a execução dos recursos da educação por fontes internas e externas. (*) No momento em que o documento foi elaborado, a conta da despesa pública 2016 ainda não tinha sido finalizada; a este respeito, é possível que o total da despesa seja ligeiramente superior ao apresentado. (**) Os valores referentes a 2017 são dotações iniciai, e não despesa
execução de recursos por nível territorial fIGura 9 a e B
Descentralização dos Recursos da Educação Descentralização dos Recursos da Educação Desagregados por Fonte Interna / Externa
Central Provincial Distrital
Peso dos r ec ursos in ternos / e xt ernos e xec utados a nív el cen tral/pr ovincial/distrital (%) Peso no t otal dos r ec ursos e xec utados a nív el c en tral/pr ovincial/distrital (%) *Orçamento 91%* 85%* 22%* 13%* 7%* 1%* Central (Interno)
Central (Externo) Provincial (Interno) Provincial (Externo) Distrital (Interno) Distrital (Externo)
57%
do orçamento da educação está alocadoao nível distrital, 23% ao nível central, e 21% às províncias. o que significa que a despesa no sector da educação é altamente descentralizada.
Escola Superior de Hotelaria e Turismo de Inhambane e outras em 2017) e devido à desconcentração de competências de outras instituições do nível central para níveis territoriais mais baixos (exemplo, SDEJTs in 2011).
O desembolso e a execução dos doadores, especifica-mente, são altamente centralizados e continuaram centralizados nos últimos anos (vide a Figura #9B). A
desagregação do total da despesa da educação por fontes internas e externas revela que embora a execução do Governo no sector seja altamente descentralizada, a execução dos doadores é muito centralizada. Com efeito, em 2017 os doadores preveem desembolsar 91 por cento dos recursos a nível central, 7 por cento nas províncias e 1 por cento nos distritos; comparativamente ao Governo, que prevê 13 por cento a nível central, 22 por cento nas províncias e 65 por cento nos distritos. De facto, os recursos dos doadores tendem a ser mais centralizados devido à prática de (i) inscrever projectos implementados pelos doadores dentro do orçamento e fora da CUT no MINEDH/MCTESTP, assim como (ii) seleccionar o MINEDH/MCTESTP como executor do projecto, independentemente de o projecto estar focado a nível central ou provincial / distrital e (iii) optar por descentralizar o financiamento dos projectos através do MINEDH/MCTESTP para efeitos fiduciários. Não obstante, para facilitar o apoio direccionado dos doadores a nível provincial e distrital, o Governo deve priorizar a capacitação das DPEDH/DPCT e SDEJT para que possa implementar grandes projectos com orçamentos maiores.
7. como foi o desempenho do
Sector da educação?
Moçambique ultrapassou os seus pares dos LIC e SSA na admissão ao ensino primário, mas continua longe de atingir o nível dos seus pares em termos de conclusão do ensino primário. Moçambique não registou ganhos em nenhuma das duas medidas desde 2010 (vide a Figura #10).
Apesar dos avanços sólidos registados nas taxas de admissão e conclusão do ensino primário entre 2000 e 2010, a taxa de admissões estagnou desde então em 88 por cento e a taxa de conclusão reduziu de 56 por cento para 48 por cento. No que diz respeito à conclusão do ensino primário, em 2014 (ano mais recente em relação ao qual existem dados completos) Moçambique encontra-se surpreendentemente a 19 pontos percentuais da média dos seus pares em países de baixa renda e a 26 pontos dos seus pares regionais da África Subsaariana.
Apesar da melhoria lenta mas constante registada nos últimos 15 anos, Moçambique continua longe de atingir as taxas de admissão e conclusão do ensino secundário
dos seus pares dos LIC e SSA23. O país terá de melhorar
as taxas de conclusão do ensino primário para poder esperar melhorias significativas nas taxas de admissão
e conclusão do ensino secundário. Especificamente em
relação às admissões no ensino secundário, o país melhorou de 3 por cento em 2000 para 18 por cento em 2014 (dados mais recentes); não obstante, continua a 15 pontos percentuais atrás dos LIC e 20 dos países da SSA. No que concerne a conclusão do ensino secundário, o país passou de 4 por cento em 2000 para 22 por cento em 2011 e em seguida estagnou até 2014 (dados mais recentes). Continua a 14 pontos percentuais atrás dos LIC e 25 dos países da SSA. Para que Moçambique possa esperar registar taxas de admissão e conclusão do ensino secundário similares aos dos seus pares, terá de melhorar as suas taxas de conclusão do ensino primário, uma vez que um aluno não se pode matricular no ensino secundário – nem concluir o ensino secundário – sem primeiro ter concluído o ensino primário.
O absentismo e a fraca capacidade dos professores são os dois factores principais que contribuem para o desempenho moderado nos últimos anos. No relatório
pioneiro do Banco Mundial, Mozambique Service Delivery
Indicators for Education (Indicadores de Prestação de Serviços
de Moçambique para a Educação) (2015), tanto o absentismo como a fraca capacidade dos professores foram assinalados como as principais ameaças aos resultados do sector. O estudo que sustenta o relatório indica que quando se realizam visitas inesperadas, constatou-se que, em média, 56 por cento dos alunos não estavam presentes, 45 por cento dos professores não estavam presentes na sala de aula e 44 por cento dos directores não se encontravam na escola. Ao testar as capacidades dos professores nos programas que eram responsáveis por ensinar, o estudo constatou que apenas 1 por cento dos professores teve uma pontuação acima dos 80 por cento, sendo a pontuação média de apenas 29 por cento. O Sector da Educação deve resolver estes problemas para poder equiparar-se ao desempenho dos seus pares.
23) Por indisponibilidade de dados, a “admissão no ensino secundário” é um indicador agregado para o 1º e o 2º Ciclos do Ensino Secundário Geral (ESG), enquanto a “conclusão do ensino secundário” diz respeito apenas ao 1º ciclo do ensino secundário. Isto explica por que a taxa de admissão seja mais baixa que a taxa de conclusão.
12
14 tendências das taxas de admissão e de conclusão
fIGura 10
Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial: Taxa líquida de admissão, ensino primário, ambos os sexos (%); Taxa líquida de admissão, ensino
secundário, ambos os sexos (%); taxa de conclusão do ensino primário, total (% do grupo etário relevante); taxa de conclusão do 1º ciclo do ensino secundário, total (% do grupo etário relevante); rácio bruto de admissão, ensino superior (% líquido), taxa de alfabetização do adulto, população 15+ anos (%).
Nota: LIC e SSA são as médias referentes a todos os Países de Baixa Renda e da África Subsaariana, respectivamente. Não estavam disponíveis dados relativos a
todos os anos.
Admissão, Secundário Taxa líquida de admissão, ensino secundário,
ambos os sexos (%)
Conclusão, Secundário Taxa de conclusão do 1º ciclo do ensino secundário, total
(% do grupo etário relevante)
Alfabetização Taxa de alfabetização do adulto, população
15+ anos (%) Admissão, Superior
Rácio bruto de admissão, ensino superior, ambos os sexos (%)
Conclusão, Primário Taxa de conclusão do ensino primário, total
(% do grupo etário relevante) Admissão, Primário Taxa líquida de admissão, ensino primário,
ambos os sexos (%) 88% 74% 9% 61% 47% 80% 67% 7% 59% 55% 6% 38% 22% 76% 48 38% 33% 18% ASS MOZ LIC ASS MOZ LIC ASS MOZ LIC ASS MOZ LIC ASS MOZ LIC ASS MOZLIC
14
8. Qual foi a eficácia da despesa
da educação?
Ao associar a despesa aos resultados do sector, são expostas possíveis correlações. Ao fazer uma avaliação comparativa da combinação da despesa–resultados de Moçambique com o resto do mundo, é possível obter uma informação da eficiência (em termos de gastos) no alcance ou manutenção do resultado de um determinado sector. A seguir pretende-se aferir a eficiência da despesa da educação no ensino primário e secundário.
8.1 eficiência no ensino Primário
Moçambique conseguiu matricular uma grande parte dos seus jovens no ensino primário, apesar de gastar menos por aluno comparativamente aos pares dos LIC e SSA (vide a Figura #11 A). Relativamente ao resto do
mundo, Moçambique demonstra um resultado eficiente nas admissões para o seu nível de gastos. Considerando que um LIC gasta uma média de US$ 232 (constante, PPP) por aluno para alcançar uma taxa de admissão de 77 por cento e a África Subsaariana gasta uma média de US$ 454 para atingir 79 por cento, Moçambique (de acordo com os dados mais recentes de 2014) gasta apenas US$ 163 para atingir 88 por cento. Não obstante, existem muitos países que gastam menos que Moçambique e que atingem taxas de admissão mais elevadas, tais como: o Malawi (US$ 70, 97%); o Burundi (US$ 100, 95%) e o Uganda (US$ 103, 91%). Dados empíricos de todos os países demonstram uma correlação ligeiramente positiva entre um maior gasto e taxas de admissão melhoradas, especialmente a níveis mais baixos de gastos. Com efeito, Moçambique
conseguiu obter ganhos significativos entre 2006 e 2014, tendo aumentado ligeiramente a sua alocação por aluno de US$ 104 para US$ 163, sugerindo que um financiamento adicional por aluno – se for gasto de forma eficiente – pode melhorar ainda mais as admissões.
Embora o nível de admissões no ensino primário seja relativamente elevado e seja um resultado eficiente do que gasta, o país possui uma das mais baixas taxas de conclusão do ensino primário do mundo. Aparentemente, a despesa no ensino primário está mais direccionada à admissão do que à conclusão (vide a Figura #11B). Apenas dois
países apresentam uma taxa de conclusão do ensino primário mais baixa do que Moçambique: O Chade e a República Centro Africana. Relativamente ao que gasta por aluno, seria de esperar que Moçambique tivesse uma taxa de conclusão do ensino primário em torno dos 70 por cento; pelo contrário, possui uma taxa de 48 por cento (2014, dados mais recentes). Mais uma vez, os dados empíricos demostram a existência de uma correlação positiva entre uma maior despesa e melhores taxas de conclusão, especialmente a níveis de gastos mais baixos. Entre 2006 e 2012, Moçambique registou ganhos na taxa de conclusão resultantes de uma maior despesa; todavia, de 2012 a 2014, registou um recuo com um gasto adicional marginal. Claramente, embora Moçambique demonstre que pode matricular alunos do ensino primário a uma taxa relativamente elevada, enfrenta problemas em mantê-los até à conclusão. Com as perspectivas contidas no relatório do Banco Mundial acima mencionado, isto levanta a questão de saber se a despesa no ensino primário está mais direccionada simplesmente à admissão dos alunos do que à remoção dos obstáculos que afectam a retenção e a conclusão, tais como o absentismo e a capacidade dos professores.
eficiência da despesa do ensino primário fIGura 11 a e B
Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial. Base de Dados Estatísticos da Educação, UNESCO: Taxa líquida de admissão, ensino primário, ambos os sexos
(%); Taxa de conclusão do ensino primário, total (% do grupo etário relevante); despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante).
Nota: Na Figura 11A e 11B, o eixo Y é descontínuo para melhor indicar a concentração de dados. SSA refere-se à média dos países da África Subsaariana; LIC refere-se à média
dos Países de Baixa Renda e MOZ refere-se a Moçambique. LIC e SSA são representados por dados de 2015, ou mais recentes. Por falta de dados, na Figura 11B, algumas taxas de conclusão são superiores a 100 por cento porque o indicador segue o número que conclui o ensino primário como percentagem da população na idade que deveria concluir o ensino primário; e quando os alunos de diferentes idades concluem, a percentagem pode ser > 100%, uma vez que não estão incluídos no denominador. (*) Por uma questão de foco na SSA, LIC e MOZ, alguns países com despesa > US$ 10.000 não são indicados na Figura. Além disso, foram omitidos outros países por falta de dados completos.
Admissão Ensino Primário Conclusão Ensino Primário
Taxa líquida de admissão
, primário , ambos os se xos (%) 2015 ou M ais R ecent e, Todos os P aíses* Taxa de conclusão , primário , t
otal (% do grupo etário r
ele vant e), 2015 ou M ais R ecent e, Todos os P aíses*
Despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante), Média 2000-2015, Todos os Países
Despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante), Média 2000-2015, Todos os Países
8.2 eficiência no ensino Secundário
Apesar de gastar um valor semelhante ou superior ao dos pares dos LIC e da África Subsaariana, respectivamente, Moçambique está longe de alcançar as suas taxas de admissão e conclusão no ensino secundário (vide a Figura
24) Por indisponibilidade de dados, a “admissão no ensino secundário” é um indicador agregado do primeiro e segundo ciclos do ensino secundário, enquanto a “conclusão do ensino secundário” diz apenas respeito ao primeiro ciclo do ensino secundário. Isto explica por que a taxa de admissão é mais baixa do que a taxa de conclusão.
Fonte: Banco Mundial, Indicadores do Desenvolvimento Mundial. Base de Dados Estatísticos da Educação, UNESCO: Taxa líquida de admissão, ensino primário, ambos os sexos (%);
Taxa de conclusão do ensino primário, total (% do grupo etário relevante); despesa do Governo por aluno primário (PPP$ constante).
Nota: Na Figura 11A e 11B, o eixo Y é descontínuo para melhor indicar a concentração de dados. SSA refere-se à média dos países da África Subsaariana; LIC refere-se à média dos
Países de Baixa Renda e MOZ refere-se a Moçambique. LIC e SSA são representados por dados de 2015, ou mais recentes. Por falta de dados, na Figura 11B, algumas taxas de conclusão são superiores a 100 por cento porque o indicador segue o número que conclui o ensino primário como percentagem da população na idade que deveria concluir o ensino primário; e quando os alunos de diferentes idades concluem, a percentagem pode ser > 100%, uma vez que não estão incluídos no denominador. (*) Por uma questão de foco na SSA, LIC e MOZ, alguns países com despesa > US$ 10.000 não são indicados na Figura. Além disso, foram omitidos outros países por falta de dados completos.
eficiência da despesa do ensino secundário fIGura 12a e B
Admissão Ensino Secundário
Taxa líquida de admissão
, sec undário , ambos os se xos (%) 2015 ou M ais R ecent e, Todos os P aíses*
Despesa do Governo por aluno secundário (PPP$ constante), Média 2000-2015, Todos os Países
Conclusão Ensino Secundário
Taxa de conclusão do 1º ciclo sec
undário
, t
otal (% do grupo etário
rele vant e), 2015 ou M ais R ecent e, Todos os P aíses*
Despesa do Governo por aluno secundário (PPP$ constante), 2000-2015, Todos os Países
16 Foto: ©UNICEF/Moçambique
#12A & B). Os gastos de Moçambique com o ensino secundário
são altamente ineficientes. Embora gaste US$ 739 por aluno, reporta uma taxa de apenas 18 por cento de admissões e 22 por cento de conclusão24, enquanto os LIC gastam US$ 313
por 33 por cento de admissões e 38 por cento de conclusão e a África Subsaariana gasta US$ 839 por 36 por cento de admissões e 45 por cento de conclusão.
Moçambique terá de melhorar a sua taxa de conclusão do ensino primário para poder obter resultados mais eficientes no ensino secundário. Tal como acontece no
ensino primário, existem correlações positivas entre uma maior despesa e melhores taxas de admissão e conclusão no ensino secundário. Com efeito, Moçambique registou melhorias nas duas medidas, uma vez que aumentou o financiamento de US$ 599 em 2006 para US$ 739 em 2014 (dados mais recentes). Contudo, o país não pode esperar obter ganhos importantes na admissão e conclusão do ensino secundário se não melhorar a sua taxa de conclusão do ensino primário. Teoricamente, à medida que mais alunos concluírem o ensino primário e ingressarem no secundário, a eficiência da despesa aumentará, uma vez que as despesas administrativas estarão distribuídas por mais alunos, reduzindo o custo por aluno ao conseguir-se economias de escala.
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9. até que ponto a despesa pública
da educação é equitativa?
A inclusão social e a equidade são um tema recorrente no PEE25. A inclusão e a equidade no Sector da Educação podem
ser avaliadas em termos de (i) distribuição geográfica e se o uso de recursos é (ii) a favor dos pobres e (iii) sensível ao género26.
9.1 Medida de Igualdade por distribuição
Geográfica
A dotação de recursos da educação a nível não central no orçamento de 2017 não é equitativa. A província com a dotação mais baixa, a Zambézia, recebe quase metade da dotação da província com a dotação mais elevada, Inhambane (vide a Figura #13). Considerando apenas as
alocações distritais e provinciais (por falta de dados sobre a descentralização dos recursos de nível central para as províncias), a província da Zambézia recebe a dotação bruta mais elevada, mas por estudante recebe a dotação mais baixa em quase 50 por cento. A média da dotação por aluno das
25) Vide PEE 2012-2016, Secção 4, Pg. 37.
26) A Análise da Incidência de Benefícios efectuada ao Sector da Educação, com recurso ao Inquérito aos Agregados Familiares 2014/2015 e à despesa da educação da CGE 2015 ajuda a delinear a distribuição do bem-estar entre diferentes grupos de crianças em idade escolar com a finalidade de medir se a utilização dos recursos é a favor dos pobres e sensível ao género. Para esta análise, são considerados dois elementos: (i) comportamento do agregado familiar na decisão de matricular a criança na escola; e (ii) comportamento do governo na alocação de recursos públicos aos diferentes níveis de ensino. No que diz respeito ao primeiro elemento, os agregados familiares têm matriculado cada vez mais os seus filhos numa escola primária e secundária no mínimo desde 2000 (vide a Figura #10).
27) Além disso, o facto de a Zambézia apresentar o maior rácio aluno / professor demonstra que a sua fraca orçamentação e despesa por aluno não é apenas um reflexo das economias de escala na província resultantes de ter mais alunos; pelo contrário, a despesa insuficiente não está a melhorar os indicadores da educação.
três províncias de baixo (Zambézia, Cabo Delgado, Tete) corresponde a menos um terço do que a média da dotação das três províncias do topo (Inhambane, Maputo Província, Maputo Cidade). Com efeito, as quatro províncias que apresentam o rácio aluno / professor mais elevado são as mesmas quatro províncias com a dotação mais baixa27.
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Fonte: Cálculos do autor da LOE 2017. Rácio aluno/professor do MINEDH, Levantamento Escolar, 2016.
Nota: A figura considera as instituições do Ensino Geral e do Ensino Superior, contudo apenas incorpora recursos alocados para os níveis descentralizados - províncias e
distritos. Por falta de dados, não inclui recursos alocados ao MINED no nível central.
alocação de recursos a nível não central 2017 por província fIGura 13 Metic ais P er C apita (S em Arr edondament o), 2017 Rácio Aluno / Pr of essor , 2016
Despesa de Funcionamento Per Capita Investimento Interno, Per Capita* Rácio Aluno / Professor Linear*
Investimento Externo, Per Capita*
Foto: ©UNICEF/Moçambique
O investimento no Sector da Educação precisa priorizar as províncias desfavorecidas que são as mais necessitadas.
Uma vez que as dotações de funcionamento per capita mais elevadas podem servir de medida representativa de sistemas educativos maiores e, deste modo, representar mais infraestrutura que deve beneficiar de serviços, poder-se-á presumir que a Zambézia possui um sistema educativo relativamente mais pequeno e menos infraestrutura per capita do que as províncias do sul. A orçamentação equitativa significaria, pois, que o investimento é direccionado para remover a lacuna na dimensão da infraestrutura / sistema educativo entre as províncias; no entanto, a Zambézia e outras províncias desfavorecidas não recebem grandes dotações de investimento do Governo nem dos doadores. Como forma de melhorar a equidade geográfica, os recursos de investimento devem ser direccionados para as províncias desfavorecidas que apresentam maiores necessidades.
Incidência de Benefícios por nível de ensino fIGura 14
Fonte: Cálculos do autor a partir do INE, Inquérito aos Orçamentos Familiares (IOF), 2014-2015; CGE 2015; MINED, Levantamento Escolar, 2015; e INE, Estatísticas
de Indicadores Sociais, 2015. Peso da Despesa P úblic a para a E duc aç ão por Q uintil de R enda, Nív el de Ensino (%)
Primário Secundário Superior 0%
Q1 (Mais Pobre) Q2 Q3 Q4 Q5 (Mais Rico) 18 Foto: ©UNICEF/Moçambique
