UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE EDUCAÇÃO
DISSERTAÇAÕ DE MESTRADO
Política e organização da pré-escola na Secretaria Municipal de Educação de Campinas entre 1969 a 1988
Luciana Bassetto
UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS FACULDADE DE EDUCAÇÃO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO
Política e organização da pré-escola na Secretaria Municipal de Educação de Campinas entre 1969 a 1988
Luciana Bassetto
Orientadora: Profa. Dra. Maria Evelyna Pompeu do Nascimento
Este exemplar corresponde à redação final da dissertação de mestrado defendida por Luciana Bassetto e aprovada pela comissão julgadora. Data: Assinatura: ______________________________________ Orientadora COMISSÃO JULGADORA ________________________________________________ ________________________________________________ ________________________________________________ 2006
Para meus queridos pais Francisco e Neusa.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente aos meus pais que me ensinaram a importância dos estudos e a perseverança na busca dos sonhos, que me ofereceram apoio constante e condições para chegar a mais esta conquista.
A minha orientadora Maria Evelyna Pompeu do Nascimento que acreditou em minha capacidade e abriu caminhos para avançar na busca do conhecimento e compreender amplitude do objeto que estudamos.
A meu marido Múcio, que com paciência soube me incentivar nos momentos difíceis e me auxiliou na confecção do material deste trabalho.
Ao Antonio que chegou durante o processo de elaboração desse trabalho e que alegrou meus dias. Desculpe-me pelas ausências que foram impossíveis de serem evitadas.
A minha querida irmã Maristela, que me ensinou o prazer em lutar pela educação e que contribuiu com suas experiências.
A todos aqueles que contribuíram com seus relatos para a composição deste estudo, especialmente a profa. Orly que além de seu relato, disponibilizou seu acervo para o enriquecimento deste trabalho.
Ao prof. Zacarias que foi solícito nos esclarecimentos de minhas dúvidas, assim como a profa. Carmem Lúcia Wagner.
Finalmente a EMEI “Regente Feijó” e a EMEI “Hilton Federici” que contribuíram com um rico acervo de fotos e documentos do período.
RESUMO
Essa dissertação tem como objetivo o estudo da política pública de educação infantil (creches e pré-escolas), cujo objeto é a organização da pré-escola na Secretaria Municipal de Campinas entre 1969 e 1988. Considera-se como política pública um programa de ação de um dado governo, visando um processo de mediação social, tendo como alvo a correção de desajustes.
A política de atendimento à infância em Campinas configurou-se pela expansão de equipamentos em consonância com a política nacional, implementando programas que procuravam atender a demanda da população para este segmento.
Utilizando-se a análise documental, a recuperação da cultura escolar desta fase, a memória dos atores políticos e a análise histórica e bibliográfica, os indicadores apresentados demonstram que apesar de haver a fragmentação do atendimento através do diferentes equipamentos que surgiram no decorrer do período, a cidade apresentou preocupação com a demanda pré-escolar e buscou, ainda que com dificuldades, imprimir qualidade nos serviços oferecidos.
Palavras-chaves: política pública; educação infantil; Campinas,SP.
ABSTRACT
The objective of this paper is to study the public policy for infant education (nurseries and pre-schools), whose aim is the organization of the pre-school of the Campinas Municipal Department between 1969 and 1988. We consider as public policy a program of action of a given government, whose objective is a social mediation process, and which aims to correct mal-adjustments.
The care policy for infants in Campinas has been shaped by the expansion of equipment in accordance which the national policy; implementing programs which meet the population’s demand for this segment.
Using documental analyses, a recuperation of the school culture of this phose, the memory of politicions, and historical and bibliographical analyses, the evidence presented shows that in spite of there being a fragmentation of the infant care by means of the different equipment that have appeared during this period, the city shoved a preoccupation with the pre-school demand and sought, with difficulty, to implement quality in the offered services. Key words: public policy, infant education, Campinas – SP.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...01
Política pública...05
Procedimentos metodológicos... 06
Dificuldades na coleta de dados...15
CAPÍTULO 1 - Raízes históricas dos direitos sociais e das políticas educacionais para as crianças de tenra idade no Brasil...19
1.1 Os direitos: civil, político e social e a formação do Estado de bem-estar e da cidadania...19
1.1.2 As especificidades do Estado brasileiro...23
1.2 As políticas de atendimento à infância no Brasil...27
1.2.1 Os primeiros atendimentos: a roda, creche, jardim de infância e escola maternal...28 1.2.1.1 A Roda...28 1.2.1.2 A Creche...29 1.2.1.3 A Escola Maternal...31 1.2.1.4 O Jardim de Infância...33 1.2.1.5 O Parque Infantil...34
1.2.2 O Estado se organiza para o atendimento à infância...37
1.3 Políticas de pré-escola no Brasil: décadas de 1970 e 1980...43
1.3.1 OMEP e COEPRE...50
1.3.2 A LBA e o Projeto Casulo...52
1.4 As políticas pós Constituição de 1988 e a educação infantil como direito social da
criança e da família...56
1.4.1 A legislação anterior a Constituição de 1988...56
1.4.2 Educação Infantil como direito social...58
CAPÍTULO 2 – O município de Campinas...65
2.1 A Cidade de Campinas: um breve histórico...65
2.2 Campinas: expansão do município e acirramento das questões sociais...72
CAPÍTULO 3 - O atendimento a criança de 4 a 6 anos pela Secretaria Municipal de Educação: do surgimento em 1940 até 1969...83
3.1 Estrutura organizacional da Secretaria de Educação de Campinas...87
3.2 Os Parques e Recantos Infantis...89
3.2.1 Funcionamento e clientela...92
3.2.2 Corpo Funcional e estrutura de trabalho...93
3.2.3 Localização e infra-estrutura dos PIs e RIs...95
3.2.4 O Clube Agrícola...99
3.3 As Escolas-Parques...99
3.4 Os Centros Infantis Municipais...102
3.4.1 Localização e infra-estrutura...104
3.4.2 Funcionamento e clientela...105
3.4.3 Corpo funcional e estrutura de trabalho...106
Capítulo 4 - A política e a organização do atendimento pré-escolar pela Secretaria Municipal de Educação de Campinas (1969-1988)...109
4.1 Panorama geral da Secretaria Municipal de Educação de Campinas no atendimento da criança de 4 a 6 anos entre as décadas de (1969-1988)...109
4.1.1 Distribuição das unidades de atendimento infantil no território municipal...116
4.1.2 Expansão da capacidade de atendimento...122
4.1.3 Número de matrículas...124
4.1.4 Número de classes...127
4.1.5 Função docente...129
4.1.6 Conversando com os dados...131
4.1.7 Orçamento...133
4.2 Ouvindo alguns atores políticos: os Secretários de Educação (1968-1988), coordenadores e professores...137
4.2.1 Gestão do Professor José Alexandre dos Santos Ribeiro (1969-1976) nos governos de Orestes Quércia (1969-1972) e Lauro Péricles Gonçalves (1973-1975)...143
4.2.1.1 Apresentação...143
4.2.1.2 Tônica da gestão...146
4.2.1.3 Ações desenvolvidas...154
4.2.1.4 Mudanças durante a gestão...163
4.2.1.5 Dinâmica de trabalho nos PIs...165
4.2.2 Gestão da Professora Ítala Maria Loffredo D’Otaviano (1977-1978) no governo de Francisco Amaral (1977-1982)...168
4.2.2.1 Apresentação...168
4.2.2.2 Tônica da gestão...171
4.2.2.3 Ações desenvolvidas...178
4.2.2.4 Mudanças durante a gestão...186
4.2.2.5 Dinâmica de trabalho nos PIs...190
4.2.3 Professor Ruyrillo de Magalhães (1979-1980) no governo de Francisco Amaral (1977-1982)...193
4.2.3.1 Apresentação...193
4.2.3.2 Tônica da gestão...194
4.2.3.3 Ações desenvolvidas...195
4.2.3.5 Dinâmica de trabalho nos PIs...203
4.2.4 Gestão de Maria Helena de Mello Pupo (abril de 1981 a maio de 1981 e de setembro de 1981 a maio de 1982) no governo de Francisco Amaral (1977-1982)...205
4.2.4.1 Apresentação...205
4.2.4.2 Tônica da gestão...208
4.2.4.3 Ações desenvolvidas...211
4.2.4.4 Mudanças durante a gestão...212
4.2.4.5 Dinâmica de trabalho nas EMEIs...214
4.2.5 Professor Enildo Galvão Carneiro Pessoa (1983-1988) no governo de José de Magalhães Teixeira (1983-1988)...220
4.2.5.1 Apresentação...220
4.2.5.2 Tônica da gestão...220
4.2.5.3 Ações desenvolvidas/ Dinâmica de trabalho...222
4.2.5.4 Mudanças durante a gestão...232
CONSIDERAÇÕES FINAIS...239
BIBLIOGRAFIA...247
DECRETOS, EDITAIS, LEIS E PORTARIAS MUNICIPAIS DE CAMPINAS...260
DOCUMENTOS...263
ENTREVISTAS...267
REPORTAGENS...268
ANEXO I – Roteiros de entrevistas...279
ANEXO III – Treinamento para diretores e docentes das pré-escolas municipais...283
ANEXO IV – Psicomotricidade e Educação Física Generalizada...285
ANEXO V – Ficha de Avaliação...287
ANEXO VI – Certificado do I Fórum de Debates sobre Educação...289
LISTA DE FIGURAS Figura 1 – Entrada do Departamento de Difusão Cultural (DEDC) localizado no Teatro Municipal de Campinas – 10 de agosto de 1952...88
Figura 2 – Parque Infantil “Celisa Cardoso do Amaral” – Vila Industrial - década de 1950...91
Figura 3 – Escola-parque – Bairro Vila Rica – década de 1960...101
Figura 4 – Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – julho de 1980 – Fachada das portas das salas de aula...150
Figura 5 - Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – março de 1981 – Fachada das portas das salas de aula...150
Figura 6 - Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – julho de 1980 – Play ground...151
Figura 7 - Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – agosto de 1981 – Lateral esquerda do PI...151
Figura 8 - Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – julho de 1980 – Anfi-teatro...152
Figura 9 - Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – dezembro de 1980 – Pátio interno...152
Figura 10 – Atividade de classificação...159
Figura 11 – Atividade de classificação...159
Figura 12 – Atividade de seriação...160
Figura 13 – Atividade de conservação de líquidos...160
Figura 14 – Atividade de seriação...160
Figura 15 – Atividade independente...161
Figura 17 – Atividade de conservação de líquidos...161 Figura 18 - Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – agosto de 1980 – Inauguração do “Santuário Ecológico”...197 Figura 19 - Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – agosto de 1980 – “Santuário Ecológico”...197 Figura 20 – Parque Infantil “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – agosto de 1980 – Plantio de mudas no “Santuário Ecológico”...198 Figura 21 – Festa de Natal no PI “Lafayete de Souza Camargo” – bairro Cambuí – dezembro de 1980...204 Figura 22 – Festa de Junina no PI “Lafayete de Souza Camargo” – bairro Cambuí – junho de 1980...204 Figura 23 – Festa de Formatura no PI “Hilton Federici” – Vila 31 de Março – dezembro de 1980...205 Figura 24 – Certificado de conclusão do curso de Educação Infantil da EMEI “Regente Feijó” – Vila Boa Vista – Dezembro de 1982...218 Figura 25 – Cartão de dia das mães – PI “Lafayete de Souza Camargo” – bairro Cambuí – maio de 1980...219 Figura 26 – Convite de formatura da EMEI “Regente Feijó” – Vila Boa Vista – dezembro de 1984...226
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 - Distribuição de equipamentos municipais de atendimento a criança de 0 a 6 anos, por região e ano de criação 1970 – 1990...118
Gráfico 2 – Distribuição do número de matrículas iniciais da pré-escola municipal de Campinas – 1978-1988...126 Gráfico 3 – Distribuição do número de classes de pré-escola municipal de Campinas – 1978-1988...129
Gráfico 4 – Distribuição do número de função docente da pré-escola por esfera administrativa (1978-1988)... 130
LISTA DE MAPAS
Mapa 1 – Campinas SP - antes de 1970...98 Mapa 2 – Campinas SP – 1970-1980...120 Mapa 3 – Campinas SP - 1980-1990...120
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Variáveis e indicadores da pesquisa...09 Quadro 2 – Órgãos de atendimento à infância de 1940 – 1960...37 Quadro 3 – Órgãos de atendimento à infância de 1960 – 1988...44 Quadro 4 –Equipamentos Públicos Municipais de Atendimento Educacional à Criança de Campinas – definição, órgão responsável, faixa etária, período de atendimento, equipe profissional, decreto e ano de criação (1940-1969)...84 Quadro 5 – Parques e Recantos Infantis do município de Campinas – localização e ano de inauguração (1940-1969)...96 Quadro 6 – Distribuição dos PIs e RIs por região – Campinas 1940-1970...97 Quadro 7 – Relação das Escolas-Parques do município de Campinas de 1940 a 1969...100 Quadro 8 – Equipamentos Públicos Municipais de Atendimento Educacional à Criança de Campinas – definição, órgão responsável, faixa etária, período de atendimento, equipe profissional, decreto e ano de criação (1969-1990)...111 Quadro 9 – Localização das unidades de educação municipal infantil de (1970-1990)...117
Quadro 10 – Relação dos Prefeitos que governaram Campinas entre 1969-1988, denominação da Secretaria responsável pela Educação, Secretários e Diretores do Departamento Municipal de Educação...141 Quadro 11 – Relação dos Parques e Recantos Infantis anexos as Escolas –Parques do município de Campinas...147 Quadro 12 – Relação dos Parques Infantis construídos nos Conjuntos habitacionais da década de 1970...149
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 – População residente e taxa de crescimento em Campinas entre 1970 a 1990...74 Tabela 2 – Distribuição de números de alunos e classes de pré-escola por esfera de atendimento no ano de 1969...108 Tabela 3 – Distribuição de equipamentos de atendimento à criança de 0 a 6 anos por região e ano de criação - 1970 – 1990...118 Tabela 4 – Capacidade de atendimento municipal em EMEIs (Secretaria de Educação) a criança de 4 a 6 anos em Campinas, por período de gestão (1969 – 1988)...124 Tabela 5 - Distribuição do número de matrículas iniciais de pré-escola de Campinas por esfera de atendimento dos anos de 1978 a 1989...125 Tabela 6 – Distribuição do número de classes de pré-escola de Campinas por esfera de atendimento dos anos de 1978 a 1989...128 Tabela 7 - Distribuição do número de função docente da pré-escola de Campinas por esfera de atendimento dos anos de 1984 a 1989...130 Tabela 8 – Previsão Orçamentária para a Secretaria da Educação de Campinas entre os anos 1970 a 1988...134
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ACIC – Associação Comercial e Industrial de Campinas AI5 – Ato Institucional número cinco
AMAPAGE – Academia Municipal de Aperfeiçoamento Pedagógico e Administração Geral e Escolar
ANPEd – Associação Nacional de Pós-graduação e Pesquisa em Educação Arena – Aliança Renovadora Nacional
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CEAPE – Centro de Educação e alimentação do Pré-escolar
Cebes – Comunidades Eclesiais de Base
CEMEI – Centro Municipal de educação Infantil CEF – Conselho Federal de Educação
CI – Centro Infantil
CIE – Centro de Informações Escolares de São Paulo CIMEI – Centro Integrado Municipal de Educação Infantil CNDM – Conselho Nacional dos Direitos da Mulher COEPRE – Coordenação de Educação Pré-escolar
COHAB – Companhia de Habitação Popular de Campinas
CONANDA – Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente CPFL – Companhia Paulista de Força e Luz
DIC – Distrito Industrial de Campinas DC – Departamento Cultural
DEFE – Departamento de Educação Física e Esportes do Estado de São Paulo DNCr – Departamento Nacional da Criança
DOV – Departamento de Obras e Viação ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente EMEI – Escola Municipal de Educação Infantil EMPG – Escola Municipal de Primeiro Grau EP – Escola Parque
FEAC – Federação das Entidades Assistenciais de Campinas FINSOCIAL – Fundo de Investimento Social
FUMEC – Fundação Municipal para a Educação Comunitária IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira LBA – Legião Brasileira da Assistência
LDB – Lei de Diretrizes e Bases
MDB – Movimento Democrático Brasileiro MEC – Ministério da Educação
MOBRAL – Movimento Brasileiro de Alfabetização NEEP – Núcleo de Estudos em Políticas Públicas OMEP – Organização Mundial de Educação Pré-escolar ONU – Organização das Nações Unidas
PBSE – Plano Básico Sócio-Educativo PEA – População Economicamente Ativa PESEC – Plano Setorial de Educação e Cultura PC do B – Partido Comunista do Brasil
PI – Parque Infantil
PIB – Produto Interno Bruto
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PMC – Prefeitura Municipal de Campinas
PPDI – Plano Preliminar de Desenvolvimento Integrado de Campinas PROCAI – Programa Comunitário de Atendimento Infantil
RI – Recanto Infantil
SAM – Serviço de Assistência ao Menor
SEADE – Fundação Sistema estadual de Análise de Dados SFH – Sistema Financeiro de Habitação
SME – Secretaria Municipal de Educação SPS – Secretaria da Promoção Social UNE – União Nacional dos Estudantes
UNICAMP – Universidade Estadual de Campinas UNICEF – Fundo das Nações Unidas para a Infância
INTRODUÇÃO
O tema deste estudo se refere às políticas públicas de educação infantil (creches e pré-escolas) 1, cujo objeto é a organização de pré-escolas no município de Campinas entre os anos de 1969 e 1988, em especial as criadas e mantidas pela esfera municipal. Considera-se como política pública um programa de ação de um dado governo, visando um processo de mediação social e tendo como alvo à correção de desajustes (THOENIG, apud NASCIMENTO, 2001).
Uma questão que se coloca primeiramente é por que recuperar esta trajetória?
Esta recuperação é fundamental, pois possibilita a compreensão do presente e suas ligações com uma determinada política educacional que está articulada ao processo histórico e sociológico que a determinou como tal.
Assim,
“(...) Será possível ter condições para identificar com maior clareza quais as questões que a sociedade se coloca nesse determinado momento, que conflitos de interesses existem, quais são os projetos em jogo, ou seja, que implicações podem ser levantadas para o fato de que uma determinada proposta de educação esteja em discussão e ganhe visibilidade”. (CAMPOS, 1988, p. 22)
Procurou-se ainda investigar as ações dos atores políticos envolvidos no período, buscando a superação da mera narração dos fatos, pois foram consideradas em seu conjunto, da sua origem, consumação e finalidade, viabilizando a transposição de uma interpretação finalista da ação de cada indivíduo para a ampliação do que ocorreu em um
1 Para este estudo consideram-se as seguintes definições:
• educação infantil: “(...) primeira etapa da educação básica, tem como finalidade o desenvolvimento integral da criança até seis anos de idade, em seus aspectos físico, psicológico, intelectual e social, complementando a ação da família e do Estado” - LDB 9394/96, seção II, artigo 29;
• creche: equipamento destinado à educação infantil para crianças até três anos de idade, podendo ser em período integral ou parcial;
• pré-escola: equipamento destinado à educação infantil para crianças de quatro a seis anos de idade, podendo ser em período integral ou parcial;
• pré-escolar: criança em idade de zero a seis anos de idade.
Ainda considera-se, segundo Mantovani e Perani (1999) que creche e pré-escola são alternativas à família, bem como o primeiro momento de crescimento social da criança.
dado momento social. Desta forma, foi possível “escutar os sinais que os eventos nos oferecem”. (BOBBIO, 1992: 53)
Frente a estas implicações, tornou-se relevante entender como a política de educação infantil foi sendo construída no país, as concepções de infância a ela atrelada e a cultura escolar que ela constituiu no decorrer de sua história.
Ariès (1981), Badienter (1985), Del Priori (1991), Arroyo (1994) e Sirota (2001) mostram que a infância é um conceito socialmente construído e que os valores a ela referidos dependem do momento histórico em questão.
Quanto às políticas de atendimento em educação infantil, o grande marco foi a Constituição de 1988. Nesta, a criança de 0 a 6 anos passou a ter direito à educação em creches e pré-escolas sendo uma opção da família, e um dever do Estado: “os municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil” (Constituição de 1988, art. 211, § 2º). Em 1996, com a promulgação da Lei de Diretrizes e Bases 9394/96 (LDB/96), há o reconhecimento da educação infantil como uma primeira etapa da educação básica, enfatizando ainda o atendimento gratuito em creches e pré-escolas.
“A nossa preocupação com a política de educação da infância não é por caridade, por amor, por afetividade, não é só isso. É por consciência da obrigação pública que nós temos frente à infância, diante da criança que passa a ser sujeito de direitos públicos e, conseqüentemente, criou obrigações públicas por parte do Estado”. (ARROYO, 1994, p. 89)
Hoje a educação infantil pauta-se no binômio educar e cuidar, uma vez que a criança de 0 a 6 anos possui características próprias, onde o cuidar e o educar complementam-se no processo educativo. Contudo há ainda muitas resistências a serem superadas quanto a este caráter, não só no cotidiano dos equipamentos, mas também na formação dos profissionais.
No decorrer da história do atendimento público à infância, houve diferentes abordagens que determinaram as ações frente ao atendimento público à criança. Estas abordagens diferenciaram-se conforme a cultura escolar do período histórico e social em que estavam inseridas. Considera-se como cultura escolar um conjunto de normas que irão definir as prioridades de conhecimentos e condutas a serem ensinadas e incorporadas (JULIA, 2001). Sendo assim, as políticas de atendimento infantil organizaram-se de acordo
com o conjunto de valores e normas que queriam transmitir nos momentos históricos e sociais em que estavam inseridas.
Rocha (2001) localiza que as produções de pesquisas sobre educação infantil no Brasil vêm buscando compreender, entre outros aspectos, como os atendimentos estão definindo-se nos contextos sociais atuais uma vez que, a política deste segmento não foi instituída “a partir de parâmetros, diretrizes ou normatizações próprias, mas sim em resposta às questões sociais prementes”. (p. 07) Segundo a autora, atualmente as pesquisas nesta área superaram os estudos apenas de levantamentos e diagnósticos e voltaram-se para a tentativa de contemplar os mais diversos aspectos que estão envolvidos na educação das crianças pequenas. Os esforços de aprofundamento nesta área ocorrem no sentido de atenderem as demandas deste segmento, voltadas para a qualidade do mesmo, onde a promulgação da L.D.B. 9304/96 foi um elemento propulsor.
Os estudos sobre percursos históricos e formulação de políticas para Educação Infantil contribuem para a compreensão da prática pedagógica, pois “revelam a intenção educativa dos projetos passados e questionam o presente”. (ROCHA, 2001:12) Foi essa a perspectiva ao escolhermos essa temática de estudo.
Caberia indagar por que Campinas como lócus de investigação? E ainda: o “por que” do período escolhido.
Um aspecto que nos motivou investigar as ações da administração pública no município é o fato de que a autora atua na educação básica, onde exerce a função de professora de educação infantil há quinze anos na Rede Municipal de Campinas. Durante esse período de atuação profissional, a autora vivenciou diferentes ações desenhadas pelas administrações que se sucederam; propostas educacionais interrompidas, projetos extintos sem justificativas e outros iniciados sem uma participação efetiva dos profissionais da carreira. Estas diferentes vivências foram motivos de questionamentos que pediam por uma maior reflexão, por um maior entendimento de como a política de educação infantil do município foi se constituindo. Portanto, como sujeito participante desta história que foi reconstruída, a pesquisadora teve neste segmento especial interesse para compreender as conjunturas que interferiram e interferem na organização das políticas de atendimento e das propostas pedagógicas de educação infantil municipal de Campinas.
O recorte temporal justifica-se pelo fato de que no período houve um grande surto migratório para a região de Campinas. Famílias de outras regiões do país migraram para a cidade em busca de oportunidades de emprego, uma vez que a região encontrava-se em um acelerado crescimento industrial. Este fato gerou um aumento da demanda por políticas sociais, uma vez que as famílias migradas instalaram-se no município campineiro sem que o planejamento urbano e social previsto para a cidade suprisse a população que crescia vertiginosamente2. Dentre as políticas sociais prementes deste período estava o atendimento às crianças entre 0 e 6 anos.
Por outro lado, estabeleceu-se como limite o ano de 1988 dado que a Carta Constitucional impõe mudanças tão significativas que merecem um estudo específico. O fato é que se pode considerar que ela amplia a responsabilidade da esfera municipal no que tange à educação para a faixa etária de 0 a 6 anos, o que implicará reestruturação do aparato público visando cumprir o papel constitucional atribuído aos municípios.
Assim, considerando os elementos abordados, este estudo buscou compreender a histórica da educação infantil no contexto brasileiro e as suas implicações sociais, especificamente a educação pré-escolar da Secretaria Municipal de Educação da cidade de Campinas, entre 1969 a 1988, momento este marcado pela ditadura militar, seguido pela abertura política, as discussões pré-constituinte e a promulgação da Constituição de 1988. Para tanto, foi necessário compreender como as políticas públicas para a infância organizaram-se neste período no Brasil, pontuado pela organização dos movimentos sociais que reivindicavam o atendimento de direitos específicos, entre eles o atendimento a criança menor de 6 anos. Teve também como objetivo contribuir para um maior aprofundamento das questões específicas da educação de crianças pequenas, na medida em que ela está compondo-se no cenário educacional brasileiro e construindo sua identidade.
2 Badaró (1996), faz um detalhado estudo sobre o Plano de Melhoramentos Urbanos idealizado por Prestes
Maia datado de 1934, que previa para Campinas um planejamento urbano a longo prazo, com correções que deveriam ocorrer através de revisões periódicas. O plano foi implantado em duas fases: a primeira que foi de 1934 a 1955 e a segunda que compreendeu os anos de 1956 a 1962. Prestes Maia pensava a cidade sob o seu aspecto funcional, dividindo-a em quatro funções: habitação, recreação, trabalho e circulação. Portanto, “não se tratava de uma proposta estática e sua realização dependeria, em muito, da equipe de engenheiros municipais e também do apoio político e técnico da comunidade” (p. 149). Contudo, segundo Badaró, o plano sofreu várias mutilações, marginalizando aspectos importantes, tais como a orientação da expansão urbana, centrando ênfase nas questões estéticas e viárias. Mais tarde, esta lacuna abriu espaço para a especulação imobiliária que pressionavam a administração e os poderes públicos, intensificando-se com a explosão demográfica das décadas de 1970 e 1980.
Políticas públicas
Compreende-se como política pública àquilo que “se apresenta sob a forma de um programa de ação próprio a uma ou mais autoridades públicas ou governamentais”. (THOENIG, apud NASCIMENTO, 2001, p. 05) Tal programa visa um processo de mediação social, tendo como alvo à correção de desajustes. (NASCIMENTO, 2001) A “correção de desajustes”, remete a como o governo considera seus cidadãos, como viabiliza seus direitos sociais, enfim, como formula e implementa sua política pública. Anderson (apud VILLANUEVA, 1996, p. 27), esclarece que uma política pública pauta-se por ações intencionais que são elaboradas por um ator ou um conjunto de atores, ultrapassando a mera decisão ou eleição de alternativas. Estas ações serão organizadas conforme a conjuntura em que estará inserida.
O termo política deriva do termo polis, que significa tudo o que se refere à cidade e suas várias formas de governo, portanto mais comumente considerada como a arte de governar. Neste caso a política deverá “oferecer rumos, diretrizes e normas para a boa organização da polis”. (SOUSA, 1998, p. 424) Estritamente ligado a este conceito está o poder,
“(...) tradicionalmente definido como ‘consistente nos meios adequados à obtenção de qualquer vantagem’ (Hobbes) ou, analogamente, como ‘conjunto de meios que permitem alcançar os efeitos desejados’ (Russell). Sendo um destes meios o domínio da natureza, o domínio sobre outros homens, o poder é definido por vezes como uma relação entre dois sujeitos, dos quais um impõe ao outro a própria vontade e lhe determina, malgrado seu, o comportamento”. (BOBBIO, 1986, p.954)
Para o exercício do poder são necessários os meios, a fim de conquistar os efeitos desejados, que pressupõe uma sociedade de desiguais: entre superiores e inferiores. Desta forma, Bobbio (1986), considera o poder político como o poder do homem sobre outro homem. Tem-se assim que, a forma de articulação entre política e poder irá determinar como serão as ações de um dado governo. Ao prever-se a correção de desajustes através de políticas públicas é preciso considerar que neste processo estão implicadas tensões entre
grupos na disputa de poder, formas de conquistar grupos de apoio no fortalecimento e reconhecimento deste poder, assim como, interesses que deverão ser priorizados.
Ao tratar a política educacional como uma política pública, se ganha na amplitude do tema situando-o dentro das questões sociais. A forma como os recursos são distribuídos e aplicados, permite identificar a articulação política implicada neste processo, desvelando os interesses de poder em jogo. Conforme Sá Barreto (1994), esta forma de analisar a política educacional, nos remete a discussão entre Educação e Estado,
“(...) de modo que necessariamente figurem como objeto de preocupação as demandas da sociedade em relação a uma série de serviços públicos e, igualmente, a maneira como o Estado interage com estas demandas e com os interesses dos grupos hegemônicos com os quais está associado”. (p. 06)
Neste jogo político de poder, observam-se com freqüência as pressões decorrentes do crescimento econômico. Assim, inúmeras são as propostas que evidenciam uma política social de baixo custo em países em desenvolvimento na busca da estabilidade econômica, via pagamento de dívida externa, obtenção de empréstimos e investimentos de capital estrangeiro. Neste processo, de forma ampliada, fica clara a questão do poder político que pressupõe a dualidade entre superiores e inferiores, dualidade esta pautada primeiramente nas questões econômicas. Contudo, é ingênuo reduzir a análise somente neste determinante. Não se pode descartar as pressões das massas, a organização dos movimentos sociais que entram nesta arena política e atuam como elementos fundamentais nos rumos deste processo.
Procedimentos metodológicos
Fundamentalmente este estudo investigou os processos de implementação de políticas públicas para pré-escola na Secretaria de Educação do município de Campinas no período de 1969 a 1988.
Esta pesquisa considerou que o processo de implementação deu-se quando a política se transformou em programa, o que não está restrito ao “cumpra-se”. A dimensão temporal e o acompanhamento permanente foram elementos para avaliar a implementação, assim
como seu formato político, a natureza das agências implementadoras, as inter-relações entre os vários níveis de governo e entre políticas, em contraposição a uma única autoridade e/ou política (RUZ PEREZ, 1998). Segundo o autor, anteriormente ao processo de implementação, destacam-se duas fases:
1. fase da formação política: constituição da agenda, definição do campo de interesse e identificação das possíveis alternativas;
2. fase de formulação da política: “quando as várias propostas constituem-se em política propriamente dita, mediante a definição de metas, objetivos, recursos e explicitações de estratégias de implementação”. (p. 66)
Neste contexto, a forma como se deram às etapas que antecederam o processo de implementação de políticas para pré-escola na Secretaria de Educação do município de Campinas entre 1969-1988, desde a definição de sua agenda até a sua transformação em programa, bem como, o processo de efetivação de ações políticas forneceram elementos para compreensão dos procedimentos adotados frente à “correção dos desajustes” da política pré-escolar pública do município campineiro.
Para tanto, este estudo identificou três dimensões (RUZ PEREZ, 1998) para a análise do processo de implementação que foram aplicadas no estudo das políticas municipais para a infância em Campinas:
I. a primeira dimensão compreendeu as relações entre as políticas de pré-escola no município de Campinas e as suas formas de programa, chegando até seu processo de implementação;
II. a segunda dimensão compreendeu a temporalidade do processo de implementação das políticas municipais de educação pré-escolar de Campinas e os diferentes efeitos ocorridos durante este período, sobretudo as resistências e as adesões dos atores políticos envolvidos e as modificações feitas em relação à proposta inicial;
III. a terceira dimensão compreendeu os elementos condicionantes que impulsionaram ou entravaram o processo de implementação das políticas municipais de educação pré-escolar de Campinas.
Ressalta-se que não raro as definições das políticas, bem como suas ações implementadoras, são caracterizadas “por incoerências, ambigüidades e incertezas em
todos os estágios e em todos os momentos”. As políticas públicas buscam a coordenação das forças que atuam no interior de sua própria máquina estatal e na sociedade em que está inserida. Neste caso, é muito comum que a formulação das políticas não tenha claro os resultados possíveis a serem alcançados, pelo fato de que “as políticas adotadas são resultado de um processo de negociação no qual o desenho original de um programa é substancialmente modificado”. (ARRETCHE, 1998: 30)
Assim, pesquisar o processo de implementação das políticas pré-escolares municipais da Secretaria de Educação de Campinas implicou em captar as relações complexas entre uma amplitude de variáveis que interferiram neste processo, assim como compreender a dinâmica das ações dos atores políticos, isto é, o grau de conhecimento do processo, as formas de incentivo e punição, as opiniões, os interesses (RUZ PEREZ, 1998). Ruz Perez (1998), afirma que as relações entre as variáveis são complexas, e compreendem três tipos: variáveis dependentes (graus e forma de implementação); variáveis intervenientes (comportamentos dos agentes envolvidos na implementação); e variáveis independentes (estrutura de operação da rede envolvendo as dimensões organizacionais, jurídicas, financeiras e de apoio logístico). Para o estudo em questão foram consideradas:
1. variáveis dependentes: graus e formas de implementação;
2. variáveis intervenientes: quais foram às ações implementadas no âmbito pré-escolar no período; houve ou não a presença de grupos de pressão (organização de bairros, movimentos sindicais, movimento feminista, outros); como se deu o processo da dinâmica dos implementadores com os sujeitos das implementações (direção e professores das unidades);
3. variáveis independentes: como a Prefeitura Municipal de Campinas, bem como a Secretaria Municipal de Educação, no tocante as suas estruturas administrativas organizaram-se jurídica e financeiramente para as implementações de políticas públicas para a infância; houve ou não parceria com as esferas estaduais e federais ou a sociedade civil; como eram os planos administrativos para o atendimento de toda a demanda; que recursos eram previstos; as propostas eram permanentes ou sofriam a influência das equipes que assumiam a cada nova eleição municipal. O Quadro 1 apresenta os indicadores que serão trabalhados em função das variáveis apresentadas.
QUADRO 1 – Variáveis e indicadores da pesquisa Variáveis Dependentes graus e forma de implementação Intervenientes comportamentos dos agentes envolvidos na implementação Independentes estrutura de operação da rede envolvendo as dimensões organizacionais, jurídicas, financeiras e de apoio logístico. Indicadores Ano e local de
fundação dos equipamentos municipais pré-escolares Dados referentes à inauguração dos equipamentos Bairros priorizados para a instalação dos
equipamentos pré-escolares Origem da demanda: organizações de bairros, movimentos sindicais, movimento feminista Ações das administrações para promover a educação infantil no município Número de crianças atendidas Idade das crianças
Formas de atendimento Período de atendimento – turnos Estrutura física e de pessoal Normas de funcionamento dos equipamentos Recursos financeiros Atos de criação/resolução Estatutos e regimentos Leis que regulamentavam as propostas
Portanto, esclarecida a dimensão na qual as políticas públicas foram inseridas, a coleta de dados desta pesquisa partiu de fontes primárias e secundárias e de entrevistas com alguns dos atores envolvidos nos processos de implementação.
Quanto às fontes primárias, foram considerados os documentos oficiais ou não do período em estudo:
• atas de reuniões administrativas e pedagógicas de Parques Infantis (PIs) e de Escolas Municipais de Educação Infantil (EMEIs);
• livros de inspeção e de visitas de Parques Infantis e EMEIs; • apostilas pedagógicas;
• calendário escolar de Parques Infantis e EMEIs;
• 03 Decretos, 30 leis e 18 portarias do município de Campinas entre 1965 e 1992;
• diário Oficial do Município de Campinas entre 1969 a 1988; • diplomas de pré-escola das EMEIs;
• documentos de registros de discussões realizadas pela Secretaria de Educação;
• editais de concurso para professores de educação infantil de 1970 a 1988; • ficha de avaliação de crianças pertencentes às EMEIs;
• folhas de atividades dos Parques Infantis e EMEIs; • fotos;
• 170 artigos de jornais, compreendendo:
ü 103 artigos do jornal “Correio Popular” de Campinas, entre 1968 a 2005;
ü 58 artigos do jornal “Diário do Povo” de Campinas entre 1971 a 1987;
ü 8 artigos do jornal “O Estado de São Paulo” do município de São Paulo, entre 1970 a 1982;
ü 1 artigo do jornal “Jornal de Hoje” de Campinas datado no ano de 1981;
• livro de “Termo de Compromisso”3
de Parques Infantis;
• manual de orientação de recursos sociais da Secretaria de Promoção Social de Campinas de 1977 a 1980;
• plano preliminar de desenvolvimento da cidade de Campinas para 1970-73; • plantas arquitetônicas dos equipamentos;
• relatório anual de Parques Infantis e EMEIs;
3 Livro utilizado pelos Parques Infantis, onde cada professora que assumia cargo efetivo nas unidades
assinava um termo de compromisso com as prerrogativas específicas da Secretaria Municipal de Educação de Campinas.
• roteiros de manejo de classes; • roteiros de planejamentos.
Estes documentos foram encontrados em arquivos diversos: arquivos da EMEI “Hilton Federici” e “Regente Feijó”, Arquivo Municipal de Campinas, Biblioteca Jurídica da Prefeitura Municipal de Campinas, Biblioteca Municipal de Campinas, Centro de Ciências, Letras e Artes, Centro de Lógica Epistemologia e História da Ciência (CLE) da Unicamp4, Centro de Memória da Unicamp, Secretaria Municipal de Educação de Campinas e documentos pessoais de entrevistados.
A análise das fontes primárias teve como pontos norteadores as variáveis citadas no Quadro 1. Conforme Ludke e André (1986), para a análise documental foram considerados quaisquer materiais escritos que pudessem ser usados como fonte de informação. A análise dos documentos foi vinculada a adequação com o objetivo da pesquisa, possibilitando a interpretação e decodificação de seus conteúdos com apoio em outras informações coletadas. Assim, nos valemos de pesquisa bibliográfica, entrevistas e também de material iconográfico. A iconografia, em especial, enriqueceu o estudo dando condições de ser contraposta com outras fontes, principalmente quando não foi possível localizar sujeitos de um determinado período.
Foram utilizadas entrevistas semi-estruturadas com alguns dos atores que participaram da implementação de educação pré-escolar de Campinas, no período em estudo. Em conformidade com o apontado por Ludke e André (1986) as entrevistas possibilitaram ampliar as informações obtidas em documentos legais. A opção pela modalidade semi-estruturada deu-se pela possibilidade de liberdade de percurso, bem como, a facilidade da abordagem dos assuntos a serem investigados, sobretudo dando flexibilidade ao se entrevistar diferentes profissionais da área.
“Parece-nos claro que o tipo de entrevista mais adequado para o trabalho de pesquisa que se faz atualmente em educação aproxima-se mais dos esquemas mais livres, menos estruturados. As informações que se quer obter, e os informantes que se quer contatar, em geral professores, diretores, orientadores, alunos e pais, são mais
4 Ressalto que, segundo a Profa. Ítala Maria Loffredo D’Otaviano (jan/2005), os arquivos encontrados no
CLE foram recortes de jornais feitos pela sua mãe quando Ítala era Secretária da Educação do Município de Campinas e arquivos pessoais da mesma, que doou toda a documentação para o Centro de Lógica da Unicamp.
convenientemente abordáveis através de um instrumento mais flexível”.
(LUDKE e ANDRÉ, 1986, p.34)
Muitos dos relatos dos entrevistados revelaram aquilo que não era oficial, aquilo que pertencia somente ao cotidiano. Ter o contraponto dos documentos oficiais da época e os pareceres dos depoentes trouxe à luz detalhes que enriqueceram o entendimento do momento histórico estudado.
“A lembrança de certos momentos públicos (guerras, revoluções, greves…) pode ir além da leitura ideológica que eles provocam na pessoa que os recorda. Há um modo de viver os fatos da história, um modo de sofrê-los na carne que os torna indeléveis e os mistura com o cotidiano, a tal ponto que já não seria fácil distinguir a memória histórica da memória familiar e pessoal”. (BOSI, 1999, p. 464)
Tais informações trouxeram à pesquisa fontes inéditas, ou seja, os relatos dos ex-secretários de educação do município de Campinas que não tinham sido ouvidos por nenhuma outra pesquisa, bem como dos demais depoentes (professores e assistentes pedagógicos), arquivos das escolas, artigos de jornais do CLE e arquivos pessoais dos entrevistados. Ressalto que somente a ex-secretária Ítala Maria Loffredo D’Otaviano já havia cedido entrevista sobre sua gestão, para a elaboração do livro que trata da bibliográfica do ex-prefeito José de Magalhães Teixeira5. Assim, os relatos desses atores políticos possibilitaram analisar mais profundamente este período da história e das políticas de educação infantil do município de Campinas.
Nossos entrevistados foram definidos pelos seguintes critérios: envolvimento com implementação das políticas de pré-escola no município de Campinas, ou seja, os Secretários e Assistentes Pedagógicos, bem como aqueles que estavam envolvidos no processo de resistência ou adesão as políticas implementadas, a saber, professores que atuaram nas pré-escolas municipais.
Apesar de termos planejado entrevistar ex-diretores que atuaram no período, não conseguimos encontrar nenhuma diretora disposta a ser entrevistada. Algumas ex-assistentes pedagógicas também não foram encontradas, sendo que uma delas recusou-se a
5
FABRINI, Luiz Guilherme e LOURENÇO, José Manuel. Grama – a biografia de Magalhães Teixeira. Campinas, SP: Pontes, 2003.
dar entrevista. Para tanto, as fontes documentais foram fundamentais na medida em que puderam supriram estas lacunas.
Sendo assim, esta pesquisa teve como entrevistados as seguintes pessoas: • 4 Secretários Municipais da Educação do período em estudo:
1. Professor José Alexandre dos Santos Ribeiro – ex-secretário de Educação, Cultura, Esporte e Turismo entre 1969 a 1976;
2. Professora Doutora Ítala Maria Loffredo D’Otaviano – ex-secretária de Educação entre 1977 a 1978;
3. Professora Mestre Maria Helena de Mello Pupo – ex-secretária de Educação entre 1981 e 1982;
4. Professor Doutor Enildo Galvão Carneiro Pessoa – ex-secretário de Educação entre 1983 a 1988.
Os ex-secretários contribuíram com informações sobre como era o quadro administrativo, financeiro e jurídico da Secretaria em relação à educação pré-escolar no período em que atuaram, quais as políticas de educação pré-escolar que foram adotadas, quais eram os órgãos interligados para o atendimento a infância, como se dava a participação da Secretaria no processo de formulação e implementação das políticas.
Vale ainda ressaltar que o ex-secretário Ruyrillo de Magalhães já havia falecido quando esta pesquisa iniciou-se e os 6 demais Secretários do período não foram entrevistados, pois exerceram o cargo em curto espaço de tempo.
• 2 Assistentes Pedagógicos da Secretaria Municipal de Educação que atuaram durante o período em estudo:
1. Juracy Beretta Rodrigues da Silva – ex-assistente pedagógica e ex-supervisora que atuou nas Escolas Municipais de Educação Infantil nas décadas de 1970 e 1980;
2. Orly Zucatto Mantovani de Assis – professora doutora da Faculdade de Educação da Unicamp que implantou um programa de formação de professores na Rede Municipal de Campinas entre 1976 e 1978, sendo que nos anos de 1977-78 atuou com assistente pedagógica comissionada pela rede municipal.
As ex-assistentes contribuíram com informações sobre como as escolas eram organizadas no período, como eram recebidas as propostas da Secretaria de Educação, qual era a clientela atendida, como eram formadas as equipe de atendimento, quais eram os recursos e a infra-estrutura das escolas, qual a participação da equipe de assistentes no processo de formulação e implementação das políticas pré-escolares municipais.
• 2 Professores das Escolas Municipais de Educação Infantil que atuaram durante o período em estudo:
1. Maria Aparecida Quintino Amauro – ex-professora de educação infantil municipal entre os anos de 1979a 1990;
2. Maristela Okamura – ex-professora de educação infantil municipal entre os anos de 1982 a 1986.
As ex-professoras contribuíram com informações sobre como recebiam as propostas da Secretaria de Educação, como era a rotina de trabalho, quais eram os momentos de formação, qual era a participação delas no processo de formulação e implementação de políticas pré-escolares.
Tratando-se de grupos distintos, houve entrevista específica para cada segmento, contudo algumas perguntas foram iguais para o cruzamento de informações (ANEXO I – Roteiro de Entrevistas).
Os depoimentos foram articulados com os documentos oficiais, com o objetivo de compreender “o ontem” na perspectiva de quem o vivenciou e tentando, na medida do possível, “escutar os sinais”, desvelar o passado para olhar o presente, analisando-o criticamente na busca de novas perspectivas. Desta forma o olhar do pesquisador estava norteado para conhecer o seu objeto dentro de seu contexto histórico, buscando as suas especificidades e conquistas.
Quanto às fontes secundárias, esta pesquisa considerou que elas indicaram informações já coletadas acerca do objeto em estudo, permitindo que fosse possível identificar questões que ainda não foram exploradas ou aprofundar e contrapor dados já analisados.
Como fontes secundárias destacaram-se a dissertação de mestrado de Ramos (2001), e o trabalho de conclusão de curso de Ferreira (1996), onde ambas fazem um breve
histórico do atendimento infantil municipal de Campinas, de seu surgimento em 1940 até a década de 1990. Ainda como fonte secundária, houve a dissertação de mestrado de Ferraz (2001) que versa sobre as propostas de educação continuada de professores da Secretaria Municipal de Educação de Campinas no período de 1983 a 1996 e o trabalho de conclusão de curso de Guadagnini (1997), que traça o perfil dos educadores da Rede Municipal de Campinas.
Dificuldades da coleta de dados
Aqui gostaríamos de pontuar algumas facetas sobre o processo de coleta dos dados. Chama atenção a inexistência de um acervo organizado sobre a administração pública em um município do porte de Campinas. Ainda que tenhamos conhecimento de que vários trabalhos foram produzidos sobre o tema na Unicamp (Universidade de Campinas), Puccamp (Pontifícia Universidade Católica de Campinas) e USF (Universidade de São Francisco), a prefeitura de Campinas não dispõe de infra-estrutura específica de coleta e sistematização dos documentos oficiais que permitam recompor a trajetória dos serviços públicos oferecidos ao município. A falta de informações da Secretaria Municipal de Educação de Campinas sobre o período foi constante, mesmos os funcionários mais antigos sabiam ao menos quem foram os Secretários de Educação entre 1969-1988. Para recompor este quadro a pesquisadora verificou todos os Diários Oficiais do Município entre 1969 e 1988, observando as portarias de nomeação e exoneração.
Em relação a dados estatísticos referentes a funções docentes, número de classes e de alunos de pré-escola nas décadas de 1970 e 1980, a Secretaria não possuía nenhum registro referente a esta época em discordância com a lei n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961 (LDB/61) que previa no artigo 28º: que as administrações públicas deveriam fazer o levantamento anual das crianças em idade escolar (7 anos) 6. A Prefeitura Municipal de Campinas não tinha registros deste controle assim como a Secretaria do Estado de São Paulo até o ano de 1977. Assim, os dados a partir desta data, foram encontrados no do CIE
6
“Assim segue a Lei 4.024/61: “TÍTULO IV -Da Administração do Ensino - Art. 9º Ao Conselho Federal de Educação, além de outras atribuições conferidas por lei, compete: (...) q) analisar anualmente as estatísticas do ensino e os dados complementares. (...) CAPÍTULO II - Do Ensino Primário - Art. 28º A administração do ensino nos Estados, Distrito Federal e Territórios promoverá: a) o levantamento anual do registro das crianças em idade escolar.”
(Centro de Informações Escolares do Estado de São Paulo) 7, vinculado a Secretaria do Estado de São Paulo. Contudo, este órgão não possuía nenhum registro de matrícula e número de salas de pré-escola da cidade de Campinas antes de 1978 e em relação à função docente só havia dados referentes pós 1984. 8
Também a Fundação SEADE (Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados) foi fundamental para que chegássemos aos dados estatísticos, pois apesar de disponibilizar somente informações por regiões administrativas durante as décadas em estudo, nos disponibilizaram caminhos para que chegássemos a Secretaria de Educação do Estado de São Paulo que era quem informava os dados sobre a educação paulista para esta Fundação.
Quanto aos dados sobre o orçamento da educação para o município de Campinas, não foi possível localizar os balanços anuais dos gastos municipais. Somente foram encontrados os orçamentos previstos anualmente. Para a análise destes dados buscamos apoio na professora Carmem Lúcia Wagner9, que com sua experiência na área mostrou caminhos para compreendemos as informações obtidas e refletirmos sobre a ausência de informações dos gastos municipais com educação.
Ressaltamos que todos os quadros, tabelas, gráficos, mapas e linha do tempo foram elaborados pela autora através das informações primárias obtidas durante a coleta de dados e que foram fundamentais para organizar os indicadores deste estudo e a análise dos mesmos.
7 O CIE foi criado em 1976 com o objetivo de captar informações educacionais, mas começou a funcionar
efetivamente no ano de 1978. Até então, não havia um controle específico em relação à pré-escola pública no Estado de São Paulo. Nos anos iniciais do CIE havia muita imprecisão na coleta de dados, pois eram feitos em planilhas manuscritas, com a visita do responsável nas salas de aula para a realização do levantamento das informações. Somente no ano de 1984, com a presença do Professor Eduardo Chaves na Secretaria de Educação do Estado de São Paulo é que se iniciou a informatização dos dados educacionais, com a publicação dos Anuários Estatísticos de Educação do Estado de São Paulo. São nestes anuários que se encontram dados referentes à função docente. Conforme o prof. Zacarias o CIE paulista foi tão bem organizado que passou a ser modelo de levantamento de dados para o MEC. Para maior precisão, os dados de matrículas eram feitos bimestralmente e comparados entre si.
8 A entrevista com o Professor Dr. Zacarias P. Borges foi fundamental para a coleta de dados estatísticos
sobre o período. Atualmente docente da Faculdade de Educação da Unicamp, foi delegado de ensino em Campinas e no período em estudo era diretor de escola estadual. Ele por sua vasta experiência no ensino público paulista concedeu informações em 06/06/06 para esta pesquisa referente à busca de dados sobre a pré-escola.
9 A profa. Carmem Lúcia Wagner e autora da dissertação de mestrado “Financiamento na Educação Pública –
Análise de aplicação de recursos na educação no município de Campinas 1986-1999” apoiaram a análise dos dados desta pesquisa referente ao orçamento municipal para a educação, contribuindo com entrevista em 06/06/06.
Dessa forma, o papel do pesquisador ficou mais desafiante, uma vez que as informações estavam fragmentadas e incompletas. Foi preciso refazer os caminhos da história do atendimento pré-escolar em Campinas, a fim de chegar aos dados pormenorizados. Este levantamento foi feito da forma mais rigorosa possível, porém algumas lacunas não foram preenchidas tais como: número de matrículas e classes de pré-escola de Campinas entre os anos de 1970 a 1977, número de função docente entre os anos de 1969 e 1983 e número de crianças em idade pré-escolar na cidade de Campinas entre 1969 a 1988.
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O presente texto é composto por esta introdução, três capítulos e considerações finais.
No Capítulo 1 destacam-se as raízes históricas dos direitos sociais e das políticas educacionais para as crianças de tenra idade no Brasil. Para tanto se buscou entender como foram conformados os direitos, o Estado de bem-estar social e as especificidades do Estado brasileiro frente a estas questões. Também foi feito uma apresentação das políticas de atendimento a infância no Brasil, desde seus primeiro atendimentos, as concepções pedagógicas das primeiras iniciativas, as políticas de expansão da pré-escola nas décadas de 1970 e 1980 e a Constituição de 1988 que vêm consolidar o direito da criança de 0 a 6 anos no atendimento em pré-escolas e creches.
O Capítulo 2 trata de Campinas desde o seu surgimento até o período em estudo, sob os aspectos políticos, econômicos e sociais. Destaca o aumento populacional da cidade entre 1969 e 1988 e as conseqüências que trouxeram para Campinas.
Em seguida, o Capítulo 3 trata do atendimento a criança de 0 a 6 anos em Campinas até o início do período em estudo (1969). São apresentados os Parques e Recantos Infantis, as Escolas-Parques e os Centros Infantis Municipais.
O capítulo 4 sistematiza a política e a organização da Secretaria Municipal de Educação e o atendimento pré-escolar à criança entre 4 e 6 anos de idade nos anos de 1969 a 1988. Destaca-se a tônica de cada uma das gestões do período, as ações desenvolvidas, as
mudanças ocorridas na estrutura de atendimento envolvendo as dimensões organizacionais, jurídicas e financeiras.
Finalmente nas considerações finais são ponderados os indicadores quantitativos e sua articulação as políticas de pré-escola municipal da cidade de Campinas, realizando uma reflexão sobre as conseqüências de tais indicadores para o objeto em estudo. Ponderou-se também sobre cada gestão da Secretaria Municipal de Educação de Campinas, pontuando seus efeitos para a organização da educação pré-escolar.
CAPÍTULO 1 - Raízes históricas dos direitos sociais e das políticas educacionais para as crianças de tenra idade no Brasil
Compreendendo que as políticas públicas de educação infantil inserem-se dentro de um contexto maior que são as políticas sociais, bem como, que a implementação de políticas sociais pede por um Estado que orientem suas ações frente ao atendimento destas políticas via recursos públicos, este capítulo visa primeiramente compreender como as questões dos direitos e do Estado se conformaram no Brasil. Serão abordados como os direitos e a formação do Estado de bem-estar foram constituídos histórica e conceitualmente e em seguida como o Estado brasileiro se organizou perante a conformação dos direitos, do Estado de bem-estar e da cidadania.
1.1 Os direitos: civil, político, social e a formação do Estado de bem-estar e da cidadania
Os direitos
Marshall (1967) analisando o caso específico da Inglaterra explica como os direitos foram conformados historicamente. Pressupõe que a condição de cidadão está inter-relacionada com a construção da sociedade de mercado, que requer novas formações de integração social.
O autor define que os primeiros direitos estabelecidos foram os civis (século XVIII), sob os ideais da revolução burguesa e correspondendo à constituição da força do trabalho livre. Estes ideais preconizavam a liberdade individual e de propriedade, o direito de ir e vir, a igualdade jurídica, tendo nos tribunais o espaço institucional de garantia de seu exercício. Em seguida surgem os direitos políticos (século XIX) que representavam a possibilidade ao acesso a participação nas questões do poder político, representado fundamentalmente no direito ao voto. Os direitos sociais surgiram por último (século XX) como mecanismo de correção das desigualdades: direito de todos de desfrutar da riqueza material/cultural produzida em uma sociedade; direito ao bem estar, a saúde, a educação, entre outros. Constitui-se como uma forma de recompensa para os segmentos estrangulados pelo mercado, sendo inicialmente amplos aos desvalidos a fim de integrá-los aos
componentes constitutivos da cidadania. Conforma-se como o direito de cada indivíduo possuir o mínimo de bem-estar econômico e de segurança material, elevando-se até ao direito de participação integral na herança social. As instituições encarregadas de viabilizar estes direitos são o sistema educacional e os serviços sociais.
Direitos, desde que reconhecidos, são o modo como às relações sociais se constroem e se conformam, estabelecidos, sobretudo, pelo reconhecimento do outro como sujeito de interesses válidos.
“(...) os direitos operam como princípios reguladores das práticas sociais, definindo as regras de reciprocidade esperadas na vida em sociedade através da atribuição mutuamente acordada (e negociada) das obrigações e responsabilidades, garantias e prerrogativas de cada um”. (TELLES, 1998, p. 92)
As práticas conformadas pelo direito trouxeram em sua concepção a vivência da diversidade conflituosa de interesses, as tensões entre os atores sociais e, ao mesmo tempo, balizaram as práticas e interações sociais por meio de uma linguagem pública de critérios na busca de equidade e justiça.
O exercício pleno dos direitos, isto é, a cidadania, tem sua via na constituição dos espaços públicos, espaços estes que preconizam a constituição da dimensão ética da vida social: a expressão das diferenças, a negociação possível, a circulação de valores e argumentos, a formação de opiniões. Prescinde uma convivência democrática e uma moralidade pública. (TELLES, 1998; 1999)
Neste sentido, o espaço educacional público é um campo legitimado para construir e vivenciar a plena cidadania. A educação desempenhou caráter determinante na luta pela obtenção dos direitos, em particular nos países avançados. A educação básica foi e ainda é instrumento para a constituição do Estado soberano, portanto ocupando caráter estratégico nas políticas sociais. A ela também é atribuída uma possibilidade de melhores condições de trabalho e possível ascensão social. Porém, as reais possibilidades dar-se-ão pela via econômica, quando disponibiliza novas fontes de inserção.
Na verdade, Offe (1990) esclarece que a relação entre sistema educacional e qualificação para o trabalho produz um choque de realidade.
“O choque de realidade consiste na confrontação entre as expectativas ilusórias assim criadas com uma realidade de vida ligada ao trabalho e à profissão, na qual a concessão de status acompanha não o nível educacional, mas a situação da demanda no mercado de trabalho”. (p. 51)
Embora a crítica a esta função educacional seja severa e fundamentada, não é possível descartar a relação direta entre educação e cidadania, bem como as melhores condições sociais que ela proporciona enquanto direito. O Estado vê na política social a possibilidade de resolver os problemas de assimetria, tentando incorporar via educação a massa de trabalhadores sem emprego no mercado, de forma duradoura. Deve-se salientar que a educação também ocupa papel de resistência trazendo em seu bojo condições de enfrentamento das contradições que o próprio Estado capitalista proporciona.
O Estado de bem-estar
A constituição dos direitos está ligada à cidadania e corresponde a um reordenamento das relações entre Estado e sociedade, sendo que as caracterizações dos direitos sociais encontram consonância na formação do Estado de bem-estar nos países de democracias avançadas.
O Estado de bem-estar é aquele Estado que regulamenta “as condições de acesso a um direito, impõe as obrigações sociais e, por vezes, gera diretamente os serviços sociais”. (NASCIMENTO, 2001, p. 193) Conforme King (1988), uma das principais características do Estado de bem-estar é a combinação de sua estrutura à economia, o que antes de 1945 eram distintas. Esta unidade ficou evidente quando se observa a mudança nos padrões de emprego e de renda: do mercado para o setor público, ampliando este último, centrando-se principalmente na assistência social, bem-estar público e educação pública.
King (1988) afirma que o Estado de bem-estar buscou atender necessidades sociais, sendo seu valor reconhecido pela comunidade. Para o autor há quatro bases de apoio ao Estado de bem-estar: o setor público, as forças sindicais, a classe média e a formação de uma cultura política.
O setor público configurou-se como uma base de apoio forte ao Estado de bem-estar. Primeiro porque seu trabalho distanciava-se da economia privada, na medida em que seu produto não era tratado como mercadoria para troca; segundo porque este setor
administrava e efetuava programas do Estado de bem-estar, além de estar freqüentemente interessado em seu sucesso, criando grupos de pressões articulados na defesa de valores burocráticos e dos serviços prestados.
As forças sindicais resistentes a cortes de benefícios e a classe média formaram outra base de apoio, pois se beneficiavam dos serviços enquanto consumidoras e produtoras, uma vez que parte da sua camada são profissionais que trabalham no Estado pelo bem-estar.
Há ainda a quarta base de apoio, considerada fundamental ao Estado de bem-estar: a formação de uma cultura política, uma ideologia de apoio. Stephens (apud KING, 1988), considera que a política pública de bem-estar e a sua consolidação favorecem uma “consciência de classes”, isto é, uma cultura política favorável à noção e aos componentes do Estado de bem-estar.
O Estado de bem-estar consolidou-se no pós II guerra, em face da grande tarefa de reconstrução dos países europeus devastados, o clima de austeridade, concomitante a experiências sociais de solidariedade. Articulado a plena cidadania em função da conquista dos direitos sociais de forma universal, o Estado propiciava a compatibilidade entre capitalismo, equidade e justiça, através de uma política fiscal, determinação de taxas de juros, planejamento de serviços sociais de natureza variada, dando meios para que o progresso social e eficácia econômica caminhassem juntos.
Sendo um de seus pilares fundamentais o pleno emprego, o Estado de bem-estar atrelava o desenvolvimento econômico ao social, oferecendo ao cidadão segurança contra os riscos da vida moderna: desemprego, doença, invalidez, etc. Segundo Offe (1990) os programas sociais apareceram como força reguladora. Assim, buscou-se combinar liberdade de mercado com certo nível de equidade social.
Os movimentos sociais foram fundamentais ao desenvolvimento do Estado de bem-estar, resultado das peculiaridades da luta política de cada país que supunha e reforçava a participação política dos cidadãos. Contudo, vale afirmar que quanto mais débil a cultura política do Estado de bem-estar, mais incompleta será sua política social.
1.1.2 As especificidades do Estado brasileiro
O Estado brasileiro, predominantemente até fim do século XIX, conformou-se por um padrão oligárquico e patrimonialista, uma política clientelista, orientada por concessões e privilégios a elite à custa do sacrifício da população. Uma sociedade em que as relações de favor definiam o padrão de sociabilidade, e que ao final do século XIX tinha como especial virtude esconjurar a brutalidade da escravidão, fundamentando o discurso republicano de modernização. As classes populares tinham participação limitada nos processos decisórios, reservados em grande parte somente aos homens de bem. Esta restrição buscava abafar os conflitos de classes e a formação de uma cultura de participação. (FAORO, 1991)
Já no período republicano, a formação do Estado de bem-estar, da plena cidadania e da educação como direito universal no Brasil evidentemente não ocorreu da mesma forma que nos países de democracia avançada. Com conotação corporativa, particularista e de caráter clientelista, demonstrou grande dificuldade em superar o padrão oligárquico e patrimonialista que advinha desde a época do Brasil Império. As parcas políticas sociais que se erguiam eram reservadas aqueles de carteira assinada: a eles eram reservados os direitos de ser cidadão. O sistema de proteção social era imaturo, incapaz de resolver questões profundas de desigualdades, buscando entrar na modernidade, proclamando direitos via Constituição Federal, porém não avançando além de um estágio embrionário entre política social universal e Estado.
O Brasil construiu seu sistema de proteção social pelo princípio do mérito, entendido como “a posição ocupacional e de renda adquirida ao nível da estrutura produtiva”. (DRAIBE, 1988, p. 33)
Titmus (apud, DRAIBE, 1988), ao definir três modelos de política social10, caracteriza que o modelo meritocrático-particularista fundamenta-se na premissa de que:
10 Titmus (apud DRAIBE, 1988), caracteriza os outros dois modelos da seguinte forma: modelo residual,
quando “os canais ‘naturais’ e ‘tradicionais’ de satisfação das necessidades (família, rede de parentesco, mercado) não estão em condições de resolver determinadas exigências dos indivíduos” (p. 20), a política social irá intervir temporariamente e de forma limitada, cessando com a eliminação da situação de emergência; modelo institucional-redistributivo concebe a política social como elemento importante e constitutivo das sociedades contemporâneas, “voltado para a produção e distribuição de bens e serviços sociais ‘extra mercado’ os quais são garantidos a todos os cidadãos” (p.21), sendo estes cobertos e
