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Curso de Direito Constitucional
IGEPP – Prof. Leo van Holthe
AULAS 16 e 17
AULA 16
Pontos do edital enfrentados neste material: Processo legislativo (parte I): arts. 59, 61, 63, 65 a 67 da CF/88. 1. Introdução Seção VIII DO PROCESSO LEGISLATIVO Subseção I Disposição Geral
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I - emendas à Constituição;
II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções.
Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
O processo legislativo consiste na sequência de atos que devem ser cumpridos para a devida formação das normas jurídicas indicadas no art. 59 da CF/88, a saber: emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
Essas normas são chamadas pela doutrina de atos normativos primários, pois retiram o seu fundamento de validade jurídica diretamente da Constituição Federal, sem intermediários. Isso os diferencia dos chamados atos normativos secundários (a exemplo do decreto regulamentar), que são aqueles que retiram o seu fundamento de validade dos atos primários.
Portanto, o processo legislativo previsto na CF/88 somente se refere à formação dos atos normativos primários previstos no art. 59 da CF/88.
Quanto ao modo (mais demorado ou mais rápido) pelo qual os atos do processo legislativo se realizam:
a) processo legislativo ordinário ou comum, que é o adotado para a elaboração das leis ordinárias. Podemos dividi-lo em três fases:
1.ª) A fase introdutória, que é a fase da iniciativa da lei, em que a autoridade competente apresentará o projeto de lei no Poder Legislativo.
2.ª) A fase constitutiva, que compreende uma deliberação parlamentar (quando o projeto será discutido e votado no Legislativo) e uma deliberação executiva (quando o projeto receberá uma sanção ou um veto do presidente da República).
No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo Congresso Nacional (CF, art. 66, § 4.º).
3.ª) A fase complementar, que abrange a promulgação e a publicação da lei.
b) processo legislativo sumário, que possui as mesmas regras do processo legislativo ordinário, mas com uma grande diferença: aqui existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem sobre o projeto. O processo sumário também é conhecido como procedimento de urgência constitucional. Está previsto no art. 64, §§ 1.º ao 4.º, da CF/88 e será estudado em momento oportuno.
2 c) processos legislativos especiais, destinados à elaboração das:
c.1) emendas à Constituição (CF, art. 60); c.2) leis complementares (CF, art. 69); c.3) leis delegadas (CF, art. 68); c.4) leis orçamentárias (CF, art. 166); c.5) resoluções e decretos legislativos; e
c.6) medidas provisórias (na realidade, leis ordinárias que resultam da conversão das medidas provisórias – CF, art. 62).
2. Processo legislativo ordinário
O processo legislativo ordinário (ou comum) é aquele utilizado para a elaboração das leis ordinárias.
Como dissemos antes, o processo legislativo ordinário pode ser dividido em três fases: a introdutória, a constitutiva e a complementar. Vejamos separadamente cada uma dessas fases do processo legislativo ordinário.
2.1. Fase introdutória: a iniciativa das leis Subseção III
Das Leis
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinárias cabe a qualquer membro ou Comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao Presidente da República, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao Procurador-Geral da República e aos cidadãos, na forma e nos casos previstos nesta Constituição.
Iniciativa legislativa é a faculdade conferida a uma pessoa ou órgão de apresentar projetos de lei ao Poder Legislativo. Nesse ponto, faz-se necessário esclarecer alguns conceitos importantes sobre o tema da iniciativa das leis.
a) A iniciativa é dita concorrente (comum ou compartilhada) quando a Constituição concede simultaneamente a mais de uma pessoa ou órgão a iniciativa das leis, a exemplo da iniciativa das leis ordinárias e complementares federais cabe (CF, art. 61, caput):
a qualquer membro ou Comissão da CD, do SF ou do CN (ex.: Comissão Mista de Orçamento – art. 166, § 1.º, da CF);
ao presidente da República; ao Supremo Tribunal Federal;
aos tribunais superiores (STJ, TSE, TST e STM); ao procurador-geral da República;
aos cidadãos, na forma e nos casos previstos na CF/88.
b) Pela iniciativa reservada (privativa ou exclusiva), o PL relativo a determinada matéria somente pode ser proposto por uma pessoa ou órgão específico, com a exclusão de todos os demais.
São exemplos constitucionais de iniciativa reservada:
b.1) a iniciativa do presidente da República para as matérias previstas no art. 61, § 1.º; b.2) a iniciativa da CD e do SF para o PL que fixa a remuneração dos seus cargos, funções e serviços (arts. 51, IV, e 52, XIII).
Jurisprudência
1) Em relação à iniciativa legislativa privativa, o STF pacificou o entendimento pelo qual, regra geral, os demais Poderes não podem estipular um prazo para que outro Poder exerça sua iniciativa legislativa reservada ou privativa.
Em homenagem ao princípio da separação dos poderes, o Supremo considera que o Legislativo ou o Judiciário não pode, por exemplo, estipular um prazo para que o Executivo exerça uma iniciativa legislativa a ele reservada pela CF/88, tendo em vista que a outorga constitucional da iniciativa privativa abrange, implicitamente, o poder de decidir sobre o momento oportuno de propor o PL (ADI 546/DF, ADI 2.393/AL-MC).
3 2.1.1. Iniciativa legislativa privativa do presidente da República
Art. 61, § 1.º – São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que: I – fixem ou modifiquem os efetivos das Forças Armadas;
II – disponham sobre:
a) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração;
b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;
c) servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redação dada pela EC n.º 18/98)
d) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios;
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública, observado o disposto no art. 84, VI; (Redação dada pela EC n.º 32/01)
f) militares das Forças Armadas, seu regime jurídico, provimento de cargos, promoções, estabilidade, remuneração, reforma e transferência para a reserva. (Incluída pela EC n.º 18/98)
O art. 61, § 1.º, da CF/88 prevê hipóteses de iniciativa legislativa privativa ou reservada do presidente da República. As matérias contidas nesses dispositivos possuem nítida relação com as atribuições privativas do presidente da República (organização da Administração Pública Direta e Indireta, efetivo das Forças Armadas, regime jurídico dos servidores públicos, etc.), daí a iniciativa das leis que regulem tais assuntos ser reservada ao chefe do Poder Executivo.
Resumimos da seguinte forma os temas contidos no art. 61, § 1.º:
a) Efetivo das Forças Armadas e regime jurídico dos militares (o que abrange a remuneração, a reforma, as promoções dos militares, etc.).
b) Organização administrativa, judiciária, matéria tributária, orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos territórios federais.
Todas essas matérias relacionadas com os territórios federais são da iniciativa privativa do presidente da República.
c) Servidores públicos da União e seu regime jurídico (inclusive provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria dos servidores).
Qualquer PL que trate do regime jurídico dos servidores públicos da União (hoje, como sabemos, concentrado na Lei n.º 8.112/90) é de iniciativa privativa do PR;
d) criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração.
Registre-se que a criação de empregos públicos nas sociedades de economia mista, nas empresas públicas e nas fundações de natureza privada mantidas pelo poder público não necessita de um PL de iniciativa privativa do PR. Isso é porque a criação desses empregos públicos não demanda a aprovação de um PL, mas simples decisão administrativa da própria entidade, desde que a medida esteja respaldada no orçamento anual de investimento da empresa governamental (CF, art. 165, § 5.º, II).
Portanto, somente a criação de cargos, empregos e funções públicos na administração direta, nas autarquias e nas fundações públicas demanda um PL de iniciativa exclusiva do PR. e) organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União (MPU e DPU), bem como normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos Estados (MPEs e DPEs), do Distrito Federal e dos Territórios.
f) criação e extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública, observado o disposto no art. 84, VI.
Por essa regra, é da iniciativa legislativa privativa do PR a criação e a extinção de ministérios e órgãos da Administração Pública federal direta e indireta.
4 A exceção do art. 84, VI, diz respeito a hipóteses em que não precisamos falar em iniciativa de PL, pois não haverá a necessidade de lei para dispor sobre o assunto, bastando um decreto presidencial.
Jurisprudência
1. Por afrontar a iniciativa legislativa privativa do chefe do Executivo, o STF já declarou a inconstitucionalidade de norma estadual de iniciativa parlamentar que:
a) criava atribuições para órgãos administrativos, ao exigir que o Poder Executivo organizasse um sistema de avaliação de satisfação dos usuários de serviços públicos, em ofensa ao art. 61, § 1.º, II, e, da CF (ADI 3.180/AP);
b) vedava o estabelecimento de limite máximo de idade para inscrição de candidatos nos concursos públicos realizados por órgãos da Administração Direta e Indireta do Estado. Entendeu-se que houve usurpação da iniciativa reservada ao Chefe do Poder Executivo para as leis em tema de provimento de cargos de servidores públicos (CF, art. 61, § 1.º, II, c) (ADI 776/RS).
2. Criação de órgão e vício formal: Por entender usurpada a competência privativa do chefe do Poder Executivo para iniciar projeto de lei que disponha sobre criação, estruturação e atribuições de órgãos da Administração Pública (CF, art. 61, § 1.º, II, e), de observância obrigatória pelos estados-membros, tendo em conta o princípio da simetria, o STF declarou a inconstitucionalidade de emenda à constituição do estado que criava uma entidade da administração indireta (ADI 3.644/RJ).
2.1.2. Iniciativa popular de lei
Art. 61, § 2.º – A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mínimo, um por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
O art. 61, § 2.º, acolhe a iniciativa legislativa geral dos cidadãos, mais conhecida como iniciativa popular de lei, pela qual se permite que os cidadãos apresentem um projeto de lei ordinária ou complementar sobre quaisquer matérias, ressalvadas aquelas de iniciativa reservada a pessoas ou órgãos específicos (José Afonso da Silva).
2.2. Fase constitutiva
Analisada a fase introdutória do processo legislativo ordinário, nas diversas modalidades de iniciativa legislativa, passemos ao estudo da fase constitutiva.
Essa fase abrange uma deliberação parlamentar (quando o projeto de lei será discutido e votado no âmbito do Poder Legislativo) e uma deliberação executiva (quando o PL será submetido à sanção ou ao veto do chefe do Poder Executivo). No caso de veto presidencial, teremos ainda, dentro da fase constitutiva, a apreciação do veto pelo CN (CF, art. 66, § 4.º).
Comecemos com o estudo da primeira parte da fase constitutiva: a deliberação parlamentar.
2.2.1. Deliberação parlamentar (discussão + votação)
Apresentado o projeto de lei no Congresso Nacional, ele passará a ser discutido e votado nas duas Casas Legislativas sucessivamente, sempre na forma estabelecida nos respectivos regimentos internos.
2.2.2. Casa Iniciadora e Casa Revisora
Art. 64. A discussão e votação dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores terão início na Câmara dos Deputados.
Tendo o Legislativo federal brasileiro adotado o bicameralismo do tipo igual, o projeto de lei deverá necessariamente tramitar pelas duas Casas do CN, sendo que a primeira Casa em que o PL tramita recebe o nome de casa iniciadora e a segunda, de casa revisora.
5 Nesse ponto, a primeira questão a ser resolvida diz respeito a quando a Câmara dos Deputados e o Senado Federal funcionam como casa iniciadora ou revisora. De acordo com os arts. 61, § 2º, e 64 da CF/88, a Câmara dos Deputados será obrigatoriamente a casa iniciadora nos projetos apresentados:
a) por membro ou comissão da Câmara dos Deputados; b) pelo presidente da República;
c) pelo STF ou pelos tribunais superiores; d) pelos cidadãos (na iniciativa popular de lei).
2.2.3. O papel das Comissões
Em cada Casa Legislativa, o PL é submetido à apreciação das comissões, onde serão analisados:
a) os seus aspectos formais (constitucionalidade, juridicidade, redação e técnica legislativa, além da adequação financeiro-orçamentária do projeto), o que ocorre nas Comissões de Constituição e Justiça (CCJ) e de Finanças (ex.: Comissão de Finanças e Tributação – CFT – da Câmara dos Deputados); e
b) o seu mérito, o que ocorre nas Comissões Temáticas (que pode ser a Comissão de Meio Ambiente, a Comissão de Defesa do Consumidor, etc.).
Essas comissões são criadas para facilitar a tarefa legislativa na discussão de temas relacionados a matérias específicas (meio ambiente, direito do consumidor, educação, cultura, etc.).
Pois bem. Em cada uma dessas comissões, o PL é distribuído para um congressista (o relator), o qual oferece um parecer pela aprovação ou pela rejeição da matéria. Oferecido o parecer (que é também considerado como uma proposição legislativa – v. arts. 126 a 130 do RICD e 211, V, do RISF), será ele (o parecer) discutido e votado em reunião da comissão.
Aprovados os pareceres das comissões, regra geral, será o projeto encaminhado para a sua discussão e votação no Plenário da Casa Legislativa.
Ocorre que, segundo o art. 58, § 2.º, I, da CF/88, compete às comissões temáticas “discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a competência do Plenário, salvo se houver recurso de um décimo dos membros da Casa”.
Preste muita atenção: esse dispositivo traz a possibilidade de determinados PLs serem discutidos e votados nas próprias Comissões Temáticas, dispensando a deliberação do projeto pelo Plenário da respectiva Casa.
Isso é o que a doutrina denomina de delegação interna corporis (a delegação externa
corporis ocorre no caso das leis delegadas, a serem posteriormente estudadas).
O RICD chama essa regra de “apreciação conclusiva”. Repare que cabe ao Regimento Interno de cada Casa Legislativa estabelecer quais matérias poderão ter suas deliberações (discussão e votação) delegadas às comissões temáticas, dispensando a apreciação do Plenário. No RICD, a matéria está regulada nos arts. 24 e 58. No âmbito do RISF, esse procedimento é denominado de “deliberação terminativa” das comissões (RISF, arts. 49 e 91).
Por fim, não esqueça que a própria Constituição traz uma exceção, determinando que, nesses casos de delegação interna corporis, cabe recurso de um décimo dos membros da respectiva Casa.
Ou seja, mesmo quando o regimento permite a delegação interna para as comissões, cabe recurso assinado por, pelo menos, 1/10 dos membros da respectiva Casa, a fim de exigir que determinado PL seja obrigatoriamente deliberado pelo Plenário.
2.2.4. Do poder de emenda
No âmbito da deliberação parlamentar, as casas legislativas podem modificar o texto dos projetos de lei sob seu exame, mediante aprovação de emendas ao projeto original, apresentadas por seus membros ou comissões parlamentares, nos limites da matéria disciplinada na proposição inicial.
6 O art. 118 do RICD conceitua a emenda como a proposição legislativa apresentada como acessória de outra, considerada principal (ex.: emendas oferecidas a um projeto de lei ordinária ou complementar).
Aprovados o projeto original e as emendas em uma casa legislativa, o projeto passa a tramitar com esse novo texto normativo, a ser encaminhado para a sanção ou veto do chefe do Poder Executivo (CF, art. 66) ou para a deliberação da outra casa, no caso dos legislativos bicamerais.
2.2.5. Limites ao direito de emendar
Art. 63. Não será admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3º e § 4º;
II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos
Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministério Público.
As emendas parlamentares:
a) podem ser apresentadas pelos membros da casa legislativa em que estiver tramitando a proposição principal, seja esta de iniciativa de congressistas ou de legitimados extraparlamentares. Por exemplo, enquanto o PL tramitar no Senado Federal, os senadores podem oferecer emendas a PLs de iniciativa de outros senadores, de deputados, do PGR, etc.;
b) podem ser apresentadas tanto no âmbito das comissões, quanto em plenário, nos prazos regimentais;
c) devem guardar pertinência com a matéria da proposição legislativa principal (arts. 125 do RICD e 230, I, do RISF).
Por fim, resta-nos analisar os limites impostos pela CF/88 ao direito de emenda parlamentar. Nesse ponto, o STF admite a apresentação de emenda parlamentar em projetos de iniciativa legislativa privativa dos demais Poderes, bastando, para tanto que:
1.º) a emenda seja pertinente à matéria do PL. Exemplificando, a emenda não pode tratar de contribuição de iluminação pública, se o projeto versa sobre o processo eleitoral.
2.º) a emenda não provoque aumento de despesa, nos termos do art. 63 da CF/88. De acordo com esse artigo da CF, não será admitido aumento de despesa prevista:
a) nos projetos de iniciativa exclusiva do presidente da República, ressalvado o disposto no art. 166, § 3.º e § 4.º;
Essa exceção se refere às leis orçamentárias e permite que haja emendas parlamentares que aumentem as despesas na lei orçamentária anual (LOA), desde que compatíveis com o plano plurianual (PPA) e com a lei de diretrizes orçamentárias (LDO); ou na própria LDO, desde que compatíveis com o PPA.
b) nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, dos tribunais Federais e do Ministério Público. Respeitando o princípio da separação entre os poderes, os parlamentares não podem aumentar as despesas previstas nos projetos que envolvem a organização dos serviços administrativos do Poder Judiciário ou do MP.
A CF proibiu também que os deputados e senadores aumentem a despesa nos projetos de resolução que tratem da organização dos serviços administrativos de suas próprias Casas Legislativas.
2.2.6. Votação: aprovação ou arquivamento do PL
Após a fase de discussão, a proposição legislativa é submetida à votação. Tendo em vista que um projeto de lei pode ser discutido e votado em caráter conclusivo ou terminativo nas comissões parlamentares, registramos que a fase decisória pode ter lugar no Plenário ou na própria comissão.
Com a votação, completa-se o turno regimental de discussão e votação (arts. 180 do RICD e 271 do RISF). Esta só pode ocorrer depois de encerrada aquela, a partir do “princípio da separação da discussão e votação”, pelo qual a fase de votar o projeto depende do
7 encerramento da discussão e, finda esta, não se pode mais discutir a matéria no ato da votação.
2.2.7. Resultado da votação: aprovação ou rejeição
Basicamente, são três os resultados possíveis da votação: 1.º) aprovação do PL com emendas parlamentares; 2.º) aprovação integral do PL sem emendas; 3.º) rejeição do PL.
2.2.8. Rejeição e princípio da irrepetibilidade (CF, art. 67)
Art. 67. A matéria constante de projeto de lei rejeitado somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Ao invés de ser aprovado com ou sem emendas, a proposição legislativa pode ser rejeitada por alguma das Casas Legislativas do CN.
Assim, seja na Casa Iniciadora, seja na Revisora, se o projeto não alcança o voto favorável da maioria simples (no caso de leis ordinárias), da maioria absoluta (no caso das leis complementares) ou da maioria qualificada (no caso das emendas à CF/88 e de algumas resoluções e decretos legislativos, a exemplo dos arts. 5.º, § 3.º; 51, I; e 52, parágrafo único, todos da CF/88), a proposição é considerada rejeitada e será arquivada definitivamente.
Nesse caso, aplica-se o art. 67 da CF/88. Esse dispositivo abriga o princípio da irrepetibilidade, o qual objetiva evitar que o Poder Legislativo receba, ao menos na mesma sessão legislativa, projetos que há pouco foram considerados inviáveis pelo Parlamento, obstaculizando, assim, a repetição inútil da deliberação parlamentar.
De acordo com o art. 57, caput, da CF/88, a sessão legislativa ordinária do CN compreende os períodos de 02/02 a 17/07 e de 1.º/08 a 22/12. É nesse período que o PL rejeitado não pode ser reapresentado.
A exceção fica por conta da possibilidade de a maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do CN reapresentar, na mesma sessão legislativa, projeto idêntico ou com a mesma matéria do PL rejeitado (na Câmara ou no Senado). A justificativa, conforme alerta Manoel Gonçalves Ferreira Filho, reside na possibilidade de novos argumentos ou de novas circunstâncias fáticas ou sociais superarem os obstáculos que justificaram a rejeição do PL, tudo isso a partir de uma decisão da maioria absoluta dos deputados ou dos senadores.
2.2.9. A Casa Revisora
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
Parágrafo único. Sendo o projeto emendado, voltará à Casa iniciadora.
Nos termos do art. 65 da CF/88, o PL aprovado por uma Casa do Congresso, será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação.
A consequência disso é que na, Casa Iniciadora, o projeto de lei ordinária ou complementar pode passar por um ou por dois turnos de discussão e votação (a título de exemplo, nos termos do art. 148 do RICD, o projeto de lei complementar, na Câmara dos Deputados, submete-se a dois turnos de discussão e votação). Já na Casa Revisora, por expressa determinação do art. 65 da CF/88, o PL será revisto obrigatoriamente em um só turno de discussão e votação.
Na Casa Revisora, o projeto de lei será novamente analisado pelas Comissões (de Constituição e Justiça e Temáticas), discutido e votado, nos mesmos termos analisados nos tópicos anteriores.
8 1.ª) O PL pode ser rejeitado, quando então será arquivado.
Neste caso, como vimos, o PL somente poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional (CF, art. 67).
2.ª) O PL pode ser aprovado sem emendas ou, pelo menos, sem nenhuma emenda que altere substancialmente alguma de suas normas.
Nessas hipóteses, o PL não precisa voltar à Casa Iniciadora e deve ser encaminhado ao presidente da República para o fim de sanção ou veto presidencial. Exemplificando, o PL que receba emendas de redação não teve o conteúdo de suas normas alterado, já que essas emendas apenas melhoram a sua redação ou técnica legislativa1.
3.ª) O PL pode ser aprovado com emenda que altere substancialmente alguma de suas normas (a exemplo das emendas substitutivas e aditivas).
Nesse caso, o PL deve retornar para a Casa Iniciadora, a qual apreciará exclusivamente as emendas da Casa Revisora.
É muito importante, caro leitor, que você preste atenção nesse ponto.
Alterado em sua substância na Casa Revisora, o PL retorna à Casa Iniciadora para apreciação dessas emendas. E, veja bem, de acordo com a doutrina, a Casa Iniciadora aprecia apenas as emendas da Casa Revisora.
A partir desse entendimento, a Casa Iniciadora poderá:
a) aprovar tais emendas, quando então o PL será enviado ao presidente da República com as modificações propostas pela Casa Revisora; ou
b) rejeitá-las, sem a possibilidade de apresentação de subemendas às emendas da Casa Revisora.
Nesse caso, caro aluno, veja que curioso: o PL será encaminhado ao presidente da República com a redação dada pela Casa Iniciadora, já que as emendas da Casa Revisora foram rejeitadas!
Observe que isso provoca uma nítida predominância da Casa Iniciadora sobre a Revisora no âmbito do processo legislativo ordinário, pois, no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhará o “seu texto” ao chefe do Executivo, para fim de sanção ou veto.
Analisada a deliberação parlamentar, passemos ao exame da deliberação executiva (sanção ou veto presidencial), para concluir o estudo do processo legislativo ordinário com a fase complementar (promulgação e publicação da lei).
2.2.10. Deliberação executiva (sanção ou veto presidenciais)
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.
§ 1.º – Se o Presidente da República considerar o projeto, no todo ou em parte, inconstitucional ou contrário ao interesse público, vetá-lo-á total ou parcialmente, no prazo de quinze dias úteis, contados da data do recebimento, e comunicará, dentro de quarenta e oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
§ 2.º – O veto parcial somente abrangerá texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
§ 3.º – Decorrido o prazo de quinze dias, o silêncio do Presidente da República importará sanção.
§ 4.º – O veto será apreciado em sessão conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu recebimento, só podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e Senadores (Redação da Emenda à Constituição n. 76, de 2013).
§ 5.º – Se o veto não for mantido, será o projeto enviado, para promulgação, ao Presidente da República.
1Essa é a jurisprudência do STF, a saber: “LC 101/2000. Vício formal. Inexistência. O parágrafo único do art. 65
da CF só determina o retorno do projeto de lei à Casa iniciadora se a emenda parlamentar introduzida acarretar modificação no sentido da proposição jurídica” (STF, ADI 2.238‑MC).
9 § 6.º Esgotado sem deliberação o prazo estabelecido no § 4.º, o veto será colocado na ordem do dia da sessão imediata, sobrestadas as demais proposições, até sua votação final.
§ 7.º – Se a lei não for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da República, nos casos dos § 3.º e § 5.º, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.
Ainda no âmbito da fase constitutiva do processo legislativo ordinário, temos a deliberação executiva, que ocorre por meio da sanção ou do veto do presidente da República (chefe do Poder Executivo federal).
Com efeito, após a aprovação em definitivo do PL pelo Congresso Nacional, a Casa que por último apreciou o projeto o encaminha ao presidente da República (PR) em “autógrafos” (que é o documento formal que reproduz o texto aprovado pelo Legislativo). Recebido o PL, o presidente da República poderá, então, vetá-lo ou sancioná-lo, nos termos do art. 66 da CF/88.
2.2.10.1. Sanção presidencial
A sanção é a concordância do PR com o texto do PL, o que se dá, em regra, pela mera assinatura do presidente da República no projeto. Com ela, unem-se as duas vontades, a do Legislativo e a do Executivo, necessárias à formação da lei. Inclusive, é a sanção (ou a derrubada do veto – art. 66, § 4.º, da CF) que transforma o projeto de lei aprovado pelo Poder Legislativo em lei, i.e., até a sanção, temos um projeto de lei; após a sanção (ou a derrubada do veto), termina a fase constitutiva e já temos uma lei pronta para ser promulgada e publicada. A fórmula consagrada para exprimir a sanção solene é: “O PRESIDENTE DA REPÚBLICA Faço saber que o Congresso Nacional decreta e eu sanciono a seguinte Lei”.
Quais as autoridades públicas que podem sancionar uma proposição legislativa? A sanção, no Brasil, é ato privativo dos chefes do Poder Executivo (PR, governadores e prefeitos). Se ele a nega, a proposição até pode ser promulgada por outra autoridade (CF, art. 66, § 7.º), mas não sancionada por quem não chefia o Poder Executivo.
No caso de um PL com vício de iniciativa legislativa ser sancionado pelo presidente da República, essa sanção supre o vício de iniciativa do PL?
Não. De acordo com a jurisprudência consolidada do STF, a sanção do presidente da República não supre eventual vício de iniciativa, ainda que o projeto de lei trate de matéria de iniciativa exclusiva do próprio PR.
2.2.10.2.Veto presidencial
O veto, por sua vez, é um mecanismo de checks and balances, pelo qual o chefe do Poder Executivo discorda total ou parcialmente do PL aprovado pelo Legislativo, no prazo de quinze dias úteis contados do seu recebimento. Para José Afonso da Silva, o veto é a “sanção negativa”, i.e., a face negativa da sanção.
2.3. Fase complementar: a promulgação e a publicação
A fase complementar do processo legislativo ordinário finaliza o processo de elaboração das leis ordinárias e é formado por dois atos contínuos: a promulgação e a publicação. Vejamos cada um deles.
2.3.1. Promulgação
No dicionário Houaiss da língua portuguesa, encontramos que promulgar significa “tornar publicamente conhecido”, “dar a saber”. Na fase da promulgação, torna-se conhecido o texto da lei que foi sancionado pelo PR ou que foi vetado e teve o veto derrubado pelo CN.
Em verdade, a promulgação não passa de um atestado de que uma nova lei acaba de surgir no ordenamento jurídico (atestado de existência) e, portanto, deve ser obedecida por todos (ordem para que a lei seja executada).
Registre-se, por fim, que a promulgação é uma imposição à autoridade por ela responsável, uma vez finalizado o processo de formação da norma jurídica. Daí não ser este o momento para verificar a sua regularidade ou sanar eventuais vícios do processo legislativo,
10 tendo em vista que a promulgação não pode ser negada e deve ser levada a cabo, ainda que paire qualquer dúvida sobre a constitucionalidade formal ou material da lei.
2.3.2. Publicação
No momento em que o texto da lei é promulgado, ordena-se a sua publicação, que nada mais é do que a divulgação do texto promulgado no Diário Oficial. Inclusive, quem promulga o PL é quem ordena a sua publicação.
A publicação é uma comunicação dirigida a todos, com o objetivo de tornar pública a existência da lei e do seu conteúdo. Ela impede que se alegue a ignorância da lei e marca o momento em que a legislação começa a vigorar e, consequentemente, obrigar a todos.
É por isso que toda lei possui, como último artigo, a chamada “cláusula de vigência”, que geralmente determina: “Esta lei entra em vigor na data de sua publicação”, a evidenciar que a publicação marca o momento da vigência da lei.
É possível que a lei estabeleça um período de vacância (vacatio legis), ao determinar que a sua vigência ocorra apenas alguns dias após a sua publicação (ex.: esta lei entra em vigor após decorridos dez dias de sua publicação oficial).
A vacatio legis, portanto, é o período que medeia entre a publicação e a vigência de uma lei. Seu objetivo é proporcionar um intervalo de tempo razoável para que as pessoas tomem efetivo conhecimento da norma, tendo em vista que a população não possui o costume de ler o diário oficial no seu café da manhã!
QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES
1. (CESPE 2011 AL/CE Analista Legislativo Direito) Lei de criação de autarquia estadual pode ser proposta e encaminhada por iniciativa de deputado estadual.
2. (CESPE 2011 AL/ES Técnico Legislativo- ADAPTADA) O processo legislativo ordinário destina-se à elaboração de leis ordinárias, de leis complementares e de leis delegadas.
3. (CESPE.DPE-DF.Defensor Público.2013) O projeto de lei aprovado nas comissões para as quais tenha sido enviado, na forma e prazo regimentalmente estabelecidos, deve, necessariamente, seguir para votação no plenário da respectiva Casa legislativa, pois o modelo constitucional brasileiro não admite a aprovação de leis por meio de órgãos fracionários da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal.
4. (CESPE.Juiz.TRF1.2009-Adaptada) Quando o veto presidencial abarcar todo o projeto de lei, o Congresso Nacional não poderá promover a rejeição parcial desse veto.
5. (CESPE.Analista.MJ.2013) Se, por iniciativa de um deputado federal, o Congresso Nacional aprovar lei ordinária que insira dispositivo legal no texto da Lei n.º 8.112/1990, para criar gratificação destinada a remunerar todos os servidores públicos que exerçam atividade em região de fronteira, o presidente da República deverá sancionar a referida lei ordinária, tornando-a vigente a partir da sua publicação, já que ela se encontra em conformidade com a Constituição Federal.
6. (CESPE - 2009 - PC-RN - Escrivão de Polícia Civil) A casa legislativa que concluir a votação enviará o projeto de lei ao presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará. Decorridas 48 horas, o silêncio do presidente importará sanção.
7. (CESPE - 2010 - TRT - 1ª REGIÃO (RJ) – Juiz - Adaptada) A CF veda a iniciativa popular para desencadear processo legislativo destinado à edição de lei complementar.
8. (CESPE.Juiz.TJCE.2011) A iniciativa de leis em matéria tributária, por ter repercussão direta no orçamento do ente federado, é privativa do chefe do Poder Executivo.
9. (CESPE.Procurador.AGU.2010) Pelo voto da maioria absoluta dos deputados e senadores, o veto presidencial a projeto de lei poderá ser rejeitado. Em tal hipótese não haverá mais a participação do presidente da República no processo legislativo, já que a subsequente promulgação ficará a cargo do presidente do Senado Federal.
11 10. (CESPE.AGU.2012) A competência para votar os projetos de lei é, em regra, dos plenários da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, mas as mesas diretoras das respectivas casas podem, mediante decreto legislativo, outorgar às comissões permanentes, em razão da matéria de sua competência, a prerrogativa de discutir, votar e decidir as proposições legislativas.
11. (CESPE.Diplomata.IRB.2012) A iniciativa das leis complementares e ordinárias pode ser exercida tanto por parlamentares quanto por comissões da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, pelo presidente da República, pelo STF e tribunais superiores, pelo procurador-geral da República e por cidadãos, na forma e nos casos previstos na CF.
12. (CESPE.SERPRO.Analista-Advocacia.2013) Segundo entendimento do STF, se uma comissão da Câmara dos Deputados obtiver a aprovação de projeto de lei no Congresso Nacional que seria de iniciativa privativa do presidente da República, a sanção presidencial do referido projeto não sanará o vício de iniciativa.
13. (CESPE.TRT10.Analista Jud. Área Jud.2013) Considerando, por mera hipótese, que um deputado federal apresentasse projeto de lei ordinária dispondo sobre a organização da Defensoria Pública da União (DPU) e que tal proposição, depois de aprovada na Câmara dos Deputados e no Senado Federal, fosse encaminhada à sanção do presidente da República, julgue os itens que se seguem.
As leis que disponham sobre a organização da DPU são de iniciativa privativa do presidente da República, de modo que o projeto de lei em questão seria inconstitucional por vício formal subjetivo. 14. (CESPE.Juiz.TRF5.2011-Adaptada) Apesar de não admitir o veto presidencial tácito, a CF admite o denominado veto sem motivação, resguardando ao presidente da República a prerrogativa de simplesmente vetar, sem explicar os motivos de seu ato.
15. (CESPE.Juiz.TRF3.2011) A matéria constante de projeto de lei rejeitado poderá constituir objeto de novo projeto, na mesma sessão legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
16. (CESPE.IRB.Diplomata.2014) Pertence privativamente ao presidente da República a iniciativa das leis que disponham sobre a criação de cargos, funções ou empregos públicos, bem como sobre o aumento de remuneração, na administração direta e nas autarquias.
17. (CESPE.Juiz.TJAC.2011) Não se admite, nos projetos que versam sobre a criação e extinção de ministérios e órgãos da administração pública, emenda parlamentar que gere aumento da despesa prevista.
18. (CESPE.Juiz.TJ.ES.2011-Adaptada) A CF veda, completamente, a apresentação de emendas parlamentares que representem aumento das despesas a projetos de lei de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo.
19. (CESPE.Juiz.TJ.ES.2011-Adaptada) A criação de cargos e funções na administração direta e autárquica, assim como o aumento da sua remuneração, somente pode ocorrer mediante lei de iniciativa do presidente da República ou do Congresso Nacional.
20. (CESPE.Analista.Processual.MPU.2010) Como decorrência do princípio da simetria e do princípio da separação dos poderes, as hipóteses de iniciativa reservada ao presidente da República, previstas na Constituição Federal, não podem ser estendidas aos governadores.
21. (CESPE.Analista.MJ.2013) O processo legislativo compreende a elaboração, entre outros atos normativos, das leis delegadas, das resoluções e das medidas provisórias.
22. (CESPE.Analista.MPU.2013) Promulgação é ato que incide sobre projeto de lei, transformando-o em lei e certificando a inovação do ordenamento jurídico.
23. (CESPE - 2012 - PC-CE - Inspetor de Polícia – Civil) Em função do sistema de distribuição de competências legislativas criado pela CF, há nítida superioridade hierárquica das leis federais sobre as estaduais.
12 24. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados - Analista - Técnico em Material e Patrimônio) O processo legislativo compreende a elaboração de emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas e medidas provisórias. Os decretos legislativos e as resoluções — que tratam de matérias de competência privativa do Senado Federal e da Câmara dos Deputados — são considerados atos internos do Poder Legislativo, que não necessitam de sanção presidencial e, portanto, não compõem o processo legislativo.
25. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados - Analista - Técnico em Material e Patrimônio) São de iniciativa privativa do presidente da República as leis que disponham sobre normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos estados, do Distrito Federal e dos territórios.
26. (CESPE. Analista.TJDFT.2013) A matéria constante de projeto de lei rejeitado no Congresso Nacional só pode ser objeto de novo projeto, na mesma legislatura, mediante proposta assinada pela maioria absoluta dos membros de qualquer uma das Casas.
27. (CESPE - 2008 – OAB) Havendo veto do presidente da República a um projeto de lei, este será submetido a votação inicialmente na Câmara dos Deputados, e, se o veto for mantido, será então enviado ao Senado Federal.
28. (CESPE.Juiz.TRF2.2013) Nos casos em que o presidente da República, transcorrido o prazo de quinze dias úteis do recebimento de projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, não se manifestar expressamente no sentido de sancionar ou de vetar o projeto, ocorrerá a sanção tácita, que terá como fase seguinte a promulgação da lei.
29. (CESPE.Agente.PC.AL.2012) O processo legislativo ordinário ou comum, caracterizado pela sua maior extensão, é o que se destina à elaboração das leis ordinárias e das leis complementares.
30. (CESPE - 2007 - TJ-TO – Juiz) Com relação ao processo legislativo, na forma da jurisprudência do STF, assinale a opção correta.
a) A sanção presidencial ao projeto de lei de iniciativa parlamentar sobre matéria que demanda iniciativa privativa do presidente da República supre a inconstitucionalidade formal inicial desse projeto.
b) A matéria restrita à iniciativa do Poder Executivo não pode ser regulada por emenda constitucional de origem parlamentar.
c) Lei estadual que conceda isenção tributária é de iniciativa privativa do governador.
d) Observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias, a remuneração dos servidores públicos do Poder Legislativo e do Poder Judiciário é matéria reservada à iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo.
31. (CESPE - 2011 - TRF - 1ª REGIÃO – Juiz) O processo legislativo envolve a elaboração de várias espécies normativas, entre as quais se incluem as leis delegadas, as medidas provisórias, os decretos e os regulamentos.
32. (CESPE.Analista.CD.2012) A matéria constante de projeto de lei rejeitado não pode constituir objeto de novo projeto na mesma sessão legislativa.
33. (CESPE/Técnico.TCE.TO.2008) Não haverá vício formal em projeto de lei ordinária, de iniciativa parlamentar, que vise disciplinar a aposentadoria dos servidores públicos.
34. (CESPE/OAB-SP exame n. 135/2008) São de iniciativa privativa do presidente da República as leis que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta. 35. (CEPE.TC-DF.Procurador.2013) Os projetos de lei de iniciativa reservada, como os que dispõem sobre a organização dos serviços administrativos dos tribunais federais e do MP, não admitem a apresentação de emenda parlamentar.
13 36. (CESPE/OAB-SP exame no 135/2008) São de iniciativa privativa do presidente da República as leis que disponham sobre normas gerais para a organização do Ministério Público e do Poder Judiciário dos estados, do Distrito Federal e dos territórios.
37. (CESPE - 2011 - TJ-PB – Juiz) O veto que o presidente da República apõe a projeto de lei pode ser total ou parcial, devendo, neste caso, abranger texto integral de artigo, de parágrafo, de inciso ou de alínea.
38. (CESPE - 2005 - TRT-16R - Analista Judiciário - Área Judiciária) São de iniciativa privativa do presidente da República as leis que disponham sobre a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública da União, bem como as normas gerais para a organização do Ministério Público e da Defensoria Pública dos estados, do DF e dos territórios.
39. (CESPE - 2005 - TRT-16R - Analista Judiciário - Área Judiciária) Terão início no Senado Federal, por ser considerada a Câmara Alta, as discussões e votações dos projetos de lei de iniciativa do presidente da República, do Supremo Tribunal Federal e dos tribunais superiores.
40. (CESPE.Papiloscopista.PC.TO.2008) Se o veto for apreciado pelo Congresso Nacional no prazo de quinze dias a contar de seu recebimento, ele só poderá ser rejeitado pelo voto de dois terços dos deputados e senadores.
41. (CESPE - 2011 - PC-ES – Delegado) A iniciativa para elaboração de leis complementares e ordinárias constitui exemplo da denominada iniciativa concorrente.
42. (CESPE - 2010 - DPU - Defensor Público) Considere que o chefe do Poder Executivo tenha apresentado projeto de lei ordinária que dispõe sobre a remuneração de servidores públicos. Nesse caso, não se admite emenda parlamentar ao projeto para aumento do valor da remuneração proposto. (Texto para as questões 43 e 44) Considere-se que o presidente da República tenha vetado integralmente um projeto de lei, que retornou ao Congresso Nacional, com as razões do veto. Nessa situação, é correto dizer que,
43. (CESPE.Papiloscopista.PC.TO.2008) Se o veto não for mantido, o projeto de lei será enviado, para promulgação, ao presidente da República, que, nesse caso, não poderá mais optar por sancioná-lo ou novamente vetá-lo.
44. (CESPE.Papiloscopista.PC.TO.2008) Se o veto for mantido, o projeto de lei será arquivado, não havendo possibilidade de esse mesmo veto ser reanalisado por parte do Poder Legislativo.
45. (CESPE - 2010 - AGU – Procurador) Nos projetos orçamentários de iniciativa exclusiva do presidente da República são admitidas, em caráter excepcional, emendas parlamentares que impliquem aumento de despesas.
46. (CESPE Analista Jud Área Adm TRE MT 2010) Decorrido o prazo de quinze dias para o exame do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, o silêncio do presidente da República importará veto, em razão da impossibilidade de ocorrer sanção tácita.
47. (CESPE.TCE/PB/2006) O Presidente da República vetou determinado projeto de lei ordinária de iniciativa do Senado Federal, por entendê-lo contrário ao interesse público. Entretanto, o veto foi rejeitado e a lei enviada ao Chefe do executivo federal que, se não promulgá-la dentro do prazo de a) 5 (cinco) dias, o Presidente da Câmara dos Deputados a promulgará e, se este se omitir, caberá ao Presidente do Senado fazê-lo no mesmo prazo.
b) 15 (quinze) dias, ocorrerá a promulgação tácita e com eficácia imediata.
c) até 30 (trinta) dias, caberá ao Vice-Presidente da República fazê-lo dentro de igual prazo.
d) 48 (quarenta e oito) horas, o Presidente do Senado a promulgará, e, se este não o fizer em igual prazo, caberá ao Vice-Presidente do Senado fazê-lo.
e) 72 (setenta e duas) horas, será processado, perante o Congresso Nacional, por crime de responsabilidade.
14 48. (CESPE/Analista - TCE-TO/2008) A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de emenda à Constituição subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.
49. (CESPE/AGU/2009) Não há veto ou sanção presidencial na emenda à Constituição, em decretos legislativos e em resoluções, nas leis delegadas, na lei resultante da conversão, sem alterações, de medida provisória.
50. (CESPE - 2009 - TCE-AC - Analista de Controle Externo) Segundo a CF, emenda constitucional disporá sobre a elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.
51. (TRF2/2007- Adaptada) O projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.
52. (CESPE.Analista.CD.2012) Via de regra, em cada Casa do Congresso Nacional, assim como nas suas comissões, estando presente a maioria absoluta de seus membros, as deliberações serão tomadas por maioria dos votos.
53. (CESPE.MJ.Todos os cargos.2013) Se, por iniciativa de um deputado federal, o Congresso Nacional aprovar lei ordinária que insira dispositivo legal no texto da Lei n.º 8.112/1990, para criar gratificação destinada a remunerar todos os servidores públicos que exerçam atividade em região de fronteira, o presidente da República deverá sancionar a referida lei ordinária, tornando-a vigente a partir da sua publicação, já que ela se encontra em conformidade com a Constituição Federal.
54. (CESPE.PF.Delegado.2013) A iniciativa das leis ordinárias cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, bem como ao presidente da República, ao STF, aos tribunais superiores, ao procurador - geral da República e aos cidadãos. No que tange às leis complementares, a CF não autoriza a iniciativa popular de lei.
55. (CESPE.DPE-DF.Defensor Público.2013) Como regra, compete ao Congresso Nacional dispor sobre a criação, transformação ou extinção de cargos, empregos ou funções públicas, mesmo que a iniciativa para sua proposição seja do Poder Judiciário ou do chefe do Poder Executivo.
56. (CESPE.TC-DF.Analista Adm.TI.2014) O veto do presidente da República a projeto de lei será apreciado em sessão unicameral, somente podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos congressistas.
57. (CESPE.PC-DF.Agente de Polícia.2013) Terá sempre início na Câmara dos Deputados a votação dos projetos de lei de iniciativa popular, das medidas provisórias e dos projetos de lei de iniciativa do presidente da República, do STF e dos tribunais superiores.
58. (CESPE.PC-DF.Agente de Polícia.2013) A iniciativa popular de lei pode ser exercida tanto no que tange às leis complementares como às leis ordinárias.
59. (CESPE.SEGESP-AL.Papiloscopista.2013) Ainda que um veto tenha sido rejeitado pelo Congresso Nacional, o presidente da República deverá promulgar a lei.
60. (CESPE.PC-DF.Escrivão.2013) Como regra, as deliberações de cada casa do Congresso Nacional e de suas comissões serão tomadas por maioria dos votos, presente a maioria absoluta de seus membros. Gabarito: 1-E 21-C 41-C 2-E 22-E 42-C 3-E 23-E 43-C 4-E 24-E 44-C 5-E 25-C 45-C
6-E 26-E 46-E
15 8-E 28-C 48-E 9-E 29-E 49-C 10-E 30-B 50-E 11-C 31-E 51-C 12-C 32-E 52-C 13-C 33-E 53-E 14-E 34-C 54-E 15-C 35-E 55-C 16-C 36-E 56-E 17-C 37-C 57-C 18-E 38-C 58-C 19-E 39-E 59-C 20-E 40-E 60-C
Aula 11
Pontos do edital enfrentados neste material: Processo legislativo: arts. 60, 62, 64, 68 e 69 da CF/88. 1. Emendas à Constituição Federal (art. 60 da CF)
Subseção II Da Emenda à Constituição
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado
Federal;
II – do Presidente da República;
III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1.º – A Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de estado de sítio.
§ 2.º – A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em
dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos
respectivos membros.
§ 3.º – A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos
Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4.º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5.º – A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por
prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa. 1.1. Introdução
As emendas à Constituição consistem em uma espécie de poder constituinte derivado reformador e promovem alterações pontuais na CF/88, por meio de normas dotadas da mesma hierarquia da Constituição originária.
Para melhor compreendermos as emendas constitucionais, precisamos estudar o quadro do poder constituinte no Brasil, a fim de contextualizar o poder de reforma da Constituição de 1988 e seus limites de atuação.
A principal manifestação da soberania de um povo reside na prerrogativa de ele estabelecer, em uma constituição, as bases políticas, sociais e jurídicas fundamentais sob as quais deseja viver. O poder de elaborar essas normas constitucionais é doutrinariamente denominado de poder constituinte, o qual se divide em:
16 a) poder constituinte originário (PCO), que é o poder de elaborar as normas de uma nova constituição, a exemplo do que ocorreu na assembleia nacional constituinte de 1987/1988;
b) poder constituinte derivado (PCD), que é o poder de alterar (PCD reformador) ou de complementar (PCD decorrente) uma constituição já existente.
O PCD decorrente associa-se à forma federativa de Estado e permite que os entes federados elaborem as suas próprias constituições (no caso do DF, a LODF), a fim de complementar a Carta Federal e de adequá-la às realidades regionais. No Brasil, o PCD decorrente é o poder que os estados-membros e o DF possuem de estabelecer as suas próprias organizações políticas e administrativas fundamentais em constituições estaduais e na Lei Orgânica do DF (art. 25 da CF/88 e art. 11 do ADCT).
Já o PCD reformador consiste na possibilidade de se alterar o texto da Constituição originária de 1988, no intuito de atualizar a sua obra e permitir que ela acompanhe a evolução dos fatos sociais e se adapte aos novos anseios e aspirações populares, sem que, para tanto, seja necessário recorrer à revolução e à elaboração de uma nova constituição pelo poder constituinte originário.
1.2. Processo legislativo das emendas constitucionais
O art. 60 da CF/88 traz para as emendas à Constituição um processo legislativo especial, solene e mais dificultoso do que o previsto para as leis ordinárias, revelando a rigidez da Carta Política de 1988.
Não é demais lembrar que é essa rigidez que garante a superioridade e a supremacia (jurídica ou formal) da CF/88, pois a maior dificuldade da aprovação de uma emenda à Constituição em relação às leis infraconstitucionais (ordinárias, complementares, etc.) revela a impossibilidade de as leis alterarem as normas da CF/88, o que abre espaço para a realização de controle de constitucionalidade das leis e das emendas constitucionais que violem as normas da CF/88 ou o procedimento solene de reforma constitucional.
Considerando a sua grande incidência nas provas dos concursos públicos, façamos uma análise detida do processo de elaboração das emendas à CF/88.
1.3. Iniciativa legislativa
Nos termos do art. 60 da CF, a iniciativa legislativa da PEC é concorrente entre: a) o presidente da República;
b) um terço, no mínimo, dos 513 deputados federais (171 deputados) ou dos 81 senadores (27 senadores);
c) mais da metade das assembleias legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
Tendo em vista que o Estado Federativo brasileiro é formado atualmente por vinte e sete unidades federadas, a apresentação da PEC, nesse caso, depende da iniciativa de quatorze assembleias estaduais ou 13 delas mais a Câmara Legislativa do DF.
Essa hipótese funciona da seguinte forma: cada Legislativo estadual aprova um decreto legislativo no âmbito de sua casa, em um turno de discussão e votação e pela maioria simples dos seus membros, cujo objeto consiste na concordância da apresentação de uma proposta de emenda constitucional (PEC) no Congresso Nacional. Com a aprovação de pelo menos quatorze Legislativos estaduais, a PEC já pode ser protocolada nas Casas do Congresso Nacional, devidamente instruída com os decretos legislativos estaduais ou do DF autorizadores de sua apresentação. Como podemos constatar, os municípios não podem propor alterações à CF/88.
1.4. Deliberação parlamentar
A primeira questão a ser enfrentada refere-se à Casa Legislativa em que a PEC deve ser protocolada pelos legitimados do art. 60, caput, da CF/88. Nesse ponto, não há dúvida de que um terço dos deputados federais deve iniciar a sua PEC na Câmara dos Deputados e um terço de senadores, no Senado Federal. Porém, a incerteza persiste em relação ao presidente da República e à maioria das assembleias legislativas.
17 Segundo o melhor entendimento, enquanto um terço de deputados ou de senadores propõe as suas PECs nas respectivas Casas Legislativas, o presidente da República e a maioria das assembleias legislativas podem propor a sua PEC no Senado Federal ou na Câmara dos Deputados, indistintamente.
Superada essa questão, passamos à análise da discussão e da votação da proposta de emenda à CF/88. Nos termos do art. 60, § 2.º, a PEC será discutida e votada, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver três quintos dos votos dos respectivos membros.
A existência de quatro votações (duas na Câmara e duas no Senado) e o quorum de votação de três quintos são evidências da rigidez da CF/88.
1.5. Primeira e segunda Casas na tramitação da PEC
No processo legislativo da PEC, a doutrina não se refere a uma deliberação inicial ou principal e outra acessória ou revisional, como acontece no processo legislativo das leis ordinárias.
Quando estudamos o processo legislativo ordinário, vimos que, aprovado o PL com emendas de mérito na Casa Revisora, ele volta à Casa Iniciadora para apreciação exclusiva dessas emendas.
Rejeitadas as emendas da Casa Revisora, o PL será encaminhado ao presidente da República com a redação dada ao projeto pela Casa Iniciadora, vez que as emendas aprovadas na Revisora foram rejeitadas.
Em resumo, essa é a predominância da Casa Iniciadora sobre a Revisora no processo legislativo ordinário: no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora, aquela encaminhará o “seu texto” ao chefe do Executivo, para o fim de sanção ou veto, o que evidencia que a deliberação revisional tem um papel menor em relação à deliberação inicial ou principal no processo de elaboração das leis ordinárias.
Pois bem. No processo legislativo da PEC, a sistemática é diferente e não se fala em Casa Iniciadora e Revisora (mas em primeira e segunda Casa), tampouco predominância daquela sobre esta.
Na tramitação da PEC, se a segunda Casa aprova alterações de mérito ao texto da primeira Casa, esta receberá o texto modificado como nova PEC, devendo apreciar toda a proposição, e não apenas as emendas da segunda Casa. Esse sistema (denominado por alguns de “sistema pingue-pongue”) exige que o mesmo texto seja aprovado pelas duas Casas Legislativas do Congresso, para que a PEC seja considerada aprovada e venha a ser posteriormente promulgada e publicada.
Daí a doutrina afirmar que, na tramitação da PEC, não existe Casa Revisora e Iniciadora, uma vez que a segunda Casa a votar (quer a Câmara, quer o Senado) não atua como simples revisora da anterior, mas recebe o texto aprovado na Casa anterior e o trata como proposta nova, reiniciando o processo legislativo.
Com isso, ao receber emendas de mérito na segunda Casa, a PEC volta para ser totalmente reapreciada na primeira. Realizadas novamente alterações de mérito nesta Casa, a PEC retorna à segunda Casa (e assim segue indefinidamente), até que as duas Casas concordem com o mesmo texto normativo, quando, então, a PEC estará pronta para a promulgação.
Da mesma forma como registramos no processo legislativo ordinário, a jurisprudência do STF entende que apenas as emendas de mérito, que são aquelas que propõem a alteração substancial de alguma norma da proposição legislativa, provocam a necessidade de que a PEC seja reapreciada pela outra Casa Legislativa (ADI 2.666/DF e ADC 3/DF). Se as emendas forem meramente de redação ou de algum modo não alterem o sentido da norma, a PEC não precisa retornar à outra Casa e já pode passar à fase da promulgação, caso tenha sido aprovada por três quintos dos respectivos parlamentares em ambas as Casas do Congresso Nacional.
18 Nos termos do art. 60, § 3.º, da CF/88, a PEC será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
A primeira observação a ser feita é que as emendas à CF/88 possuem uma numeração própria e distinta daquelas previstas para as demais espécies normativas (lei ordinária, complementar, delegada, etc.).
A segunda refere-se ao fato de que a PEC não se submete a sanção ou veto presidencial, tampouco é promulgada pelo presidente da República.
Depois de sua aprovação no Congresso Nacional (em dois turnos e mediante o voto de três quintos dos parlamentares), a PEC será promulgada diretamente pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o seu respectivo número de ordem (ex.: Emenda à Constituição n.º 77/14).
Partindo dessas informações, podemos concluir que o presidente da República não sanciona ou promulga a PEC, mas participa do seu processo legislativo no momento da iniciativa da proposta de emenda à Constituição (CF, art. 60, II).
1.7. Princípio da irrepetibilidade na PEC
A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (CF, art. 60, § 5.º).
Primeiramente, devemos esclarecer que a PEC é:
a) rejeitada, quando ela não consegue alcançar a votação favorável de três quintos dos deputados ou dos senadores em qualquer um dos dois turnos de discussão e votação em cada Casa Legislativa;
b) prejudicada, por exemplo, quando for idêntica a outra PEC que já tenha sido aprovada ou rejeitada, na mesma sessão legislativa (art. 163, I, do RICD).
O art. 60, § 5.º, determina que a matéria constante de PEC rejeitada ou declarada prejudicada não pode ser objeto de nova PEC na mesma sessão legislativa.
1.8. Limites circunstanciais dos estados de sítio e de defesa e da intervenção federal
Ao analisarmos o procedimento legislativo rígido da PEC, previsto no art. 60, caput e parágrafos 2.º, 3.º e 5.º, acabamos por estudar os limites procedimentais ou formais impostos pelo poder constituinte originário ao poder constituinte derivado reformador de emenda constitucional.
Ocorre que a Constituição originária de 1988 ainda previu limites materiais, que são as denominadas cláusulas pétreas (CF, art. 60, § 4.º), objeto do tópico seguinte, e os limites circunstanciais, previstos no art. 60, § 1.º.
Por este último, a CF/88 não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal (CF, arts. 34 a 36), de estado de defesa (CF, art. 136) ou de estado de sítio (CF, art. 137).
Os limites circunstanciais, como o próprio nome indica, proíbem a reforma da CF/88 em circunstâncias excepcionais, tendo em vista que o estado de comoção nacional ou de calamidade pública dificulta a livre deliberação parlamentar e pode levar à introdução de normas descabidas na Carta da República.
Para a melhor doutrina (Luiz Alberto David Araújo), as decretações pelo presidente da República do estado de sítio, do estado de defesa e da intervenção federal impedem não apenas a votação da PEC, mas suspendem a sua própria tramitação.
Assim, na vigência de estado de sítio, estado de defesa ou de intervenção federal, é o próprio processo legislativo da PEC que fica totalmente prejudicado (e não apenas a sua votação), razão pela qual ficam suspensas as tramitações das propostas de emenda constitucional enquanto perdurarem tais situações de anormalidade.
1.9. Cláusulas pétreas
Partindo do pressuposto de que a reforma constitucional por meio da emenda ou da revisão não pode romper com o sistema essencial de valores da Constituição originária é que o PCO estabelece as cláusulas pétreas, cláusulas de eternidade, núcleo duro, intangível ou de identidade da Constituição, as quais representam os valores fundamentais que não podem ser
19 suprimidos pelo poder de reforma constitucional, sob pena de violação do núcleo essencial do projeto da Constituição originária.
1.9.1. Amplitude da proteção das cláusulas pétreas
Dispõe o art. 60, § 4.º, da CF/88 que “não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir...”.
O primeiro aspecto a ser ressaltado é que a CF/88 proíbe não apenas a aprovação e a publicação de emenda constitucional contrária às cláusulas pétreas, mas a própria deliberação parlamentar sobre a PEC. A partir dessa realidade, o STF admite que o parlamentar impetre mandado de segurança, a fim de assegurar o seu direito líquido e certo de não ser obrigado a discutir e votar uma proposição legislativa contrária às cláusulas pétreas e, consequentemente, o direito de impedir o seu trâmite legislativo.
O segundo aspecto a ser ressaltado refere-se à expressão tendente a abolir as cláusulas pétreas. Nesse ponto reside a principal questão acerca da abrangência e do alcance do núcleo de identidade da CF/88.
Por um lado, observamos que não ofende as cláusulas pétreas apenas uma emenda à CF/88 que determine a completa extinção do Estado federativo, do princípio da separação dos Poderes, do voto ou dos direitos e garantias individuais, pois afronta o núcleo inegociável da CF/88 qualquer emenda que tenda a abolir, que viole a essência de um desses postulados.
Por exemplo, uma PEC que transfira a competência tributária do IPTU dos municípios para a União (ou que de alguma outra forma acentue a já centralizada Federação brasileira) viola a cláusula pétrea do pacto federativo, por restringir indevidamente a autonomia municipal, e deve ser declarada inconstitucional. O mesmo ocorre com uma PEC que tenda a abolir a harmonia ou a independência entre os poderes, que atente contra o voto direto, secreto, universal e periódico ou que restrinja indevidamente os direitos e garantias individuais.
Por outro lado, registramos que as cláusulas pétreas não impedem que as normas constitucionais sobre a Federação brasileira, sobre a separação dos Poderes ou sobre os direitos individuais sejam modificadas por emendas constitucionais (ex.: as ECs n.º 5/95, 15/96 e 46/04 alteraram dispositivos da Federação brasileira). Na verdade, a expressão “cláusulas pétreas” ou “cláusulas de eternidade” nos induz a erro, pois os artigos da CF/88 que tratam das matérias que fazem parte do núcleo duro da Constituição não são imodificáveis, mas apenas não podem ser restringidos indevidamente para que não haja alteração substancial da identidade da CF/88.
Em outras palavras, as cláusulas pétreas não exigem que determinados artigos da CF/88 sejam imutáveis, mas apenas proíbem a alteração que os restrinja indevidamente, que viole o núcleo essencial dos seus preceitos. Na lição de Noêmia Porto, “as denominadas ‘cláusulas pétreas’ não significam artigos específicos da Constituição que não podem ser emendados, mas ‘ideias’ constitucionais que não podem ser vulneradas”.
Assim, deve o intérprete da Constituição analisar, em cada caso concreto, se a PEC atinge a essência da separação de poderes, do pacto federativo, do voto direto, secreto, universal e periódico ou dos direitos e garantias individuais previstos na CF/88, o que, na maioria das vezes, revela ser uma tarefa das mais difíceis.
1.9.2. Cláusulas pétreas implícitas
Os limites materiais ao poder de reformar a CF/88 (como já visto, denominados de cláusulas pétreas) são de duas ordens: expressos ou explícitos (CF, art. 60, § 4.º) e implícitos ou inerentes. Trataremos aqui apenas das cláusulas pétreas implícitas, tendo em vista que as cláusulas pétreas expressas encontram-se facilmente identificadas no art. 60, § 4º, da CF/88.
As cláusulas pétreas implícitas referem-se a conteúdos que, por razões lógicas, não podem ser restringidos indevidamente pelo PCD reformador, sob pena de este atuar indevidamente como PCO. São elas:
a) o titular do PCO (i.e., o povo), pois o PCD reformador não pode alterar a titularidade do poder que criou o próprio poder de reforma constitucional;
