COLEÇÃO GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
GESTÃO 2021-2024
MEIO AMBIENTE
E SANEAMENTO
O que o gestor municipal precisa saber?
COLEÇÃO GESTÃO PÚBLICA MUNICIPAL
GESTÃO 2021-2024
Priscila Bernardes Alvares
Sofia Araujo Zagallo
MEIO AMBIENTE
E SANEAMENTO
Autoras
Priscila Bernardes Alvares Sofia Araujo Zagallo
Supervisão Técnica
Cláudia Lins Lima
Supervisão Editorial
Daiane da Silva Yung Valadares Luciane Guimarães Pacheco
SGAN 601 Módulo N • Brasília/DF • CEP: 70.830-010 Copyright © 2020. Confederação Nacional de Municípios – CNM.
Qualquer parte desta publicação pode ser reproduzida, desde que citada a fonte. Todavia, a reprodução não autorizada para fins comerciais desta publicação, no todo ou em parte, constitui violação dos direitos autorais, conforme Lei 9.610/1998. Impresso no Brasil. Disponível em: <https://www.cnm.org.br>
Catalogado na fonte pela Confederação Nacional de Municípios A473m Alvares, Priscila Bernardes.
Meio ambiente e saneamento: o que o gestor municipal precisa saber? / Priscila Bernardes Alvares e Sofia Araujo Zagallo. -- Brasília: CNM, 2020.
65 p. : il. -- (Coleção Gestão Pública Municipal: Novos Gestores 2021-2024)
Disponível em: <https://www.cnm.org.br> ISBN 978-65-88521-05-2
1. Gestão Ambiental. 2. Meio Ambiente. 3. Saneamento básico. 4. Programa Federal. 5. Recurso Financeiro. I. Zagallo, Sofia Araujo. II. Título.
CDD 354 Ficha catalográfica elaborada por: Daiane S. Y. Valadares CRB-1/2802
Revisão de textos
KM Publicações
Diagramação
DIRETORIA
2018-2021
CONSELHO DIRETOR
Presidente Glademir Aroldi – Saldanha Marinho/RS
1º Vice-Presidente Julvan Rezende Araújo Lacerda – Moema/MG
2º Vice-Presidente Eures Ribeiro Pereira – Bom Jesus da Lapa/BA
3º Vice-Presidente Jairo Soares Mariano – Pedro Afonso/TO
4º Vice-Presidente Haroldo Naves Soares – Campos Verdes/GO
1º secretário Hudson Pereira de Brito – Santana do Seridó/RN
2º secretário Eduardo Gonçalves Tabosa Junior – Cumaru/PE
1º tesoureiro Jair Aguiar Souto – Manaquiri/AM
2º tesoureiro João Gonçalves Junior – Jaru/RO CONSELHO FISCAL
titular Christiano Rogério Rego Cavalcante – Ilha das Flores/SE
titular Expedito José do Nascimento – Piquet Carneiro/CE
titular Gil Carlos Modesto Alves – São João do Piauí/PI
suPlente Cleomar Tema Carvalho Cunha – Tuntum/MA
suPlente Marilete Vitorino de Siqueira – Tarauacá/AC
suPlente Pedro Henrique Wanderley Machado – Alto Alegre/RR REPRESENTANTES REGIONAIS
região centro-oeste – suPlente Pedro Arlei Caravina – Bataguassu/MS
região nordeste – suPlente Roberto Barbosa – Bom Jesus/PB
região norte – suPlente Wagne Costa Machado – Piçarra/PA
região sudeste – titular Daniela de Cássia Santos Brito – Monteiro Lobato/SP
COLEÇÃO GESTÃO PÚBLICA
MUNICIPAL
NOVOS GESTORES 2021-2024
1. Livro do(a) Prefeito(a) 2. Assistência Social 3. Comunicação Social
4. Consórcios Públicos Intermunicipais 5. Contabilidade Pública Municipal
6. Concessões e Parcerias Público-Privadas (PPP) 7. Cultura
8. Defesa Civil e Prevenção de Desastres 9. Desenvolvimento Rural
10. Educação 11. Finanças
12. Habitação e Planejamento Territorial 13. Inovação e Municípios Inteligentes 14. Internacional
15. Jurídico 16. Juventude
17. Meio Ambiente e Saneamento 18. MMM e Mulheres
19. Mobilidade e Trânsito 20. Previdência Social 21. Saúde
22. Transferências Voluntárias da União 23. Turismo
EXCLUSIVO
CARTA DO PRESIDENTE
Prezado(a) municipalista,
Idealizado há 18 anos pela Confederação Nacional de Municípios (CNM), o projeto Seminários Novos Gestores busca apresentar aos prefeitos as pautas correntes que precisam de especial atenção no dia a dia das gestões municipais e proporcionar um momento de reflexão sobre alguns dos principais desafios que serão enfrentados no decorrer de seus mandatos.
A CNM, nesta Coleção Gestão Pública Municipal, traz ao novo gestor um rol de temas que, neste momento, o guiarão e ajudarão no desenvolvimento de suas políticas locais. A Confederação sempre esteve empenhada em auxi-liar os gestores municipais a cumprirem, com excelência, os desafios impos-tos pelas legislações ambientais e sanitárias. Também sempre se empenha no Congresso Nacional para o aprimoramento dessas legislações, que impactam diretamente a gestão municipal.
Ao longo de todo o mandato, a Confederação estará ao seu lado, apoiando suas iniciativas, orientando os caminhos a serem seguidos e, principalmente, lutando perante o Congresso Nacional e o governo federal pela melhoria das relações entre os Entes, por respeito à autonomia dos nossos Municípios e por mais recursos para possibilitar melhores condições de vida às nossas populações. São inúmeras as ações executadas pela CNM no intuito de reforçar para o governo federal, Estados, ministérios públicos estaduais e setor empresarial a necessidade de apoio técnico e financeiro aos Municípios para se cumprir com êxito as ações em prol da gestão ambiental e sanitária.
Nesta obra, integrante da Coleção, sob o título Meio ambiente e
sanea-mento: o que o gestor municipal precisa saber?, a Confederação destaca algumas
competências e obrigações que devem ser planejadas e executadas pelo novo gestor com urgência. Além disso, esta publicação objetiva orientar
tecnica-mente quanto à melhor forma de fazer a gestão ambiental e sanitária do seu Município de maneira participativa, visando ao desenvolvimento de políticas públicas locais integradas e sustentáveis.
Esta cartilha é um instrumento de trabalho para todos os gestores mu-nicipais que queiram aperfeiçoar, cada vez mais, a gestão ambiental e sanitá-ria de seus Municípios. É importante que todos os gestores tenham acesso a informações qualificadas e saibam quais os desafios impostos pelas legisla-ções ambientais e sanitárias para que, somadas forças com diversos atores, possamos intensificar nosso trabalho coletivo de cuidar do meio ambiente e do saneamento.
Boa leitura e uma excelente gestão!
Glademir Aroldi Presidente da CNM
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...11
2 GESTÃO AMBIENTAL NO BRASIL ...13
2.1 Legislação federal ...14
2.1.1 Constituição Federal de 1988 ... 15
2.1.2 Política Nacional de Recursos Hídricos ... 19
2.1.3 Leis de Crimes Ambientais ... 21
2.1.4 Sistema Nacional de Unidades de Conservação ... 24
2.1.5 Lei Complementar 140/2011 ... 26
2.1.6 Código Florestal de 2012 ... 28
2.1.7 Resolução Conama 1/1986 ... 30
2.1.8 Resolução Conama 237/1997 ... 31
2.2 Sistema Nacional de Meio Ambiente ...32
3 VANTAGENS DA GESTÃO AMBIENTAL MUNICIPAL ...34
3.1 Gestão municipal integrada: o meio ambiente está em todas as secretarias ...34
3.2 Estrutura de um órgão municipal de meio ambiente...35
3.2.1 Como estruturar um Órgão Municipal de Meio Ambiente ... 36
4 SANEAMENTO BÁSICO ...39
4.1 Os quatro serviços do saneamento básico ...43
4.2 Prazos e obrigações municipais ...49
4.3 Órgãos da União responsáveis pelo saneamento ...52
5 PROGRAMAS FEDERAIS E FONTES DE FINANCIAMENTO ...55
5.1 Programa Floresta+ ...56
5.2 Programa Cidades+Verdes e Cadastro Ambiental Urbano ...57
5.3 Programa de Acesso aos Recursos de Saneamento ...58
1
INTRODUÇÃO
Conciliar o desenvolvimento econômico e social com sustentabilida-de ambiental sustentabilida-deve ser o objetivo dos novos gestores, pois estes possuem a oportunidade de rever tudo que já foi feito no Município e assim recomeçar e planejar as ações da nova gestão com o objetivo de melhorar a qualidade de vida e do meio ambiente. Para isso, realizar a gestão ambiental e sanitária municipal requer compreender primeiro o contexto jurídico e geográfico em que o Município está inserido, partindo do conhecimento e da análise das políticas federais e estaduais, aplicando-as ao espaço local. A partir disso, os novos gestores necessitam conhecer quais são as obrigações ambientais e em saneamento que devem ser priorizadas, de modo a buscar estabelecer, recu-perar e/ou manter o equilíbrio entre a natureza e sociedade, por meio de uma gestão ambiental integrada.
Esse é um dos maiores desafios que os novos gestores irão enfrentar, pois, em um cenário de crise financeira e política como vivemos atualmente, as políticas públicas ambientais e sanitárias não devem ser deixadas de lado. Por isso, é importante conhecer quais as obrigações municipais urgentes e quais os procedimentos que visam à harmonização entre as atividades antró-picas e o meio ambiente que poderão contribuir para o desenvolvimento da sociedade e da qualidade ambiental.
Com isso, a Confederação Nacional de Municípios busca fortalecer e defender a autonomia do Ente municipal quanto à sua atuação na área am-biental e sanitária e garantir o desenvolvimento sustentável. Assim, destaca-se que está assegurada a autonomia do Município nas ações de sua competência, com base na Constituição Federal de 1988, na Lei Complementar 140/2011 e em outras normas legais e resoluções técnicas, devendo implantar serviços e qualificar sua equipe técnica.
Caso seja seu primeiro mandato ou seu Muni-cípio não tenha a gestão ambiental descentra-lizada, a CNM recomenda a leitura da cartilha de Meio Ambiente e Saneamento: obrigações
urgentes da gestão local (2012), disponível para download no site da CNM.
Esta é uma nova cartilha que busca dar continuidade ao que foi apresen-tado aos gestores em 2012 e em 2016, atualizando e aprofundando algumas discussões. Afinal, esse é um dos compromissos da CNM: produzir conteúdos técnicos que acompanhem as demandas municipais e capacitem os gestores locais em diversos temas da administração pública municipal, sendo a gestão ambiental e sanitária de extrema importância.
Compartilhamento de boas práticas Acesse o Conteúdo Exclusivo no Portal da CNM e conheça boas práticas ou inclua uma nova boa prática do seu Município! Participe e compartilhe o conhecimento local. Acesse pelo QR code.
2
GESTÃO AMBIENTAL NO
BRASIL
Nenhuma lei ou ação poderá ser realizada nos Municípios sem a obser-vância da legislação ambiental, sob o risco de incorrer em crime ambiental. Por isso, desde o planejamento inicial, os gestores devem analisar não somente a legislação, mas também quais serão os impactos socioambientais das ações ou leis propostas e se há formas de minimizar tais impactos.
Isso porque toda atividade humana interage com o meio ambiente, e o mesmo ocorre com as políticas públicas, na saúde, na educação, no transpor-te ou em obras de infraestrutura. Por exemplo, os prédios públicos podem ser planejados desde o início, ou reformados para utilizar energia solar, tornar viável o aproveitamento da água da chuva ou o reaproveitamento de água para reúso no próprio prédio, coletar e destinar corretamente os resíduos só-lidos gerados, por exemplo, executando a coleta seletiva, entre outras ações. Aliás, a CNM alerta que a partir da Lei 14.026/2020, que atualiza o Mar-co Legal do Saneamento, todas as edificações permanentes urbanas deverão ser conectadas às redes públicas de abastecimento de água e de esgotamento sanitário disponíveis e sujeitas ao pagamento de taxas, tarifas e outros preços públicos decorrentes da disponibilização e da manutenção da infraestrutura e do uso desses serviços.
Os espaços públicos podem conter praças com jardins e hortas comu-nitárias, espaços verdes com áreas de lazer, entre outros, para que a popula-ção tenha acesso ao meio ambiente, desfrute de seus benefícios, interaja com ele cotidianamente, gerando assim mais identificação e fazendo com que sua conservação ocorra de forma natural e fácil.
O primeiro passo para o gestor ambiental municipal é conhecer a legis-lação federal e estadual, pois as ações e as leis municipais ambientais podem ser mais rigorosas, porém jamais mais brandas. Por isso, apresentamos a se-guir algumas legislações federais que os gestores deverão sempre observar. Entretanto, como a legislação ambiental nos Estados varia muito, a CNM optou
por não incluí-las aqui, para que os novos gestores entrem em contato com os órgãos estaduais e conheçam mais profundamente o assunto.
2.1 Legislação federal
Neste tópico iremos apresentar algumas legislações federais que são de suma importância para a gestão ambiental municipal. A primeira lei re-lacionada ao meio ambiente que os novos gestores precisam conhecer é a Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e instituiu o Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama).
A Política Nacional do Meio Ambiente visará:
I – à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilí-brio ecológico;
II – à definição de áreas prioritárias de ação governamental re-lativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos inte-resses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III – ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambien-tal e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais; [...]
VI – à preservação e restauração dos recursos ambientais com vis-tas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concor-rendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; VII – à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recu-perar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribui-ção pela utilizacontribui-ção de recursos ambientais com fins econômicos. As diretrizes da Política Nacional do Meio Ambiente serão formuladas em normas e planos, destinados a orientar a ação dos governos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios no que se rela-ciona com a preservação da qualidade ambiental e a manutenção do equilí-brio ecológico.
A PNMA também criou o Conselho Nacional do Meio Ambiente (Cona-ma), com a finalidade de assessorar, estudar e propor diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia qualidade de vida.
As resoluções do Conama são atos normativos importantes para orientar a gestão ambiental municipal.
O Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama) e o papel dos Municípios na política ambiental serão explicados mais detalhadamente nesta cartilha.
2.1.1 Constituição Federal de 1988
A proteção do meio ambiente é difusa e compartilhada. Deve ser feita por todos os Entes federados. Contudo, o Município só foi considerado como um Ente da Federação, com autonomia, pela Constituição Federal de 1988 (CF/1988), que foi considerada inovadora em vários aspectos. Logo, o Muni-cípio deve alinhar suas políticas públicas para atender essa responsabilidade. O art. 23 da CF/1988 trata da competência comum a todos os Entes federados, que são os de:
[...]
III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor his-tórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
[...]
VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qual-quer de suas formas;
VII – preservar as florestas, a fauna e a flora [...]
Já o art. 30 da CF/1988 trata especificamente da competência dos Mu-nicípios, ao afirmar que:
Ao município compete legislar sobre assuntos de interesse local; suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; insti-tuir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcela-mento e da ocupação do solo urbano, entre outras competências. Logo, a gestão do ambiente é uma prerrogativa de todos os entes federados, obrigação reforçada pelo art. 15 da Lei Complementar 140/2011. (CNM, 2016)
Cabe aos Municípios suplementarem as legislações das demais esferas federativas e legislar sobre temas de interesse local. A CNM destaca que o su-plemento serve para suprir alguma falta, ampliar ou aperfeiçoar a legislação
existente. Por isso, não se pode suplementar uma legislação que não exista. A capacidade suplementária vem para aperfeiçoar a legislação federal, ou diante da constatação de lacunas, ou de imperfeições da norma geral federal ou es-tadual. Ressalta-se também que não se pode suplementar um texto legal para descumpri-lo ou para deturpar sua intenção.
No que tange à competência material, que se refere a ações administra-tivas, essa é comum à União, aos Estados, aos Municípios e ao Distrito Federal na área de proteção ambiental, combate à poluição e preservação das florestas, da fauna e da flora.
A Carta Magna determinou que todos os Entes da Federação – União, Estados e Municípios – são responsáveis conjuntamente pela proteção do am-biente. O art. 225 da CF/1988 abarcou o meio ambiente de maneira holística, uniu a proteção da fauna, da flora, a preservação dos processos ecológicos essenciais, o controle de produção e comercialização de métodos ou substân-cias consideradas perigosas para a qualidade de vida e para o meio ambiente. Assim como também trouxe a preservação do patrimônio genético, a edu-cação ambiental, a necessidade de estudo prévio de impacto ambiental para obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente e também a definição de unidades de conservação por todos os Entes da Federação.
Foi a partir da década de 1980 que se passou a exigir licenciamento ambiental para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação, com apresentação e avaliação de estudo prévio do impacto que esse empreendimento pode causar ao ambiente no qual ele po-derá ser instalado. Hoje, exige-se o licenciamento ambiental de várias tipolo-gias de empreendimentos comerciais, industriais e de obras de engenharia.
Em termos de gestão ambiental, a legislação brasileira evoluiu de polí-ticas de comando e controle tradicionais e centralizadas na esfera federal para dividir responsabilidades com as esferas estadual e municipal. Também am-pliou suas políticas públicas para políticas de recompensa econômica, como as políticas de pagamento por serviços ambientais (PSA). Um exemplo de PSA é o estabelecimento do ICMS Ecológico, também chamado de ICMS Verde.
O art. 158, inc. IV, da CF/1988 diz que 25% do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e
de comunicação (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS) pertencem aos Municípios.
A Emenda Constitucional 108, de 26 de agosto de 2020, alterou os cri-térios para distribuição das parcelas da receita pertencentes aos Municípios, no entanto não houve alteração do percentual disponível para o ICMS Ecoló-gico. Anteriormente, até um quarto (25%) podia ser distribuído de acordo com o que dispusesse lei estadual. Com a alteração na Constituição, até 35% das parcelas de receita pertencentes aos Municípios podem ser creditadas de acordo com o que dispuser lei estadual. No entanto, devem ser distribuídos, obrigatoriamente, no mínimo 10 pontos percentuais com base em indicado-res de melhoria nos indicado-resultados de aprendizagem e de aumento da equidade, considerado o nível socioeconômico dos educandos.
Por isso, as parcelas de receita de ICMS pertencentes aos Municípios (25% do total) ainda serão creditadas em até um quarto, de acordo com o que dispuser lei estadual (6,25% do total). Assim sendo, os Estados podem legislar livremente sobre o destino de 25% do ICMS pertencente ao Município e podem transformá-lo em ICMS Ecológico.
O papel do ICMS Ecológico é ser um instrumento fomentador de políticas públicas ambientais. Cabe destacar que o ICMS Ecológico foi um mecanismo criado para inserir o critério ambiental para definição de percentual de distri-buição do ICMS nos Estados. Dessa forma, há Estados nos quais o percentual é de 7%, enquanto em outros é de 0,5%. O importante é que os gestores saibam quais são os critérios, a fim de que possam intensificar as ações para atendê--los e receber mais recursos do ICMS Ecológico.
A CNM reitera que há diversos critérios e estes variam em cada Estado; porém, podem ser citados: presença de Unidades de Conservação, índice de cobertura florestal, percentual de cobertura de esgoto tratado, coleta seletiva, terras indígenas, entre outros. Municípios que adotam práticas sustentáveis também podem receber essa compensação financeira, desde que tais ações estejam previstas na legislação estadual que versa sobre o destino do ICMS Ecológico.
Vários Estados, como Ceará, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paraná, Pernambuco, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Rondônia, Acre, Goiás, Pará, São Paulo, Piauí e Tocantins, adotam o ICMS Ecológico, o que se configura como um importante repasse aos Municípios que possuem bons
índices de preservação ambiental. Esse repasse pode ser feito para o Fundo Municipal do Meio Ambiente e representa um incentivo à conservação da na-tureza e um indutor de políticas públicas municipais.
O fato de a Constituição Federal de 1988 permitir aos Estados legislar livremente sobre o destino da porcentagem de um quarto do ICMS repassado ao Estado (6,25% do total) tornou possível a existência do ICMS Ecológico. Atualmente, em muitos Estados, o ICMS Ecológico é um dos poucos recursos que po-dem ser adotados pelos Municípios para financiar suas ações ambientais, pois pode ser repassado ao Fundo Municipal de Meio Ambiente.
Nesse sentido, a CNM destaca algumas iniciativas de sucesso da apli-cação do ICMS Ecológico que podem inspirar outros Municípios. O primeiro passo é saber que compete única e exclusivamente ao Município legislar e re-gulamentar a destinação dos recursos do ICMS Ecológico.
De acordo com informações do Instituto Água e Terra (IAT) do governo do Paraná, os 216 Municípios que fizeram adesão ao ICMS Ecológico receberam R$ 193 milhões no ano de 2019. O Município de Serranópolis do Iguaçu (PR), por exemplo, recebeu R$ 4,6 milhões de valor bruto acumulado nesse mesmo ano. A CNM ressalta que esse valor varia de acordo com os critérios preenchi-dos por cada Município de acordo com as regras estaduais.
Esse instrumento de política pública vem sendo a solução para que o patrimônio natural se mantenha e que a população seja beneficiada, mediante o repasse de recursos do governo estadual para os Municípios, viabilizando a efetivação de ações voltadas à melhoria da qualidade de vida dos munícipes.
A Confederação evidencia que não existe recurso financeiro para a ges-tão ambiental repassado pela União aos Municípios, o que faz com que estes tentem se adequar ao máximo aos critérios estabelecidos por cada Estado. O grande problema é que os critérios muitas vezes são difíceis de serem alcança-dos sem apoio técnico e financeiro; portanto, os Municípios acabam
custean-do sozinhos, com muita dificuldade, uma gestão ambiental mínima, e assim levam anos para acessar o recurso.
Em relação à água, a CNM entende que o tema é complexo, e ao se ana-lisar a Constituição Federal fica claro que nenhum recurso hídrico é de domí-nio municipal, mesmo que um rio tenha sua nascente e sua foz no mesmo território municipal. Os recursos hídricos estão somente sob gestão federal e estadual. Porém, se tratarmos do tema como saneamento do ponto de vista do serviço de abastecimento de água potável, muda-se o viés e a competência passa a ser comum entre União, Estados e Municípios.
O objetivo da CF foi delimitar atuações, mas os recursos hídricos são considerados bens de domínio público, ou seja, as águas são bens da coleti-vidade, sendo o poder público o gestor a cargo da proteção e administração desse bem, conforme art. 225 da Constituição. Municípios possuem grande interesse na manutenção da qualidade dos recursos hídricos (rios, ribeirões, lagos e outras águas) que existem em seus territórios, por isso não podem ser excluídos da tarefa de tomar medidas para evitar sua poluição e degradação. Desse modo, o Município pode suplementar as normas federais e estaduais, desde que comprove o interesse local e que seja de forma mais restritiva.
2.1.2 Política Nacional de Recursos Hídricos
Desde a década de 1930, o Brasil possuía o Código de Águas – o Decreto 24.643, de 10 de julho de 1934. Entretanto, em vista do aumento das demandas e de mudanças institucionais, tal ordenamento jurídico precisou ser atualiza-do para combater o desequilíbrio hídrico e os conflitos de uso, bem como para promover meios adequados para uma gestão descentralizada e participativa. Por isso foi sancionada a Lei 9.433, de 8 de janeiro de 1997, também chamada de Lei das Águas, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos (PNRH) e estabeleceu o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
A Lei 9.433/1997 tem em seu primeiro artigo fundamentos básicos de extrema importância, os quais determinam que a água é um recurso natural limitado, dotado de valor econômico, cujos usos múltiplos devem ser respei-tados, e em situações de escassez deve haver prioridade para o abastecimento humano e dessedentação animal. Ademais, esse mesmo artigo defende que a bacia hidrográfica é a unidade territorial para implementação da Política
Na-cional de Recursos Hídricos e atuação do Sistema NaNa-cional de Gerenciamento de Recursos Hídricos.
A Lei das Águas ficou conhecida por seu caráter descentralizador, por criar um sistema nacional que integra União e Estados, e participativo, por inovar com a instalação de comitês de bacias hidrográficas que unem poderes públicos nas três instâncias, usuários e sociedade civil na gestão de recursos hídricos. Com base nesses fundamentos, a Lei das Águas buscou tornar a ges-tão dos recursos hídricos mais democrática.
Nesse contexto, é fundamental que os gestores conheçam conceitos e instrumentos importantes que afetam diretamente o uso da água municipal. Entre os instrumentos da PNRH, a CNM considera que os gestores locais devem dedicar especial atenção aos planos de recursos hídricos e ao enquadramen-to dos corpos de água. No entanenquadramen-to, os gesenquadramen-tores devem buscar compreender o funcionamento do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, pois os órgãos municipais cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos integram esse sistema. A maior função municipal reside em registro, acompanhamento e fiscalização das outorgas de recursos hídri-cos em seu território, uma vez que o Município faz parte dos Comitês de Bacia Hidrográfica (CBH)
A gestão dos recursos hídricos talvez seja um dos mais complexos desa-fios locais, por exigir planejamento e ações para além dos limites municipais, analisando as bacias hidrográficas e os usos múltiplos da água. De norte a sul do país, todos os Municípios são dependentes da água para movimentar a eco-nomia local, seja na mineração, na indústria, na agropecuária, seja em outros setores. Não obstante, esse mesmo recurso está relacionado a desastres naturais como secas e enchentes, as quais causam grandes prejuízos nos Municípios.
Em 2020 foi criada a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA), autarquia sob regime especial, com autonomia administrativa e fi-nanceira, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento Regional, integrante do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (Singreh), com a finalidade de implementar, no âmbito de suas competências, a Política Nacio-nal de Recursos Hídricos e de instituir normas de referência para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico, como pode ser constatado na Lei 14.026/2020 em seu art. 3º.
A CNM alerta aos gestores que a Lei 14.026/2020, em seu art.46, pa-rágrafo único, permite que a ANA recomende, independentemente da domi-nialidade dos corpos hídricos que formem determinada bacia hidrográfica, a restrição ou a interrupção do uso de recursos hídricos e a prioridade do uso para o consumo humano e para a dessedentação de animais
.
Para saber mais sobre a questão hídrica e a pers-pectiva municipal, acesse a cartilha da CNM Águas no Brasil: perspectivas e desafios
muni-cipais (2018) que está disponível pelo QR Code.
2.1.3 Leis de Crimes Ambientais
A Lei de Crimes Ambientais, Lei 9.605/1998, representou um impor-tantíssimo marco legal ao regulamentar como proceder administrativa, civil e penalmente em casos de crimes ambientais. Além de regular a aplicação de penas, observando a gravidade do crime, as circunstâncias agravadoras e ate-nuantes também foram definidas.
A Lei de Crimes Ambientais listou os crimes ambientais contra fauna, contra a flora, de poluição, contra o ordenamento urbano e o patrimônio cul-tural, contra a administração ambiental e outros crimes ambientais. Portan-to, existem inúmeras atividades que são classificadas como crime ambiental se realizadas sem a devida permissão, licença ou autorização da autoridade competente ou em desacordo com o que foi previamente obtido (Figura 1).
Figura 1 – Lista dos crimes ambientais • Matar ou caçar a fauna silvestre.
• Praticar maus-tratos ou ferir animais sil-vestres, domésticos, nativos ou exóticos. • Pescar em período proibido, em lugares interditados, em quantidades superiores às permitidas ou espécies que devem ser preservadas.
• Destruir ou danificar floresta considera-da de preservação permanente, assim como cortar árvores nessas florestas. • Destruir vegetação primária ou
secun-dária, em estágio avançado ou médio de regeneração, do Bioma Mata Atlântica. • Causar dano às unidades de
conser-vação.
• Provocar incêndio em mata ou floresta. • Extrair pedra, areia, cal ou minerais de florestas de domínio público ou consi-deradas de preservação permanente. • Cortar madeira de lei ou transformar
em carvão.
• Receber, para fins comerciais ou indus-triais, madeira, lenha, carvão e outros produtos de origem vegetal, sem a li-cença do vendedor.
• Causar poluição que resulte em danos à saúde humana ou ao meio ambiente. • Construir, reformar, ampliar ou instalar
estabelecimentos, obras ou serviços po-tencialmente poluidores, sem licença ou contrariando as normas legais.
• Destruir ou deteriorar bem especialmente protegido por lei como museu, biblioteca, arquivo, entre outros.
• Alterar aspecto ou estrutura de edifica-ção ou local especialmente protegido em razão do seu valor paisagístico, ecológi-co, turístiecológi-co, artístiecológi-co, históriecológi-co, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental.
• Promover construção em solo não edi-ficável.
• Dificultar ou impedir o uso público das praias.
• Lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos, óleos ou subs-tâncias oleosas, em desacordo com re-gulamentos.
• Deixar de recuperar a área pesquisada ou explorada.
Fonte: Lei 9.605/1998.
A Lei 9.605/1998 determinou também que os animais caçados ilegal-mente e em seguida apreendidos vivos pela polícia devem ser prioritariailegal-mente devolvidos ao seu habitat natural. Caso seja impossível retorná-lo ao seu am-biente natural, o animal deve ser encaminhado a jardins zoológicos, funda-ções, instituições de pesquisa, para guarda e cuidados de técnicos habilitados. Ao se tratar de produtos perecíveis ou madeiras, deve-se encaminhá--los a instituições científicas, hospitalares e outras de caráter beneficente. No caso de produtos e subprodutos da fauna não perecíveis, deve-se destruí-los ou doá-los a entidades científicas, culturais ou educacionais.
Configura-se crime ambiental caso o funcionário público faça afir-mação falsa ou enganosa, omita a verdade, sonegue informações ou dados
técnico-científicos em procedimentos de autorização ou de licenciamento ambiental. O mesmo se aplica a conceder licença ou autorização em desa-cordo com as normas ambientais para atividades que dependem de ato au-torizativo do poder público.
Os novos gestores municipais também precisam saber que obstar ou dificultar a ação fiscalizadora do poder público estadual ou federal no trato de questões ambientais é infração ambiental, bem como elaborar ou apresentar em qualquer outro procedimento administrativo, estudo, laudo ou relatório ambiental total ou parcialmente falso ou enganoso, inclusive por omissão.
A Lei de Crimes Ambientais estabelece como infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio ambiente. A CNM evidencia que os funcionários dos órgãos ambientais municipais, por fazerem parte do Sis-tema Nacional de Meio Ambiente, são autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental, instaurar processo administrativo e também para a fiscalização ambiental.
As infrações administrativas podem ser punidas com as seguintes sanções: advertência, multa simples, multa diária, apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos, petrechos, equipa-mentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração, destruição ou inutilização do produto, suspensão de venda e fabricação do produto, em-bargo de obra ou atividade, demolição de obra, suspensão parcial ou total de atividades e restritiva de direitos.
A omissão na fiscalização e na aplicação de sanções administrativas em relação a crimes e danos ambien-tais pode ser considerada improbidade administra-tiva, sujeitando os gestores ou os servidores omissos às penalidades previstas na Lei 8.429/1992, como a suspensão dos direitos políticos, perda da função pública, indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao erário, sem prejuízo da ação penal cabível.
A Confederação alerta que qualquer pessoa que constatar uma infração ambiental poderá dirigir representação às autoridades competentes. Por isso, quando a autoridade ambiental municipal tiver conhecimento de infração ambiental é obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo próprio, sob pena de corresponsabilidade.
O Decreto 9.760, de 11 de abril de 2019, criou os Núcleos de Conciliação para a apuração de infrações no âmbito federal. O auto de infração, os eventuais termos de aplicação de medidas administrativas, o relatório de fiscalização e a notificação serão encaminhados ao Núcleo de Conciliação Ambiental. Que terá como uma das competências a realização de audiência de conciliação ambiental para apresentar as soluções legais possíveis para encerrar o pro-cesso, tais como o desconto para pagamento, o parcelamento e a conversão da multa em serviços de preservação, melhoria e recuperação da qualidade do meio ambiente.
2.1.4 Sistema Nacional de Unidades de Conservação
A Constituição Federal, em seu art. 225, forneceu garantias constitu-cionais para o poder público definir, em todas as unidades da Federação, es-paços territoriais a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a su-pressão permitidas somente por meio de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção. Isso já dava oportunidade para que os Municípios fossem incluídos em um sistema de proteção da biodiversidade mais integrado.
A Lei 9.985, de 18 de julho de 2000, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (Snuc), que estabeleceu os critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação. Trata-se de um sistema formal e unificado que inclui as unidades de conser-vação federais, estaduais e municipais. O Snuc incluiu os Municípios, legal e definitivamente, como parte integrante do sistema de conservação. O Decreto 4.340, de 22 de agosto de 2002, regulamentou o Snuc.
Lei 9.985/2000: Sistema Nacional de Unidades de Conservação (Snuc). Decreto 4.340/2002: regulamentou
a Lei 9.985/2000.
{
Estabeleceu os critérios e normas para a criação, implantação e gestão das unidades de conservação
Uma unidade de conservação (UC) é definida por lei como um: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmen-te instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.
Os objetivos do Snuc são: contribuir para a conservação da variedade biológica; proteger as espécies ameaçadas de extinção; promover o desenvolvi-mento sustentável a partir dos recursos naturais; proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica; recuperar ou restaurar ecossiste-mas degradados; valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica; favorecer condições e promover a educação e a interpretação ambiental e a recreação em contato com a natureza; proteger os recursos naturais neces-sários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente; entre outros.
Existem doze categorias de UC que se diferenciam quanto à forma de proteção e usos permitidos. Aquelas que precisam de maiores cuidados, pela sua fragilidade e particularidades, as Unidades de Proteção Integral. E as Uni-dades de Uso Sustentável, que podem ser utilizadas de forma sustentável e conservadas ao mesmo tempo.
As unidades de conservação são exemplos de como pode acontecer a compatibilização do desenvolvimento econômico com a preservação do meio ambiente. As UCs não são locais intocáveis e apresentam vantagens compro-vadas para os Municípios, considerando que podem evitar ou minimizar aci-dentes naturais como enchentes e desabamentos, manter a qualidade do ar, do solo e dos recursos hídricos e também permitir a ocorrência de atividades ligadas ao turismo ecológico, que proporcionam a geração de emprego e renda.
O ICMS Ecológico mencionado anteriormente é um dos benefícios eco-nômicos que os Municípios podem receber por possuírem unidades de conser-vação no seu território. Na região da Mata Atlântica, 81,5% dos Municípios com UCs municipais se localizam em Estados que possuem o mecanismo do ICMS Ecológico em operação. Esses Municípios que abrigam UCs ou que cumprem outros critérios ambientais recebem o repasse de milhões de reais por ano. As UCs são parte do critério de elegibilidade para receber o ICMS Ecológico, por isso esse é um orçamento importante para as prefeituras.
Para mais informações sobre as unidades de conservação, quais os benefícios para os Mu-nicípios e como os gestores municipais podem criá-las, acesse a cartilha da CNM Orientações
para a Gestão Ambiental Municipal (2019) na
Biblioteca CNM.
2.1.5 Lei Complementar 140/2011
A Lei Complementar (LCP) 140/2011 regulamenta o art. 23 da Cons-tituição Federal de 1988 para tratar da cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações administrativas decorrentes do exercício da competência comum relativa à proteção do meio ambiente, ao combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das flores-tas. Por isso, é essencial que os gestores conheçam bem essa lei, pois é ela que esclarece as atribuições da gestão ambiental municipal.
O art. 3º da LCP 140/2011 estabelece como objetivos fundamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, ressaltando suas competências:
I – proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologica-mente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, demo-crática e eficiente;
II – garantir o equilíbrio do desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente, observando a dignidade da pessoa humana, a erradicação da pobreza e a redução das desigualdades sociais e regionais;
III – harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação adminis-trativa eficiente;
IV – garantir a uniformidade da política ambiental para todo o País, respeitadas as peculiaridades regionais e locais.
Os gestores municipais devem atentar a esses objetivos ao exercer a sua competência comum na política ambiental. A gestão ambiental descentrali-zada deve primar pela harmonia entre os diferentes Entes federativos. A Lei Complementar 140/2011 esclarece também quais são as ações administrati-vas dos Municípios relacionadas à gestão dos recursos ambientais, dispostas na Figura 2.
Figura 2 – Lista das ações administrativas dos Municípios
Ações administrativas dos Municípios de acordo com a LCP 140/2011 • Executar e fazer cumprir, em âmbito municipal, as Políticas Nacional e Estadual de Meio
Ambiente;
• Formular e executar a Política Municipal de Meio Ambiente;
• Promover a integração de programas e ações de órgãos e entidades da administração pública federal, estadual e municipal;
• Articular a cooperação técnica, científica e financeira, em apoio às Políticas Nacional, Estadual e Municipal de Meio Ambiente;
• Promover o desenvolvimento de estudos e pesquisas direcionados à proteção e à ges-tão ambiental, divulgando os resultados obtidos;
• Organizar e manter o Sistema Municipal de Informações sobre Meio Ambiente; • Definir espaços territoriais a serem especialmente protegidos;
• Promover e orientar a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscienti-zação pública para a proteção do meio ambiente;
• Controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substân-cias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente; • Exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para
li-cenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município;
• Possuir Plano Diretor para Municípios com mais de 20 mil habitantes, observando os zoneamentos ambientais.
Além das ações mencionadas no quadro, é atribuição do Município promover o licenciamento ambiental das atividades e empreendimentos que causem ou possam causar impacto ambiental local, ou que es-tão localizados em unidades de conservação insti-tuídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs).
Cabe ao Ente municipal aprovar a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e de formações sucessoras em florestas públicas municipais e unida-des de conservação instituídas pelo Município, exceto em APAs; assim como a supressão e o manejo de vegetação, de florestas e de formações sucessoras em empreendimentos licenciados ou autorizados ambientalmente pelo Município.
De acordo com o art. 15 da LCP 140/2011, os Entes federativos devem atuar em caráter supletivo nas ações administrativas de licenciamento e na autorização ambiental.
2.1.6 Código Florestal de 2012
A Lei 12.651, de 25 de maio de 2012, estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação, as Áreas de Preservação Permanente (APP) e as áreas de Reserva Legal (RL); a exploração florestal, o suprimento de matéria-prima florestal, o controle da origem dos produtos florestais e o controle e prevenção dos incêndios florestais, e prevê instrumentos econômicos e financeiros para o alcance de seus objetivos.
Essa lei, que também é chamada de Novo Código Florestal, tem como objetivo o desenvolvimento sustentável. Existem alguns princípios que re-gem essa lei, que destacamos aqui: a ação governamental de proteção e uso sustentável de florestas, consagrando o compromisso do país com a compati-bilização e a harmonização entre o uso produtivo da terra e a preservação da água, do solo e da vegetação; a responsabilidade comum da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em colaboração com a sociedade civil, na cria-ção de políticas para a preservacria-ção e restauracria-ção da vegetacria-ção nativa e de suas
funções ecológicas e sociais nas áreas urbanas e rurais; assim como a criação e mobilização de incentivos econômicos para fomentar a preservação e a re-cuperação da vegetação nativa e para promover o desenvolvimento de ativi-dades produtivas sustentáveis.
É imprescindível que os novos gestores entendam o conceito de Área de Preservação Permanente. Trata-se de área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gê-nico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas. Essas áreas possuem largura mínima para proteção que varia de acordo com a largura do curso d’água ou o tipo de área a ser protegida. A me-tragem difere para rios, lagos, lagoas, nascentes, encostas, mangues, topos de morros e veredas.
A autoridade ambiental municipal precisa conhecer a delimitação des-sas áreas, pois é vedada a intervenção ou supressão de vegetação nativa em APP, a não ser para atividades de utilidade pública, interesse social ou de baixo impacto ambiental previstas na lei.
Já Reserva Legal se refere à área com cobertura vegetal nativa, locali-zada no interior de uma propriedade ou posse rural, que deve ser protegida. A porcentagem a ser mantida varia de acordo com a região do país, possuin-do valores diferentes para diferentes fisionomias da vegetação da Amazônia Legal e para o resto do país.
O Código Florestal introduziu o Cadastro Ambiental Rural (CAR), que é um registro público eletrônico nacional obrigatório para todos os imóveis rurais, com a finalidade de integrar as informações ambientais para contro-le, monitoramento, planejamento ambiental e combate ao desmatamento.
O CAR difere dos demais documentos de identificação dos imóveis rurais por agregar informações textuais a informações visuais (espaciais e georreferenciadas). Desta forma, o CAR atua como a identidade virtual da propriedade rural. Assim como uma iden-tidade, o Cadastro contém informações básicas de seu possuidor e atua como base de quaisquer procedimentos legais relativos à propriedade em questão. Essa característica visual é a responsável pelo seu papel chave de grande agregador na fiscalização de im-postos e implantação de políticas públicas. (CNM, 2016, p. 9-10)
O Código Florestal de 2012 também instituiu um sistema para geren-ciar o CAR, o Sistema Nacional de Cadastro Rural (Sicar), e determinou que todos os proprietários e possuidores de imóveis rurais se cadastrassem nele.
Conheça mais sobre o CAR na cartilha
Cadas-tro Ambiental Rural: orientações aos Municípios
(2016), disponível na Biblioteca CNM, por meio do QR Code.
2.1.7 Resolução Conama 1/1986
A Resolução Conama 1/1986 introduziu conceitos básicos para a me-lhor compreensão de problemas ambientais, como o de impacto ambiental, por exemplo. Também determinou que o licenciamento de atividades modifi-cadoras do meio ambiente dependerá de um estudo prévio sobre os impactos ambientais, que será apresentado ao órgão ambiental licenciador para apre-ciação e avaliação.
Além disso, estabeleceu uma lista de atividades e/ou empreendimen-tos que devem ser licenciados. Podem-se citar estradas, ferrovias, porempreendimen-tos, ae-roportos, gasodutos, minerodutos, linhas de transmissão de energia elétrica, extração de minério, extração de combustível fóssil, aterros sanitários, distritos industriais, unidades industriais e agroindustriais, entre outros.
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) deverá contemplar todas as alter-nativas tecnológicas e locacionais do projeto, identificar e analisar os impactos gerados, assim como definir os limites da área que será afetada direta ou in-diretamente por esses impactos. O estudo também deve conter o diagnóstico ambiental da área de influência, incluindo análise do meio físico, biológico e socioeconômico. Deve ainda definir as medidas mitigadoras e elaborar um programa de acompanhamento e monitoramento.
O EIA deve ser realizado por uma equipe multidisciplinar (sociólogos, biólogos, geólogos, engenheiros ambientais). Por fim, deve ser gerado o Rela-tório de Impacto Ambiental (Rima), que é um documento em linguagem mais simples e acessível, para que seja disponível publicamente para a sociedade e todos os interessados no empreendimento em processo de licenciamento.
Quando for o caso, o Município poderá fixar as diretrizes e instruções adicionais ao EIA-Rima que, pelas peculiaridades do projeto e características ambientais da área, forem julgadas necessárias, inclusive os prazos para con-clusão e análise dos estudos. O órgão ambiental municipal terá um prazo para se manifestar de forma conclusiva sobre o Rima apresentado, assim como poderá determinar prazos para recebimento dos comentários a serem feitos pelos órgãos públicos e demais interessados e, sempre que julgar necessário, promoverá a realização de audiência pública para informação sobre o projeto e seus impactos ambientais e discussão do Rima.
2.1.8 Resolução Conama 237/1997
A Resolução Conama 237/1997 trata especificamente do licenciamen-to ambiental e apresenta conceilicenciamen-tos para embasá-lo, como licença ambiental, estudos ambientais e impacto ambiental regional. A resolução determina quais são os empreendimentos que necessitam de licenciamento ambiental, a exemplo das diversas modalidades de indústria, como a mecânica, a quími-ca, de comunicações, de madeira; além de obras civis, serviços de utilidade, transporte, terminais e depósitos, atividades agropecuárias e atividades di-versas, como o turismo.
Essa resolução foi responsável por dividir as competências do licencia-mento ambiental entre os Entes federados. Determina que o licencialicencia-mento ambiental seja feito em três etapas com licenças para cada uma delas: licen-ça prévia (LP), licenlicen-ça de instalação (LI) e licenlicen-ça de operação (LO). Também estabeleceu que apenas profissionais habilitados devem realizar os estudos necessários para o licenciamento, assim como instituiu prazo diferenciado de validade das licenças.
Dois documentos importantes para a gestão municipal quando se tra-ta de licenciamento ambientra-tal feito pelo Estra-tado ou pela União foram criados por essa resolução. Trata-se do Exame Técnico Municipal (art. 4º, § 1º, e art.
5º, parágrafo único) e da Certidão de Uso do Solo (art. 10, § 1º) que os Municí-pios apresentam para subsidiar o licenciamento que está a cargo dos outros Entes federativos. Esses documentos municipais informam as especificidades locais aos outros Entes federativos, o que garante a uniformidade da política ambiental para todo o país, respeitando as peculiaridades regionais e locais.
A Resolução Conama 237/1997 determina em seu art. 20 que, para os Entes federados exercerem suas competências licenciatórias, deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou a sua disposição pro-fissionais legalmente habilitados.
2.2 Sistema Nacional de Meio Ambiente
O Sistema Nacional de Meio Ambiente (Sisnama) é composto por vá-rios órgãos de meio ambiente que atuam de maneira semelhante nas esferas municipal, estadual e federal.
Na esfera federal, o órgão superior é o Conselho de Governo, seu órgão consultivo e deliberativo é o Conselho Nacional do Meio Ambiente, seu órgão central é o Ministério do Meio Ambiente (MMA), seus órgãos executores são o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama) e o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio).
Os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela execução de pro-gramas e projetos, assim como pelo controle e fiscalização de atividades capa-zes de provocar a degradação ambiental, são chamados de órgãos seccionais.
Figura 3 – Tipologia dos órgãos do Sisnama
Órgão superior
Conselho de Governo
Órgão consultivo
e deliberativo
Conama
Órgão central
Ministério do Meio Ambiente
Órgãos executores
ICMBio
Ibama
Órgãos seccionais
Órgão estadual de meio ambiente
Órgãos locais
Órgão municipal de meio
ambiente
Fonte: Sisnama.
Os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle e fisca-lização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições, são chamados de órgãos locais. Os órgãos consultivos e deliberativos (Conselhos) auxiliam os órgãos executores, tomando decisões coletivas, proporcionando o controle social das políticas públicas.
Os Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais, também poderão elaborar normas supletivas e complementares e padrões re-lacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo Conama e Conselhos Estaduais de Meio Ambiente.
Para que o Município consiga cumprir suas obrigações ambientais lo-cais, é preciso planejamento e organização. Nesse sentido, entra a instituição de tributos próprios para auxiliar a descentralização, cobertura e prestação de serviços públicos.
3
VANTAGENS DA GESTÃO
AMBIENTAL MUNICIPAL
A partir de 1988, o Brasil reconheceu, em sua Constituição Federal, o papel fundamental da descentralização das políticas públicas. O Município é o palco das ações práticas, ele deve ser o agente licenciador e fiscalizador dos empreendimentos sempre que tiver capacidade para tal, graças aos ganhos para o Município e para o empreendedor.
A partir da municipalização da gestão do meio ambiente, os processos de licenciamento são realizados de forma mais rápida, por profissionais locais, que podem avaliar os impactos de maneira profunda, por conhecerem mais as complexidades e peculiaridades de cada região, e gerando menos custos para o empreendedor, deixando o Município mais atrativo.
O Município torna-se um local privilegiado para o tratamento da pro-blemática socioambiental que afeta diretamente a população em seu dia a dia, fazendo possível que os governos locais encontrem, em conjunto com a sociedade, caminhos saudáveis para seu crescimento, superando o discurso tradicional de progresso a qualquer preço. Em nível local, o poder de decisão está mais próximo da população, e por isso se conhece melhor seus interesses e problemas cotidianos, facilitando uma maior participação da sociedade no equacionamento e na solução dos problemas ambientais.
3.1 Gestão municipal integrada: o meio ambiente está em
todas as secretarias
Na busca pela sustentabilidade da gestão municipal, é importante que haja um órgão específico para a gestão ambiental municipal. Contudo, embo-ra existam secretarias com foco no meio ambiente de maneiembo-ra específica, as práticas ambientalmente sustentáveis podem estar presentes em todas as se-cretarias – principalmente tendo em vista que as ações das outras sese-cretarias
precisam estar em conformidade com a legislação ambiental, para que suas ações não venham a causar poluição ou degradação ambiental, se configuran-do em infração ambiental.
Nesse contexto, a gestão ambiental municipal abrange a gestão das áreas protegidas municipais, a educação ambiental da população, a recupe-ração de ambientes degradados, o licenciamento ambiental de empreendi-mentos, a fiscalização das atividades e empreendimentos locais, entre outros. Tem a função de manter, proteger, recuperar, manejar, controlar, fiscalizar e monitorar todos os recursos ambientais existentes no Município, incluindo a fauna, a flora, o solo, o ar, as águas, e as suas interações com os seres humanos e as estruturas das cidades.
De acordo com a desejável municipalização dos Sistemas do Meio Am-biente, viabilizada pela Constituição Federal Brasileira de 1988, deve-se apli-car as políticas públicas ambientais conforme as peculiaridades ecológicas, sociais, culturais e econômicas de cada região.
3.2 Estrutura de um órgão municipal de meio ambiente
O Município é o Ente administrativo da Federação no qual os problemas ambientais estão mais próximos da vida do cidadão, sendo a administração municipal responsável em grande parte pela tomada de decisão e execução da gestão ambiental. Por isso, cada vez mais Municípios têm buscado desenvolver a capacidade de organizar um sistema de gestão ambiental. Para implementar a política ambiental, é importante ter um quadro de funcionários capacitados, estrutura operacional e recursos financeiros.
Em razão da dificuldade técnica e financeira que os Municípios brasileiros se encontram, a União e os Estados precisam apoiar os Entes municipais para estruturar a gestão ambiental. O apoio pode ser por meio de políticas públicas, repasse financeiro, parcerias, capacitações, entre outras formas.
De acordo com a LCP 140/2011, a União deve exercer o papel de gestora do meio ambiente na ausência de Órgão Estadual de Meio Ambiente. Da mesma forma, o Estado apenas deve assumir as ações administrativas na guarda do meio ambiente caso o Município não disponha de órgão capacitado para tal. Ainda assim, os Estados e a União devem auxiliar-se mutuamente em caráter subsidiário, de complementação.
Logo, o Município deve solicitar ao Estado sua habilitação para exercer a gestão ambiental local. De acordo com a referida lei, o Estado irá avaliar a capacidade que o Órgão Municipal de Meio Ambiente (Omma) tem para licen-ciar empreendimentos de impacto local e também de gerir o meio ambiente do Município. O gestor deverá cumprir algumas condições antes de solicitar sua habilitação perante o Órgão Estadual de Meio Ambiente (Oema).
Como exemplo, citam-se os critérios que Conselho Estadual de Política Ambiental de Rondônia (Consepa) exige, em sua Resolução 7/2015, para que um Município solicite sua habilitação.
Art. 2º Para promover o licenciamento ambiental de atividades e empreendimentos que causem ou possam causar impacto am-biental de âmbito local, o município deverá atender às seguintes condições mínimas:
I – dispor de lei instituindo a Política Municipal de Meio Ambiente; II – dispor de Conselho Municipal de Meio Ambiente, com atri-buições de caráter consultivo e deliberativo, devidamente regu-lamentado e em funcionamento;
III – dispor de Fundo Municipal de Meio Ambiente, devidamente instituído em lei específica e regulamentado;
IV - dispor de mecanismo legal para estabelecimento das taxas a serem cobradas nos processos de licenciamento;
V – dispor de órgão ambiental capacitado, assim considerado aquele que possui técnicos próprios, à disposição, em consórcio público ou através de termo de cooperação entre entes públicos devidamente habilitados e em número compatível com a de-manda das ações administrativas de licenciamento e fiscalização ambiental do ente federativo, observado o disposto no artigo 3º desta Resolução.
3.2.1 Como estruturar um Órgão Municipal de Meio Ambiente
Para solicitar a habilitação do Município perante o órgão estadual de meio ambiente, o Órgão Municipal de Meio Ambiente deve primeiramente ter aprovado sua política municipal de meio ambiente, ter implantado o Fundo Municipal de Meio Ambiente (FMMA) e ter implantado o Conselho Municipal de Meio Ambiente (Condema).
A gestão ambiental municipal deve ser feita de maneira integrada e equilibrada entre o órgão e o Condema, utilizando o fundo. Eles devem traba-lhar em conjunto, auxiliando-se mutuamente, sendo o órgão ou departamento
ambiental, a parte operacional; o conselho, a parte mediadora e de controle social; e o fundo, a parte financeira.
Figura 4 – Funcionamento colaborativo da gestão ambiental municipal
Fonte:CNM, 2016.
O órgão municipal ambiental é o executor das políticas públicas am-bientais e deve ser dividido em departamentos. O Condema deve exercer o controle social das políticas públicas de meio ambiente, apoiando e fiscali-zando o órgão, e, principalmente, viabilifiscali-zando a participação da população no processo. Uma das funções do conselho é gerir o FMMA.
O fundo exerce o papel de financiador das ações do Omma. Ao realizar a solicitação de descentralização ao órgão ambiental estadual, o órgão municipal deve apresentar sua política ambiental municipal. Nela deve estar previsto o FMMA, que é o financiador das políticas públicas ambientais.
O Condema é o órgão consultivo do Sisnama em nível local. Ele deve ser composto de representantes das diversas categorias do Município, comércio, associações municipais, de empresários, de categorias de catadores de mate-riais recicláveis e das demais categorias de trabalhadores, representantes de empresários locais, e representantes do poder público.
A gestão ambiental é facilitada quando o órgão ambiental possui um corpo técnico amplo que contemple várias especialidades – nesse tipo de ar-ranjo, os projetos tendem a ser elaborados com mais rapidez. No entanto, é importante que a equipe lide com o FMMA e o Condema de forma harmônica.
A CNM destaca que a inexistência de um sistema de gestão ambiental deixa o Município à mercê dos órgãos ambientais das esferas federal e estadual que, a rigor, não possuem estrutura suficiente para atender às demandas locais, nem para perceber as especificidades de cada Município.
No entanto, os Entes municipais ainda enfrentam problemas de diversas naturezas para implementar uma Política Municipal de Meio Ambiente, pois a estruturação da gestão ambiental é um grande desafio para a maioria dos Municípios. Nesse contexto, por razões de ordem técnica e financeira, cabe a atuação primária dos Entes maiores (União e Estados) com relação à infraes-trutura e ao apoio técnico, uma vez que são os Entes que mais arrecadam do ponto de vista do “bolo tributário”.
4
SANEAMENTO BÁSICO
Todos os Entes da Federação têm por obrigação legal promover e possi-bilitar a todos os cidadãos acesso aos conjuntos de serviços públicos, infraes-truturas e instalações operacionais de abastecimento de água potável, esgo-tamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos, drenagem e manejo das águas pluviais urbanas em seus respectivos territórios.
A Constituição Federal faz referência ao saneamento básico em trechos de quatro diferentes artigos:
Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios:
IX – promover programas de construção de moradias e a melhoria
das condições habitacionais e de saneamento básico.
Art. 21. Compete à União:
XX – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
Art. 200. Ao sistema único de saúde compete, além de outras
atribuições, nos termos da lei:
IV – participar da formulação da política e da execução das ações
de saneamento básico;
Art. 103. Enquanto os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
estiverem efetuando o pagamento da parcela mensal devida como previsto no caput do art. 101 deste Ato das Disposições Consti-tucionais Transitórias, nem eles, nem as respectivas autarquias, fundações e empresas estatais dependentes poderão sofrer seques-tro de valores, exceto no caso de não liberação tempestiva dos re-cursos. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 94, de 2016)
Parágrafo único. Na vigência do regime especial previsto no art.
101 deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, ficam vedadas desapropriações pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Municípios, cujos estoques de precatórios ainda pendentes de pagamento, incluídos os precatórios a pagar de suas entidades
da administração indireta, sejam superiores a 70% (setenta por cento) das respectivas receitas correntes líquidas, excetuadas as desapropriações para fins de necessidade pública nas áreas de saúde, educação, segurança pública, transporte público,
sanea-mento básico e habitação de interesse social. (Incluído pela
Emenda constitucional nº 99, de 2017)
Antes da promulgação da Lei 14.026/2020, que atualiza o marco legal do saneamento básico, podia-se dizer que a União ficava responsável pelo es-tabelecimento de diretrizes gerais para as políticas nacionais, pela formulação de programas de saneamento em âmbito nacional, pelo apoio aos demais Entes federados, bem como por garantir parte dos investimentos no setor, princi-palmente por meio de recursos não onerosos. Já os Estados deveriam auxiliar no estabelecimento de políticas estaduais, e na regulação dos serviços de sa-neamento, quando delegados pelos Municípios. Estes, por fim, ficavam com a titularidade dos serviços e a responsabilidade pela elaboração e execução das ações descritas nos Planos Municipais de Saneamento Básico.
No entanto, desde 15 de julho de 2020, as responsabilidades dos En-tes federativos em relação ao saneamento básico no país sofreram algumas modificações.
A partir da nova legislação, é importante o gestor Municipal ter conhe-cimento de que, em relação ao saneamento, a União:
1. no caso de prestação de serviços de saneamento de forma regionali-zada, ou seja, considerando uma modalidade de prestação integrada de um ou mais componentes dos serviços públicos de saneamento básico em determinada região cujo território abranja mais de um Município, estabelecerá bloco de referência, caso os Estados não o façam até 15 de julho de 2021. Esse bloco se caracteriza pelo agru-pamento de Municípios não necessariamente limítrofes, estabele-cido pela União nos termos do § 3º do art. 52 da Lei 14.026/2020 e formalmente criado por meio de gestão associada voluntária dos titulares (art. 3º, inc. VI, alínea c);
2. definirá parâmetros mínimos de potabilidade da água (art. 43, § 1º); 3. elaborará, sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento
a proposição de programas, projetos e ações necessários para atin-gir os objetivos e as metas da política federal de saneamento básico, com identificação das fontes de financiamento, de forma a ampliar os investimentos públicos e privados no setor (art. 52, inc. I, alínea c);
4. poderá criar cursos de capacitação técnica dos gestores públicos municipais, em consórcio ou não com os Estados, para a elaboração e implementação dos planos de saneamento básico (art. 50, § 11); 5. por meio da Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA),
exercerá diversas funções para que a prestação dos serviços de sa-neamento básico no país estejam mais padronizadas. A ANA, a par-tir da promulgação da referida lei, se tornou a instituição máxima na regulamentação de normas de referências sobre os serviços de saneamento básico. Por esse motivo, a CNM recomenda a todos os gestores que tenham total conhecimento das diretrizes editadas ou ainda em construção pela ANA para a prestação dos serviços de saneamento básico.
Já os Estados podem:
1. instituir região metropolitana, aglomeração urbana ou microrre-gião mediante lei complementar, de acordo com o § 3º do art. 25 da Constituição Federal, composta de agrupamento de Municípios limítrofes e instituída nos termos da Lei 13.089, de 12 de janeiro de 2015 (Estatuto da Metrópole);
2. instituir a unidade regional de saneamento básico mediante lei or-dinária, constituída pelo agrupamento de Municípios não necessa-riamente limítrofes, para atender adequadamente às exigências de higiene e saúde pública, ou para dar viabilidade econômica e técnica aos Municípios menos favorecidos;
3. exercer a titularidade dos serviços públicos de saneamento básico em conjunto com os Municípios que compartilham efetivamente instalações operacionais integrantes de regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, instituídas por lei comple-mentar estadual, no caso de interesse comum (art. 8º, inc. II).
