Apelante 1: MARIA NASCIMENTO DE GOUVEIA E OUTROS Apelante 2: HOMERO BARBOSA NETO
Apelante 3: MUNICÍPIO DE LONDRINA
Apelante 4: CETEL CONSTRUÇÕES ELÉTRICAS LTDA Apelados: OS MESMOS
Relator: DES. NILSON MIZUTA
APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO POPULAR. DESAFETAÇÃO DE BEM DE USO COMUM DO POVO E POSTERIOR DOAÇÃO, COM ENCARGOS, PARA EMPRESA PRIVADA. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CARÊNCIA DE AÇÃO RECONHECIDA. NECESSIDADE DA PRESENÇA DO BINÔMIO ILEGALIDADE-LESIVIDADE. INEXISTÊNCIA DE LESIVIDADE AO PATRIMÔNIO PÚBLICO. FECHAMENTO DE VIELA PÚBLICA. PREJUÍZO SOMENTE DE ALGUNS ADMINISTRADOS, QUE TERÃO DE CAMINHAR MAIS PARA ALCANÇAR O OUTRO LADO DA QUADRA. EXTINÇÃO DO FEITO SEM RESOLUÇÃO DE MÉRITO.
APELAÇÃO 1 PREJUDICADA. APELAÇÃO 2 PROVIDA. APELAÇÃO 3 PREJUDICADA. APELAÇÃO 4 PREJUDICADA.
Vistos, relatados e discutidos os presentes autos de Apelação Cível nº 1250429-5, do Foro Central da Comarca da Região Metropolitana de Londrina – 2ª Vara da Fazenda Pública, Falências e Recuperação Judicial, em que são apelante 1 MARIA NASCIMENTO DE GOUVEIA E OUTROS, apelante 2 HOMERO BARBOSA NETO, apelante 3 MUNICÍPIO DE LONDRINA, apelante 4 CETEL CONSTRUÇÕES ELÉTRICAS LTDA, e apelados OS MESMOS.
RELATÓRIO
Maria Nascimento de Gouveia e outros ajuizaram ação popular em face de Município de Londrina e Cetel Construções Elétricas Ltda. Alegaram que o Município de Londrina, através da Lei Municipal nº 11.235/2011 desafetou do uso comum do povo as terras de 250 m², constituídas pelas vielas “A, B, C e D” existentes entre as quadras V e XII, entre a rua Deputado Ardinal Ribas e a rua do Aço, no Jardim São Francisco de Assis, em Londrina.
Após a desafetação, a área foi doada à empresa Cetel Construções Elétricas Ltda, para que esta ampliasse suas atividades. Relatou que, durante o processo administrativo, inicialmente, o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Londrina - IPPUL emitiu parecer contrário à doação, pela ausência de concordância dos moradores. Posteriormente, com a
apresentação, pela Cetel, de documento com algumas assinaturas de moradores lindeiros, o IPPUL mudou seu posicionamento.
Afirmaram que o fechamento da viela está causando prejuízo aos moradores, que utilizavam a viela para ir ao ponto de ônibus, escola, padaria e igreja, motivo pelo qual requerem a anulação do ato administrativo. Pleitearam a concessão de tutela antecipada com o fim de suspender os efeitos do processo administrativo nº 19320/2009, que resultou na doação da área a Cetel Construções Elétricas Ltda. No mérito, requereram a declaração de ilegalidade do ato.
A liminar pretendida não foi concedida (fls. 92/95).
O Município de Londrina apresentou contestação às fls. 117/142.
Cetel Construções Elétricas Ltda apresentou contestação às fls. 396/411.
O MM. Juiz determinou a citação do Prefeito Municipal Homero Barbosa Neto e do então Secretário de Governo Marco Antônio Cito, como litisconsortes passivos.
Citado, Homero Barbosa Neto apresentou contestação às fls. 739/754.
Sobreveio sentença na qual o MM. Juiz julgou procedentes os pedidos iniciais, e declarou a ilegalidade e inconstitucionalidade do ato de doação com encargo, com
consequente restituição do domínio da área ao Município e condenação dos réus à abertura das vielas, no prazo de 30 dias. Ainda, condenou os réus ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios de R$ 1.000,00.
Contra essa sentença, Maria Nascimento de Gouveia e outros interpõe apelação buscando somente a majoração dos honorários advocatícios para R$ 5.000,00.
Homero Barbosa Neto interpõe apelação às fls. 854/877. Alega cerceamento de defesa em razão do indeferimento da prova pretendida, com o julgamento antecipado da lide. Sustenta que o julgamento foi extra petita, pois na petição inicial não se impugnou a motivação do ato administrativo que culminou na doação da área, não podendo ser fundamento para a sentença. Defende a nulidade da sentença por ausência de formação do litisconsórcio passivo necessário, pois a Câmara Municipal de Vereadores, que aprovou o projeto de lei em discussão, e a Companhia de Desenvolvimento de Londrina – CODEL deveriam integrar a lide.
Afirma que a Lei nº 8.666/93, em seu artigo 17, estabelece que é possível a alienação de bens públicos na hipótese de existência de interesse público. Relata que também existe expressa autorização legislativa, pois a Lei Municipal nº 11.235/2001 expressamente desafetou o bem e autorizou sua doação à CETEL. Sustenta que o interesse público que justificou a doação está consubstanciado na geração de novos empregos e aumento da arrecadação de impostos com a expansão das atividades da donatária, erradicação dos crimes que vinham
ocorrendo na área doada, que servia de abrigo para marginais e ponto de venda de drogas. Alega manifesta ausência de ato ilegal e lesividade ao erário a fim de justificar a interposição de ação popular. Requer o provimento do recurso, com reforma da sentença apelada.
O Município de Londrina interpõe apelação às fls. 880/893. Alega a ocorrência de cerceamento de defesa ante o indeferimento da produção das provas requeridas. Afirma que o artigo 78 da Lei Orgânica do Município de Londrina autoriza a alienação de bens municipais, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado. Já a Lei nº 8.666/93 permite a dispensa de licitação para a doação com encargo no caso de interesse público devidamente justificado.
Defende que a doação gerou benefícios a toda coletividade, não podendo ser anulada em razão de alguns moradores, que utilizavam a viela como um atalho, terem de andar mais para chegar de uma quadra a outra. O direito dos moradores em preservar a viela para seu uso tem caráter individual, não podendo se sobrepor ao interesse público devidamente comprovado. Sustenta que não há impedimento para a desafetação de bens públicos, inclusive quanto aos de uso comum. Requer o provimento do recurso, com reforma da decisão recorrida.
Cetel Construções Elétricas Ltda apresentou recurso às fls. 895/914. Defende a ocorrência de cerceamento de defesa ante o requerimento de produção de provas por todas as partes. Afirma que existe previsão legislativa municipal que autoriza a alienação de bens de uso comum do povo, desde que
devidamente justificado o interesse público e mediante autorização legislativa, o que ocorreu no presente caso. Sustenta que foram respeitadas as normas gerais de licitação, previstas na Lei nº 8.666/93. Salienta que houve apenas o fechamento de uma viela, e não de vias públicas. Narra que no processo administrativo fora devidamente demonstrado o interesse público. Alega a ocorrência de julgamento extra petita e inexistência de lesividade ao patrimônio público. Pugna pelo conhecimento e provimento do recurso.
O Município de Londrina apresentou contrarrazões às fls. 936/942, Homero Barbosa Neto apresentou contrarrazões às fls. 948/953, Cetel Construções Elétricas Ltda apresentou contrarrazões às fls. 956/959.
O Ministério Público de primeiro grau se manifestou pelo conhecimento e desprovimento dos recursos (fls. 974/991).
A Douta Procuradoria Geral de Justiça se manifestou pelo conhecimento e não provimento dos recursos (fls. 14/28).
VOTO
Inicialmente, todos os recursos devem ser conhecidos, ante a presença dos pressupostos de admissibilidade.
RECURSO INTERPOSTO POR HOMERO BARBOSA NETO
Alega a inadequação da via eleita, por ausência de ato ilegal e lesividade ao erário.
Razão lhe assiste.
Dispõe o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal, que serão objeto de ação popular os atos nulos que causem lesão ao patrimônio público:
“LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”
Ainda, o art. 1º da Lei nº 4.717/65 estabelece o âmbito de impugnação da ação popular:
“Art. 1º Qualquer cidadão será parte legítima para pleitear a anulação ou a declaração de nulidade de atos lesivos ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados, dos Municípios, de entidades autárquicas, de sociedades de economia mista (Constituição, art. 141, § 38), de sociedades mútuas de seguro nas quais a União represente os segurados ausentes, de empresas públicas, de serviços sociais autônomos, de instituições ou
fundações para cuja criação ou custeio o tesouro público haja concorrido ou concorra com mais de cinqüenta por cento do patrimônio ou da receita ânua, de empresas incorporadas ao patrimônio da União, do Distrito Federal, dos Estados e dos Municípios, e de quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres públicos. § 1º - Consideram-se patrimônio público para os fins referidos neste artigo, os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.”
Desses dispositivos extrai-se que, para o ajuizamento da ação popular, é necessária a demonstração do binômio “ilegalidade-lesividade”.
Segundo Hely Lopes Meirelles, “o terceiro requisito da ação popular é a lesividade do ato ao patrimônio público. Na conceituação atual, lesivo é todo ato ou omissão administrativa que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim como o que ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais, ambientais ou históricos da comunidade. (...) Assim, exige-se o binômio ilegalidade/lesividade para a propositura da ação, dando-se tão somente sentido mais amplo à lesividade, que pode não importar prejuízo patrimonial, mas lesão a outros valores, protegidos pela Constituição.”1
1 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34ª ed. São Paulo:
Ainda, afirma o autor, que a ação popular é um instrumento de defesa dos interesses da coletividade, não se amparando direitos individuais próprios. O beneficiário direito da ação popular não é o autor, mas sim o povo, titular de um direito subjetivo.2
No caso em tela, apesar da alegada ilegalidade do ato administrativo que culminou na doação, com encargos, de bem público, não está demonstrada a lesividade ao patrimônio público.
Afirmam os autores da ação popular que o fechamento da viela, área que foi doada à Cetel, lhes causou prejuízos, pois agora têm de caminhar mais 500 metros para alcançarem outros quarteirões.
Evidentemente, esse prejuízo alegado pelos autores não demonstra a lesividade ao patrimônio público, no qual se incluem os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico.
A ação popular não constitui instrumento processual adequado à declaração de nulidade de ato administrativo tão-somente em razão de prejuízos, em tese, causados aos administrados.
A única consequência da doação realizada pelo Município foi o fechamento de uma viela, não havendo que se falar em nenhum prejuízo ao patrimônio público.
2 MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. 34ª ed. São Paulo:
Já decidiu o Superior Tribunal de Justiça, sobre a necessidade de demonstração de lesão ao patrimônio público como condição para a propositura da ação popular:
“RECURSO ESPECIAL. AÇÃO POPULAR. ANULAÇÃO DE TESTAMENTO. INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. AFASTAMENTO DA MULTA IMPOSTA. SÚMULA Nº 98. (...) 2. Para que o ato seja sindicável mediante ação popular, deve ele ser, a um só tempo, nulo ou anulável e lesivo ao patrimônio público, no qual se inclui "os bens e direitos de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico". Com efeito, mostra-se inviável deduzir em ação popular pretensão com finalidade de mera desconstituição de ato por nulidade ou anulabilidade, sendo indispensável a asserção de lesão ou ameaça de lesão ao patrimônio público. (...) 6. Recurso especial
parcialmente conhecido e, na extensão, provido.” (REsp
445.653/RS, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 15/10/2009, DJe 26/10/2009)
Ainda, verifica-se dos autos que os benefícios gerados à coletividade são superiores aos prejuízos causados a alguns moradores.
Para a realização da doação, a empresa se comprometeu a criar, no mínimo, mais 4 empregos diretos e deslocar sete postes da rede elétrica para viabilizar a pavimentação asfáltica na rua Jaçanã. Além disso, com a expansão das atividades da donatária, seria aumentado em R$ 60.000,00 a arrecadação de impostos pelo Município. Já a área doada foi avaliada em R$
23.000,00, conforme consta no processo administrativo nº PAL/SMGP-0012/2011.
Também, verifica-se do abaixo assinado de fls. 176/178 que muitos moradores foram favoráveis à doação.
Portanto, ante a ausência de lesividade ao patrimônio público, deve ser extinta a presente ação, sem resolução de mérito, por carência das condições específicas da ação popular.
Com a extinção do feito sem resolução de mérito ficam prejudicadas as outras apelações interpostas.
Sobre os ônus de sucumbência na ação popular, dispõe o art. 5º, LXXIII, da Constituição Federal:
“LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da sucumbência;”
No caso dos autos, em virtude da não comprovação da má-fé dos autores, não há que se falar em condenação ao pagamento das custas e honorários advocatícios de sucumbência.
Do exposto, voto no sentido de dar provimento a apelação interposta por HOMERO BARBOSA NETO, para extinguir o feito sem resolução de mérito em virtude da carência de ação; e julgar prejudicadas as apelações interpostas por MARIA NASCIMENTO DE GOUVEIA E OUTROS, MUNICÍPIO DE LONDRINA e CETEL CONSTRUÇÕES ELÉTRICAS LTDA.
ACORDAM os Senhores Desembargadores integrantes da Quinta Câmara Cível do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em dar provimento a apelação interposta por HOMERO BARBOSA NETO, para extinguir o feito sem resolução de mérito em virtude da carência de ação; e julgar prejudicadas as apelações interpostas por MARIA NASCIMENTO DE GOUVEIA E OUTROS, MUNICÍPIO DE LONDRINA e CETEL CONSTRUÇÕES ELÉTRICAS LTDA.
A Sessão foi presidida pelo Senhor Desembargador NILSON MIZUTA, com voto, e participaram do julgamento os Senhores Desembargadores CARLOS MANSUR ARIDA e LEONEL CUNHA.
Curitiba,09 de dezembro de 2014.
NILSON MIZUTA Relator
